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A QUESTO AMBIENTAL NA PERSPECTIVA DO DIREITO INTERNACIONAL H s uma Terra, mas no s um Mundo.

Todos ns dependemos de uma biosfera para conservar nossas vidas. Mesmo assim, cada comunidade, cada pas luta pela sobrevivncia e pela prosperidade quase sem levar em considerao o impacto que causa sobre os demais Relatrio Brundtland, Nosso Futuro Comum A citao acima pertence a um dos mais impactantes relatrios j produzidos pelas Naes Uni das, o Relatrio da Comisso presidida por Gro Harlem Brundtland, "Nosso Futuro Comu m". Mesmo se a Terra fosse somente um pequeno espao ou se houvesse apenas um rio, uma rvore, ou um animal, haveria infinitas formas de organiz-los e distribu-los en tre os homens, pois evidente que a pintura do espao humano depende do desejo de v er este ou aquele desenho sociopoltico. Entretanto, que coloraes passariam a ter o espao fsico caso uma das formas de organizao sociopoltica fosse preponderante sobre t odas as outras e, progressivamente, esta forma de organizao cedesse lugar a todas outras possibilidades? Em outras palavras, que opes e oportunidades emergem para a governana ambiental em um contexto de redefinio da soberania estatal e do prprio si stema internacional? O que o problema ou crise ambiental? Esta pergunta extremamente relevante, porque a partir de sua resposta que se pod e construir uma ligao entre a rea temtica concebida como "meio ambiente" e as relaes i nternacionais como campo do saber. A ligao entre ambas as reas revela tambm uma pers pectiva interessante relativa necessidade de gesto coletiva da crise ambiental, u ma vez que os problemas que constituem esta crise perpassam as tradicionais fron teiras territoriais dos Estados nacionais e demandam uma ao conjunta de todos os a tores envolvidos. Como, ento, pode ser entendida e definida a crise? Em adio, porqu e a gesto deve ser coletiva? Em primeiro lugar, considere que a realidade que cerca a todos seja uma superpos io de duas esferas. Uma denomina-se "Mundo", por cristalizar a gama de interaes polti cas, econmicas e sociais entre os indivduos do globo. A outra ser chamada de "Terra " pela capacidade de apreenso do conjunto das coisas fsicas ou naturais.4 Portanto , a crise ambiental ser aqui definida como a incongruncia entre Terra e Mundo, ou seja, entre um espao fsico e outro socialmente construdo. Todavia, se a crise basea da na incongruncia ento, a sua soluo, de forma geral, deveria estar baseada na conve rgncia entre ambos. Perspectivas tericas da gesto coletiva do meio ambiente "[...] nosso objetivo deve ser ajudar nossos estudantes, colegas, e o pblico mais amplo a entender a necessidade de governana em um mundo parcialmente globalizado e os princpios que fariam esta governana legtima." Robert Keohane12 Abordagens organizacionais, regimes internacionais e governana global so as trs abo rdagens mais comuns para analisar o problema da gesto coletiva do meio ambiente. Marie-Claude Smouts sugere que tais abordagens representam de fato o movimento d a cooperao internacional desde a instituio do sistema internacional Vestfaliano no sc ulo XVII, rumo a uma possvel governana mundial.13 Entretanto, tais conceitos exibe m uma tendncia relativamente comum nas cincias socais: a falta de refinamento teric o. Entre as idias de governana global e regimes internacionais h uma forte complementa ridade. Kratochwil e Ruggie, em seu estudo sobre as organizaes internacionais, for necem um interessante ponto de partida: "O ncleo substantivo em torno do qual as vrias abordagens tericas se agregaram o problema da governana internacional".14 Ou seja, a governana global/internacional o objeto de estudo do campo denominado "or ganizaes internacionais". Mais claramente, o objeto de estudo deste campo seria ve rificar como pode existir governana na ausncia de governo. Se ambos os conceitos p ertencem a um mesmo subcampo de estudo, o que estabeleceria uma diferenciao entre eles? Uma sugesto de diferenciao, que inclui a proposta de Kratochwil e Ruggie, fornecida por James Rosenau e Ernst-Otto Czempiel em Governana sem Governo, uma das obras mais conhecidas sobre o assunto. Para estes autores, o diferencial entre eles es

taria no carter de rea temtica dos regimes internacionais, conforme a definio de Kras ner.15 Ou seja, o conceito de regimes internacionais seria menos abrangente que o de governana global, que seria o conjunto de todos os regimes internacionais, c oncluso similar a de Olav Stokke: "[...] o conceito de governana implcito na anlise de regimes mais estreito do que aquele pretendido pela governana global".16 O que seria, ento, uma definio para governana global? Governana para Rosenau e Czempiel "[...] um sistema de ordenao que depende de senti dos intersubjetivos, mas tambm de constituies e estatutos formalmente institudos". E ntretanto, se governana um sistema de ordenao, e da no estranho que a definio acim a semelhante quela de "ordem mundial" proposta por Hedley Bull,17 ento qual relao ex iste entre governana e ordem? Os prprios autores respondem: "[...] governana e orde m so fenmenos claramente interativos[...] a ordem ao mesmo tempo uma precondio e uma conseqncia do governo. Uma coisa ajuda a explicar a outra, e nenhuma aparece em p rimeiro lugar".18 Se governana um sistema de ordenao e no h hierarquia entre ordem e governana, seja esta ltima com ou sem governo, constituiu-se uma tautologia. A ord em estabelecida por meio da governana, que por sua vez um mecanismo de ordem. Ist o , ordem explicando a ordem. A exemplo da idia proposta por Rosenau e Czempiel pode-se perceber a dificuldade de preciso em relao tanto ao conceito de governana global, como tambm s outras duas ab ordagens que vm sendo utilizadas com freqncia na rea ambiental. Uma idia que poderia apreender a relao entre os trs conceitos aquela que remete ao status jurdico da inst ituio e ao grau de incluso dos atores na gesto coletiva do meio ambiente, de acordo com a figura abaixo. Em relao ao jurdico entende-se a existncia de: (a) associao volun tria; (b) ato institutivo; (c) personalidade jurdica; (d) ordenamento jurdico inter no; (e) existncia de estrutura prpria; (f) exerccio de poderes prprios.19 Ou seja, o status jurdico remete ao grau de flexibilidade e formalidade de uma instituio soci al e a participao dos atores legitimidade, cosmopolitanismo e democratizao no proces so de gesto coletiva. A seguir as trs abordagens sero analisadas separadamente.

