Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia * Artculo de investigacin generado a partir del trabajo de grado titulado Instrumentos econmicos para la gestin en el control de la contaminacin del suelo generada por plaguicidas en el oriente antioqueo, realizado como requisito para optar al ttulo de Magster en Administracin MBA-, de la Universidad de Medelln, Colombia. ** Ingeniera Ambiental, Universidad de Medelln, Colombia. Estudiante Maestra en AdministracinMBA-, Universidad de Medelln, Colombia. Docente Gestin Ambiental, Fundacin Universitaria Mara Cano, Medelln, Colombia. Participacin en proyectos de investigacin con el Grupo de Investigaciones y Mediciones Ambientales (GEMA, categora A de Colciencias) y Grupo de Economa Aplicada (GEA, categora C de Colciencias), de la Universidad de Medelln, Colombia. Calle 1 C N 6567, Tel: 2558196, Correo electrnico: smsilva@udem.edu.co. *** Economista y especialista en Evaluacin Socioeconmica de Proyectos, Universidad de Antioquia, Medelln, Colombia. Magster on Cloncles Economlces, Aroe do Economie do le Enorie y los kocursos Neturelos, Unlvorslded Neclonel do Colomble. Proosor asistente, coordinador del GEA. Docente del programa de Economa, Universidad de Medelln, Colombia. Apartado areo 1983, carrera 87 N 30-65 bloque 5 oficina 107, Medelln, Colombia, Tel: 3405278, Correo electrnico: fcorrea@udem.edu.co. ANLISIS DE LA CONTAMINACIN DEL SUELO: REVISIN DE LA NORMATIVA Y POSIBILIDADES DE REGULACIN ECONMICA* Sandra Milena Silva Arroyave** Francisco Javier Correa Restrepo*** Recibido: marzo 03 de 2009 Aprobado: mayo 15 de 2009 RESUMEN Este artculo tiene como objetivo central hacer un anlisis econmico del problema de la contami- nacin del suelo por el uso de plaguicidas en las actividades agrcolas. As, mediante una revisin bibliogrfica analtica, se hizo un reconocimiento de la normativa ambiental nacional e internacional en torno al control de la contaminacin del suelo. Tambin se muestra la importancia econmica del recurso suelo a travs de la revisin de algunos estudios de valoracin econmica del suelo y de ecosistemas. Este trabajo concluye que para pasar de un simple esquema normativo a uno de verdadera regulacin en el uso de plaguicidas en actividades agrcolas, es necesario centrarse en la utilizacin de instrumentos econmicos en combinacin con instrumentos de comando y control, para garantizar la generacin de incentivos que potencien la minimizacin de impactos ambientales negativos por parte de los agentes responsables de la contaminacin del suelo. PALABRAS CLAVE Suelo; polticas pblicas ambientales; desechos peligrosos (plaguicidas); leyes ambientales; im- pactos ambientales. CLASIFICACIN JEL Q24; Q53; Q58; K32. CONTENIDO Introduccin; 1. La problemtica asociada al uso econmico del recurso suelo; 2. Descripcin de la regulacin ambiental con relacin a la contaminacin del suelo; 3. Aproximacin econmica al problema de la contaminacin de suelos; 4. Directrices para el diseo de instrumentos econmicos para la regulacin de la contaminacin del suelo; 5. Conclusiones; Bibliografa. 14 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica SOIL CONTAMINATION ANALYSIS: A REVIEW OF NORMS AND ECONOMIC REGULATION POSSIBILITIES ABSTRACT The main objective of this paper is to make an economic analysis about soil pollution generated by pesticides in agriculture activities. Through content analysis, it made a review about national and international environmental regulation specifically about soil pollution control. Also, this article showed soil economic importance through analysis of different studies of economic assessment of soil degradation. This work concluded that the design of regulation plan about pesticides uses in agriculture, has to be focus in the economics instruments use with command and control instru- ments, for ensure generation of incentives that enhances minimize negative environmental effects. KEY WORDS Soil; environmental government policy; hazardous waste (pesticide); environmental laws; environ- mental effects. JEL CLASSIFICATION Q24; Q53; Q58; K32. CONTENT Introduction: 1. Problems related to the economic use of soil. 2. Description of environmental regulation in relation to soil contamination. 3. Economic approach to soil contamination problem. 4. Guidelines for designing economic instruments for soil contamination regulation. 5. Conclusions. Bibliography. ANLISE DA CONTAMINAO DA TERRA: REVIO DA NORMATIVA E DAS POSSIBILIDADES DE REGULAMENTO ECONMICO RESUMO Este artigo tem como objetivo central fazer uma anlise econmica do problema da contaminao da terra pelo uso dos praguicidas nas atividades agrcolas. Assim, por meio de uma reviso biblio- grfica analtica, foi feito um reconhecimento da normativa nacional e internacional em torno do controle da contaminao da terra. Ao mesmo tempo, a importncia econmica do recurso terra apresentada atravs da reviso de alguns estudos de valorao econmica da terra e dos ecos- sistema. Este trabalho concluiu que para passar de um simples esquema normativo a um sistema que tenha regulao na utilizao dos praguicidas em atividades agrcolas, preciso se enfocar na utilizao de instrumentos econmicos combinados com instrumentos de comando e controle, para assim poder garantir a gerao de incentivos que potenciem a minimizao dos impactos ambientais negativos por parte dos agentes responsveis da contaminao da terra. PALAVRAS-CHAVES Terra; polticas pblicas ambientais; resduos perigosos (praguicidas); leis ambientais; impactos ambientais. JEL CLASSIFICATION Q24; Q53; Q58; K32. CONTEDO Introduo; 1. A problemtica associada ao uso econmico do recurso terra; 2. Descrio da regu- lao ambiental em relao contaminao da terra; 3. Aproximao econmica ao problema da contaminao da terra; 4. Diretrizes para o desenho de instrumentos econmicos para a regulao de contaminao da terra. 5. Concluses; Bibliografia. 15 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo INTRODUCCIN El suelo es un componente esencial del am- biente en el que se desarrolla la vida; es vulnerable, de difcil y larga recuperacin (tarda desde miles a cientos de miles de aos en formarse), y de exten- sin limitada, por lo que se considera un recurso natural no renovable. De acuerdo con Dorronsoro (2007), este recurso se utiliza para fines muy di- versos: agricultura, ganadera, pastos y montes, extraccin de minerales y de materiales para la construccin, soporte para las edificaciones, elimi- nacin de residuos y actividades de ocio y recreo, entre otros. En este sentido, puede decirse que el suelo provee importantes funciones ambientales, dentro de los cuales se destaca ser el sustento de alimento para las plantas, almacenar nutrientes, poseer y albergar materia orgnica proveniente de restos animales y vegetales, ser el hbitat de diver- sos organismos que transforman la materia orgnica presente en l, entre otros factores que lo hacen ser esencial en el desarrollo de los ecosistemas de los cuales forma parte. Las actividades econmicas, especialmente la agricultura, estn haciendo un uso cada vez ms intensivo del suelo, empleando insumos como plaguicidas y fertilizantes, con el fin de obtener alimentos y materias primas para la elaboracin de sustancias qumicas, como biocombustibles. Igualmente, otras actividades productivas tambin usan de manera intensiva este recurso, situacin que est conduciendo a una degradacin creciente del suelo, as como a una prdida irrecuperable del mismo. El uso inadecuado de este recurso trae como consecuencia la imposibilidad de hacer un uso ptimo del suelo en la agricultura, la ganadera, la recreacin, etc. Por tal razn, es necesario crear polticas pblicas y estrategias de regulacin, que permitan disminuir el impacto ambiental negativo que se produce sobre el suelo (consecuencia de diversas actividades que se llevan a cabo en los procesos productivos de la industria y dems sec- tores econmicos), y generar una conciencia sobre la importancia de conservar los recursos naturales presentes en el medio. Una estrategia para regular permanentemente las actividades econmicas de las empresas, en cuanto a la generacin de impactos ambientales negativos sobre el suelo, es el uso de instrumentos econmicos que puedan incentivar a los agentes econmicos para que inviertan en la proteccin y conservacin de los recursos naturales. De igual forma, la implementacin de estos mecanismos econmicos permitir demostrar el valor del recurso suelo como proveedor de bienes y servicios ambien- tales, para que de esta manera pueda ser integrado en los estados de resultados de las empresas. Este artculo tiene como objetivo fundamental presentar una revisin bibliogrfica analtica sobre los principales mecanismos de regulacin que se emplean en el mbito nacional e internacional en la proteccin de los recursos naturales, especfica- mente el suelo, como proveedor de diversos bienes y servicios ambientales. En este sentido, la primera seccin presenta la problemtica asociada al uso econmico del recurso suelo. La segunda enfatiza en la regulacin ambiental generada en torno a la contaminacin del suelo. Por otro lado, la tercera seccin contempla las aproximaciones econmicas al problema de la contaminacin. La cuarta, por su parte menciona las directrices requeridas para el diseo de instrumentos econmicos que permitan regular la contaminacin del suelo. Por ltimo, se presentan las conclusiones del trabajo. 