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O CONSELHO DE SEGURANA, AS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ E A INSERO DO BRASIL NO MECANISMO DE SEGURANA COLETIVA DAS NAES UNIDAS

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente INSTITUTO RIO BRANCO Diretor-Geral

Embaixador Jeronimo Moscardo

Embaixador Georges Lamazire

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

EDUARDO UZIEL

O Conselho de Segurana, as Operaes de Manuteno da Paz e a Insero do Brasil no Mecanismo de Segurana Coletiva das Naes Unidas

Braslia, 2010

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Roberto Burle Marx, Sem ttulo. Kamanita, gravura, 40,01 x 53,98 cm, 1989.

Equipe Tcnica: Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Fabio Fonseca Rodrigues Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro

Impresso no Brasil 2010 U99c Uziel, Eduardo. Conselho de segurana, as operaes e manuteno da paz e a insero do Brasil no mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas / Eduardo Uziel.Braslia : FUNAG, 2010. 244 p. : il. ; color. Quinquagsimo-quarto Curso de Altos Estudos. Instituto Rio Branco, MRE. 1. Manuteno da paz. 2. Segurana coletiva. 3. Misso de paz. 4. Misso diplomtica. I. Ttulo. CDU: 341.781

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A minha Me e Dica, zl.

Agradecimentos

A meu Pai, minhas irms, meus sobrinhos, por tudo. Kaska por ter mudado minha vida, para muito melhor. Ao Embaixador Paulo Tarrisse por ser um amigo, chefe e guru para as Naes Unidas. Aos Embaixadores Ronaldo Sardenberg, Henrique Valle, Piragibe Tarrag, Maria Luiza Viotti e Regina Dunlop, meus chefes em Nova York, pelos ensinamentos e oportunidades. Ao Embaixador Tadeu Valladares que teve a bravura de ler atentamente os rascunhos e ser sempre otimista. Ao Ministro Carlos Duarte, Conselheira Gilda e a todo o pessoal da DNU e do DOI durante o perodo de pesquisas por se inestimvel apoio. Ao Bruno, Alexandre e Matias por terem tido a pacincia de ler o texto e contribuir e aos colegas de Delbrasonu pela amizade. Aos funcionrios das bibliotecas Dag Hammarskjld das Naes Unidas, Antonio Azeredo da Silveira do Itamaraty e dos arquivos do Itamaraty, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal por sua cooperao.

Abreviaturas e Siglas

So listadas abaixo as abreviaturas e siglas utilizadas neste trabalho. Quando necessrio para melhor compreenso, alm designao por extenso, formulada explicao sobre a utilizao da sigla ou opo entre duas existentes. AI-5 AGNU C-34 (C-33) Ato Institucional no. 5 Assembleia Geral das Naes Unidas Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz. Criado em 1965 com 33 membros, foi conhecido originalmente como C-33, passando designao C-34 em 1988, a qual mantm at hoje. Canad, Austrlia e Nova Zelndia Comunidade do Caribe Comisso de Construo da Paz Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa Conselho de Segurana das Naes Unidas Departamento de Apoio ao Terreno Misso do Representante do Secretrio-Geral na Repblica Dominicana Departamento de Operaes de Manuteno da Paz Conselho Econmico e Social

CANZ CARICOM CCP CPLP CSNU DFS DOMREP DPKO ECOSOC

E-10 EUA FFAA FMEI FMI GRULAC G-77 IBAS INTERFET LDN MD MINURCAT MINUSTAH MNA MONUC MPOG MRE ONG ONU

ONUC ONUMOZ OTAN P-3 P-5 PCCs PDD-25 PNUD

Os dez membros eletivos do Conselho de Segurana Estados Unidos da Amrica Foras Armadas Fora Multinacional de Emergncia Interina na Repblica Democrtica do Congo Fora Multinacional Interina no Haiti, estabelecida pela Resoluo 1529 (2004) Grupo Latino-Americano e Caribenho Grupo dos 77 e China Foro ndia-Brasil-frica do Sul Fora Internacional para Timor-Leste Liga das Naes Ministrio da Defesa Misso das Naes Unidas na Repblica CentroAfricana e no Chade Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti Movimento dos Pases No Alinhados Misso das Naes Unidas na Repblica Democrtica do Congo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio das Relaes Exteriores Organizao No Governamental Organizao das Naes Unidas. No corpo deste trabalho no se utiliza a sigla ONU, preferindo-se Naes Unidas ou a Organizao, termos mais consoantes Carta. A sigla foi mantida em citaes. Misso das Naes Unidas na Repblica do Congo Operao das Naes Unidas em Moambique Organizao do Tratado do Atlntico norte Membros permanentes ocidentais do Conselho de Segurana: EUA, Reino Unido e Frana Membros permanentes do Conselho de Segurana: EUA, Reino Unido, China, Rssia e Frana Pases contribuintes de policiais Deciso Diretiva Presidencial 25, de 3/5/1994, dos EUA Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

RDC SGNU SNA SOFA TCCs TIAR TPI UA UE UNAMIR UNAMSIL UNAVEM III UNCIO UNCTAD UNDOF UNEF UNEF II UNFICYP UNIFIL UNIPOM UNITA UNITAF UNMEE UNMIK UNMISET UNMIT UNMOGIP

Repblica Democrtica do Congo Secretrio-Geral das Naes Unidas Aliana Nacional Somali Acordo sobre Status da Fora Pases contribuintes de tropas Tratado Interamericano de Assistncia Recproca Tribunal Penal Internacional Unio Africana Unio Europeia Misso das Naes Unidas em Ruanda Misso das Naes Unidas em Serra Leoa Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola III Conferncia das Naes Unidas sobre Organizao Internacional Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento Fora de Desengajamento das Naes Unidas Fora de Emergncia das Naes Unidas (19561967) Segunda Fora de Emergncia das Naes Unidas (1973-1979) Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre Fora Interina das Naes Unidas no Lbano Misso de Observao das Naes Unidas ndiaPaquisto Unio para a Libertao Total de Angola Fora Tarefa Unificada Misso das Naes Unidas na Etipia e Eritreia Misso de Administrao Interina das Naes Unidas em Kossovo Misso das Naes Unidas de Assistncia a TimorLeste Misso Integrada das Naes Unidas em Timor-Leste Grupo de Observao das Naes Unidas na ndia e no Paquisto

UNMOVIC UNOGBIS UNOSOM I e II UNOTIL UNPROFOR UNSF UNTAET UNTAG UNTSO UNYOM URSS

Comisso das Naes Unidas de Monitoramento, Verificao e Inspeo Escritrio das Naes Unidas de Construo da Paz em Guin-Bissau Operao das Naes Unidas na Somlia Escritrio das Naes Unidas em Timor-Leste Fora de Proteo das Naes Unidas Fora de Segurana das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental Administrao de Transio das Naes Unidas em Timor-Leste Grupo das Naes Unidas de Apoio Transio Organizao das Naes Unidas para Superviso da Trgua Misso de Observao das Naes Unidas no Imen Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