Abordagens organizacionais O desenvolvimento destas abordagens surgiria a partir da discusso de "governo mun dial" e da suposta necessidade de legalizao das relaes interestatais. Estas foram idi as que tiveram grande impacto nos estudiosos de Relaes Internacionais, segundo Ini s Claude Jr., escrevendo em 1962, no devido operacionalizao de tal governo, mas sim idia de "ordem mundial" que vinha incrustada em tal discusso.20De fato, as primei ras abordagens para o estudo das Organizaes Internacionais (OI's) tambm exibiriam a proposio que o mundo poderia caminhar para a centralizao de poder, para uma organiz ao ou governo mundial. Katzenstein et alii prope a partir da anlise do peridico mais consagrado no estudo das Organizaes Internacionais, que em suas duas primeiras dcadas de publicao, 1947-19 67, a revista International Organization teve temas centrais que gravitaram em t orno da anlise de organizaes formais, em especial as Naes Unidas (ONU).21 A categoriz ao de Katzenstein et alii similar s trs categorias iniciais do estudo das Organizaes nternacionais (OI's) para Kratochwil e Ruggie. A primeira, o estudo das instituies formais, buscaria o que as OI's so, considerando-se que a governana internacional seria qualquer coisa que estas organizaes faam. A seguir, o estudo dos processos i nstitucionais das OI's buscava desvendar como estas se constituem e funcionam, c om ateno especial ONU. Finalmente, a categoria "papel organizacional" exatamente a quela que cujos enfoques constariam a gesto de bens comuns e, novamente, a tradio d e "governo mundial" na roupagem dos estudos funcionalistas e neofuncionalistas. O ano de 1967 marcaria a aprovao da resoluo anti-sionismo na Assemblia Geral das Naes nidas, fato que teria provocado o desinteresse norte-americano na organizao. Alm di sto, a dtente amrico-sovitica, o processo de descolonizao afro-asitica, junto a emergn ia do Terceiro Mundo como uma fora contestadora da Ordem Econmica Mundial, as modi ficaes estruturais trazidas com a Terceira Revoluo Industrial fazendo emergir centro s de poder alternativos no sistema internacional, como Alemanha e Japo e as crise s energticas trouxeram profundas modificaes s abordagens organizacionais durante o p erodo 1967-1969.22Desta forma, Suhr coloca que:

Em reao ao papel exagerado das Organizaes Internacionais nos estudos em Relaes Interna cionais John Gerard Ruggie introduziria o conceito de regimes. Ele proclamava um a mudana de foco para como a resposta coletiva deveria ser analisada como padres m ais amplos e informais de comportamento estatal. Portanto, ele buscou conceituar o espao em que as Organizaes Internacionais operam.23 Ou seja, o declnio da hegemonia norte-americana aliado a um novo milieu internaci onal impulsionou uma nova gerao de abordagens e anlises, dentre as quais a de Regim es Internacionais, examinada na prxima seo. Entretanto, o fim da bipolaridade trouxe conseqncias mais profundas para estas abo rdagens. Se por um lado houve uma tendncia de fragmentao entre povos e dentro dos t erritrios nacionais, por outro houve tambm coeso e integrao, como demonstra o caso da criao da Unio Europia.24 De qualquer forma, foi evidente que modificaes profundas na ordem internacional Vestfaliana estavam em curso, devido ao surgimento e consoli dao de novas identidades coletivas. As organizaes internacionais, com ateno especial NU, falharam na gesto destes novos problemas e questes globais,25 fossem eles de s egurana, como as sucessivas crises nas operaes e de manuteno da paz, em meio ambiente , vide os problemas de executabilidade (enforcement) dos principais instrumentos oriundos da Conferncia do Rio (1992) ou dos pssimos balanos da Conferncia de Joanes burgo (2002), ou na rea de desenvolvimento, como ficou evidente quando da publicao dos frustrantes resultados finais da "Dcada do Desenvolvimento da ONU". Todos est es fatores contriburam para a caracterizao da to difundida "Crise do Multilateralism o" e para que se buscassem abordagens mais flexveis e novos conceitos operacionai s. Regimes internacionais Com a definio do "paradigma" neo-realista por Kenneth Waltz, no incio da dcada de 19 70,26 os estudiosos do campo das Relaes Internacionais comearam a questionar que ap esar do sistema internacional carecer de autoridade central, os Estados pareciam estar imiscudos em uma rede institucional em um sentido mais amplo, em regras im plcitas e explcitas que contribuam para a modificao do comportamento estatal e eventu almente para a convergncia com o comportamento dos demais. Em outras palavras, "A anlise de regimes tentou preencher esta lacuna pela definio de um foco que no era to amplo quanto o sistema internacional, ou to estreito quanto o estudo das organiz aes internacionais".27 Martin Griffiths sugere uma razo semelhante para o surgiment o da Teoria de Regimes Internacionais. Segundo este autor, as abordagens "realis tas" das relaes internacionais, com especial nfase na famosa "Teoria de Estabilidad e Hegemnica", desenvolvida separadamente por Stephen Krasner28 e Robert Gilpin,29 no eram capazes de explicar certos acontecimentos da vida internacional. Assim, estudiosos de inclinao liberal, como Robert Keohane, "[...] foram responsveis pela popularizao da idia de regimes como variveis que interferiam no poder do Estado, de um lado, e nos resultados internacionais, do outro".30 So eria exatamente como uma varivel interveniente que os Regimes Internacion ais iriam ser definidos por Stephen Krasner, ou melhor, "Regimes internacionais so definidos como princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso, so bre os quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea temtica". 