La Teora de Eleccin Pblica: una teora del desencanto?

Por Gisela Zaremberg Introduccin La Teora de la Eleccin Pblica (TEP) constituy especialmente en la dcada de los 80 y 90, una perspectiva terica dominante. Este reinado estuvo acompaado tanto de fervorosos adherentes como de acrrimos enemigos. El presente ensayo pretende adentrarse en el conocimiento de esta controvertida teora, estructurando el recorrido de la misma en torno a una idea principal: la TEP constituye una peculiar teorizacin el desencanto 1 .

Para exponer esta idea, desarrollaremos cuatro puntos. El primero, presenta) el contexto en el que se origina y desarrolla esta teora y la ubicacin de sus supuestos en torno a las tensiones: macro-micro, agente-estructura y normativo-denotativo. El segundo, desarrolla las aportaciones de sus tericos principales y perifricos 2 , haciendo hincapi en el lugar que ocupan las paradojas y los teoremas de imposibilidad en la teora. El tercer punto, recorre las crticas fundamentales que se han esgrimido en torno a la TEP, tanto aquellas crticas que pretenden flexibilizar supuestos de la teora como aquellas que se proponen analizar la accin social y poltica desde perspectivas diametralmente diferentes. Finalmente, realizaremos un balance de lo expuesto prestando especial atencin a las consecuencias (tanto a nivel normativo como positivo) que la pretensin de universalidad y la preocupacin por la imposibilidad en esta teora, legan al desafo de tematizar el desencanto. Tambin intentaremos demostrar que una dicotoma excesiva entre enfoques duros y blandos (Rothstein 1996:156), no parece ser adecuada ni viable en el estado actual de la disciplina.

Definimos el desencanto no como renuncia escptica... sino como conciencia trgica de la necesidad de oponerse a lo que aparece como destino ineluctable, conciencia desesperada de que el actuar poltico e histrico ya no tiene tutelas metafsicas y que la voluntad de cambiar debe asumir la responsabilidad del desastre (Cacciari, Casano, Giovanni y Rusconi 1984:165) 2 Almond, diferencia entre tericos principales y perifricos, aqu seguiremos esa distincin (1999:183-185). _______________________________________________________________________________________

Gisela Zaremberg

Contextualizacin, definicin y supuestos. La TEP puede definirse como el estudio del proceso de adopcin de decisiones en contextos polticos, aplicando -y ampliando- premisas tericas y metodolgicas provenientes en gran parte de la economa (Ver Mueller 1984). En este sentido, han sido centralmente influyentes los modelos provenientes de la microeconoma y de la nueva economa del bienestar. Por su parte, a partir de esta influencia inicial la eleccin pblica ha desarrollado la teora de juegos, una rama que slo ocupaba un lugar secundario dentro de la economa (ver Ordeshook 1990:9-30 -volveremos sobre ello-). Por otra parte, cabe aclarar que otros autores, reconociendo la influencia de la economa agregan las del derecho y la sociologa (de la cual luego, la TEP se alejar) (Colomer 1991:9)

Si bien los principales autores de esta escuela reconocen la referencia a autores clsicos como Hobbes, Spinoza, Madison, Tocqueville, Condorcet o Humbolt, el desarrollo de la TEP se reporta principalmente en el ltimo tercio del siglo XX 3 .

Este desarrollo, principalmente acaecido en el mbito acadmico norteamericano a partir de los 50 (ms precisamente en las Universidades de Virginia y Rochester), se opuso a los modelos behavioralistas que conceban el comportamiento de los actores como mero reflejo de los valores y roles impuestos en la etapa de temprana socializacin 4 . En este sentido, los tericos de la TEP modelaron a los actores polticos como hacedores de decisiones activas (active decision makers) (Odershook, 1990:20). Cabe advertir que esta posicin ubic a la TEP en contraposicin a lo que ha sido denominado como consenso ortodoxo de pos-guerra (Giddens 1995). El mismo estuvo principalmente representado por el funcionalismo a mitad de siglo y por el marxismo estructuralista hacia los 60y 70.
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No podemos redundar aqu en las referencias clsicas que adopta esta escuela, consltese, sin embargo, Ostrom (1971) y especialmente Buchanam y Tullock (1980 /1962/:347-368). 4 El behavorialismo a su vez, se constituy como una revolucin frente al denominado viejo institucionalismo dominado por la influencia jurdica y el anlisis normativo y de sesgo descriptivo dominante en la ciencia poltica de pre-guerra. (sobre la comparacin entre viejo y nuevo institucionalismo ver Hall y Taylor, 1998 y Peters 1996 ) _______________________________________________________________________________________