Sumrio

Introduo, 17 O Conceito de Operaes de Manuteno da Paz, 19 O Conceito de Segurana Coletiva, 24 Potncias Grandes, Mdias e Pequenas nas Naes Unidas, 27 Estrutura do Trabalho e dos Captulos, 30 I. As Naes Unidas, a Segurana Coletiva e as Operaes de Manuteno da Paz, 33 I. 1. Introduo, 33 I. 2. Da Carta Resoluo Uniting for Peace, 34 I. 3. A Criao da UNEF e a Inovao representada pelas Misses de Paz, 45 I. 4. As Crises da Dcada de 1960 e as Misses de Paz at o Fim da Guerra Fria, 50 I. 5. A Emergncia das Misses de Paz como Instrumento de Segurana Coletiva aps 1988, 54 I. 6. O Relatrio Brahimi e seu Significado, 63 I. 7. O Novo Surto de Misses de Paz e seus Contribuintes de Tropas, 67 I. 8. Debates, Desafios e Estratgias Atuais, 74 I. 9. Concluses Preliminares,77

II. O Brasil e sua experincia nas Operaes de Manuteno da Paz, 79 II. 1. Introduo, 79 II. 2. A Atuao Brasileira de So Francisco a Suez, 80 II. 3. O caso e Ressurgimento do Ativismo Brasileiro, 85 II. 4. As Decises Brasileiras de Enviar Tropas para Misses de Paz, 89 II. 4. 1. Moambique ONUMOZ, 91 II. 4. 2. Angola UNAVEM III, 93 II. 4. 3. Timor-Leste UNTAET (2000)/UNMISET (2004), 93 II. 4. 4. Haiti MINUSTAH, 95 II. 4. 5. As Foras Multinacionais em Timor-Leste e na RDC, 97 II. 4. 6. Contribuies para Misses de Paz e Estratgias Brasileiras, 99 II. 5. Situao Atual e Perspectivas, 104 II. 6. Concluses Preliminares, 109 III. O Processo decisrio do Conselho de Segurana e as Operaes de Manuteno da Paz, 113 III. 1. Introduo, 113 III. 2. Estrutura, Procedimentos e Mtodos de Trabalho, 114 III. 3. As Decises do CSNU e suas Caractersticas, 121 III. 4. Membros Permanentes e Membros Eletivos, 126 III. 5. Foros Decisrios Multilaterais o Caso do CSNU, 129 III. 6. Prticas e Barganhas do CSNU em Relao s Operaes de Manuteno da Paz, 134 III. 7. O Papel do Secretariado e dos Grupos de Amigos, 138 III. 8. As Decises do Conselho de Segurana e as Misses de Paz Casos Exemplares, 144 III. 9. Perspectivas e Concluses Preliminares, 151 IV. O Brasil, o Conselho de Segurana e as Operaes de Manuteno da Paz, 155 IV. 1. Introduo, 155 IV. 2. A Experincia nos ltimos Binios e a Condio de Membro Eletivo do CSNU, 156 IV. 3. O Binio 2004-2005 e a Poltica do Brasil no Conselho de Segurana, 163 IV. 4. O Brasil como Membro do Conselho e as Operaes de Manuteno da Paz, 169

IV. 5. O Brasil e a Estruturao de Misses de Paz, 172 IV. 5. 1. Timor-Leste UNMISET (2004) e UNMIT (2006), 174 IV. 5. 2. Haiti MINUSTAH (2004 e 2007, 178 IV. 5. 3. Guin-Bissau UNOGBIS (2004 e 2008), 184 IV. 6. O Conselho de Segurana, as Misses de Paz e as Perspectivas para o Brasil, 187 IV. 7. Concluses Preliminares, 190 Concluso, 193 Bibliografia, 207

Introduo

Na ltima dcada, popularizou-se nas Naes Unidas a metfora segundo a qual as operaes de manuteno da paz so assimiladas a um corpo de bombeiros voluntrio. Nessa percepo, toda vez que surge um incndio, necessrio encontrar os cidados dispostos a trabalhar como bombeiros, trein-los, equip-los e envi-los para o local do fogo. Como explicou Kofi Annan no Relatrio do Milnio:
Our system for launching operations has sometimes been compared to a volunteer fire department, but that description is too generous. Every time there is a fire, we must first find fire engines and the funds to run them before we can start dousing any flames1.

No entanto, para que essa figura de linguagem se torne mais adequada, necessrio ir alm dos elementos tradicionalmente mencionados. Em realidade, para que os bombeiros peacekeepers possam ser mobilizados, indispensvel que ocorra uma reunio da cmara de vereadores metafrica (nesse caso, o Conselho de Segurana), o rgo poltico que dever discutir se existe realmente um
1 We the Peolpes the Role of the United nations in the twenty-first Century (A/54/2000). Nova York: Naes Unidas, 2000, pg. 37 ( 224).

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incndio, se conveniente apag-lo e a quem caberia essa tarefa. Se os vereadores concordarem que existe o fogo e sobre as outras questes, passaro a debater qual a estrutura e os recursos que sero dados ao corpo de bombeiros voluntrio, quanto tempo ele poder atuar e quais os limites de suas aes no combate ao fogo. S quando, e se, houver novo acordo sobre esses temas, ser autorizado o recrutamento desses bombeiros, cuja mobilizao depender, em alguns casos, de permisso a ser dada pelo prprio incendirio2. Essa imagem poderia se tornar ainda mais complexa se fossem adicionados elementos como, por exemplo, as segundas intenes dos bombeiros e dos vereadores ou as estratgias de venda dos fornecedores de equipamentos. Mas o importante passar do plano da linguagem figurada para o da anlise da realidade internacional. As operaes de manuteno da paz esto no mago de um complexo mecanismo de segurana coletiva que parte do funcionamento das Naes Unidas, e que hoje lida com alguns dos principais conflitos no mundo. Este trabalho tem por objetivo analisar as operaes de manuteno da paz como instrumento de atuao das Naes Unidas no cenrio internacional e como possvel meio de otimizao da atuao do Brasil na rea de paz e segurana internacionais, especificamente nos esforos multilaterais de encaminhamento e soluo pacfica de conflitos armados. Ser tambm estudada a dinmica poltica do Conselho de Segurana, a qual determina a estrutura e o mandato das misses, bem como a atuao brasileira recente naquele foro e possibilidades de ampliar o papel brasileiro no futuro. Conforme explicitado na metfora do corpo de bombeiros, no se trata de investigar os aspectos operacionais das misses de paz, mas antes os debates polticos que as definem e o sentido que ganham no contexto da poltica internacional. Em fins de 2009, as quinze operaes de manuteno da paz das Naes Unidas empregavam mais de 100 mil pessoas (includos militares, policiais e pessoal civil). As Naes Unidas comandam o segundo maior nmero de tropas em atividade atrs somente dos EUA. As misses de paz contam com oramento de cerca de US$ 7,8 bilhes de dlares para o perodo de 2008-2009 quase o triplo do oramento regular das Naes Unidas. Se, para um Estado, um esforo dessa natureza j seria muito
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Para um outro uso dessa metfora, ver Sitkowski, A. UN Peacekeeping Myth and Reality. Westport: Praeger, 2006, pg. 8.