31 Todavia, nem todos atores, entre eles alguns que contriburam para o prprio volu me editado por Krasner, concordam com essa definio e de fato, como Smouts et alii ressalta, a formulao da Teoria de Regimes foi abalada pelo "modismo intelectual" e , naturalmente, pela impreciso conceitual.32 Stephan Haggard e Beth Simmons propem uma diviso em quatro correntes para a Teoria de Regimes Internacionais: estrutur al, estratgica ou teoria dos jogos, funcional e cognitiva.33 Pode-se adotar ainda a diviso mais sucinta, embora similar, proposta por Hasenclaver et alii entre ne oliberais, realistas e cognitivistas.34 De forma simples, a abordagem neoliberal tem tal nome porque se baseia fortement e na teoria microeconmica e funcional porque o Regime Internacional surgiria para cumprir a tarefa de reduzir as incertezas entre os atores e faz-los caminhar par a resultados "timos". Neste grupo se encaixariam tanto as abordagens de "Teoria d os Jogos" quanto a funcional, cujo melhor exemplo a obra After Hegemony, de Robe rt Keohane. J nas abordagens estruturais, ou realistas, o poder a varivel central, uma vez que a sua distribuio entre os atores do sistema internacional influencia

fortemente na possibilidade de formao e declnio dos regimes internacionais, como le mbram Krasner e Gilpin com a "Teoria da Estabilidade Hegemnica".35 Por fim, as ab ordagens rotuladas como "cognitivistas" tm fortes razes na filosofia da cincia, com o uma crtica ao racionalismo, e na sociologia, enfatizando questes de aprendizado, percepes e identidades de grupo. Um exemplo desta ltima abordagem encontrado nas p recisas crticas de Kratochwil e Ruggie definio de Regimes Internacionais proposta p or Krasner.36 As escolas de pensamento para a Teoria de Regimes Internacionais e sto sistematizadas na tabela 1.

Governana global Na citao que introduz a seo sobre perspectivas tericas, Robert Keohane salienta o cart er parcialmente globalizado do mundo e a necessidade de governana efetiva. Por co nseguinte, um enorme rol de questes emerge. Entre elas, o que governana? Ela realm ente global? A governana efetiva ou apenas um ideal liberal? De fato, a segunda pergunta j foi respondida pelo prprio Keohane. A governana no glo bal, porque o mundo parcialmente globalizado. Neste ponto necessria uma distino ent re globalismo e globalizao, tal qual proposta por Ulrich Beck. Globalismo pressupe o estado pleno de globalizao econmica, quando a expanso dos mercados em seu grau mxim o substitui a poltica. Por outro lado, a globalizao [...] significa os processos, em cujo andamento os Estados nacionais vem a sua so berania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e suas ori entaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais38 ou [...] o aprofu ndamento da distncia em escala mundial atravs da emergncia e estreitamento das rede s de conexes ambientais e sociais, assim como econmicas.39 Assim, qualquer anlise que leve em considerao a idia de governana global trar um forte grau de normatividade. Em relao definio de governana global h duas questes em ordem. A primeira relativa e governana global proposta pelo professor Craig Murphy, onde esta seria a expanso do projeto liberal em escala global.40 Como Beck relembra, esta discusso de fato sobre globalismo e no globalizao, que pressupe a idia de governana global. Em segundo , h de se distinguir entre as possveis idias de definio para governana. Marie-Claude S mouts et alii prope uma estrutura tripartite entre "Governana Corporativa", um cri trio de boa governabilidade formulado pelo Banco Mundial (Bird) no fim dos anos 8 0, "Governana Multinvel", que diz respeito ao estilo de tomada de deciso na Unio Eur opia, e finalmente a "Governana sem Governo", conceito cunhado por Rosenau e Czemp iel, que traz a idia de que o mundo caminharia rumo a uma poliarquia, no sentido proposto por Robert Dahl, relacionando o carter transnacional-estatal da poltica m undial e a idia de globalizao.41 Por fim, h a abordagem de Robert Keohane, que enten de a "Governana como um Dilema" sobre como desenhar instituies para desempenhar funes desejadas e ao mesmo tempo respeitar os valores democrticos em um mundo parcialm ente globalizado. De fato, qualquer idia de governana sempre ir pressupor um alto grau de capacitao dos indivduos que esto sendo governados. Ou seja, qualquer definio de governana passar pe la idia de democratizao e legitimidade ou de comunicao aberta e reflexividade coletiv a. Mesmo que no haja uma definio ideal para governana, uma vez que esta prpria palavr a pode ser considerada um ideal, a proposta de agenda positiva de Robert Keohane um timo ponto de partida para uma definio de governana: analisar o papel do process o de institucionalizao na expanso dos ideais democrticos e no fortalecimento das cap acidades dos indivduos em nvel global. Esta proposta convergente com aquela de "No vo Multilateralimo", elaborada pelo professor canadense Robert Cox, que pressupe uma ordem mundial construda "de baixo para cima" com objetivo de justia, equidade e respeito ao outro, como bem sintetiza a professora Marie-Claude Smouts.42 Respostas institucionais As respostas institucionais so aqui entendidas no em funo das teorias de relaes intern acionais, mas em razo das iniciativas multilaterais j estabelecidas ou em vias de debate. Elas foram divididas em quatro grandes temas: o Programa das Naes Unidas p ara o Meio Ambiente (Pnuma); a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) e a Org

anizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Onuma); as respostas regionais e as ini ciativas das Organizaes da Sociedade Civil (OCS). Todas elas foram criadas para tr azer respostas s crises ambientais passadas (como a poluio e a mar negra) ou anuncia das, com vistas ao estabelecimento de mecanismos de governana ambiental. Ademais, ressalte-se que as ltimas, principalmente as ONGs e as comunidades cientficas43 f oram estabelecidas principalmente pela falta de capacidade do Estado de agir no quadro analtico do interesse nacional e soberano, atestando a necessidade de novo s arranjos institucionais mais flexveis, que englobariam atores internacionais em ergentes.44 O Pnuma foi criado aps a Conferncia de Estocolmo,45 mas revelou a crise poltica ent re Estados favorveis criao de uma verdadeira organizao do sistema ONU e aqueles opost os. Apesar de ter sido freqentemente simplificada pela clivagem Norte/Sul, tal co ntrovrsia j demonstrava sinais de interesses econmicos capazes de polarizar subgrup os nos dois campos. De fato, o debate poltico havia sido colocado em termos equiv ocados, como se o desenvolvimento dos pases do Sul constitusse a grande ameaa ao me io ambiente, e os lderes do Norte tivessem que faz-los observar as normas ambienta is tidas como necessrias. Com o fracasso da iniciativa de criao da Onuma, criou-se apenas um programa, com sede em Nairbi.46 Os pases nrdicos e os membros da atual Un io Europia eram favorveis a uma iniciativa institucional, mas o resto do mundo via com desconfiana a criao de uma instituio com objetivos ambientais construdos a partir da percepo do Norte. Para elo fato do seu nascimento indesejado, mas principalmente por uma grande inverso de tendncias nas dcadas seguintes, o Pnuma nunca teve o papel importante n o cenrio internacional.47 Primeiro, passaram-se muitos anos at que sua existncia fo sse reconhecida de fato. Segundo, alguns pases do Sul, principalmente africanos, comearam a usar o Pnuma como frum de debate deles, e a inverso foi que o Sul se ps a militar por um papel de desenvolvimento para o Pnuma, em sintonia com o context o internacional da poca, isto , na exigncia por uma nova ordem econmica internaciona l pouco antes da chamada "dcada perdida". Aos poucos, o Pnuma foi "colonizado" pe los pases do Sul, e foi literalmente "esvaziado" pelos pases financiadores, como t ambm ocorreu com outras OI's, como a Unctac, Unido e Unesco. Alm disso, a questo am biental foi adotada por vrias outras OI's, com mandatos diferentes e, s vezes, at p rogramas concorrentes.48 No final da dcada de 1990, e com os resultados decepcionantes do ps-Rio 1992, o de bate sobre a necessria criao da Onuma foi retomado, por uma iniciativa franco-alem. Na verdade, a proposta intimamente ligada OMC. Primeiro, foi apresentada como um a resposta institucional poderosa Organizao Mundial de Comrcio, para que as questes ambientais no fossem tratadas como uma mercadoria. Segundo, tentou-se aproveitar a analogia da transformao do Gatt em algo forte e institucionalizado, e fazer o me smo com a regulao ambiental. Terceiro, e mais sutil, foi a tentativa de esvaziar d efinitivamente a agenda da OMC relativa questo agrcola e ambiental, que constitui o maior ponto de discrdia entre a Unio Europia e pases com grande importncia ambienta l, como o Brasil e a ndia. Alm disso, h um paralelo incontornvel da convergncia de re gimes internacionais de proteo da pessoa humana e proteo ambiental, que tornaram o c ontexto favorvel a uma nova iniciativa do Norte. Entretanto, a iniciativa, que foi debatida juntamente questo do "moribundo Pnuma, em Joanesburgo, 2002, na ocasio da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, no obteve o apoio dos pases do Sul, e muito menos do Brasil. Dentre as diversas r azes, entre elas algumas j expostas anteriormente, est o fato que o Brasil demanda que as organizaes j criadas se tornem realmente operacionais, no sentido de que os membros cumpram os compromissos assumidos, em especial no que concerne transfernc ia de tecnologia e cooperao internacional. Por isso, o Brasil defendeu a posio de fo rtalecimento da Comisso sobre Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no lugar da criao de mais uma OI fraca e irrealisticamente ambiciosa, que seria a Onuma. O Sul em ger al, e para os brasileiros em particular, o que interessa a promoo do desenvolvimen to para a garantia da proteo ambiental de maneira sustentada, e no apenas a criao de mecanismos pretendendo contrabalanar o poder da OMC e menos ainda de mecanismos r epressivos e orientados, como um suposto Tribunal Penal Internacional Ambiental. 49 Em suma, existe uma grande crise do multilateralismo contemporneo, pois as OI' s criadas no reagiram s mudanas internacionais recentes, como o multilateralismo la