1. LA PROBLEMTICA EN EL USO ECONMICO DEL RECURSO SUELO 1.1 Caracterizacin del suelo Echarri (1998, p. 1), expresa que el suelo es una parte fundamental de los ecosistemas terrestres debido a que contiene agua y elementos nutritivos que los seres vivos utilizan, y en l se apoyan y nutren las plantas y otros 16 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica organismos, razn por la cual el suelo es considera- do un recurso natural vital para el sustento de las actividades del ser humano, por lo que debe ser estudiado y analizado con el fin de encontrar la mejor manera de conservarlo a travs del tiempo. Para lograr tal fin es necesario conocer cmo es su proceso de formacin, cules son sus componentes y cmo es su dinmica en general. El suelo se forma en un largo proceso en el que intervienen el clima, los seres vivos y la roca ms superficial de la litosfera. Este proceso es una sucesin ecolgica en la que va madurando el eco- sistema suelo. La roca es meteorizada por los agen- tes meteorolgicos (fro/calor, lluvia, oxidaciones, hidrataciones, etc.) y as la roca se va fragmentando. Los fragmentos de roca se entremezclan con restos orgnicos: heces, organismos muertos o en des- composicin, fragmentos de vegetales, pequeos organismos que viven en el suelo, etc. Con el paso del tiempo todos estos materiales se van estratifi- cando 1 y terminan por formar lo que comnmente se conoce como suelo (Echarri, 1998). 1.2 Vinculacin del suelo en las actividades econmicas El suelo es un componente muy especfico de la biosfera debido a que acta como amortiguador natural, controlando el transporte de elementos y sustancias qumicas a la atmsfera, la hidrosfera y la biota. Por tanto, se dice que el mantenimiento de las funciones ecolgicas del suelo es responsabilidad do le humenlded iKebete-Pondles y Pondles, 1992i. Este recurso natural desempea una serie de funciones clave, tanto medioambientales como sociales y econmicas, que resultan fundamentales para la vida, dentro de las cuales pueden mencio- narse: produccin, ambiente bitico, regulacin climtica e hidrolgica, almacenamiento de nu- trientes y materias primas, control de residuos y contaminacin, espacio vital 2 , archivo patrimonial 3
y espacio conectivo 4 , entre otras. La capacidad de almacenaje, filtracin, amortiguacin y transforma- cin convierte al suelo en uno de los principales factores para la proteccin del agua y el intercambio de gases con la atmsfera. Adems, constituye un hbitat y una reserva gentica, un elemento del pai- saje y del patrimonio cultural, as como una fuente de materias primas fundamentales en los procesos productivos organizacionales. La tabla 1 presenta un resumen de algunos servicios ambientales que presta el recurso suelo. Teniendo en cuenta la informacin presentada en la tabla 1, puede decirse que la conservacin de la materia orgnica presente en el suelo tiene un valor fundamental para el sostenimiento de la vida y de los procesos que se desarrollan en torno a ella, puesto que proveen diversas funciones y ser- vicios ambientales importantes para el ser humano, dentro de los cuales se destacan el control de la erosin, la formacin del suelo, el ciclo de nutrien- 1 Formacin de capas de diferentes espesores y propiedades dependiendo de la roca parental, las cuales, a su vez, determinarn las propiedades mecnicas del suelo. 2 El suelo como espacio vital hace referencia a la caracterstica que posee este recurso para suministrar el agarre necesario a las races de las plantas y para proveer el hbitat de los microorganismos, que son fundamentales en el equilibrio biolgico del re- curso, al igual que proporciona la base fsica para la colonizacin humana, las estructuras industriales y las actividades sociales tales como la recreacin y el deporte. 3 La tierra es un medio para almacenar y proteger la evidencia de la historia de la humanidad y una fuente de informacin de las condiciones climticas y de su uso en el pasado. 4 El suelo cumple la funcin de espacio conectivo porque proporciona espacio para el transporte de las personas, de los insumos y de la produccin y para el movimiento de las plantas y los animales dentro de reas limitadas de los ecosistemas naturales. 17 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo tes, el tratamiento de desechos, hbitat y refugio, produccin de alimentos, regulacin de gases, en- tre otros (Costanza y Folke, 1997). No obstante, la CCE (2002) plantea que las actividades agrcolas y forestales tienen una gran incidencia en la materia orgnica del suelo. Esta comisin encontr que a pesar de la importancia de preservar el contenido de este elemento en el suelo, la materia orgnica en descomposicin no se repone lo suficiente en los cultivos herbceos, entre los que se observa una tendencia cada vez ms pronunciada hacia la especializacin y el monocultivo. Esta especializa- cin ha llevado a la separacin de la ganadera y los cultivos herbceos, con lo que han desaparecido las prcticas agrcolas de rotacin y la consiguiente reposicin de materia orgnica. Tabla 1. Servicios ambientales que presta el recurso suelo Servicio ambiental Descripcin Generacin de alimento y dems produccin de biomasa Los alimentos y otros productos agrcolas, esenciales para la vida humana, as como la silvicultura dependen totalmente del suelo. Prcticamente toda la vegetacin-pastos, cultivos y rboles, inclusive- necesitan del suelo para obtener tanto agua y nutrientes como soporte fsico. Almacenaje, filtracin y transfor- macin El suelo almacena minerales, materia orgnica, agua y varias sustancias qu- micas. Sirve de filtro natural de las aguas subterrneas, la principal reserva de agua potable, y libera dixido de carbono, metano y otros gases a la atmsfera. Hebltet y rosorve onotlce El suelo es el hbitat de una cantidad ingente de organismos de todo tipo que viven tanto en el suelo como sobre l, cada uno con un genotipo irreempla- zable. Esta es una funcin ecolgica esencial. Entorno fsico y cultural para la humanidad El suelo sirve de base a las actividades humanas y es asimismo un elemento del paisaje y del patrimonio cultural. Fuente de materias primas Los suelos proporcionan materias primas tales como las arcillas, las arenas y los minerales, entre otros, que son empleados en los diversos procesos productivos de las organizaciones. Fuente: Elaboracin propia basada en la CCE (2002) y Dorronsoro (2007). Como ya se mencion antes, la acumulacin de materia orgnica en el suelo es un proceso lento que se puede ver favorecido por tcnicas adecuadas de gestin de explotaciones como la agricultura de conservacin, la agricultura ecolgica, los pastizales permanentes, los cultivos de cobertura, el abonado con leguminosas verdes, el uso de estircol y com- post, el cultivo en fajas y el cultivo segn las curvas de nivel. La mayora de estas tcnicas han demos- trado su eficacia a la hora de prevenir la erosin, aumentar la fertilidad y potenciar la biodiversidad del suelo. Por otra parte, es importante mencionar que el suelo presta otros servicios ambientales dentro de los que se puede enunciar el proporcionar espacios que permiten el esparcimiento de la poblacin y el desarrollo cultural de las regiones en tanto compo- ne paisajes agradables que fomentan la tranquilidad y la diversin de los seres humanos; de igual forma, este recurso participa en la regulacin del ciclo hidrolgico y sirve como vertedero de desechos, situacin que favorece la supervivencia de las or- ganizaciones de las cuales forma parte el hombre, pues de esta forma se desechan aquellos subpro- ductos de produccin considerados indeseables. 18 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica Teniendo en cuenta los servicios ambientales que presta el suelo, puede decirse que la conser- vacin de este recurso es fundamental para el ser humano, pues de su adecuado funcionamiento depende en gran parte el sostenimiento de las ac- tividades productivas que desempea el hombre. En este sentido, Villarreal y otros (2004, p. 4) consi- deran, entonces, que el suelo agrcola es un sistema complejo y en equilibrio dinmico, compuesto por elementos biticos e inorgnicos, es el resultado de un extenso proceso de generacin en el cual interviene el clima, el agua, el relieve, los organismos vivos y el tiempo, alterando profundamente el material originario denominado roca madre. 