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significativo, ainda mais surpreendente em se tratando de uma organizao internacional3. Apesar de seu valor considervel, as operaes de manuteno da paz representam apenas cerca de 0,5% dos gastos militares atuais (de um total de US$ 1.339 trilho por ano, aproximadamente). So tambm muito menos dispendiosas do que misses similares levadas a cabo pelos EUA4. O engajamento brasileiro na reforma do Conselho de Segurana e a busca de um assento permanente em eventual configurao expandida do testemunho da importncia atribuda pelo Brasil ao CSNU como pea central da poltica global. Como afirmou o Presidente Lula, nenhum organismo pode substituir as Naes Unidas na misso de assegurar ao mundo convergncia em torno de objetivos comuns. S o Conselho de Segurana pode conferir legitimidade s aes no campo da paz e da segurana internacionais5. O Conselho, por sua vez, tem as misses de paz como seu principal instrumento de atuao direta nas crises e conflitos internacionais. Nesta introduo, sero discutidos, inicialmente, trs conceitos que permearo todo o trabalho: a definio de operaes de manuteno da paz; a ideia de segurana coletiva; e a diferenciao entre potncias grandes, mdias e pequenas no mbito das Naes Unidas. Em seguida se passar a uma breve descrio dos quatro Captulos que compem o trabalho, seus objetivos e estrutura. O Conceito de Operaes de Manuteno da Paz No h uma deciso das Naes Unidas que defina o que so operaes de manuteno da paz. Na dcada de 1970, quando foi feita uma tentativa de defini-las, o Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz no chegou a uma concluso. Nem mesmo sobre a terminologia existe um acordo alguns preferem peace operations, outros, peacekeeping operations,
Dados disponveis no endereo www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm, acessado em 23/ 11/2008; Approved resources for peacekeeping operations for the period from 1 July 2008 to 30 June 2009 (A/C.5/62/31). Nova York: Naes Unidas, 2008. 4 Security Council Report. Collective Security and Armament Regulation. Nova York: Security Council Report, 2008, pg. 7; United States Government Accountability Office. Peacekeeping: Cost Comparison of Actual UN and Hypothetical U.S. Operations in Haiti. Washington: GAO, 2006. 5 Seixas Corra, L. F. (org.). O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: FUNAG, 2007, pg. 721.
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outros peacekeeping missions ou ainda peace forces. Esse complexo campo terminolgico e conceitual reflete razes histricas e polticas6. Do ponto de vista histrico, as misses de paz surgiram de modo improvisado, no estando previstas na Carta de So Francisco, e se consolidaram ao longo de muitos anos. Como afirma Boyd, as Naes Unidas tm uma natural dificuldade em concordar sobre um nome a ser dado a qualquer fenmeno. Isso ocorre porque os Estados tendem a desconfiar que uma designao mascara interesses de outros Estados em controlar aquele instrumento e exclu-los da possibilidade de influir nas decises mais relevantes o que, por vezes, verdade. Como resultado, proliferaram as designaes atribudas a essas operaes, organizadas desde os anos 1940, mas que ganharam fora a partir de 19567. Politicamente, a terminologia utilizada reflete posies e preferncias de pases e grupos de pases, expressas nos rgos intergovernamentais das Naes Unidas que tratam do tema, tais como o Conselho de Segurana, o Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz e a V Comisso da Assembleia Geral. Esses rgos no primam pela coerncia em suas decises e costumam estabelecer misses de paz cujos nomes variam ou introduzem novos termos sem qualquer rigor conceitual. A mais recente das controvrsias sobre a terminologia ope o termo peace operations a peacekeeping operations. Os defensores da primeira expresso argumentam que existe uma ampla gama de operaes de paz, empreendidas por muitos pases e organismos internacionais, entre as quais esto as misses das Naes Unidas. Nesse sentido, peace operations seria um termo mais amplo que englobaria peacekeeping operations e deveria ser preferido nos documentos da Organizao. Essa posio abriga vrias posturas polticas. Para o Canad e a Unio Europeia, por exemplo, trata-se de legitimar as misses que levam a cabo por meio de seus arranjos regionais e de defesa ou individualmente, que no contam com o reconhecimento de que desfrutam as Naes Unidas. Para os EUA, por sua vez, peace operations contemplaria qualquer operao militar diferente de guerra declarada,
Eleventh Report of the Working Group (A/AC.121/L.3). Nova York: Naes Unidas, 1977. A revista The Economist refletiu essa situao: Call it peacekeeping, peace-enforcement, stabilisation or anything else, but one thing is clear: the worlds soldiers are busier than ever operating in the wide grey zone between war and peace, em Call the blue helmets. In. The Economist, 6/1/2007, pg 22. 7 Boyd, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, pp. 222-223.
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prescindiria do consentimento das partes e incluiria, por exemplo, a invaso e ocupao do Iraque em 20038. Essa posio conta com respaldo acadmico. Alguns, como Kimberley Marten, defendem que as antigas potncias coloniais esto mais bem qualificadas para atuar em misses de paz por entenderem a dinmica das intervenes estrangeiras; outros, como Roland Paris, argumentam que a soberania e o consentimento das partes no so realmente relevantes, podendo ser descartadas; Daniel e Caraher, ainda, consideram que no h diferena real entre as operaes das Naes Unidas e a presena dos EUA no Iraque. A influente publicao Global Peace Operations, da New York University, faz diferenciao ente UN missions e non-UN missions, mas as considera parte de um mesmo fenmeno9. O uso da expresso peacekeeping operations defendido pelos principais contribuintes de tropas das operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, os quais, de modo geral, so pases em desenvolvimento. Os membros do Movimento dos Pases No Alinhados (MNA) so particularmente aguerridos, alegando que o termo peace operations seria parte de um processo que acabaria por desconsiderar a soberania dos Estados no ocidentais e convalidaria intervenes internacionais realizadas por EUA, Unio Europeia, OTAN e, no futuro, at mesmo pelas Naes Unidas. O Brasil e os pases da Amrica Latina compartilham, em grande medida, a preferncia pelo termo peacekeeping operations10. Como resultado da controvrsia, o prprio Comit Especial no pde chegar a uma deciso conclusiva e apenas manteve a terminologia tradicional11. O Secretariado, por seu turno, em seus documentos internos, oscila entre

Entrevista com diplomatas estrangeiros. Em vista da solicitao de confidencialidade com respeito s entrevistas concedidas ao autor, sero feitas referncias apenas a categorias genricas: diplomata brasileiro, diplomata estrangeiro, militar brasileiro e funcionrio das Naes Unidas. 9 Marten, K. Enforcing the Peace. Learning from the Imperial Past. Nova York: Columbia University Press, 2004; Paris, R. Peacekeeping and the Constraints of Global Culture. In. Journal of Peace Research, vol. 32, no. 2, 1995; Daniel, D. e Caraher, L. Characteristics of Troop Contributors to Peace Operations and Implications for Global Capacity. In. International Peacekeeping, vol. 13, no. 3, 2006; Center on International Cooperation. Global Peace Operations 2008. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2008. 10 Entrevista com diplomata estrangeiro. 11 Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations and its Working Group (A/61/ 19). Nova York: Naes Unidas, 2007, pg. 19 ( 117): The Special Committee (...) looks forward to undertake a meaningful exchange with a view to reaching a consensus on the definition and use of such terms as peacekeeping and peace operations, among others.
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vrios termos, razo por que sofre crticas dos Estados membros. Para efeitos deste trabalho, sero adotadas as expresses operaes de manuteno da paz e misses de paz, que tero o mesmo significado ao longo do texto. Estabelecida a terminologia, necessrio delinear com mais clareza o fenmeno a que ela se refere. A maioria dos autores opta por definies que lidam, sobretudo, com as caractersticas operacionais e com os objetivos das misses de paz no terreno. Assim, Paulo R. C. T. da Fontoura explicita sua definio de peacekeeping:
(...) trata das atividades levadas a cabo no terreno com o consentimento das partes em conflito, por militares, policiais e civis, para implementar ou monitorar a execuo de arranjos relativos ao controle de conflitos (...) e sua soluo (...), em complemento aos esforos polticos realizados para encontrar uma soluo pacfica e duradoura para o conflito 12.