carte de George W. Bush e a sua poltica externa unilateral/bilateral, e a prepon derncia da poltica econmica acima de todos os outras, mesmo quando o tema normativo demais, como no caso da poltica ambiental. Uma das melhores solues apontadas em fruns internacionais50 tem sido a abordagem re gional, ou em blocos, para evitar os entraves e impedimentos encontrados na coop erao internacional para a governana ambiental. Esta idia faz sentido, uma vez que a dinmica regional tem sido privilegiada em outros campos da poltica, com um sucesso relativamente muito maior do que em outros nveis de anlise. No caso da Unio Europia , a regulao ambiental tem evoludo consideravelmente, com a doutrina, servindo de in spirao para as outras partes do mundo. Para o "continente" norte-americano, a ques to ambiental tratada claramente em segundo plano, ou ao menos, tem o mrito de se e vitar discursos retricos para encobrir polticas econmicas agressivas. Na Amrica do S ul, encontrou-se respaldo em iniciativas menores, como a Estratgia Regional de Bi odiversidade, dos pases andinos, sem resultar, todavia, em iniciativas concretas. Na questo do controle das mudanas climticas, por exemplo, o dilogo no continente mu ito superficial. Nas questes de acesso a recursos genticos, no h nada alm da ERB andi na. No caso dos transgnicos, se no existe nem polticas nacionais claras, o que dize r das regionais? A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, infelizmente, tambm pare ce ter o mesmo destino do tratado que lhe deu origem, isto , ficar no papel. Com relao aos regimes do mar e da pesca de uma maneira geral, pouco avano foi observado na ltima dcada. Finalmente, no futuro regime de florestas, as negociaes atuais no pe rmitem augurar nenhum progresso significativo dentro do velho debate. Contudo, a fragilidade poltica e institucional instalada no continente de uma maneira geral , faz com que a grande parte dos temas sociais sejam paradoxalmente fortalecidos no discurso e fracassados na sua implementao. justamente esta incongruncia, que no apenas especfica do nosso continente, mas tambm marca o mundo inteiro, o que contribui para a emergncia das ONG's e demais atore s da sociedade civil organizada como peas importantes do debate internacional.51 Assim, as comunidades cientficas tambm foram fortalecidas pela mesma dinmica, princ ipalmente caso se parta de uma perspectiva de civilizao do risco de Patrick Lagade c, ousociedade do risco, como colocam Ulrich Beck, Franois Ost e Olivier Godard. Em fato, as grandes ONG's internacionais (OING's) tm um papel cada vez mais impor tante no cenrio internacional. Todavia, nota-se que muitas delas deixaram de exer cer a funo de oposio ao Estado e passaram a desempenhar outras, em parceria com ele, angariando um crescente reconhecimento institucional.52Esta transio do "confronto colaborao", definida no Brasil por John Garrison, no uma tendncia linear e absoluta , mas crescente. ponto pacfico que apenas protestar no garante mais a sobrevivncia de nenhuma ONG, as quais precisam participar mais ativamente das solues para os pr oblemas socioambientais, e com isso elas se profissionalizam gradativamente. Se esta evoluo foi vista como positiva por muitos analistas, outros alertam para o fato de o Estado delegar funes para atores do setor privado, ou ignorar suas obri gaes para com os cidados, porque existem ONG's que estariam desempenhando tais funes, como a implantao e monitoramento de projetos. Alm disso, h o risco de atores da soc iedade civil organizada agirem por interesses prprios, e no em nome de um suposto interesse geral. Por exemplo, atores do mercado que realizam programas sociais tm normalmente interesses comerciais ou de imagem de marca por trs de suas aes, e a m aioria dos Estados no consegue canalizar estas "foras emergentes" com vistas a uma verdadeira justia distributiva. No caso das comunidades cientficas, o grande desa fio o uso poltico do conhecimento gerado como fundamento para a ao poltica ou o seu adiamento. Em outros termos, a autoridade que os peritos ou cientistas detm tende a ser reconhecida como justificativa poltica, mas eles so cidados e tm interesses e specficos, sem terem, no entanto legitimidade para falar em nome do interesse ger al da sociedade, pois no foram eleitos por ningum. Assim, no raro ver cientistas, c omo Veit Koester, negociando acordos ambientais em nome da sua delegao, como se el e fosse um diplomata. Em suma, a autoridade que lhes cabe na nossa sociedade da informao no foi delegada por ningum, e o resto da sociedade civil tende a ser excluda do debate quando este se torna tcnico e complexo demais. Novas dimenses do debate Comrcio e meio ambiente