1.3 Actividad econmica y degradacin del recurso suelo Una de las principales problemticas en el mbito ambiental y empresarial es la prdida o de- gradacin de recursos naturales que comprometa la generacin de satisfactores sociales y econmicos, razn por la cual es fundamental conocer cules son las principales fuentes de contaminacin del recurso suelo y cul es la diferencia entre un suelo contaminado y uno alterado. As, segn Cepeda (2003), la contaminacin ambiental es la presencia en la atmsfera, el agua o el suelo, de sustancias no deseables, en concentraciones, tiempo y circuns- tancias tales, que puedan afectar significativamente la salud y bienestar de las personas. En este sentido, se entiende entonces por dao ambiental la afectacin o modificacin de las condiciones originales de los recursos naturales, y por contaminacin, la presencia superior a los va- lores lmite permisibles de aquellas sustancias que tengan la capacidad de modificar o variar alguna condicin de dichos recursos y generar alteraciones que perjudiquen la salud de las personas. De esta manera, se puede decir que un suelo est contami- nado, cuando las caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas originales han sido alteradas de manera negativa, debido a la presencia de componentes de carcter peligroso para el ecosistema; en este caso, la productividad que el suelo tena, se pierde total o parcialmente (Cepeda, 2003). Por consiguiente, la contaminacin del sue- lo generada por actividades econmicas puede presentarse de dos formas: degradacin edfica, proveniente de fuentes claramente delimitadas (contaminacin local o puntual) y la causada por fuentes difusas (figura 1). Figura 1. Contaminacin local y difusa del suelo. Erosin hdrica Erosin elica Contaminacin local Contaminacin difusa Emplazamientos contaminados (industria, vertedero, etc.) Rocas con contenido geognico elevado de metales (serpentinas) Explotaciones minero-metalrgicas Agricultura (fertilizantes, lodos de depuradora, plaguicidas, etc.) Trfico Deposicin de material soluble y particulado Fuente: AEMA (2002, p. 7) 19 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo Martnez y otros (2005) plantean que la conta- minacin local (o puntual) va unida generalmente a actividades econmicas como la minera, las instalaciones industriales y los vertederos. En la minera los principales riesgos estn relacionados con el almacenamiento de lodos, la generacin de aguas cidas de mina y el uso de ciertos reactivos qumicos. Asimismo, el vertido de residuos consti- tuye otra actividad potencialmente contaminante; en estos lugares, los lixiviados pueden afectar al suelo circundante y al sustrato geolgico para, posteriormente, pasar a las aguas subterrneas o de superficie. Ahora bien, la contaminacin difusa es causada generalmente por el transporte de sustancias con- taminantes, tanto solubles como particuladas, a lo largo de amplias zonas con frecuencia alejadas de la fuente de origen. Este tipo de contaminacin est ms relacionado con la deposicin atmosfrica 5 , determinadas prcticas agrcolas y el tratamiento y reciclaje inadecuado de los lodos de depuracin y aguas residuales (Martnez y otros, 2005). Puede decirse, entonces, que los efectos des- favorables de los contaminantes en el suelo como sistema son la afectacin de su ciclo biogeoqumico y su funcin de biofiltro; la disminucin cualitativa y cuantitativa del crecimiento de microorganismos; la disminucin del rendimiento de los cultivos; la contaminacin de las aguas superficiales y freticas por procesos de transferencia y, por ltimo, la dismi- nucin de las funciones de soporte de actividades de ocio (Porta; Lpez-Acevedo; Roquero 1994) 6 . Ahora, dentro de los contaminantes con gran impacto sobre el suelo estn los plaguicidas. En este orden de ideas, se reconoce que los plaguicidas son sustancias formadas por compuestos txicos que se han introducido deliberadamente en el medio ambiente para combatir plagas y enfermedades de las plantas; pueden acumularse en el suelo o bien filtrarse en las aguas subterrneas o evaporarse y posteriormente volver a depositarse en el suelo. Asimismo, pueden afectar la biodiversidad de este recurso debido a su escasa selectividad y por incorporarse en la cadena trfica. Debido a estas caractersticas, este estudio tiene como objetivo centrarse en los impactos negativos que generan los plaguicidas en el recurso suelo, razn por la cual, a continuacin se presenta una descripcin de los mismos. 1.4 Caractersticas de los plaguicidas Al hablar de este tipo de sustancias es impor- tante diferenciar entre los trminos plaguicidas y pesticidas, debido a que en la literatura tienden a ser empleados como sinnimos. Los plaguicidas se utilizan ampliamente y casi exclusivamente en agricultura circunscritos a la definicin de plaga, es decir, grupo de insectos malficos u hongos, bacte- rias e incluso maleza que atacan a las plantaciones. Ahora, el trmino pesticida se asocia a una defini- cin que va ms all del mbito agrcola, aplicable a la definicin de peste, enfermedad contagiosa y grave que causa gran mortandad o afeccin en los hombres o en los animales. Evidentemente, la actividad txica del plagui- cida sobre la especie objetivo no es considerada un problema, ya que en esa actividad se basa su eficacia y la razn de su utilizacin; sin embargo, los problemas se derivan de la falta de selectividad ya que en la liberacin de estas sustancias la toxicidad se extiende a otras especies no objetivos. Este posi- ble efecto no intencionado sobre otros organismos 5 Especficamente, la deposicin atmosfrica est originada por las emisiones de la industria, el trfico y la agricultura. Este fenme- no introduce en el suelo agentes contaminantes (como el dixido de azufre (SO 2 ), el xido de nitrgeno (NO x ) y metales pesados como plomo, arsnico y mercurio) y diversos compuestos orgnicos (como dioxinas, hidrocarburos aromticos y plaguicidas). 6 Citados por Solano (2005). 20 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica obliga a realizar valoraciones previas a modo de minimizar los impactos sobre estos organismos y los diferentes hbitats (Enrquez, 2001). EI trmino plaguicidas incluye las sustancias destinadas a utili- zarse como reguladoras del crecimiento de las plan- tas, defoliantes, agentes para reducir la densidad de fruta, o agentes para evitar la cada prematura de la fruta, y las sustancias aplicadas a los cultivos antes o despus de la cosecha para proteger el producto contra el deterioro durante el almacenamiento y el transporte (Montes y Garca, 2005). Ahora, segn su uso se clasifican en fitosanita- rios o agrcolas, ganaderos, para la industria alimen- ticia, ambientales, higiene personal y domsticos (Galdames, 2000). Adicionalmente, no importando el tipo de plaguicida, todos cuentan con ciertas caractersticas (como toxicidad, persistencia, bio- acumulacin, capacidad de migracin, etc) que los hacen perjudiciales o benficos tanto para los recur- sos naturales, como para el hombre (Linares, 2007). De otro lado, la presencia de estos contami- nantes en pases en va de desarrollo surge princi- palmente debido al uso de plaguicidas en cultivos agrcolas y tambin para combatir epidemias como el tifus y la malaria. Ahora, en los pases desarro- llados su presencia se debe a la fabricacin, uso y eliminacin de productos qumicos orgnicos y a los aditivos o auxiliares de aplicaciones industriales. En la actualidad se calcula que el 80% de las ventas globales de estos productos se consume en los pases desarrollados, mientras que en otros pases subdesarrollados se consume el 20% restante. Lo destacable es que dentro de estos ltimos se registra el 75% de las muertes por contaminacin por agroqumicos (Papale, 2003). En 1985, la Red de Accin Contra Plaguicidas (PAN) 7 difundi una lista de productos agrotxicos que aunque eran prohibidos en sus pases de origen, se seguan utilizando intensamente en otros, situacin que gener 14.000 muertes al ao. Dentro de los impactos negativos que gene- ran en el medio ambiente puede nombrarse la reduccin de la actividad microbiana del suelo, el crecimiento irregular, la prdida de biomasa, o muerte de plantas sensibles a estas sustancias y afectaciones en la salud de la poblacin. La tabla 2 presenta los posibles efectos de los plaguicidas en el agua y en el suelo. En resumen, puede decirse que el suelo es un recurso natural importante para la actividad econmica, dado su papel de insumo esencial en actividades como la agricultura y la ganadera, sin embargo es un recurso altamente vulnerable, pues su sobreutilizacin por parte de dichas actividades puede llegar a afectarlo irreversiblemente. Esto pue- de generar, como consecuencia, la prdida de sus funciones ambientales y, por ende, la disminucin de sus bienes y servicios. Especficamente, el uso de sustancias txicas, como los plaguicidas, puede llegar a generar efec- tos negativos en el recurso suelo, debido a que sus caractersticas fundamentales como persistencia, vida media y toxicidad, entre otras, pueden destruir los componentes de este recurso y llevarlo a su destruccin. En este sentido es importante conocer, tanto en el mbito nacional como internacional, cul ha sido la normativa que se ha implementado a travs del tiempo para evitar el uso inadecuado de recur- sos naturales como el suelo. 7 Pesticide Action Network (PAN) o en espaol la Red de Accin Contra Plaguicidas (RAP), cuyo captulo para Amrica Latina, creada en 1985, se conoce como RAP-AL, es una red de organizaciones, instituciones, asociaciones e individuos que se oponen al uso masivo e indiscriminado de plaguicidas, planteando propuestas para reducir y eliminar su uso. Fomenta alternativas viables para el desarrollo de una agricultura, socialmente justa, ecolgicamente sustentable y econmicamente viable, que permita alcanzar la soberana alimentaria de los pueblos. Informacin ms detallada sobre esta red se puede consultar en : http://www.rap-al.org/. 