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Pendant un exercice d'inspection en URSS, un inspecteur de l'AlEA et ses nouveaux collgues mesurent la teneur en uranium du combustible neuf pour

racteur VVER-400 l'aide d'un compteur de neutrons concidence. (Photo: Comit d'Etat de l'URSS pour l'utilisation de l'nergie atomique)

4 Au cours d'une inspection de la centrale nuclaire de Kozloduy (Bulgarie), des inspecteurs de l'AlEA apposent un scell sur le Y bouclier de protection du racteur et rechargent une camra de surveillance. (Photo: Centrale nuclaire de Kozloduy)

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AIEA BULLETIN, 1/1988

Les garanties

Les garanties de l'AlEA Perspective 1988


Assurance ou dissuasion?
par Jon Jennekens

L'Agence connat depuis un certain temps dj une priode de croissance nulle. Dans ces circonstances, l'examen constant dont le programme de garanties de l'AIEA est l'objet revt une importance accrue. Dans n'importe quelle organisation, l'existence de contraintes d'ordre financier oblige revoir les priorits. Cet examen est particulirement opportun en ce moment, non seulement en raison de considrations financires, mais aussi parce que certains estiment que plusieurs aspects des garanties ont t trop favoriss par rapport d'autres lors de l'laboration des mthodes actuelles de contrle appliques par l'Agence. L'un des aspects contests est l'quilibre, pourtant jug essentiel, entre les mesures prendre, d'une part, pour assurer la dtection rapide en cas de dtournement de matires nuclaires et, d'autre part, pour vrifier qu'il n'y a pas eu dtournement. Au fil des annes, on a dbattu cette question de manire un peu trop simpliste, en opposant les besoins se rapportant d'une part la dissuasion, d'autre part l'assurance de non-dtournement.
Eveil de l'intrt pour la dtection et le contrle

On a commenc, voici une quarantaine d'annes, chercher les moyens de conclure un accord international prvoyant des mesures permettant de limiter la prolifration des armes nuclaires. Les ides-forces du moment trouvaient leur expression dans les termes dtection, prvention, interdiction, dtournement, contrle, clandestinit. Il fallut prs de dix ans pour que les efforts conjugus de plusieurs Etats aboutissent un accord sur le Statut de l'Agence internationale de l'nergie atomique. Personne ne s'tonnera de constater que l'objectif que l'Agence s'est fix en matire de garanties traduit la prise de conscience que l'ide premire d'une organisation internationale qui
M. Jennekens est directeur gnral adjoint charg du Dpartement des garanties de l'AIEA.
AIEA BULLETIN, 1/1988

possderait, au sens matriel du mot, la totalit des matires nuclaires tait tout simplement irralisable. La vrification des activits nationales est donc venue se substituer la proprit et au contrle internationaux. Toute tentative de rendre compte de la multiplicit et de la complexit des facteurs ayant influenc la conception du systme de garanties de l'Agence sera forcment conteste, et ce divers titres. Disons donc simplement que le fait qu'il ait fallu cinq ans entre la cration de l'Agence et la date laquelle celle-ci a effectu sa premire inspection au titre des garanties est li aux longues consultations qu'on a d mener avant de publier le document INFCIRC/26 (Les garanties de l'Agence) en 1961. Ces consultations comportaient une discussion sur la finalit, l'ampleur et la nature des mesures techniques appliquer au cours d'une inspection. Maints Etats Membres ont fait part de leurs rserves l'gard de l'importance implicite que plusieurs autres Etats accordaient la dtection d'ventuels dtournements et la dissuasion, aux dpens du volet vrification et assurance de non-dtournement. Au nombre de ceux qui manifestaient leur rticence figuraient des Etats fournisseurs soucieux de voir respecter les obligations inscrites dans leurs accords de coopration bilatraux ou multilatraux concernant l'utilisation des fins exclusivement pacifiques. Sur ce point, beaucoup d'autres Etats pour qui la prolifration tait inacceptable se sont rallis eux. Ces rserves restent encore valables aujourd'hui.
Le Comit des garanties