Para este trabalho, porm, importante explorar outros aspectos das misses de paz, marcadamente os rgos que as estabelecem e comandam, visto que sua poltica ser objeto de anlise. Nesse sentido, a definio de operaes de manuteno da paz a ser seguida ser: operaes estabelecidas pelo Conselho de Segurana ou pela Assembleia Geral das Naes Unidas, de quem recebem mandatos e a quem se reportam periodicamente, que so financiadas por contribuies de todos os membros das Naes Unidas e esto sob comando e controle do Secretrio-Geral e do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz (DPKO); englobam militares, policiais e civis e, no terreno visam a controlar ou resolver conflitos, respeitando os princpios da imparcialidade, consentimento das partes e uso da fora somente em legtima defesa. Os princpios bsicos das operaes de manuteno da paz foram inicialmente compilados pelo Secretariado aps a experincia da UNEF, em Suez. Embora sua validade seja questionada por alguns Estados, so entendidos por todos: 1) imparcialidade significa que os peacekeepers no so desdobrados13 para ganhar a guerra em nome de uma das partes, mas antes para ajud-las
12 Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999, pg. 32. 13 O verbo desdobrar utilizado, ao longo do texto, por falta de melhor palavra, para traduzir o termo deploy.

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a chegar paz. No se confunde com a neutralidade, porque no pode haver omisso em vista de atos que contrariem os mandatos; 2) consentimento das partes a necessidade de que os grupos em conflito concordem com a presena das Naes Unidas. Nos atuais conflitos, pode ser difcil identificar quem so as partes legtimas, mas isso no exclui a necessidade de que se obtenha algum tipo de acordo para o desdobramento das misses. Em ltima instncia, a definio de quem parte caber ao CSNU e ao Secretariado; 3) uso da fora somente em legtima defesa o compromisso de que os peacekeepers evitaro ao mximo o uso da fora, o que no significa que devero se deixar agredir pelas partes em conflito e podem agir preventivamente14. A definio apresentada no arbitrria e se liga diretamente ao propsito de analisar a poltica interna das Naes Unidas como central na estruturao e execuo das misses. As operaes de manuteno da paz das Naes Unidas apresentam natureza diversa de outras misses militares existentes tanto pelo processo decisrio que as estabelece quanto pelo modo de gerenci-las. Nenhuma outra organizao internacional adota, ao mesmo tempo, o princpio da igualdade soberana dos Estados e composta por grupo to amplo e heterogneo de pases. Essas caractersticas da Organizao singularizam suas misses de paz15. Para maior clareza, necessrio fazer duas distines e uma ressalva. As Naes Unidas tambm estabelecem misses polticas especiais que, administrativamente, so distintas das operaes de manuteno da paz. O processo decisrio de sua criao e seus mandatos, porm, so bastante semelhantes. Por isso, no se incluiro nos nmeros computados de operaes de manuteno da paz as misses polticas especiais, mas,

United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 31-35. Vale recordar que o termo em ingls self-defense compreende apenas a defesa de si, razo pela qual foi necessrio acrescentar ao longo do tempo a expresso except in self-defense and defense of the mandate. Em portugus, porm, a expresso legtima defesa inclui qualquer bem jurdico protegido, inclusive os de terceiras pessoas, razo pela qual no necessita de complemento. Para uma discusso abrangente do termo no direito brasileiro, ver Hungria, N. Comentrios ao Cdigo Penal, volume I. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1949, pp. 444-468. 15 Diehl, P. Forks in the road: Theoretical and Policy Concerns for 21st Century Peacekeeping. In. Global Society, vol. 14, no. 3, 2000, pp. 339-342.
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no Captulo IV, o processo de modificao do mandato de uma delas, o UNOGBIS, em Guin-Bissau, ser analisado. Outra distino diz respeito s foras multinacionais criadas com autorizao do Conselho de Segurana. Elas no esto sob comando e controle do Secretrio-Geral e no so financiadas por todos os Estados membros das Naes Unidas. Essas foras multinacionais no so consideradas como misses de paz neste trabalho 16. indispensvel ressalvar que as operaes de manuteno da paz foram originalmente estabelecidas nos anos 1940, com as pioneiras UNSCOB (Blcs), UNTSO (Palestina) e UNMOGIP (ndia-Paquisto). Em vista, porm, de serem misses muito reduzidas, compostas de observadores, no sero objeto de particular ateno. Este trabalho se concentra nas operaes que contaram ou contam com tropas, a comear pela UNEF (estabelecida em 1956) e que foram um mtodo de soluo das dificuldades enfrentadas pelo mecanismo de segurana coletiva. O Conceito de Segurana Coletiva A ideia de que os Estados poderiam estabelecer um sistema de segurana coletiva que substitusse as alianas e o equilbrio de poder ganhou realmente fora ao fim da Primeira Guerra Mundial, com as propostas do Presidente estadunidense Woodrow Wilson e, no Tratado de Versalhes, com o estabelecimento da Liga das Naes (LDN). O princpio operativo do mecanismo da Liga era o das obrigaes morais universais. A Segunda Guerra Mundial e o evidente fracasso da LDN levaram a uma nova onda de consideraes sobre a viabilidade da segurana coletiva17. No h um consenso sobre o conceito de segurana coletiva. Nos primeiros anos aps o estabelecimento das Naes Unidas e nos anos aps o fim da Guerra Fria, quando a Organizao se viu revitalizada, foram vigorosas as discusses sobre o tema. Em ambos os casos, houve forte tendncia de alguns autores a adotar um conceito rigorista. Inis Claude Jr., escrevendo
16 Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pg. 92. 17 Haas, E. Types of Collective Security: an Examination of Operational Concepts. In. The American Political Science Review, vol. 49, no. 1, 1955, pp. 40-41; Armstrong, D.; Lloyd, L.; e Redmond, J. From Versailles to Maastricht. Nova York: St. Martins Press, 1996, pp. 62-67.

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originalmente em meados da dcada de 1950, argumentou em favor de uma definio estrita, que colocava a segurana coletiva em oposio direta ao equilbrio de poder. Nessa concepo, deveria haver no s um compromisso de todos os Estados com o sistema, mas tambm as ideias de uma paz indivisvel e de uma submisso do interesse nacional ao coletivo. Ademais, significativa difuso e homogeneidade de poder deveriam caracterizar o mundo para que a segurana coletiva pudesse funcionar. Como resultado dessa viso exigente, comparvel ao mercado perfeito para os economistas clssicos, Claude descartou as Naes Unidas como forma de segurana coletiva, dado o poder concentrado nos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana e os interesses nacionais que prevaleciam. Adam Roberts, escrevendo no incio dos anos 1990, tambm no viu perspectivas reais de que o sistema das Naes Unidas se afirmasse como uma forma de segurana coletiva. Nesse caso, as principais dificuldades apontadas seriam os double standards aplicados pelo CSNU, a desconfiana de alguns pases em relao a outros, a impossibilidade de obter unanimidade quanto s medidas a serem aplicadas a um Estado agressor e os custos inerentes ao sistema. Roberts concluiu, ento, que a segurana coletiva no deveria ser vista como um mecanismo perene, mas como uma possibilidade ocasional18. Essas avaliaes exigentes do que seria a segurana coletiva no foram predominantes. Desde o estabelecimento das Naes Unidas houve analistas, como Ernest Haas, que reconheceram o impasse do Conselho de Segurana criado pelas discordncias entre os cinco membros permanentes. Haas assinalou, porm, que a ausncia do funcionamento integral no implicava o fracasso da segurana coletiva e, ainda nos primeiros anos da Organizao, indicou vrios xitos. Postulou tambm que poderia ser traado um contnuo de modalidades de segurana coletiva, as quais atentassem mais para solues pragmticas do que para as exigncias tericas19. O prprio Inis Claude Jr., em outra obra, matizou suas observaes e concordou com a ideia de um espectro que vai do equilbrio de poder ao
18 Claude Jr., I. L. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pp. 232-248; Roberts, A. The United Nations and International Security. In. Survival, vol. 35, no. 2, 1993, pp. 23-26. 19 Haas, E. Types of Collective Security: an Examination of Operational Concepts. In. The American Political Science Review, vol. 49, no. 1, 1955, pp. 40-62.