21 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo Tabla 2. Efectos de los plaguicidas en agua y suelo Tipo de pesticidas Localizacin Efecto Herbicidas Acldos erometlcos Suelos Una sobrecarga de residuos afecta las cosechas posteriores Aguas Mata o inhibe la accin de algunas plantas acuticas Aminas, anilinas, nitrilos, ste- res, carbamatos Suelos Su persistencia puede afectar cosechas posteriores Aguas La erosin superficial puede transportar herbicidas a los siste- mas acuticos Insecticidas Organoclorados Suelos Los residuos afectan las cosechas posteriores, el transporte por las aguas superficiales afecta las plantas acuticas Aguas Las aguas contaminadas pueden afectar las plantas si se usan para irrigacin Organofosforados, carbama- tos, piretroides Suelos Tienen corta vida media, por lo que sus efectos sobre las plantas es escaso Aguas Txicos para ciertas algas Fuente: Linares (2007, p. 69) 2. DESCRIPCIN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL CON RELACIN A LA CONTAMINACIN DEL SUELO 2.1 Revisin internacional de la normativa ambiental Antes de la dcada de 1970, se hablaba de la contaminacin del aire y del agua, y al suelo se le atribua una capacidad de autodepuracin casi infi- nita. Sin embargo, la sensibilidad mundial comenz a cambiar a partir de la declaracin de la Carta Europea de Suelos desarrollada por la Comunidad Europea en 1972, la cual define el suelo como uno de los ms preciados activos de la humanidad sobre el que viven hombres, animales y plantas; lo califica como un recurso limitado fcilmente destruible y manifiesta que debe ser protegido contra la erosin, la contaminacin y el dao que pueden causar el desarrollo urbano y las prcticas agrcolas y silvco- las, razn por la cual los gobiernos deben impulsar medidas especficas para planificar y administrar los recursos del suelo (Solano, 2005). Pero fue en el ao 1992, en la Cumbre de Ro, donde se reconoci la importancia de la protec- cin de los suelos y de sus usos potenciales en el contexto de un desarrollo sostenible, en particular contra la contaminacin procedente de acciones o actividades de origen antrpico. En concreto, se acord el concepto de desarrollo sostenible y se adoptaron varias convenciones jurdicamente vinculantes en materia de cambio climtico, diver- sidad biolgica y, posteriormente, desertificacin. En este mismo ao (1992), el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CDB), tuvo como objetivo la conservacin de la diversidad biolgica, el fo- mento del uso sostenible de sus componentes y la distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilizacin de los recursos genticos. En este Convenio es fundamental la preocupacin por el hecho de que la diversidad biolgica se est viendo reducida significativamente por la actividad humana, incluida la gestin del suelo y de la tierra. Asimismo, en 1992, la Convencin Marco sobre Cambio Climtico (CCC) reconoce la funcin y la 22 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica importancia de los ecosistemas terrestres como sumideros de gases de efecto invernadero, y plan- tea que los problemas de degradacin del suelo y los cambios en el uso del mismo pueden agravar la emisin de gases a la atmsfera. Igualmente, en 1994 la Convencin de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificacin fij como objetivo evitar y reducir la degradacin del suelo, rehabilitar terrenos parcialmente degradados y recuperar tierras deser- tificadas. Dicha convencin reconoci la relacin que existe entre la desertificacin, la pobreza, la seguridad alimentaria, la prdida de biodiversidad y el cambio climtico. Por su perto, ol Protocolo do Kloto do 1997 promueve el desarrollo sostenible e invita a todas las partes a aplicar polticas y medidas de protec- cin y aumento de los sumideros y depsitos de gases de efecto invernadero. En mayo de 2001, la Comisin de las Comunidades Europeas advirti que la erosin y el declive de la fertilidad del suelo representan una amenaza de primer orden para el desarrollo sostenible, ya que reducen la viabilidad de las tierras agrcolas (CCE, 2002). Debido a lo anterior, varios pases dieron inicio a la inclusin del suelo como factor preponderante en la regulacin estatal, y generaron mecanismos de conservacin y proteccin de este recurso natural. Tal es el caso de Espaa, donde la legislacin am- biental presenta un gran desarrollo en materia de suelos contaminados. Espaa enuncia, en primer trmino, la Ley Bsica de Residuos Txicos y Peli- grosos (ley 20 del 14 de mayo de 1986) que sent los principios fundamentales para dar respuesta a las demandas de la sociedad en el mbito medioam- biental mediante la reduccin de la generacin de los residuos en los propios procesos productivos, la creacin de una red de infraestructuras para su tratamiento y la eliminacin y recuperacin de los espacios contaminados por compuestos txicos y peligrosos. Desde su promulgacin, la normativa se fue ampliando y perfeccionando para acomodarse a las nuevas exigencias y desafos medioambientales, y lleg hasta la redaccin de una nueva ley de resi- duos que sustituyese a la de 1986: la ley 10 del 21 de abril de 1998, que por primera vez, en Espaa, estableci una legislacin bsica en materia de pro- teccin del suelo frente a la contaminacin, ya que hasta la promulgacin de dicha ley en ese pas no se dispona de ninguna norma legal que permitiera proteger los suelos contra la contaminacin; en el caso de los suelos ya contaminados, se identifican y caracterizan mediante una metodologa normaliza- da y tcnicamente rigurosa (Real Decreto 9/2005 8 ). Asimismo, existen otros pases europeos que han estado comprometidos con la proteccin y conservacin del recurso suelo; por ejemplo, Ingla- terra ha elaborado una estrategia global, en la cual considera distintos tipos de amenaza para el suelo, establece una relacin de respuestas sostenibles, fija una nueva serie de objetivos e indicadores clave del suelo y estudia la relacin entre suelo y ordena- cin del territorio (Solano, 2005). Por su parte, Suecia tiene un programa de vigilancia de los ecosistemas que incluye distintos parmetros edficos. Asimismo, en Francia se ha aprobado un plan nacional de gestin y proteccin del suelo que insiste en el control de la contami- nacin en el futuro. Ahora, la poltica de los Pases Bajos insiste en diversos tipos de contaminacin del suelo, incluidas las aguas subterrneas, as como una normativa sobre contaminacin de origen di- fuso que define las entradas y salidas aceptables de nutrientes agrarios. En este sentido, Blgica ha establecido un marco legal que permite asignar la responsabilidad civil sobre la contaminacin de terrenos, actual o histrica. 8 Citado por Solano (2005, p. 25) 23 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo Por otra parte, en Eslovenia la proteccin del suelo est contemplada en el programa nacional de medio ambiente, que est vinculado a la des- contaminacin de los suelos degradados y a la utlllzeclon sostonlblo dol suolo ericole. En Hunrie, la proteccin del suelo se acoge a la legislacin general de proteccin del medio ambiente, as como a la legislacin especfica sobre proteccin de la tierra de labor, proteccin del suelo y de las aguas subterrneas, as como a la recuperacin de los terrenos contaminados. Por otro lado, en el contexto internacional tambin se ha adquirido conciencia sobre el dao o deterioro que puede traer, tanto para el medio ambiente como para la salud de la personas y los medios de produccin, el uso de ciertas sustancias como los plaguicidas, razn por la cual, en los con- venios y conferencias internacionales se ha tenido en cuenta la correcta utilizacin de estas sustancias. En la tabla 3 se presenta las caractersticas genera- les de cada tratado. Tabla 3. Principales tratados internacionales en el marco del manejo de plaguicidas Referencia Objetivo/sntesis Convenio de Basilea sobre el con- trol de los movimientos transfron- terizos de los desechos peligrosos y su eliminacin (1991). El objetivo del convenio es reducir el movimiento transfronterizo de residuos para tratar y disponer stos de una manera adecuada y cercana a su fuente de generacin y minimizar la cantidad de residuos que se generan. Establece un procedimiento de notificacin previa de todo movimiento transfronterizo de residuos. Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo, aplicable a ciertos plaguicidas y productos qumicos peligrosos objeto de comercio internacional (2000). El objetivo del convenio es promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las partes, en la esfera del comercio internacional de ciertos productos qumicos peligrosos, a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daos y contribuir a su utilizacin ambientalmente racional, facilitando el intercambio de informacin acerca de sus caractersticas, estableciendo un proceso racional de adopcin de decisiones sobre su importacin y exportacin y difundiendo esas decisiones a las partes. El convenio se aplica a los productos qumicos prohibi- dos o rigurosamente restringidos y a las formulaciones plaguicidas extremadamente peligrosas. Convenio de Estocolmo sobre reduccin y eliminacin de con- taminantes orgnicos persistentes (COPs) (2005). El objetivo del convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgnicos persistentes. Establece medidas para reducir o eliminar las liberaciones derivadas de la produccin y utilizacin intencionales y no intencionales, y las derivadas de existencias y desechos. Convenio de Viena para la protec- cin de la capa de ozono (1989) Las partes tomarn las medidas apropiadas para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las activi- dades humanas que modifiquen o pueda modificar la capa de ozono. Protocolo de Montreal (1990) Establece acciones a cumplir por los Estados a fin de disminuir las sustancias ago- tadoras de la capa de ozono, reconvirtiendo sectores industriales que las utilizan en sus procesos productivos. Convenio sobre la seguridad y la salud en la agricultura (2003) Dicta disposiciones generales para el empleador y el trabajador con el fin de lograr una mxima condicin de seguridad para las partes. Convencin sobre diversidad biolgica (1994) El objetivo de esta convencin internacional se centra en la conservacin de la bio- diversidad, la utilizacin sostenible de sus componentes y la participacin equitativa y justa de los Estados en los beneficios derivados del uso de los recursos genticos. Convencin sobre lucha contra la desertificacin (1996) El objetivo es luchar contra la desertificacin y mitigar los efectos de la sequa, por medio de la aplicacin de estrategias integradas a largo plazo que se centren simultneamente en el aumento de la productividad de las tierras, la rehabilitacin, conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos tierra e hdricos, con el fin de mejorar las condiciones de vida, especialmente a nivel comunitario. Fuente: FARN (2005, p. 40) 24 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica Adicionalmente, con el fin de analizar las impli- caciones de la agricultura con productos fitosani- tarios, la Comisin de la Unin Europea adopt la Estrategia Temtica sobre el Uso Sostenible de los Plaguicidas en julio de 2006. Esta estrategia aplica un conjunto de medidas encaminadas a reducir los riesgos para el medio ambiente y la salud humana, vinculados a la utilizacin de los plaguicidas y, de manera ms general, a lograr un empleo ms sostenible de los mismos y una reduccin global sensible de los riesgos y la utilizacin, sin prdida de rendimiento para los usuarios. De igual forma, despus de varios aos de de- bates y trabajos, el Parlamento Europeo aprob el kolemonto kEACH ikolstro, Evelueclon y Autorl- zeclon do Sustencles Ouimlcesi, nuovo lnstrumonto de gestin de estas sustancias, que entr en vigor el 1 de junio de 2007 y se aplicar de forma escalo- nada hasta el 2018, ao en el que estar totalmente desarrollado. Este reglamento establece un registro europeo nico que controla las sustancias qumicas que se producen o importan en cantidades mayores a una tonelada. Cuando las mismas superen las cien toneladas al ao debern pasar un proceso de evaluacin. Las sustancias consideradas como preocupantes para la salud o el medio ambiente, independientemente de su cantidad y siempre que no cuenten con una alternativa con menos riesgos, necesitarn una autorizacin (Linares, 2007). De otra parte, en Estados Unidos el uso del suelo est a cargo de los gobiernos locales para algunos casos y del gobierno federal para otros. El empleo para actividades agrcolas que implica pro- blemas de prdidas de suelos y contaminacin por escurrimientos es controlado por el departamento Federal de Agricultura. Este departamento exige que los agricultores que reciban subsidios presenten planes para la conservacin del suelo. Adems, exis- ten varias leyes que regulan los plaguicidas, como la ley para el control de las sustancias toxicas de 1976 y la ley federal sobre insecticidas, fungicidas y rodenticidas de 1947; la mayor parte de stos los controla la EPA 9 de una manera sencilla y directa: simplemente certifica la etiqueta y las instrucciones que se incluyen en el envase antes de su venta. La etiqueta tiene que ser muy especfica; por ejemplo, debe informar que para usarse en plantas de fresa la dosis de aplicacin no debe exceder de X mililitros dllulde on lltros do eue por hocteroe do cultlvo. Gran parte de la vigilancia de la EPA implica calcular qu cantidad de residuos del plaguicida terminar en el abastecimiento alimenticio, adems de cunto ingerir una persona normal y si esto constituye un rloso pere le selud iKolsted, 2001i. 2.2 Normativa colombiana en materia de suelos y plaguicidas Uno de los principios rectores del Estado co- lombiano, plasmado en la Constitucin de 1991 (artculo 8), establece la proteccin de las riquezas naturales de la Nacin como principio gua de la actuacin del Estado y los particulares: Es obligacin del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nacin. No se trata de una simple declaracin constitucional o de un enunciado re- trico. Este artculo, al erigirse como principio, se dimensiona como un verdadero instrumento con- ductor de la poltica estatal y como punto obligado de referencia para evaluar la actuacin del Estado y los particulares, y produce, desde luego, conse- cuencias jurdicas concretas. Asimismo, el artculo 80 agrega el deber de pre- venir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la refaccin de los daos causados. La obligacin estatal en Colombia, en materia ambiental, es tal que la propia carta poltica le proporciona al Presidente de la Re- 9 EPA: Environmental Protection Agency, que en espaol significa, Agencia para la Proteccin Ambiental. 25 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo pblica una herramienta excepcional para identificar hechos que amenacen con perturbar en forma grave el orden ecolgico del pas (Sanclemente, 2000). En materia legislativa, Montes y Garca (2005) hacen un recuento de la normativa ambiental exis- tente en Colombia, enfocada al tema especfico de los plaguicidas, en donde se plantea que el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Me dio Ambiente, decreto 2811 de 1974, establece que para prevenir el deterioro ambiental y los daos a la salud humana, se deben establecer requisitos y con diciones para la impor- tacin, fabricacin, transporte, comercializacin, manejo y disposicin de sustancias y productos txicos o peligrosos; disposicin que ha sido sopor- te de la normativa sobre plaguicidas y mercancas peligrosas. Por su parte, el Cdigo Sanitario Nacional, ley 9 de 1979, desarrolla mltiples temas entre los cuales se destacan los residuos slidos, emisiones atmos- fricas, sus tancias qumicas, sustancias peligrosas, sustancias toxicas, plaguicidas, etc. En relacin con los plaguicidas, esta ley dedica sus artculos 136 a 144 a regular lo relativo a su transporte, almacena- miento, uso, comercio y distribucin, estableciendo normas para la salvaguarda de la salud y la seguridad de las personas. Igualmente, establece la obligacin de expedir registro en los casos de importacin, fabricacin o comercio de cualquier tipo de pla- guicidas, y consagra obligaciones de tipo sanitario para los fabricantes, formuladores, envasadores o manipuladores de este tipo de sustancias. Ahora, el decreto 1843 de 1991 reglamenta el uso y manejo de plaguicidas y es bsico en la legislacin colombiana sobre el tema. A lo largo de este decreto, se abarcan temas relacionados con las funciones de la Administracin Pblica en materia de plaguicidas, se fijan parmetros tcnicos sobre los niveles de toxicidad, requisitos sobre experimen- tacin con plaguicidas, licencias para produccin, proceso y formulacin de estas sustancias, etc. EI objetivo de este reglamento es evitar que el uso y manejo de plaguicidas afecte la salud de la comu- nidad, la sanidad animal y vegetal o cause deterioro al ambiente. Adems, dicho reglamento plantea la creacin del Consejo Nacional de Plaguicidas y los Consejos Seccionales de Plaguicidas, que tienen un carcter consultivo y asesor de los Ministerios de Salud y de Agricultura y de las direcciones seccio- nales de salud y agricultura, respectivamente, y el Consejo Intrasectorial Nacional que tiene carcter de asesora tcnica permanente del sistema de salud y cuya secretara est a cargo de la divisin de sustancias potencialmente txicas. Este decreto, entre otros muchos aspectos, restringe de manera general todos aquellos produc- tos plaguicidas o sus componentes, en los cuales se observen o se demuestren efectos cancergenos o mutagnicos ocasionados en dos o ms especies animales con metabolismo similar al de los mamfe- ros, cuyo su uso y manejo constituyan grave riesgo para la salud de las personas, de la sanidad animal y vegetal o la conservacin del ambiente, segn lo determinen los Ministerios de Salud y/o Agricultura, o que no haya demostrado efectividad o eficacia para el uso que se propone. En lo relativo a los desechos y los residuos de plaguicidas, establece que la persona natural o jurdica que los maneja debe dar tratamiento previo a su evacuacin final, de manera