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Dichas escuelas, a pesar de sus diferencias, coinciden en enfatizar las determinaciones objetivas por sobre la accin de los individuos. En contraposicin a ello la TEP otorgar un lugar primordial a la eleccin individual en el desarrollo de la teora (volveremos sobre ello) 5

Dos elementos adicionales se asocian al desarrollo de la TEP. El primero, ms especfico, se relacion con el constante crecimiento del sector gubernamental acompaado por un tambin creciente aumento de la ineficiencia econmica de las polticas gubernamentales. Esta contradiccin del Estado de Bienestar (Offe, 1990) llev a los tericos de la TEP a preguntarse por las razones de esta prevalente forma de irracionalidad social (Odershook, 1990:16). Para avanzar en este cuestionamiento, tomaron como insumos la literatura sobre las funciones de bienestar (con Bergson, 1938 y Samuelson, 1954 a la cabeza) y sobre las fallas de mercado (Muller 1984:14-20).

El segundo factor contextual, probablemente ms indirecto (poco citado en referencia al origen de la TEP, aunque s en relacin a la Teoras de la Accin Colectiva) radica - a nuestro entender- en la creciente inconformidad con el papel irracional, psicologizado y pasivo (recurdese la hiptesis de la alienacin) que las Teora de la Sociedad de Masas ( Kornhauser 1959) y la Teora de los Grupos (Bentley 1949, Truman 1958 y Latham 1952) le asignaban a los individuos. Aunque este factor contextual, no aparece claramente sealado en la bibliografa especfica sobre la TEP, un paneo por la literatura de la poca muestra la fuerza que estas teoras tenan y no parece ser casualidad el contraste que muestra el nfasis de la TEP en la racionalidad de los individuos en contraposicin sustrato irracional que las mencionadas teoras enfatizaban.

De esta manera la TEP parece haberse enfrentado tanto a la imagen funcional de los individuos como tontos culturales, como a la de la accin humana determinada por emociones y pasiones irracionales, que escapan a las deducciones del analista.
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Como es sabido, Talcott Parsons (1937) y Louis Althusser (1974) constituyen los exponentes ms destacados de estas respectivas corrientes. Sobre el ascenso y cada de estas escuelas, consltese Valds Ugalde (1997, cap2, pp 44-71). _______________________________________________________________________________________

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En el contexto de estas discusiones y tomas de posicin, la TEP fund los supuestos que alimentaran sus posteriores desarrollos. Siguiendo a Colomer (1991:12-18), podemos destacar: 1) el supuesto del individualismo (denominado individualismo metodolgico), 2) el de la racionalidad instrumental y 3) el de una ampliacin de las consecuencias no intencionadas de la accin.

Con el primero (individualismo) se pretende explicar los hechos colectivos a partir de las acciones individuales, y no a la inversa. En otras palabras, categoras como las naciones, las clases, las razas, etc. no piensan, slo a los individuos puede atriburseles la capacidad de voluntad, estrategia, decisin y persecucin de objetivos propios.

El segundo supuesto (racionalidad) se refiere a la capacidad de deliberacin y coherencia que supone el clculo conducente a la eleccin individual entre alternativas. Es importante diferenciar que parte de los tericos de la TEP, como Black (1949) y Arrow (1951) slo admitieron una capacidad ordinal de ordenamiento de las preferencias en torno a alternativas de eleccin. En cambio, aquellos alistados en la Teora de los Juegos desarrollada por Von Neuman y Morgenstern (1944) supusieron que es posible medir cardinalmente la utilidad que cada individuo asocia a una eleccin 6 .