Aps os anos noventa, uma nova dimenso jurdico-poltica emerge em alguns ramos do dire ito e da poltica internacional. Houve uma exploso de negociaes e de normas com maior es graus de cogncia, especialmente em se tratando de direitos internacional human itrio, econmico e ambiental. A legitimao e o aumento do nmero de ingerncias humanitria , com mais de mil resolues aprovadas no Conselho de Segurana da ONU e centenas de o utros atos desta natureza marcam o primeiro ponto. A criao da Organizao Mundial do C omrcio (OMC) e do conjunto normativo sob sua gide, com elevados nveis de cogncia dem onstra o segundo. A exploso de normas ambientais, com a realizao de mais de dez gra ndes conferncias-quadro, nos anos 90 e incio do novo sculo, mostram o crescimento d a importncia da questo ambiental. No entanto, h um acmulo de lgicas distintas, onde as diretrizes que guiam a questo a mbiental so muitas vezes antagnicas quelas que guiam as questes de ordem econmica. A oposio ou conjuno de interesses de diversos tratados multilaterais ambientais ao dir eito da OMC, neste sentido, uma caracterstica que limita ou potencializa a eficcia do direito internacional ambiental. O direito internacional econmico marcado por um conjunto de regras sob a gide de t rs grandes organizaes internacionais com poder: o Banco Mundial, o Fundo Monetrio In ternacional e a Organizao Mundial do Comrcio. Trata-se de um sistema normativo, com uma lgica prpria e autonomia perante os demais. Estas organizaes no tm qualquer rela e dependncia jurdica em relao ONU. A OMC foi criada apenas em 1995 e traz um conjunt o normativo extenso que pretende abranger a maioria dos temas ligados diretament e ou indiretamente ao comrcio mundial. A eficcia do direito internacional econmico de carter comercial est no Organismo de Soluo de Controvrsias do OMC, que prev sanes nmicas aos pases que no cumprem com os acordos pr-estabelecidos. Neste sentido, o Or ganismo de Soluo de Controvrsias condena os pases-membro da OMC a alterarem suas nor mas internas mesmo que seja sua constituio sob pena de sanes econmicas. O nvel de c rimento das decises da OMC elevado, tendo em vista os impactos do descumprimento para os atores tanto do ponto de vista de perda de legitimidade de um instrument o internacional desejado, quanto da caracterstica das sanes impostas. O direito internacional ambiental, ao contrrio do anterior, marcado por um conjun to de tratados internacionais, criados no contexto de regimes diferentes, com di versificados nveis de cogncia. Enquanto determinados temas evoluram bastante em funo dos interesses dos atores, como mudanas climticas, proteo da camada de oznio, restries pesca de baleias, outros no conseguem atingir nveis de compliancee enforcement suf icientes para se tornarem eficazes, a exemplo do controle do acesso aos recursos genticos e repartio de benefcios. O direito internacional ambiental est presente, so bretudo nas discusses realizadas no mbito da ONU, mas tambm em diversos outros cent ros de realizao de poltica e produo do direito internacional, como nas instituies irm o direito internacional econmico ou em normas de carter militar ou humanitrio. Por serem edificadas sobre lgicas distintas, diversas normas ambientais se contra pem expressamente ao direito da Organizao Mundial do Comrcio.53 Entre os principais pontos de conflito percebe-se: A extraterritorialidade das medidas ou sua aplicao a Estados no-contratantes de ac rdos ou no-membros da OMC, permitida em certos acordos ambientais, mas proibidos pela OMC. As normas americanas para a proteo das tartarugas e dos golfinhos, com a promoo de restries aos mecanismos de pesca de camares e de atum demonstraram o uso d e normas, regulando a pesca em outros pases, o que foi objeto de um painel na OMC , mas foi possvel em funo de tratados ambientais.54 A designao de certos produtos no-comerciais ou a proibio de certos mtodos de pr mitida por certos acordos ambientais, mas proibido pela OMC.55 A Cites prev, assi m, condies estritas, regulamentando a exportao ou importao destas espcies, subordinand seu comrcio a uma srie de exigncias que normalmente so contrrias liberdade comercial .56 O comrcio destas espcies exige estudos de impacto, condies especiais de transpor te, parecer de tcnicos e utilizao do princpio da precauo. As partes so incitadas a tom r medidas de retaliao contra os Estados que no esto de acordo com as normas da conve no, como por exemplo, o confisco das espcies comercializadas. Nos ltimos 15 anos, o Comit da Cites recomendou de forma no obrigatria a suspenso do comrcio com El Salvado r, Itlia, Grcia, Granada, Guiana, Senegal e Tailndia. Ele tambm determinou que contr oles rigorosos fossem feitos para as exportaes da Bolvia.57 O Protocolo de Montreal , sobre a proteo da camada de oznio; a Conveno sobre a Proteo da Natureza e a Preserva

a Vida Selvagem no Hemisfrio Ocidental, de 1940; a Conveno sobre a Proteo dos Pssaros, de 1950;58 o Acordo sobre os Ursos Polares, de 1973; a Conveno sobre a Conservao do Pacfico Norte e a e a Conveno sobre a Proteo das Peles de Focas, de 1976, tambm preve normas semelhantes. A diferenciao de produtos quimicamente equivalentes, em virtude do princpio da pre auo, previsto por certos acordos ambientais, mas debatido no mbito da OMC, como nas diferentes abordagens entre o protocolo de Cartagena, sobre organismos vivos mo dificados e os acordos sanitrio e fitossanitrios e de barreiras tcnicas, ambos da O MC. A obrigao de cooperar antes da implementao de qualquer medida de sano, obrigat C, mas desnecessria em certos acordos ambientais, como a Cites. A escolha da entidade responsvel para a soluo de controvrsias, que nos tratados m ilaterais ambientais podem variar desde