que los efluentes no sobrepasen los lmites permi tidos oficialmente. Por su parte el Ministerio de Medio Ambiente 10 , segn lo dispuesto por la ley 99 de 1993, debe expedir las regulaciones ambientales para la distri- bucin y uso de sustancias qumicas utilizadas en actividades agropecuarias y dictar regulaciones para impedir la fabricacin, importacin, posesin y uso de armas qumicas, biolgicas y nucleares, as como 10 En la actualidad denominado Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 26 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica la introduccin al territorio nacional de residuos nucleares y desechos txicos o subproductos de los mismos. Segn la ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debe otorgar de manera privativa la licencia ambiental para la produccin e importacin de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos su- jetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales. Esta reglamentacin se dirige a todas aquellas personas naturales o jur- dicas, pblicas o privadas, que fabriquen, formulen, importen, envasen, distribuyan, comercialicen, em- paquen, almacenen y transporten plaguicidas, as como al consumidor o usuario final de los mismos, y a las personas que generen y ma nejen residuos o desechos peligrosos provenientes de plaguicidas 11 . Continuando con la normativa aplicable a los plaguicidas, es importante anotar que el decreto 1220 de 2005, reglamentario de la ley 99 de 1993, dispone que requerirn de licencia ambiental la importacin y produccin de pesticidas as como aquellas sustancias, materiales o productos suje- tos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales, y determina que, en caso de importacin, sta deber ajustarse al pro- cedimiento sealado en la Decisin Andina 436 del Acuer do de Cartagena y sus normas reglamentarias, para los cuales da competencia privativa al Minis- terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR), los grandes centros urbanos y las autoridades ambien- tales son competentes para el otorgamiento de la li- cencia ambiental para los proyectos cuyo objeto sea el almacenamiento de sustancias peligrosas, como son los plaguicidas. De otro lado, la normativa expe- dida por la cartera de agricultura hace referencia a la prohibicin de venta y uso de ciertos plaguicidas nicamente con destino a determinados cultivos. En este orden de ideas, la resolucin 447 de 1974 prohbe el uso y venta de insecticidas clorados con destino al cultivo del tabaco, y la resolucin 209 de 1978 prohbe el uso de plaguicidas organoclorados en el cultivo del cafeto. Otro tema de inters fundamental en el uso de plaguicidas en el Pas es la existencia de exenciones tributarias a los plaguicidas. Sin lugar a dudas, la normativa tributaria favorece el uso de agroqu- micos, toda vez que el artculo 424 del Estatuto Tributario excluye expresamente del impuesto sobre las ventas: los abonos minerales, los plaguicidas e insecticidas y las materias primas qumicas con destino a la produccin de plaguicidas e insecticidas y fertilizantes (exactamente para la produccin de los abonos anteriormente mencionados) 12 . Al ana- lizar esta situacin, puede verse claramente como se favorece la generacin de impactos ambientales negativos en los recursos naturales, pues la conta- minacin encuentra, en la exencin de impuestos por la compra y venta de estas sustancias txicas y nocivas para el desarrollo natural de la vida en el suelo, su mejor aliado para abrirse camino en un mundo que debera proteger sus riquezas y no disminuirlas, puesto que con el aumento en las concentraciones de los plaguicidas en las tierras de cultivo, de recreacin, paisaje y dems actividades que desarrolla el ser humano en el suelo, se perder toda posibilidad de aprovechamientos posteriores de estos recursos. En cuanto al impuesto sobre la renta, el Esta- tuto Tributario dispone que no constituirn renta ni ganancia ocasional para el beneficiario, los ingresos constitutivos por los contribuyentes por concepto de indemnizaciones o compensaciones 11 La ley 99 de 1993 establece funciones de control y vigilancia de las autoridades am bientales y sanciones en caso de violacin de estas normas. 12 EI decreto 358 de 2002 establece los requisitos que se deben cumplir para que la venta o la importacin de los plaguicidas o sus materias primas est excluida del impuesto sobre las ventas. 27 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo recibidas por concepto de la erradicacin o reno- vacin de los cultivos, o por concepto del control de plagas, cuando sta forme parte de programas encaminados a racionalizar o proteger la produc- cin agrcola nacional y dichos pagos se efecten con recursos de origen pblico, sean estos fiscales o parafiscales (Montes y Garca, 2005). A partir de esta figura, puede evidenciarse que las actividades tendentes a disminuir los impactos ambientales negativos generados por el sector econmico, como lo es el control de plagas, pueden dar lugar a la generacin de incentivos ambientales donde la gestin del empresario sea reconocida a travs de ayudas econmicas o distinciones pblicas que promuevan la rentabilidad de su negocio, al tiempo que se protegen y conservan los recursos naturales provenientes del medio. A partir de la informacin anterior es impor- tante resaltar que en los entornos nacional e inter- nacional se han realizado diversas aproximaciones a la proteccin y conservacin del recurso suelo, a travs de la creacin de leyes, decretos, tratados, convenios y convenciones, entre otros, que han lo- grado en cierta medida, incorporar en la conciencia ciudadana la importancia de preservar los recursos naturales. Sin embargo, es relevante mencionar que, si bien las polticas expuestas datan de varios aos atrs, hoy en da es posible percibir algunas fallas en su implementacin, pues an se encuentran casos de desacatamiento e ignorancia sobre las medidas a adoptar. Dado que particularmente en Colombia hay una dbil capacidad institucional en el diseo y aplica- cin de instrumentos normativos y econmicos, puede decirse que no existe un verdadero proceso de regulacin de la contaminacin del suelo en el pas. Slo se ha establecido una normativa ambien- tal que dado el bajo desempeo de las instituciones ambientales no logra una disminucin real de los niveles de contaminacin del suelo. En este orden de ideas, es fundamental insertar al manejo de los recursos naturales el componente econmico, pues a travs de este tipo de instrumen- tos puede lograrse un cambio de mentalidad que lleve en realidad a proteger y conservar el suelo. 3. APROXIMACIN ECONMICA AL PROBLEMA DE LA CONTAMINACIN DE SUELOS La normativa de los recursos naturales est directamente vinculada con el reconocimiento de la importancia que generan estos recursos para el ser humano y para el desarrollo de la vida en la tierra. En este sentido, se considera que una forma de demostrar esta importancia es a travs de la valoracin econmica de los mismos, pues estas aproximaciones dan una idea general del valor eco- nmico y social del recurso y de lo que significara su prdida o deterioro para las actividades cotidianas del ser humano. Por esta razn, a continuacin se enuncian diversos casos de valoracin de los servi- cios ambientales que prestan los recursos naturales y se resalta la importancia econmica del suelo y los recursos naturales en general para el funciona- miento de la sociedad. 3.1 Algunas aproximaciones a la valoracin econmica del recurso suelo Pimentel y otros (1997) establecen el caso de la valoracin econmica del recurso suelo en Estados Unidos y en el entorno mundial, donde su principal objetivo es realizar un anlisis costo-beneficio de la proteccin del recurso suelo, para lo cual encon- traron que en promedio, una hectrea de suelo en oso peis contlono 1.300K do lombrlcos, 1.000K do ertropodos, 3.000K do bectorles, 4.000K do hongos y otras plantas y animales, los cuales son importantes para la recoleccin de nutrientes b- sicos (nitrgeno, potasio, fsforo), que ayudan a la filtracin del agua reduciendo la erosin, adems, facilitan la formacin de nuevo suelo. Para unos 4,5 billones de hectreas cultivables, se contribuye con 125 mil millones de dlares, teniendo en cuenta que el valor por hectrea de suelo es de 400 millones de 28 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica dlares 13 . En Estados Unidos se gastan aproxima- damente 150 mil millones de dlares cada ao en la limpieza del aire, el agua y el suelo contaminado. Segn Pimentel y otros (1997), cada ao los seres humanos y las cosechas generan aproxima- damente 38 billones de toneladas de residuos en todo el mundo. Estos desechos son reciclados por una variedad de organismos degradadores. Se ha estimado que los beneficios econmicos do le dlsposlclon do roslduos os 0.02$/K, ivelor determinado teniendo en cuenta que el valor de recoger y disponer residuos orgnicos generados on tho \llleo o Ceyue Holhts, Now Cork, o on la ciudad de Madison, Wisconsin, est entre 0.04$/ K y 0.044$/Ki. Por consiguiente, asumiendo un valor conserva- dor do 0.02$/K pere todos los roslduos orenlcos que son reciclados por degradadores, el valor de la contribucin