Finalmente el tercer supuesto, se refiere a que la paradoja en la cual los resultados colectivos no coinciden con las intenciones humanas, descarta toda misin teleolgica de la accin humana.

En sntesis, el contexto y los supuestos caracterizados, permiten observar que la TEP ha construido una posicin particular en relacin a tres tensiones temticas frecuentes en las ciencias sociales: la tensin macro-micro, agente-estructura y normativo-denotativo.

Sobre utilidad cardinal y ordinal consltese Varian (1990: 63-85) _______________________________________________________________________________________

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En relacin a lo primero, la TEP ha construido una teora micro fundamentada en la accin individual, analizando a partir de all, los procesos y reglas de decisin por medio de los cuales se arriba a resultados colectivos. En segundo lugar, y en relacin a lo anterior, la TEP pone el nfasis sobre la agencia y no sobre las constricciones de las estructuras. En relacin a lo tercero, podemos decir que la TEP busca evitar cualquier posicin terica o metodolgica que se acerque a una filosofa de la identidad, en la cual, segn Popper (1963), se produce la identificacin de la realidad con la razn reforzando versiones teleolgicas de los procesos sociales, o, ms simplemente, contribuyendo a confundir los deseos e intereses de ciertos autores con el status de las predicciones cientficas.

Cules son los principales lmites y ventajas de este enfoque, que ha sido calificado simultneamente como ms pesimista -o si se quiere menos iluso- que el de los utopistas (Colomer 1991:15) o como portador de una aire de franqueza iconoclasta (Escalante 1992:27)? Antes de abordar esta pregunta, nos concentraremos en caracterizar los aportes de los autores principales y perifricos (aunque no menos importantes) de la TEP.

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Principales aportes de la TEP. En este apartado nos centraremos en las paradojas, ciclos y ausencia de soluciones de equilibrio, que la TEP ha construido y en las respuestas que stas han generado, para entender la peculiar conexin de esta escuela con una visin desencantada.

De esta manera, entre los autores principales podemos encontrar cuatro aportaciones fundantes: el teorema de la imposibilidad de Arrow (1963), la analoga entre democracia y mercado modelizada por Downs (1991 /1957/), el estudio de las reglas de negociacin (como variaciones de la regla de unanimidad) propuesto por Buchanam y Tullock (1980 /1962/) y la paradoja de la accin colectiva expuesta por Mancur Olson (1992/1965/) 7 .

Estos conocidos teoremas y proposiciones lanzan una peculiar advertencia a las perspectivas que pretenden elaborar una visin encantada del proceso poltico, a saber: los buenos propsitos pblicos pueden conceder beneficios privados a costos pblicos. Sin embargo, las accin pblica, de manera ms, o menos imperfecta, se lleva adelante. Cmo se explica est incongruencia entre la realidad y los resultados de los teoremas de la TEP?

Siguiendo a Colomer (2000) podemos decir que dentro de la misma teora poltica positiva (agregamos, en forma ms central o perifrica) se han reportado 3 grupos que intentan dar respuesta a los problemas de imposibilidad planteados por la TEP8 . El primero, ha propuesto relajar las condiciones normativas establecidas para declarar aceptable una eleccin social. En este grupo, los aportes de Amartya Sen (1970,1999) constituyen una verdadera gua para avanzar en una flexibilizacin de dichas condiciones 9 .
El teorema de Arrow plantea la no existencia de regla alguna de decisin social que garantice la agregacin perfecta de las preferencias individuales, Downs propone que el objetivo de los gobiernos no es aplicar polticas preconcebidas sino ganar votos, Buchanam y Tullock que explicar la eleccin de un procedimiento (por Ej. la regla de la mayora) implica entender los objetivos individuales que ello satisface y finalmente Olson expone que en los grupos grandes los individuos racionales no contribuirn al beneficio comn (bien pblico) porque de todas maneras lo obtendrn a costo cero. 8 Colomer se refiere principalmente al teorema de imposibilidad de Arrow, sin embargo creemos que las aportaciones (especialmente las de Sen y North) afectan al resto de los anlisis fundantes presentados. 9 Las principales ideas aportadas por Sen en este sentido son: 1) que las preferencias individuales pueden constituirse no en ordenaciones sino en cuasi-ordenaciones,2)para algunas elecciones no necesitamos el principio de completitud,3)se puede relajar la transitividad y considerar la aciclicidad,4)la gnesis y contenido de las preferencias es una cuestin importante para la TEP,5)se necesita ampliar la base informacional para _______________________________________________________________________________________
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El segundo grupo, ha procedido a identificar ciertas condiciones con respecto a las preferencias de los ciudadanos que garanticen elecciones eficientes y estables con algunos procedimientos de votacin. En este grupo se destacan los aportes de Black (1958) en relacin a la restriccin de la ordenacin de preferencias bajo un nico criterio (curvas de preferencia con una sola cumbre) y la idea de Ricker (1973, 1980, 1982) en relacin a que ninguna regla (en mayor o menor medida) est exenta de manipulacin.