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Estado global e que tem a segurana coletiva em seu centro. Afirma que se trata de fenmeno conectado s organizaes internacionais e que tem por objetivos reduzir o abuso de poder, desencorajar a competio violenta e promover a paz. Opinou que, em 1945, se criou um mecanismo de segurana coletiva, mas que no era aplicvel aos cinco membros permanentes20. Escrevendo na dcada de 1990, Kupchan e Kupchan atriburam s instituies multilaterais a capacidade de criar em seus membros a expectativa de que recebero benefcios uniformes se demonstrarem atitudes colaborativas. Nesse sentido, no viram na segurana coletiva o rechao da prpria ideia de equilbrio de poder, mas sua otimizao. Aduziram que deveria haver um mnimo de compatibilidade entre as grandes potncias, como a que se podia ver em ao naquele momento histrico21. Apesar das divergncias sobre o alcance do conceito, os principais analistas concordam que a segurana coletiva no pode ser confundida com a autodefesa coletiva. Arnold Wolfers, procura afastar em termos tericos e prticos as Naes Unidas das alianas militares como a OTAN e o TIAR, que proliferaram no incio da Guerra Fria. A autodefesa coletiva pertence esfera do realismo tradicional, voltada contra um adversrio conhecido; a segurana coletiva pertence esfera wilsoniana de uma comunidade de naes voltadas contra a agresso. Pondera, porm, que os dois sistemas podem se chocar ou ser complementares. Claude considerou tambm que as tentativas de assimilar a segurana coletiva e a autodefesa coletiva so despropositadas22. Este trabalho considerar que o mecanismo estabelecido pela Carta das Naes Unidas em 1945 uma forma de segurana coletiva, e sua evoluo e percalos sero analisados ao longo do Captulo I. Suas caractersticas principais so: 1) a paz como objetivo ltimo, sendo a guerra, em princpio, banida, e a conquista territorial, ilegal; 2) a agncia organizadora das aes

Claude Jr., Inis L. Power and International Relations. Nova York: Random House, 1962, pp. 106-117. 21 Kupchan, C. e Kupchan, C. The Promise of Collective Security. In. Brown, Michael; Cot, Owen; Lynn-Jones, Sean; e Miller, Steven. Theories of War and Peace. Cambridge: MIT Press, 1998, pp. 397-402. 22 Wolfers, Arnold. Discord and Collaboration. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1981, pp. 184-196; Claude Jr., I. L. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pp. 223-226. Ver tambm: Weiss, T.; Forsythe, D. e Coate, R. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 2004, pg. 8.
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de segurana coletiva de composio quase universal e opera por um princpio, ainda que matizado, de igualdade soberana; 3) as decises sobre aes a serem empreendidas em conflitos armados so tomadas por rgos coletivos e, ao menos do ponto de vista formal, representativos, constitudos anteriormente aos casos com os quais lidam. No h necessidade de que a segurana coletiva funcione para todos os conflitos e de maneira uniforme a existncia desse mecanismo no anula a existncia de relaes de poder entre os Estados mas ela representa fonte indiscutvel de legitimidade23. As operaes de manuteno da paz so, nesse contexto, parte integral do mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas, tal como tem existido e funcionado desde o fim da Guerra Fria. Uma ressalva necessria neste ponto. Este trabalho visa a analisar o funcionamento quotidiano do mecanismo de segurana coletiva tal como ele existe e no as tentativas de reform-lo. Por esse motivo, no so abordadas em profundidade as posies e propostas relativas reforma do Conselho de Segurana, salvo para explicitar casos em que a participao em misses de paz foi utilizada como parte de uma argumentao sobre a reforma. Potncias Grandes, Mdias e Pequenas nas Naes Unidas O artigo 2.1. da carta das Naes Unidas consagra o princpio da igualdade soberana dos Estados mas isso nunca significou para os pases membros que deixassem de existir as diferenas de influncia e de poder. A Organizao marcada desde o incio pela existncia de Estados mais poderosos e influentes, o que fica claro na existncia do veto e de assentos permanentes no Conselho de Segurana24. No se trata aqui de estabelecer uma classificao geral ou uma hierarquia entre os Estados na ordem internacional, mas antes de delinear, como forma de orientao, algumas categorias de Estados, no mbito da Organizao, na rea de paz e segurana. A prpria ideia de uma classificao precisa entre os Estados criticada. Andrew Hurrell, por exemplo, no v sentido em uma categoria de potncias
Fonseca Jr., G. Legitimidade Internacional: uma aproximao didtica. In. A Legitimidade e outras Questes Internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998, pp. 151-153. Ver tambm: O interesse e a regra ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, pp. 26-27. 24 Hurrell, A. Hegemony, liberalism and global order: what space for would-be great powers. In. International Affairs, vol. 82, no. 1, 2006, pg. 10.
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mdias (middle powers) porque seria muito difcil de encontrar atributos comuns a todos os pases que afirmam estar nessa categoria e ainda mais improvvel identificar estratgias semelhantes de poltica externa. Nesse sentido, considera que a condio de potncia mdia serviria, sobretudo, como um artifcio retrico na narrativa das polticas externas. Admite, entretanto, que, em alguns contextos, Estados que compartilham um certo patamar de influncia regional e peso poltico e econmico acabam por ter comportamentos empiricamente semelhantes e criam uma identidade como grupo25. Os autores que advogam o conceito de potncias mdias ou intermedirias concordam que a definio tem muito de subjetivo e circunstancial26. Dois fatores, que influem diretamente no caso das Naes Unidas, devem ser comentados sobre a dificuldade de definir uma escala de potncias. Em primeiro lugar, ao longo do tempo, a evoluo normal, econmica, social e poltica, dos Estados altera suas caractersticas e sua posio de poder. Exemplos claros so Japo, Alemanha, Itlia e China os trs primeiros, derrotados na Segunda Guerra, retomaram posies de relevncia, partindo quase do zero27; a China passou de aliado menor a potencial rival dos EUA. Em segundo lugar, sendo a hierarquia um conceito essencialmente relacional, a posio relativa de cada Estado se altera com o ingresso de outros na Organizao. Assim, pases como Colmbia ou a Blgica, que exerceram papel destacado nos primeiros anos das Naes Unidas, perderam espao e relevncia com o aumento do nmero e da diversidade de membros. Robert Keohane props, na dcada de 1960, uma categorizao dos Estados, tendo em conta sua capacidade de influenciar decises, a qual se mostra relevante para uma organizao como as Naes Unidas, com um conjunto de regras estruturais definidas. Para o autor, haveria potncias:

Hurrell, A. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions. In. Hurrell, A. et al. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States. Washington: Woodrow Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000; e Hegemony, liberalism and global order: what space for would-be great powers. In. International Affairs, vol. 82, no. 1, 2006, pp. 1-3. 26 Sennes, R. Brasil, Mxico e ndia na Rodada Uruguai do GATT e no Conselho de Segurana da ONU: um estudo sobre pases intermedirios. Tese de Doutorado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, USP, So Paulo, 2001, pp. 24-26. 27 Basta recordar o artigo 53.2. da carta: The term enemy state as used in paragraph 1 of this Article applies to any state which during the Second World War has been an enemy of any signatory of the present Charter.
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grandes, que desempenham papel central na maioria das decises; secundrias, que no tm perspectiva de dominar todo o sistema, mas podem influenciar significativamente algumas reas; mdias, que, sozinhas, no so capazes de afetar decises, mas que podem faz-lo em conjunto; e pequenas, que esto fadadas a no influir diretamente e a no liderar os grupos relevantes28. A fim de atualizar essa classificao e de torn-la mais simples e adaptada realidade das Naes Unidas e do Conselho de Segurana, este trabalho considerar as seguintes categorias: 1) grandes potncias, que ocupam os assentos permanentes no CSNU (EUA, Rssia, China, Reino Unido e Frana, ditos, em conjunto, P-5) e que desfrutam de poderes especiais na Organizao; 2) potncias mdias, que, por seu peso poltico, econmico ou contribuies para misses de paz, tm a possibilidade de influenciar decises ou de coordenar grupos que as influenciem (incluiriam Brasil, Argentina, Mxico, ndia, Paquisto, Japo, frica do Sul, Nigria, Egito, Alemanha, Itlia, Espanha, entre outros); 3) pequenas potncias, que, mesmo quando integram o Conselho, tm poucas possibilidades de fazer a diferena no processo decisrio. Deve estar claro que essa classificao no exaustiva e, por esse motivo, ao longo do trabalho haver esforo para indicar de que pases se trata. Mas a categoria de potncias mdias permanece por demais ampla, reunindo pases desenvolvidos e em desenvolvimento, com agendas e estratgias muito dspares na Organizao. A fim de mitigar essa dificuldade, este trabalho tambm adotar a classificao proposta por Jordaan para diferenciar entre potncias mdias tradicionais e potncias mdias emergentes. Tradicionais so normalmente pases desenvolvidos, que cresceram no cenrio mundial durante a Guerra Fria, so democracias liberais e, de modo geral, tm vizinhos de poderio semelhante. As emergentes so pases em desenvolvimento, com transio recente para a democracia ou ainda em regimes autoritrios, e que se destacam em suas vizinhanas29. Independentemente da sub-categorizao das potncias mdias, os autores indicam que elas compartilham um interesse em fortalecer as organizaes internacionais, que tambm agrada os pequenos. Esses organismos oferecem

Keohane, R. LilliputiansDilemmas: Small States in International Politics. In. International Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 295-296. 29 Jordaan, E. The concept of a middle power in international relations: distinguishing between emerging and traditional middle powers. In. Politikon, vol. 30, no. 2, 2003.
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igualdade, mesmo que formal, reconhecimento como membro de uma comunidade, facilidade para articular estratgias comuns e limitaes institucionais para as grandes potncias. O comportamento das potncias mdias no mbito das organizaes internacionais e, em particular, das Naes Unidas tende a ser construtivo e a favorecer a formao do consenso. Isso deriva do interesse de manter o funcionamento do sistema como um todo e evitar desistncias por parte dos grandes. Isso no significa que os pases mdios no bloquearo decises, mas que o faro cautelosamente e procuraro circunscrever essas iniciativas a reas especficas30. O Brasil, por suas dimenses geogrfica, econmica, poltica e pela atuao nos foros das Naes Unidas, inclusive o Conselho de Segurana, considerado como uma potncia mdia. Como pas em desenvolvimento, uma potncia mdia emergente, com apreo pelo multilateralismo, atitude construtiva e poltica externa que investe em atuaes autnomas. Por suas caractersticas prprias se posiciona de maneira privilegiada para construir pontes e formar consensos. Embora questione aspectos da estrutura das Naes Unidas (notadamente a composio do Conselho de Segurana), tende a faz-lo de modo a no afetar seu funcionamento quotidiano31. Estrutura do Trabalho e dos Captulos Este trabalho se desenvolve em dois blocos principais: um primeiro histrico e um segundo de anlise da dinmica poltica atual das Naes Unidas. Na primeira parte, sero debatidos os conceitos bsicos sobre a segurana coletiva e as operaes de manuteno da paz, por meio da anlise de sua evoluo. Ainda nessa parte, ser traado o histrico da contribuio brasileira para as misses de paz ao longo das ltimas seis dcadas, com particular nfase nos

30 Keohane, R. Lilliputians Dilemmas: Small States in International Politics. In. International Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 294-297; Hurrell, A. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions. In. Hurrell, A. et al. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States. Washington: Woodrow Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000, pp. 4; Jordaan, E. The concept of a middle power in international relations: distinguishing between emerging and traditional middle powers. In. Politikon, vol. 30, no. 2, 2003, pp. 166-171. 31 Lima, Maria R. S. e Hirst, M. Brazil as an intermediate state and regional power. In. International Affairs, vol. 82, no. 1, 2006; Lima, Maria R. S. Emergence on Global Stage Leaves Brazilians Divided. In. Spiegel Online, 8/10/2008, disponvel no endereo ww.spiegel.de/ international/world/0,1518,druck-582861,00.html, acessado em 10/10/2008.

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ltimos anos. Na segunda parte, ser traado um modelo para explicitar a dinmica atual do Conselho de Segurana no que concerne ao estabelecimento e conduo das operaes de manuteno da paz. Como elemento da segunda parte, ser analisada a atuao do Brasil no Conselho de Segurana desde a dcada de 1990, com particular ateno para o mandato eletivo no binio 2004-2005. Sero identificados os principais desafios da participao brasileira na rea de operaes de manuteno da paz e as estratgias empregadas para permitir que as perspectivas nacionais fossem contempladas. O trabalho est dividido em quatro Captulos: os Captulos I e III tratam da situao geral das Naes Unidas, das misses de paz e do Conselho de Segurana; os Captulos II e IV lidam com a atuao brasileira na Organizao, nas operaes de manuteno da paz e no mbito do CSNU. No Captulo I, o objetivo analisar historicamente a formao e evoluo do mecanismo de segurana coletiva e como as misses de paz gradativamente se tornaram um aspecto indissocivel dos esforos de manuteno da paz e segurana internacionais. O Captulo II tambm adota uma perspectiva histrica e busca explicitar as razes e circunstncias que levaram o Brasil a tomar parte no mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas e em vrias das misses de paz, bem como a, de modo geral, apoiar a implementao desse instrumento. O Captulo III prope-se a analisar o funcionamento do Conselho de Segurana, como principal foro na rea de paz e segurana, com especial nfase em seu processo decisrio e em suas prticas relativas s operaes de manuteno da paz. importante frisar que a ateno ao Conselho de Segurana no significa afirmar que todos os conflitos esto submetidos a sua considerao. Embora o rgo possa teoricamente tratar de qualquer ameaa paz ou rompimento da paz, h casos em que claramente o CSNU no pode agir. Mas tambm, em outros, o CSNU prefere muitas vezes acompanhar esforos alheios, sempre disposto a intervir se necessrio e se forem encontrados os acordos indispensveis entre seus membros. O Captulo IV busca compreender a atuao brasileira no Conselho de Segurana em seus mandatos mais recentes e, especificamente, a capacidade do pas de influir nas decises do rgo, sobretudo no que concerne a operaes de manuteno da paz. A Concluso deste trabalho procurar recapitular os principais temas, estrutur-los de modo a evidenciar a dinmica poltica do mecanismo de segurana coletiva e indicar como podem confluir para fortalecer a posio brasileira nas questes de paz e segurana nas Naes Unidas.