hecha por estos organismos es ms de 62 mil millones de dlares por ao en los Estados Unidos (donde 3.1 billones de toneladas de residuos orgnicos son reciclados) y ms de 760 mil millones de dlares por ao en todo el mundo. Este clculo no tiene en cuenta el valor de los beneficios en la disminucin de la contaminacin ambiental, el reciclaje de nutrientes y la reduccin de las enfermedades humanas. En lo que se refiere a la biodiversidad y forma- cin de suelo, el estudio encontr que las lombri- ces y otras especies invertebradas presentes en l traen entre 10ton/ha/ao y 500ton/ha/ao de suelo subsuperficial a su superficie y se estima que esta biota presente en el suelo, ayuda a la formacin de aproximadamente 1ton/ha/ao de suelo superficial (Pimentel, 1995). Teniendo en cuenta esta consi- deracin y tomando un valor para la agricultura de 12 dlares por tonelada de superficie de suelo, el valor total para la conservacin de las actividades que desempean los organismos del suelo en la formacin del mismo, sobre la tierra agrcola (aproximadamente 400 millones de hectreas) est cercano a los 25 mil millones de dlares por ao. En relacin con la fijacin de nitrgeno, se encontr que ms de 77 millones de toneladas de nitrgeno comercial son usadas en el mundo de la agricultura, cada ao, a un costo de 38.5 mil millones de dlares. Este nitrgeno fijado es igual a aproximadamente la mitad de los fertilizadores de nitrgeno comercial aplicados en las fincas de Estados Unidos. A lo largo del mundo, 140*10 6 ton/ ao 170*10 6 ton/ao de nitrgeno, avaluado en aproximadamente 90 mil millones de dlares, es fijado por muchos microorganismos de ecosistemas ericoles y neturelos iBozdlcok y Konnody i1988i, Peoples y Craswell (1992) 14 . Otro punto importante en el anlisis es la resis- tencia de las plantas nativas a los parsitos. En este caso, el estudio determin que en Estados Unidos dichas plantas previenen un 40% en prdidas po- tenciales de los 20 mil millones de dlares que se gastaran en contrarrestar los problemas generados por parsitos y patgenos, lo que ahorra cerca de 8 mil millones por ao. A lo largo del mundo, los ahorros son estimados en aproximadamente 80 mil millones de dlares por ao. Por ltimo, con el estudio se encontr que la siembra de granos perennes 15 genera diversos beneficios econmicos dentro de los que pueden mencionarse las reducciones en la erosin, el em- pleo de combustibles fsiles y la disminucin de la contaminacin ambiental. Especficamente, las plantaciones de granos perennes podran ahorrar aproximadamente 20 mil millones de dlares por ao en erosin del suelo y 9 mil millones de dlares 13 Estos valores estn a precios del ao 1996. 14 Citados por Pimentel y otros (1997). 15 Especies vegetales que viven ms de dos o tres aos. 29 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo por ao en consumo de combustibles. Adicional- mente, se ahorrara un billn de dlares por ao en disminuciones de contaminacin agrcola y ambien- tal porque el uso de plaguicidas y fertilizantes, se reducira notablemente (Pimentel y Greiner, 1997). Por otro lado, Machn y Casas (2006) presentan, como objetivo central, plantear la necesidad de la valoracin econmica de los recursos naturales a travs de los diferentes enfoques de mercado en la bsqueda del establecimiento de un desarrollo sustentable. Para esto se enfocaron en regiones caribeas donde se emplearon varios mtodos de valoracin econmica (directa, indirecta y contin- gente, entre otros) aplicados a la prdida de los servicios ambientales que presta un bosque, y con- cluyen que es evidente la necesidad e importancia del uso de la valoracin econmica ambiental, de modo que permita la prctica de polticas efectivas y econmicamente eficientes para un manejo sus- tentable de especies y ecosistemas. Estos autores plantean que el proceso de valo- rar econmicamente el ambiente se da a travs de la medicin y cuantificacin de la calidad ambiental debido a que los cambios que se producen generan cambios en el bienestar de las personas y que el empleo de los mtodos de valoracin econmica ambiental permite conocer los beneficios que la sociedad atribuye a mejorar la calidad de los recur- sos naturales y los costos que los distintos niveles de intervencin implican en el desempeo de los bienes y servicios ambientales. Por su parte, Cruz (2007) presenta un aporte so- bre la evaluacin del proceso de la valoracin de los bienes ambientales y los recursos naturales y la crisis de tal proceso a la luz de las teoras de las escuelas de pensamiento econmico, enfatizando al final en la necesidad de la aplicacin de un enfoque interdisci- plinario en tales desarrollos. A partir de la informacin analizada en este estudio, se concluy que el binomio Estado-empresa capitalista, es el principal responsa- ble de las agresiones medioambientales, pues estas instituciones comparten patrones jerrquicos centra- lizados, burocrticos y coercitivos que se atienen al principio de que el fin justifica los medios. De igual forma, especficamente para el recurso suelo, Cruz (2007) encontr que ante un problema de prdida de suelo de bosque por procesos ero- sivos, la comparacin de los valores potenciales de las cosechas antes y despus de la erosin, constituyen slo una aproximacin parcial a la va- loracin del fenmeno y de sus importantes costos sociales, actuales y futuros. As, se plantea que no sera adecuado otorgar el tratamiento de bienes gratuitos, o exclusivamente generadores de valores de uso, cuando de otra parte se otorga formalmente valor monetario a la sustitucin de los servicios ambientales por medios artificiales (aplicacin de fertilizantes qumicos, por ejemplo). Por ltimo, Correa (2001) plantea el referente filosfico sobre el cual se fundamenta la valoracin del ambiente, establece algunas comparaciones de valores econmicos estimados para los servi- cios ambientales proporcionados por los grandes biomas del mundo y describe el modelo terico y los problemas asociados a estos planteamientos. Igualmente, presenta la metodologa y los resulta- dos en la valoracin de los servicios ambientales del valle de Aburr. De esta manera, el mtodo de valoracin econmica empleado fue la transferencia de valores fijos 16 ; los ecosistemas analizados en el valle de Aburr, seleccionados por ser estratgicos, fueron la cuenca de Piedras Blancas, el embalse de la Fe, el ro MedellnPorce, las cuencas de los ros Grande y Chico, el can seco del Occidente Medio 16 Este mtodo tiene como base fundamental el uso de valores econmicos obtenidos en estudios previos, para estimar, mediante su transferencia, el valor econmico de los cambios en ecosistemas naturales especficos (Correa, 2001). 30 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica Antioqueo, el altiplano del Oriente Antioqueo y los bosques naturales y plantaciones de la zona sur del valle de Aburr. En el estudio se concluy que para realizar la valoracin de estos ecosistemas es fundamental tener en cuenta cuatro criterios para identificarlos, los cuales facilitan la utilizacin de la perspectiva antropocntrica: singularidad, riesgo de deterioro, sinergia e importancia urbana. La identificacin de ecosistemas estratgicos a partir de estos criterios establece una base ms adecuada para la valoracin del flujo de bienes y servicios ambientales. Asimismo, a partir del estudio se estim un flujo anual de beneficios cercano a los nueve millones de dlares en el proceso de valoracin de servicios ambientales proporcionados por ecosistemas es- tratgicos para el valle de Aburr. La mayor parte de los servicios ambientales identificados como estratgicos no tienen un mercado donde transarse, por lo que la percepcin del bienestar que pueden brindar dichos servicios ambientales no puede observarse por seales de precios de mercado. Estos nueve millones de dlares se dividen de la siguiente manera: 46.8%, prestacin de servicio de recreacin por parte del conjunto de ecosistemas que lo prestan; un 24.5% por regulacin del clima (fijacin de CO 2 ), 16.1% por produccin de alimen- tos, 6.5% por el servicio de dilucin y transporte de contaminantes y 6.1% por abastecimiento de agua. En sntesis, puede decirse que el recurso suelo es importante no slo como soporte para la vida, sino tambin como proveedor de insumos para las diversas actividades de la humanidad, dado el gran valor econmico asociado a sus funciones ambientales. As, los estudios relacionados con los bienes y servicios ambientales que provee el suelo pueden servir, entonces, como fundamento para la creacin de instrumentos econmicos que favorezcan la proteccin de dicho recurso, en tanto provean es- trategias que lleven a que los procesos productivos sean cada vez ms eficientes. 