El tercer grupo, se centra en la accin de las instituciones. En este grupo se destaca Kenneth Shepsle (1986,1989) y Douglas North (1984,1990). El principal aporte de Shepsle es el concepto de equilibrio institucionalmente inducido, que implica que las instituciones tienden a producir resultados de equilibrio donde no los hay. Por su parte North, introduce la idea de que el mercado poltico es tal, que los actores tienen una comprensin imperfecta (racionalidad limitada) de los temas que los afectan y en el cual los altos costos de transaccin impiden el logro de soluciones eficientes.

Es interesante observar que tanto North como Sen, sin evadir los supuestos neoclsicos, logran flexibilizarlos problematizando temas centrales como los relativos a la formacin de preferencias, la introduccin de problemas de cognicin, informacin y racionalidad limitada, y la revisin de temas nodales del pensamiento neoclsico como la idea de eficiencia asociada a la seleccin competitiva y al rol mnimo del estado10 .

Resta destacar los avances realizados en torno al problema olsoniano de la accin colectiva. Los tericos de la TEP se percataron de que la misma era til para explicar la permanencia de la accin colectiva en grandes grupos, pero resultaba menos efectiva para
establecer juicios de equidad y justicia, 6) se puede establecer la imposibilidad de un liberal paretiano (conflicto entre adhesin a valores liberal y adhesin al ptimo de Pareto), 7)son posibles las comparaciones interpersonales. 10 En cuanto a la eficiencia North sostiene que es posible la permanencia de sistemas polticos que mantienen altos costos de transaccin, dado un mecanismo de retroalimentacin que va sesgando los beneficios y costos incrementales a favor de los que son bsicamente consistentes con el marco institucional bsico, por lo que las decisiones que van contra ese marco se vuelven poco rentables. En cuanto al estado, se conforma, al reducir los costos de los servicios de proteccin y seguridad generando economas de escala, en este sentido tiene una ventaja comparativa frente a los servicios brindados por individuos (North 1984, cap3). Es interesante observar que North tambin introduce argumentos de la teora econmica organizacional, especialmente de Williamson (1985) _______________________________________________________________________________________

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dar cuenta de su origen. De esta forma, propusieron algunas consideraciones que modifican la tesis de que los grupos latentes fracasarn. Especialmente importantes son: la accin de empresarios polticos y los incentivos selectivos (incluidos los solidarios) de la teora del subproducto (ver Hardin 1991/1971/:81114).

Por otra parte, la comprensin del problema de la accin colectiva recibi contundentes aportes de la conexin que la Teora de los Juegos, estableci con el Dilema del Prisionero (Flood 1958)

Finalmente nos referiremos a la contribucin de Elinor Ostrom (1990). Mientras Olson (1965) y Terry Moe (1980) ubicaron la cuestin de los bienes pblicos en relacin al problema del free rider, Ostrom la analiz del lado inverso, demostrando que ni el estado ni el mercado (sino la cooperacin) se presentan como las soluciones adecuadas para resolver el problema de los bienes comunes (common assets).