instrumentos de soluo arbitral, at a Corte Internacional de Justia e na OMC so sempre em ltima instncia o rgo de Soluo de Contro as. Por se tratarem de conjuntos de normas autnomas, que no guardam relao de hierarquia entre si e no se submetem a lgica do direito domstico, os instrumentos de soluo de co nflitos de normas no so operacionais para dizer qual o direito aplicvel. O problema se agrava com o acmulo de lgicas distintas entre os dois conjuntos normativos. Na prtica, a soluo se d com a maior eficcia no conjunto normativo mais forte, ou seja , aquele que aplica sanes econmicas: a OMC. Neste sentido, os tratados multilaterai s ambientais, quando em conflito com o direito da OMC, dificilmente tero eficcia. No entanto, alguns outros tratados, pouco eficazes, podem ter sua eficcia catalis ada pelo direito da OMC. O caso da positivao do princpio da precauo59 o exemplo mais marcante nos ltimos anos: enquanto desconsiderado pela Corte Internacional de Jus tia, no julgamentoGabckovo-Nagymaros, era reconhecido pela Organizao Mundial do Comrc io. Segurana e meio ambiente A passagem da sociedade moderna para aquela que Anthony Giddens e Ulrich Beck de nominam "modernidade tardia",60 trouxe consigo uma modificao social fundamental: u ma profunda possibilidade de mudana na concepo de bem-estar. Tal modificao tem amplas implicaes para a relao entre meio ambiente e segurana, uma vez que possibilita uma t ransio entre a tradicional abordagem de "guerra por recursos"61 para outra aqui de finida como "segurana ambiental", ou seja, quando a relao entre homem e meio ambien te deixa de ser um problema de escassez e satisfao material, para tornar-se uma qu esto reflexiva62 sobre a vida e as condies que a permitem. Em outras palavras, h uma grande transformao do espao fsico natural paralela outra modificao profunda que diz espeito s identidades coletivas (soberania, sistema internacional, sociedade, sex ualidade, etc.). Neste contexto de dupla transformao, ambiental e social, "[...] h algumas coisas dignas de serem seguradas; as dificuldades emergem da incerteza s obre o que estes objetos da segurana so no mundo ps-Guerra Fria, e quais meios just ificam os fins".63 Portanto, quais so os "riscos" ambientais na sociedade ps-moder na? Quem culpado? Enfim, quais so os objetos da segurana em um contexto de transfo rmao ambiental global? Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que tanto para o meio ambiente, quanto p ara segurana a abordagem preponderante a preveno ou a precauo. Por precauo a Declara Rio (1992) determina que, em casos de danos ambientais irreversveis, a falta de c erteza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas que previna m a degradao do meio ambiente.64 Ou seja, o consagrado princpio da precauo d a poltica e ao direito ambientais um carter pr-ativo, onde o objeto da proteo passam a ser os riscos ambientais socialmente criados. 65 Da mesma forma as abordagens tradicion ais de segurana internacional so calcadas na definio das potenciais ameaas riscos e laborao de estratgias. Portanto, tanto a segurana quanto o meio ambiente esto apoiado s na idia de gesto de riscos e elaborao de respostas antecipadas, embora a primeira d maior nfase idia de preveno quando os riscos so conhecidos em detrimento da pre lta de certeza, cientfica ou no, sobre a existncia de riscos. Neste sentido duas questes estariam em ordem: quais as ameaas e riscos oriundos da degradao ambiental e por que as abordagens tradicionais de segurana so incapazes de incorporar questes relativas transformao global do meio ambiente em seus clculos? C om efeito, estas duas questes esto intimamente interligadas a uma simples constatao:

os problemas e os riscos ambientais so globais. Quem seria o culpado ou o "inimi go", por exemplo, nos casos do aquecimento global ou o buraco na camada de oznio? A Terra? O CO2? Os CFC's? As indstrias que produziram estes gases? Os pases-sede destas empresas? O Direito Internacional Ambiental, por exemplo, tem trabalhado para consagrao da responsabilidade civil em casos de dano ambiental, que pressupe a excluso do dolo e a obrigatoriedade da reparao.66 Ou seja, cada vez mais se exclui a idia do "culpado" no que concerne crise ambiental global. Se h riscos, mas no h c ulpados, qual o papel reservado segurana ambiental? Primeiramente, deve ficar claro que por mais preventivas ou precaucionrias que se jam as aes no contexto dos riscos ambientais globais produzidos "[...] no apenas o impacto da futura mudana ambiental global sobre os conflitos que necessita de ate no".67 De fato, alm do impacto inverso, dos conflitos sobre o meio ambiente, HomerDixon & Levy ressaltam que as questes de escassez direcionam em maior grau a conf litos sub-regionais difusos e persistentes do que guerra por recursos entre Esta dos.68 A partir desta figura no estranho que haja carncia de estudos e abordagens que privilegiem o global em favor do regional, uma vez que a primeira perspectiv a leva necessariamente a uma baixa correlao entre guerra e recursos, conforme foi concludo anteriormente. Dois exemplos ilustrativos, que podem vir a ser duas das questes mais problemticas no contexto da redefinio da idia de segurana ambiental, so o "refugiados ambientais" e o impacto da guerra no meio