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I - As Naes Unidas, a Segurana Coletiva e as Operaes de Manuteno da Paz

I. 1. Introduo A deciso tomada pelas grandes potncias, ao final da Segunda Guerra Mundial, de dotar o sistema internacional de um mecanismo de segurana coletiva que prevenisse futuros enfrentamentos da mesma magnitude destruidora teve papel estruturante no cenrio mundial. A criao das Naes Unidas objetivou dar concretude a essa deciso. Pelas razes que sero discutidas adiante, porm, o mecanismo de segurana coletiva no se mostrou inteiramente funcional. Mas essa aparente falha explicitou uma importante qualidade da nova Organizao a de adaptar-se. Como explica Hans Morgenthau, as transformaes por que passaram as Naes Unidas na prtica, em contraste com a arquitetura da Carta, indicam no s uma mudana das funes polticas exercidas, mas tambm do prprio carter da Organizao:
In order to understand the constitutional functions and actual operations of the United Nations, it is necessary to distinguish sharply between the constitutional provisions of the Charter and the manner in which the agencies of the United Nations, under the pressure of unforeseen political circumstances have actually performed their functions under the Charter32.
Morghentau, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), pg. 455.
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Inis Claude Jr., por sua vez, assinala que o processo de organizao uma caracterstica marcante do sistema internacional do sculo XX. Suas bases no so apenas os esquemas dispostos nas cartas fundadoras, mas antes o contexto poltico dos interesses de poder e a configurao do sistema. Seu maquinrio desenhado para manter uma ordem especfica, e sua capacidade adaptativa s mudanas do poder define sua habilidade de sobreviver33. Claude afirma:
International organization is a product of international politics, which largely determines its shape and the course of its development. On the other hand, there is a mutuality of interaction, with international organization becoming a factor influencing the course of international politics (). Their actual operations can only be understood with reference to the world of politics, and their ultimate results can be properly evaluated only in terms of their impact upon the world34.

O propsito deste captulo analisar o desenvolvimento de uma das principais funes das Naes Unidas a manuteno da paz e da segurana internacionais por meio da segurana coletiva e de como tal funo se adaptou s realidades da poltica internacional. As operaes de manuteno da paz, estabelecidas de maneira criativa a partir dos anos 1950, so fundamentais nessa anlise. Representaram um novo meio de atuao coletiva e no conflitiva, permitiram o encapsulamento de disputas entre EUA e URSS, atraram a ateno de pequenos e mdios Estados para a Organizao e, a partir dos anos 1990, tornaram-se o principal instrumento de atuao prtica do Conselho de Segurana. Nesse processo, as misses de paz interagiram com a estrutura da Organizao e permitiram atuao destacada do Secretariado e de diversos Estados. I. 2. Da Carta Resoluo Uniting for Peace Dois fatores relativos percepo poltica e s estratgias de atuao internacionais so indispensveis para o entendimento das instituies

Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pp. 41-45. 34 Idem, pp. 6-7.
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corporificadas na Carta das Naes Unidas. O primeiro fator foi a crena de EUA, Reino Unido e URSS de que a cooperao estabelecida durante a Segunda Guerra poderia ser mantida e mesmo ampliada no ps-guerra. No estava claro para os Trs Grandes que suas polticas levariam ao tipo de confrontao que passaria a ser chamada de Guerra Fria. Havia conscincia de que a promoo dos interesses dos Estados poderia levar a atritos; mas no havia a perspectiva de enfrentamentos sistemticos que bloqueassem a colaborao. Ainda sob Roosevelt, o Governo dos EUA apostava na colaborao com a URSS para manter a nova ordem global. Aps a assuno de Harry Truman (abril de 1945), no momento em que a Carta foi assinada (26/6/1945), avanava a deteriorao das relaes sovitico-estadunidenses, mas a Guerra Fria no estava efetivamente iniciada; as grandes potncias ainda tinham expectativa de cooperar dentro da nova moldura institucional35. O segundo fator a ser considerado a opo estratgica dos EUA de, ao sair da guerra com mais poder do que os vitoriosos em qualquer conflito anterior, construir uma ordem constitucional36, materializada em uma srie de arranjos institucionais (Naes Unidas, GATT, Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional, entre outros). Com essa deciso, os EUA retiravam o nus de sua sociedade de sustentar o que poderia ser um eventual conflito com a URSS e investiam na criao de legitimidade que lhes poderia ser muito til quando o diferencial de poder se reduzisse. A contrapartida era ceder parte do poder decisrio a outros Estados, tanto os do bloco sovitico quanto as potncias menores, por meio de regras estveis, como a Carta das Naes Unidas, que serviriam para reduzir o impacto da predominncia estadunidense. importante notar que o acordo alcanado no momento do estabelecimento das Naes Unidas no poderia assegurar o mesmo tipo de

35 Droz, B. e Rowley, A. Histoire gnrale du XXe sicle. Paris: ditions du Seuil, 1987, vol. 2, pp. 232-247. Ver tambm: Gaddis, J. L. We Now Know. Rethinking the Cold War History. Oxford: Clarendon Press, 1998, pp. 15-23. 36 A definio dada para ordem constitucional por Ikenberry a seguinte: Constitutional orders are political orders organized around agreed-upon legal and political institutions that operate to allocate rights and limit the exercise of power. In a constitutional order power is tamed by making it less consequential. The stakes in political struggles are reduced by the creation of institutionalized processes of participation and decision making that specify rules, rights and limits on power holders, in. Ikenberry, G. J. After Victory. Princeton: Princeton University Press, 2001, pg. 29. Ver tambm: Fonseca, Jr. G. O interesse e a regra ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, pp. 75-90.

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concordncia sobre as estratgias a serem seguidas pela Organizao, ou sobre a diviso de benefcios dessas aes em casos concretos. Isso significa que a estrutura institucional dava um mnimo de previsibilidade s disputas, sem determinar ex ante seu resultado. Na conferncia de Dumbarton Oaks, encarregada de fazer um primeiro rascunho da Carta que pudesse contar com apoio de EUA, URSS, Reino Unido e China, predominou uma dinmica de transigncia e concesses mtuas, e foi possvel chegar a acordos sobre quase todos os temas de paz e segurana. Enquanto EUA e Reino Unido defendiam uma Organizao de composio ampliada e com competncias que se estendessem alm da segurana coletiva, os soviticos preferiam limitar o nmero de membros aos signatrios da Declarao das Naes Unidas (firmada pelos Quatro Grandes em 1o/1/1942, qual logo aderiram 26 pases37) e acreditavam ser desperdcio de energia dedicar ateno a matrias sociais, legais e de outra natureza. A preocupao principal dos soviticos era, j naquele momento, a de que estariam em minoria permanente na nova Organizao; os EUA tinham a viso decididamente contrria, imaginavam que disporiam sempre uma maioria confortvel e efetivamente no se importavam de atribuir competncias de paz e segurana Assembleia Geral. Em Dumbarton Oaks foram acordados pontos centrais do texto que depois seria a Carta: composio do Conselho; poderes residuais da Assembleia na rea de paz e segurana; o conceito de igualdade soberana dos Estados; capacidade de determinar ameaas paz; criao de um Comit de Estado Maior; e medidas interinas de segurana. O ponto que no pde ser resolvido foi a insistncia da URSS em um veto absoluto, que pudesse ser utilizado mesmo para questes de procedimento. A ausncia de consenso fez que o tema fosse transferido para considerao dos Chefes de Estado e Governo em Yalta. Naquela conferncia, em troca da entrada da Bielorssia e da Ucrnia na Organizao, Stalin concordou com o veto limitado a assuntos substantivos e com a obrigao de abster-se em casos em que um membro do rgo fosse parte na disputa (artigo 27.3 da Carta). Com base no projeto de Dumbarton Oaks, complementado pela frmula de Yalta, a Conferncia das Naes Unidas sobre a Organizao Internacional (UNCIO) se reuniu entre abril e junho de 1945, em So Francisco, a convite
37 United Nations Declaration, http://www.un.org/aboutun/charter/history/declaration.shtml, acessado em 24/8/2008.