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Crticas a la TEP

Un primer grupo de crticas a la TEP, se concentra en el supuesto de la racionalidad y el individualismo metodolgico, enfatizando su carcter irreal y simplificado, ya que las preferencias y metas de los actores son especificadas como externas al anlisis (Hall y Taylor 1998:37) 11 . Es importante notar que los tericos de la TEP reconocen que toda buena teora analtica (...) implica una cierta reduccin irrealista (Colomer 1991: 12) o que la utilizacin de modelos simplificados de conducta poltica est justificada siempre que stos sean ms eficaces que los modelos rivales (Muller 1979:18).

Sin embargo, el problema persiste. Bohman (1992) afirma que los supuestos fuertes (especialmente el de racionalidad) implican que la TEP pueda ser aplicada con xito a ciertos mbitos (como las convenciones) y fallar en otros (cooperacin social y normas).Estas crticas han redundado en intentos de incorporar los avances de la ciencia cognitiva a la TEP para relajar la rigidez de sus supuestos y hacerla ms aplicable (Weingast 1996:184).

Otro cmulo de crticas se centra en la aplicabilidad de la TEP, dirigindose a la brecha que separa la elegancia y abstraccin de los modelos de su constatacin emprica (Green y Schapiro 1994). Por otra parte, en relacin a la extensin de la aplicabilidad, otras crticas recalcan que, en su nfasis por arribar a leyes generales universales, la TEP descalific mucho de la Ciencia Poltica (Rohstein 1996: 158, tambin Almond 1999:193).

Un tercer grupo de crticas se relaciona con el cambio poltico e institucional. Por un lado, se seala el exceso de voluntarismo e intencionalismo que la TEP introduce entre

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En trminos de Granoveter (1985), la TEP habra asumido una posicin subsocializada. _______________________________________________________________________________________

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actores y estructura 12 . Por el otro, se advierte que el nfasis en el equilibrio, centra a la TEP en la permanencia de las instituciones y no en su origen y cambio. Un cuarto grupo de sealamientos, se concentra en la relacin entre TEP y economa, caracterizndola de imperialismo econmico, en trminos de una prdida de especificidad de la Ciencias Polticas frente a la economa. Ante esta ofensiva, los tericos de la TEP han argumentado que antes de la separacin de disciplinas, en el siglo XVII, la economa, la ciencia poltica y la moral se mantuvieron integradas y que por otra parte, la TEP no slo ha seguido a la economa sino que le ha aportado desarrollos especficos (como el de la teora de juegos) que sta haba olvidado o despreciado.

Finalmente, un quinto grupo de crticos, con Elster (1991) a la cabeza, propone que la ingeniera institucional (de la que se ocupa en gran parte la TEP) no debera abordar los cambios institucionales en base a instrumentos racionalistas o consecuencialistas, sino en discursos mayormente deontolgicos o normativos (ver Rohstein 1996:155-156). De esta manera, se pone de manifiesto la necesidad de integrar en mayor grado la teora positiva y la normativa.

Es interesante observar en este punto, que junto al nfasis de la TEP en la agencia individual en contraposicin del holismo y el organicismo, se presenta en el campo de la teora poltica, una discusin paralela: la disputa entre comunitaristas y liberales. Mientras los liberales priorizan los modelos iluministas de la agencia humana (individuos racionales, libre pensadores, universalistas, etc.) los comunitaritas enfatizan el entramado de relaciones sociales en dichos individuos estn insertos (socializacin, tradicin, identidad). Para un anlisis introductorio al respecto, consltese Gargarella 1999). _______________________________________________________________________________________

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Conclusiones

La TEP ha sido la corriente hegemnica, en las ltimas tres dcadas, especialmente en el mbito acadmico norteamericano de las Ciencias Polticas. Sin embargo, siguiendo a Rohstein, recientemente se ha iniciado un retorno a la necesidad de anlisis detallados sobre los orgenes culturales y los procesos histricos de cambio de las instituciones polticas (1996:159). En este contexto, la oposicin entre duros y blandos (las mesas separadas de Almond), se est volviendo una opcin cada vez ms artificial (Schedler 2000:476). En este sentido, el reclamo de Cohn (1999) hacia las pretensiones exhuberantemente irracionales -entindase hegemonizantes- de la TEP, parecen sensatas. Todo parece mostrar, que incluso desde el interior de esta teora, y en el contexto de sociedades cada vez ms complejas (Lhuman 1993), y agregamos desencantadas, no se necesitan encantamientos fundamentalistas (ni racionales ni irracionales), ni siquiera -y mucho menos-en los marcos acadmicos.