ambiente. Segundo o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur), a questo de criao de novas clas sificaes para determinadas migraes internacionais central.69 No caso dos "refugiados ambientais" a migrao poderia ocorrer tanto como resultado da degradao das regies de origem do migrante, quanto devido ao impacto deste ltimo no meio ambiente do pas a lvo da migrao. Em relao ao impacto da guerra no meio ambiente, episdios como a utiliz ao o agente laranja durante a Guerra do Vietnam (o ano de introduo do agente da guer ra foi exatamente em 1962) e a queima de poos de petrleo, durante a primeira Guerr a do Iraque (1990) exemplificam a gravidade da questo. Concluses Este artigo teve como objetivo analisar as opes e oportunidades que emergem para a governana ambiental a partir da definio de crise ambiental global. Em primeiro lug ar, necessrio frisar que se por um lado a crise ambiental de fato global, por out ro a gesto coletiva, seja ela entendida pelas lentes de instituies ou por arranjos mais flexveis, no o . A governana ambiental no global. Ela transita entre o global e o local em um sistema internacional decadente. Como Lorraine Elliott nota "[...] h uma incongruncia entre os problemas que se originam da natureza interconexa do ecossistema global e as solues que so buscadas dentro do quadro de um sistema geopo ltico baseado no Estado".70 Ou seja, h uma incongruncia entre "Terra, o conjunto da s coisas fsicas e naturais, e "Mundo, o conjunto das coisas sociais, polticas e ec onmicas." Se a governana em um "Mundo parcialmente globalizado no global, ento qual o limiar que distingue o normativo do ontolgico no dilogo entre relaes internacionais e o mei o ambiente? Uma abordagem inicial poderia revelar que o problema de fato deste c ampo do saber, uma vez que a ontologia e a epistemologia so interativas no sentid o da "Hermenutica Dupla" proposta por Anthony Giddens, ou melhor, "Como ns entende mos e interpretamos o mundo parcialmente dependente de como ns definimos o mundo que ns estamos tentando entender e interpretar".71 Entretanto, a normatividade na discusso acerca da gesto coletiva do meio ambiente global parece estar melhor rel acionada com o carter global da crise ambiental, cuja resposta demandaria um proc esso de gesto inclusivo, tanto na tomada de deciso, quanto na implementao. Assim, a governana global seria muito normativa no sentido proposto por Rosenau & Czempiel e positiva em demasia na proposta de Keohane. A governana ambiental precisa de u m conceito que seja o ponto mdio entre as duas propostas anteriores e inclua o ca rter fragmentrio e excludente do globalismo "econmico". Com relao ao papel dos atores, de bom alvitre ressaltar a crise ambiental que se e st gerando, alm da grande crise institucional que abarca outros campos, e principa lmente o da segurana coletiva. Desta feita, o discurso do multilateralismo, da re forma do sistema ONU e da governana global revelam alto grau de normatividade e b aixo grau em termos de operacionalidade, engendrando uma forte decepo por parte da sociedade civil organizada. A partir deste contexto, e da evoluo do cenrio interna

cional, que permitiu a maior participao e atores no-estatais, como as ONG's e as co munidades cientficas nos processos decisrios, nota-se o reconhecimento institucion al de "foras emergentes" capazes de trazer renovado impulso governana ambiental, d o nvel global ao local. No entanto, a irrupo de atores to assimtricos e diversos tambm traz novos desafios no estabelecimento das regras do jogo internacional, que se mpre foram pouco claras para as questes ambientais. Na questo da interface entre o regime comercial da OMC e os regimes ambientais, p reciso enfatizar que mesmo tendo sido construdos com lgicas distintas e sem uma hi erarquia no direito internacional, o primeiro tende a prevalecer, por ter mostra do, em menos de dez anos de existncia, que a regulao comercial por meios multilater ais institucionalizados desejvel. A clareza (preciso) das normas estabelecidas, e a sua observncia, bem como o nvel de delegao por parte dos membros so suficientemente assegurados para que o regime seja forte, o que no ocorre na maioria dos regimes internacionais ambientais. Porm, no obstante tantas diferenas, no se pode concluir que so necessariamente regimes contraditrios, uma vez que algumas decises da OMC pr ivilegiaram a dimenso ambiental de maneira surpreendente. Por fim, imperativa a reformulao do papel da segurana no contexto da crise ambienta l global. O meio ambiente no deve ser entendido apenas como um conjunto de recurs os que devem ser protegidos para assegurar o bem estar do homem. Ao contrrio, uma nova abordagem para a segurana deve garantir a vida, a participao e a legitimidade , no exclusivamente a satisfao pessoal por intermdio do consumo descontrolado, pois como lembra Karl Marx, o capitalismo uma via irracional para dirigir o mundo mod erno, porque ele substitui a satisfao controlada das necessidades humanas pelos ca prichos do mercado. Revista Brasileira de Poltica Internacional Print version ISSN 0034-7329 Rev. bras. polt. int. vol.47 no.2 Braslia http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73292004000200004 Ana Flvia Barros-PlatiauI; Marcelo Dias VarellaII; Rafael T. SchleicherIII