Le Comit des garanties (1970), qui rdigea le document INFCIRC/153 (Structure et contenu des accords conclure entre l'Agence et les Etats dans le cadre du Trait sur la non-prolifration des armes nuclaires), tait parfaitement conscient de ce dilemme dtournement-assurance. Il tenta d'assurer un certain quilibre en rdigeant les nombreuses dispositions de
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Les garanties riNFCIRC/153, reconnaissant la validit des arguments de chaque partie et, plus important encore, la ncessit d'incorporer dans le document des dispositions assez compltes pour laisser l'Agence une certaine latitude dans son programme de garanties. Bien que les souvenirs des participants varient quant aux intentions du Comit des garanties (1970), il est vident que celui-ci cherchait faire en sorte que les garanties de l'AIEA, avant toute autre considration, jouissent d'une crdibilit internationale et, par consquent, se caractrisent par les lments suivants: Vrification indpendante des rsultats et conclusions Coopration troite avec les parties directement concernes par les garanties Objectivit Conformit technique et juridique Efficacit Rendement. Pour atteindre ces objectifs, il faut accorder la priorit la vrification indpendante. Aucun de ces lments n'appelle une relation conflictuelle entre l'Agence et les Etats Membres ayant conclu un accord de garanties. Ce point est important lorsqu'on considre le jugement de certains qui estiment que l'on a donn trop d'importance la dtection rapide des dtournements et la dissuasion de dtournement deux aspects des dispositions qui figurent dans le document INFCIRC/153. Cette perception des choses provient en partie du moins de l'emploi de techniques d'analyse des voies de dtournement, trs influences par des scnarios tout fait contestables dont voici quelques exemples: la probabilit qu'un Etat tente de dtourner des matires nuclaires relevant des garanties est faible, mais elle existe; l'existence ventuelle d'installations non dclares (donc clandestines); la possibilit d'un accord secret entre Etats en vue d'un dtournement de matires nuclaires. Si certains Etats voient dans ces scnarios un affront leur honntet, leur intgrit ou, peut-tre plus grave encore, leur engagement en faveur des garanties de l'Agence, il faut tout de mme reconnatre la pertinence de l'analyse d'ventuelles stratgies de dtournement quand il y va de la crdibilit du systme. Les experts s'accordent pour la plupart penser que, loin de constituer une remise en cause de l'honntet des uns ou des autres, ces analyses sont un garde-fou, car elles aident dfinir et dterminer les conditions techniques permettant d'atteindre un degr valable de vrification de l'usage pacifique de matires dclares. Cela dit, les Etats qui ont ratifi le TNP ou conclu d'autres accords de non-prolifration internationalement crdibles, en fournissant des preuves de leur engagement, sont en droit de s'interroger sur le maintien de ces analyses. On peut comprendre cette interrogation, malgr tous les arguments montrant que les analyses des voies de dtournement ont t mises au point pour assurer le srieux de l'application des garanties, qu'elles font depuis longtemps partie intgrante de l'action visant assurer la crdibilit du systme, et qu'elle constituent une dmarche scientifique dont les avantages justifient largement le cot.
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Dans leur analyse des voies de dtournement, le Secrtariat et d'autres encore ont insist sur plusieurs dispositions de la partie II du document INFCIRC/153 traitant de l'application. C'est pour cette raison que la dtection rapide et la dissuasion sont devenues des notions dominantes, voire primordiales, selon certains. Cette tendance a fait l'objet de critiques; on lui reproche notamment de rduire l'importance de l'engagement fondamental des Etats, nonc au paragraphe 1 de la partie I du document INFCIRC/153, qui est l'essence mme des accords de garanties conclus en vertu du TNP. A cet gard, le paragraphe 7 du document INFCIRC/153 stipule les moyens permettant de vrifier le respect, par les Etats, de leur engagement fondamental. Il fait obligation aux Etats d'instituer un systme national de comptabilit et de contrle de toutes les matires nuclaires soumises aux garanties, permettant ainsi l'Agence de vrifier les rsultats de ce systme. Ceux qui dfendent le paragraphe 7 disent qu'il s'agit d'une dclaration claire, dnue de toute ambigut, selon laquelle les garanties sont censes tre une confirmation de non-dtournement, un peu comme la mission d'un vrificateur extrieur des comptes consiste confirmer rtrospectivement l'exactitude et la validit de la comptabilit d'une entreprise ou d'une administration d'Etat. Aussi estiment-ils que les garanties doivent tre axes sur l'assurance et, dans ce contexte, avoir une double fonction: 1) vrifier de manire indpendante, techniquement correcte et exhaustive que les Etats respectent leurs engagements en matire de garanties, et fournir ainsi des preuves convaincantes permettant tous les Etats de conclure l'assurance de non-dtournement; 2) aider les diffrents Etats ou groupes d'Etats prouver de manire valable et continue qu'ils respectent leurs engagements en matire de garanties.