De esta manera, la aparicin de autores (como North y Sen) que flexibilizan y renuevan los supuestos de la TEP y la necesidad de aplicar con mayor xito y adecuacin esta teora en otros campos empricos, redundan en una posibilidad de intercambio provechoso con otros enfoques. En este intercambio para superar sus limitaciones, la TEP puede ofrecer, a su vez, una serie de logros. En primer lugar, a nuestro entender, la TEP ha intentado profundizar en el rea de los micro fundamentos de lo social, en un grado mayor que el resto de los enfoques polticos. Si bien este desarrollo presenta los importantes sesgos (rigidez, estrechez, etc.) que hemos explicitado, el trabajo iniciado resulta una plataforma interesante -y provocativa- a ser desarrollada. En segundo lugar, y en relacin a lo anterior, la utilizacin de modelos por parte de la TEP insita a una interesante integracin de lo cualitativo y lo cuantitativo 13 que ha sido poco usual en las ciencias sociales.
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Para una excelente perspectiva sobre la integracin de lo cualitativo y lo cuantitativo desde una lgica inferencial ver King, Kehoane y Verba (1994). Para una exposicin del capacidad de medir como un proceso no exclusivo del nivel cuantitativo, ver tambin, Corts y Rubalcava (1990) _______________________________________________________________________________________

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En tercer lugar, la necesidad de un intercambio tambin implica una mayor retroalimentacin entre el nivel normativo y el positivo. En este punto, creemos que la TEP ha arrojado una pregunta contundente, que implica tanto al nivel normativo como al positivo, a saber: cmo pueden actores libres, racionales y auto interesados organizarse para producir bienes colectivos, (y agregamos en clave de North) sin que esto se convierta en una situacin depredatoria en favor de unos y en perjuicio de otros? El intento de dar respuesta a esta pregunta gener como expusiramos, una serie de paradojas y teoremas de la imposibilidad. A nuestro entender, ello reporta una serie de consecuencias. La primera, es que (como en toda teora desencantada) estas respuestas no nos dejan precisamente tranquilos (o encantados). Frente a ello podemos asumir la paradoja misma (la imposibilidad), como un desideratum normativo y arribar a una solucin que se ubique entre el cinismo y el desaliento. La segunda, (la ms interesante, desde nuestra perspectiva) implica asumir la paradoja como muestra de una pluralidad de doctrinas razonables, aunque incompatibles entre si..., como el resultado normal del ejercicio de la razn humana, dentro del marco de instituciones libres de un rgimen constitucional democrtico (Rawls 1993:12). En otras palabras, la pregunta legada por la TEP podra traducirse en la pregunta que Rawls considera como el principal problema del liberalismo poltico: Cmo es posible que pueda existir a travs del tiempo una sociedad estable y justa de ciudadanos libres e iguales profundamente dividida por doctrinas religiosas,

filosficas y morales, razonables, aunque incompatibles entre s? (Rawls 1993: 13).

En el mbito latinoamericano, signado por un contexto desencantado de democracias delegativas e informalmente institucionalizadas (O'Donnell 1997), que presentan enormes brechas entre el juego de la moral y el juego de la vida (Binmore, 1995), responder a estas preguntas implica cuestionar el sentido y el alcance de cada uno de los trminos (libres?, racionales?, razonables?) en nuestros contextos, e intentar al mismo tiempo, el ejercicio prudente y preciso de analizar (en clave de Buchanam y Tullock) que reglas especficas para la toma de decisiones colectivas, en el plano constitucional y

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operativo, deberamos elegir dada ciertas hiptesis bien definidas del comportamiento humano en la accin poltica

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