4. CONSIDERACIONES PARA EL DISEO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS EN LA CONTAMINACIN DEL SUELO La eleccin del tipo de instrumento econmico a emplear para la normativa de la contaminacin ambiental, especficamente aquella relacionada con el recurso suelo, est directamente asociada con el contexto del pas en el cual se va a establecer dicha regulacin, pues de su historia y experiencia previa con otros tipos de instrumentos econmicos se puede llegar a determinar las acciones necesa- rias para implementar instrumentos efectivos en la consecucin del principal objetivo ambiental: la conservacin y preservacin del recurso natural. Asimismo, la utilizacin en forma eficiente y con- sistente de instrumentos econmicos en el tiempo puede llevar a mejorar las condiciones econmicas y competitivas de las empresas, las regiones y los pases. El diseo de un instrumento econmico debe estar mediado directamente por la cantidad y cali- dad de informacin que pueda obtenerse de cada de una de las variables que hagan parte del mismo, pues de esta caracterstica depende que en realidad se obtengan resultados confiables y ajustables a la realidad del recurso natural que se quiere regular (Seplveda, 2008). En este sentido, la eleccin de las variables a tener en cuenta para el diseo del instrumento debe considerar la disponibilidad de informacin, su capacidad de medicin, confiabili- dad, representatividad, entre otros. Igualmente, es importante tener en cuenta el grado de dinamismo y organizacin institucional, pues el cumplimiento de los requisitos ambientales legales, aplicables a la actividad propia de una compaa, puede mejorar su gestin ambiental y, a la vez, promover su acceso a los beneficios e incentivos estatales. Por otra parte, es importante mencionar la necesidad de tener estudios de investigacin que permitan concretar una lnea base que determine los valores lmite permisibles de los plaguicidas en 31 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. Medelln, Colombia Sandra Milena Silva Arroyave, Francisco Javier Correa Restrepo el suelo, pues estos datos son relevantes en el mo- mento de establecer si un sitio est contaminado o alterado, y a partir de esto, seleccionar las acciones a seguir para su proteccin y cuidado. Es fundamental mencionar que la creacin de un instrumento econmico como los incentivos ambientales, que permita regular el uso y aprove- chamiento del recurso suelo asociado al uso de plaguicidas, est directamente relacionado con un entorno que favorezca y potencie la implementa- cin de nuevas alternativas de manejo ambiental, como los bioplaguicidas o el control biolgico, que permiten realizar un aprovechamiento sostenible de los recursos, de tal manera que no haya necesidad de impactar negativamente el suelo con la utiliza- cin de sustancias qumicas que puedan vulnerar las condiciones naturales del entorno. En este sentido, es importante resaltar que si bien las investigaciones sobre el control biolgico datan de tiempo atrs, como lo evidencia Carson (1960) 17 , an no se ha logrado diseminar plenamen- te su implementacin a escala global, pues incluso hoy en da en algunos procesos productivos de diversos pases, se siguen empleando sustancias qumicas perjudiciales para el ser humano y el ambiente. Otro punto en consideracin es aquel que hace referencia al uso del incentivo econmico como me- canismo de regulacin en materia de contaminacin de suelos por plaguicidas, pues si bien es impor- tante mencionar que la motivacin al empresario para implementar mecanismos de minimizacin de impactos ambientales negativos es vital en la gestin organizacional, no puede desconocerse que en determinados casos, en el mbito mundial, podrn encontrarse organizaciones y usuarios de los recursos naturales que de una forma desmedida continen impactando negativamente el suelo, ra- zn por la cual se plantea la creacin de otro instru- mento econmico como las multas ex post, que en un caso determinado permitan frenar el aumento en los grados de contaminacin generados dentro de un proceso productivo cuando se superan, en una gran proporcin, los valores naturales del entorno, al tiempo que se busca obtener un compromiso real por parte de los entes involucrados para que se restaure el ecosistema o recurso afectado y se pueda dar lugar al uso del incentivo, a medida que se evidencie una buena gestin ambiental empre- sarial. (Correa, 2007). De igual manera, es importante tener en cuenta aquellas empresas que aunque no causan impactos ambientales negativos a los recursos, no estn cumpliendo con las normas ambientales especficas propias de su actividad, razn por la cual la creacin de una multa ex ante puede ser un instrumento econmico muy til en la regulacin del recurso suelo, pues por medio de ella, se pueden corregir los incumplimientos a las normas, al mismo tiempo que se puede favorecer la implementacin de estrategias ambientales organizacionales que prevengan la generacin de aspectos e impactos ambientales negativos. Por ltimo, es importante mencionar que la creacin e implementacin de un instrumento eco- nmico para el manejo de los recursos naturales, especficamente el suelo, es un reto que requiere de grandes esfuerzos institucionales y organiza- cionales en cuanto a la capacidad econmica, social, logstica, tcnica y tecnolgica que deben proporcionar tanto el Estado como las empresas privadas, para potenciar estas iniciativas y llevarlas a su plena ejecucin. 17 Especficamente Carson (1960, p. 36) plantea: puede utilizarse una variedad extraordinaria de alternativas para el control biolgico de insectos. Algunas estn ya en uso y han conseguido brillantes xitos. Otras estn en la etapa de ensayos de laboratorio. An otras son poco ms que ideas en la mente de cientficos que aguardan la oportunidad de probarlas. Todas tienen esto en comn: son soluciones biolgicas, basadas en la comprensin de los organismos vivos que tratan de controlar la fbrica de la vida a la que pertenecen. 32 Universidad de Medelln Anlisis de la contaminacin del suelo: revisin de la normativa y posibilidades de regulacin econmica 5. CONCLUSIONES Los recursos naturales son vitales para el desarrollo de las actividades cotidianas del ser hu- mano, pues intervienen de diversas formas en sus relaciones y son esenciales para el logro de diversos satisfactores sociales que permiten generar una mejora en la calidad de vida de las personas. En este sentido, y haciendo nfasis en el recurso suelo, puede decirse que existe una relacin directa entre las actividades econmicas que desempea el ser humano y el recurso natural como tal, pues de ste se obtiene un conjunto de materiales e insumos que son empleados en los procesos productivos de las unidades econmicas y, adems, son fundamentales para la supervivencia de la sociedad. Sin embargo, el uso intensivo e indiscriminado del suelo est generando un fuerte impacto ambiental negativo en el recurso, de tal forma que si no se propende por su proteccin y conservacin, puede llegar a perder sus caractersticas y, por ende, su capacidad para ser empleado dentro de otros procesos productivos posteriores o como soporte para actividades de ocio y recreacin, entre otras. Asimismo, puede decirse que tanto en el en- torno colombiano como en el mundial, se cuenta con una serie de normativas ambientales que pueden llevar a un adecuado aprovechamiento de los recursos naturales, no obstante, se reconoce tambin que en algunos casos, esta normativa es desconocida o poco aplicada, situacin que va en detrimento de las caractersticas originales de cada recurso y puede llevar a una prdida irrecuperable del mismo. En este sentido, se plantea entonces que en Colombia, si bien existen normativa e ins- tituciones ambientales, hay una dbil regulacin ambiental, puesto que el acople entre estos dos elementos, aunado con el uso de instrumentos econmicos y de comando y control an no se encuentra plenamente realizado. Bajo este panorama, se considera entonces que uno de los mecanismos de regulacin que puede llevar a la conservacin y proteccin de los recursos naturales, como el suelo, es el diseo de instrumen- tos econmicos que se ajusten a las caractersticas particulares del recurso y representen sus condicio- nes, de tal manera que logren obtener un verdadero beneficio econmico, social y ambiental. En este aspecto se considera importante la adopcin de instrumentos econmicos como los impuestos ambientales que dirijan las decisiones del sector agrcola hacia prcticas ms sustenta- bles y a una aplicacin ms eficiente de opciones que contrarresten los efectos negativos de sus- tancias como los plaguicidas. De esta manera, siguiendo las ideas de Oskam (1997) 18 , una primera aproximacin en Colombia de aplicacin de ins- trumentos econmicos debe tener en cuenta: 1. Los impuestos a plaguicidas deben establecerse con base en el dao que provocan a la salud o al medio ambiente. Las sustancias ms txicas de- ben tener el impuesto ms alto y si es posible, su monto debe ser igual al dao marginal que causa a la sociedad (al tamao de la externalidad). 2. El impuesto tendr mayor xito entre ms fcil sea su recoleccin y entre ms difcil sea su evasin. 3. Si el monto del impuesto recaudado se regresa a los mismos agricultores que sufren perjuicios derivados del impuesto entonces habr un mayor grado de aceptacin. Finalmente, es importante que el mecanismo de redistribucin de los ingresos tenga costos de transaccin muy bajos. 18 Cltedo por \unoz y Avlle i2005, p. 45i. 33 Semestre Econmico, volumen 12, No. 23, pp. 13-34 - ISSN 0120-6346 - Enero-junio de 2009. 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