Un point de vue personnel Ces arguments ne sont pas prendre la lgre. Mais, comme l'affirment de nombreux praticiens des garanties, les principes, critres et pratiques qui rgissent l'approche axe sur 1'assurance sont tout fait comparables ceux qui dterminent l'approche axe sur la dissuasion. Ces spcialistes pensent qu'il est erron et malvenu de distinguer certaines dispositions du document INFCIRC/153, et qu'il convient, au contraire, de considrer le texte comme un tout lorsqu'on value les procdures et pratiques en vigueur. C'est l un argument de poids, vu que le document en question est le produit d'un consensus international qui est le fruit des efforts prolongs de 53 Etats Membres pour conseiller le Directeur gnral sur une question de la plus haute importance. En ce qui concerne l'argument qu'il faudrait accorder une plus grande place la vrification des rsultats des systmes nationaux de comptabilit et d contrle, il convient aussi de reconnatre qu'il serait peu judicieux de trop s'en remettre ces systmes, car il est spcifi que les garanties de l'AIEA doivent tre une vrification indpendante, exhaustive, techniquement correcte et rigoureuse de la comptabilit des matires nuclaires et des relevs et rapports d'exploitation sur l'utilisation et
AIEA BULLETIN, 1/1988

Les garanties la destination des matires nuclaires dans les diffrents Etats. Sans cette disposition, la crdibilit des garanties de l'AIEA s'vanouirait. Certains estiment que le dbat relve plus de la smantique que de la stratgie. Mais c'est l aussi une question de point de vue, qui n'interdit nullement de s'interroger. On peut dire que la nature mme des garanties internationales, systme de vrification novateur et en volution constante, exige une valuation permanente du systme qui donne la communaut internationale l'assurance que la vrification est efficace et rentable. Incontestablement, tout nouvel examen des mthodes de contrle doit rendre compte de la bonne foi, en matire de non-prolifration et de garanties, des Etats qui, dans l'exercice de leur souverainet, ont contract des obligations exemplaires et manifest ainsi leur engagement envers les objectifs des garanties de l'Agence. De mme, tout ventuel rexamen doit se faire en pleine conscience du fait que les garanties doivent tre assez indpendantes, exhaustives et strictes pour permettre de dtecter un dtournement avec ce haut degr de probabilit que les Etats exigent. Si ces conditions techniques sont runies, l'assurance de nondtournement sera acquise et l'effet de dissuasion en dcoulera tout naturellement, si tant est qu'il soit ncessaire. A mon avis, tout systme de garanties appliqu avec toute la rigueur voulue et ax sur l'assurance de non-dtournement, conscutive la vrification de nondtournement, aura comme corollaire l'indispensable lment de dissuasion. Ce systme n'est pas plus coteux que ne le seraient les ventuelles solutions de rechange et, de toute vidence, il convient mieux et, partant, est plus gnralement acceptable. On continuera donc d'appliquer le systme actuel de garanties de l'Agence, tel qu'il est devenu, tout en prenant mieux conscience des diffrences entre l'approche axe sur l'assurance et celle axe sur la dissuasion, en accordant plus d'importance la premire.

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