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de EUA, URSS, China e Reino Unido (a Frana somente assumiria como quinto grande durante a Conferncia). Uma primeira caracterstica da UNCIO foi o grande ativismo dos pequenos e mdios Estados. Embora os anfitries tivessem acordado o projeto de documento, estabelecido procedimentos que lhes concediam direito de veto sobre emendas e levado a cabo os trabalhos em ritmo que desafiava as pequenas delegaes38, os demais pases procuraram contribuir construtivamente para o documento e limitar os poderes dos grandes. Foram responsveis por incluir, manter ou reforar importantes aspectos do texto, tais como: a igualdade soberana dos Estados; expanso das competncias do Conselho Econmico e Social (ECOSOC); introduo do princpio da legtima defesa individual ou coletiva; estruturao do sistema de tutela; e a reafirmao dos poderes subsidirios da AGNU na rea de paz e segurana39. Esses casos demonstraram o que seria uma caracterstica marcante da Organizao: a capacitao de pequenos e mdios Estados para atuar alm de seus fatores materiais de poder. A segunda caracterstica da Conferncia, porm, foi verso especular da primeira: onde os grandes insistiam em proteger de modo absoluto seus interesses, no houve espao real para negociaes. Os pequenos e mdios pases procuraram de vrias maneiras mitigar o poder contido no veto e propuseram quantidade significativa de emendas. As discusses chegaram ao ponto em que ficou claro que, sem o veto, no haveria Organizao. Os demais Estados tiveram que ceder. Ao final da Conferncia, o princpio da liderana dos Cinco Grandes foi reconhecido, pela primeira vez, como uma regra do jogo clara na diplomacia. Mas seu poder legtimo tambm foi limitado pelo que acabou constando da Carta, cujo arcabouo constitucional foi aceito pelos Grandes como disse Claude, the Charter registered power, it did not confer it40. A Carta e as Naes Unidas guardavam muitas semelhanas com o Pacto e a Liga das Naes (LDN)41. Mas eram suas diferenas que produziam
Hoopes, T. e Brinkley, D. FDR and the Creation of the U.N. New Haven: Yale University Press, 1997, pg. 186. 39 Ruth Russell dedica os captulos XXVI, XXVII, XXVIII e XIX Conferncia de So Francisco. Russell, R. History of the United Nations Charter. Washington: Brookings Institution, 1958. 40 Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pg. 66. 41 Morghentau, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), pp. 455-458.
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vitalidade. As inovaes faziam que a Organizao se mostrasse mais tendente a perdurar do que a LDN: I) o veto era condio fundamental para funcionamento do CSNU, e as concesses feitas no limitavam a preponderncia dos Cinco Grandes; II) os EUA, ao contrrio do que ocorrera no caso da LDN, eram os artfices da Organizao e, nela, os principais interessados; III) as Naes Unidas obtiveram considerveis competncias em reas sociais e econmicas, em parte como concesso aos Estados pequenos e mdios; IV) o sistema decisrio em todos os rgos era mais realista, expungindo parte da contradio entre igualdade soberana e distribuio real de poder; V) as Naes Unidas abriam a possibilidade para os Estados promoverem diversos aspectos de suas agendas (anticolonialismo, direitos humanos, cooperao, entre outros)42. Como ocorre com frequncia ao final reunies diplomticas, cada participante acreditava obter um resultado. A Carta criou diversas percepes sobre a Organizao cujo futuro no se podia prever. Como afirma Claude:
As in the case of the League of Nations, the United Nations reflected the influence of a variety of formative factors. It was not simply the brainchild of idealists, a contrivance of nationally-oriented statesmen, a flowering of historically planted seeds, or an excrescence upon the surface of contemporary world politics. It was all these things and more43.

Cabe indagar qual o mecanismo de manuteno da paz e da segurana criado em So Francisco. A Carta regulamenta o CSNU em seus Captulos V, VI e VII. O primeiro estabelece composio, regras de votao e procedimentos. No artigo 27.3 est consagrada a regra da unanimidade dos membros permanentes, a frmula de Yalta a que se faz referncia sempre como direito de veto. A combinao com o artigo 25, que prev o cumprimento das decises do Conselho por todos os Estados membros, e com o artigo 24.2, que estabelece que o rgo age em nome da Organizao, faz que o sistema esteja baseado na unanimidade e na ao coordenada dos

Armstrong, D.; Lloyd, L.; e Redmond, J. From Versailles to Maastricht. Nova York: St. Martins Press, 1996, pp. 62-63. 43 Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pg. 54.
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Cinco Grandes. A criao de um Comit de Estado Maior (artigo 47) corrobora a percepo de que a Organizao deveria dar seguimento s aes das foras armadas nos tempos da Segunda Guerra. E o artigo 43 explicita que foras militares seriam colocadas disposio das Naes Unidas por meio de acordos entre a Organizao e os Estados. Quanto ao mtodo para determinao das ameaas paz ou de rupturas da paz, o Captulo VI prope escala gradativa de aes investigativas, negociadoras e implementadoras do CSNU. Fica especificado que qualquer Estado (membro ou no da Organizao) pode trazer um tema ateno do Conselho. Tambm decorre do texto que o CSNU no tem itinerrio obrigatrio a seguir se as condies para uma medida estiverem dadas na forma de acordo de seus membros, o rgo pode agir imediatamente. O Captulo VII, afinal, trata das medidas mais assertivas de combate a agresses, ameaas paz ou ruptura da paz, situaes que podem levar autorizao do uso da fora. Seus artigos iniciais compreendem o uso de sanes como modalidade de desencorajamento de atitude belicosa. O artigo 42 trata do uso da fora, o qual dependeria dos acordos do artigo 43 e do Comit de Estado Maior para implementao. Morgenthau e Nicholas afirmam que os poderes atribudos ao CSNU so sem precedente e que o rgo poderia funcionar como um conselho de guerra. Ernest Haas nota que, no consenso de 1945, no havia competncias para lidar com as causas profundas das guerras. Aduz que o gerenciamento coletivo de conflitos por esse mtodo somente ir to longe quanto for o consentimento dos Estados mais poderosos44. O mecanismo de manuteno da paz e da segurana, nos termos do artigo 14 da Carta, tambm compreende a competncia subsidiria da Assembleia Geral, mesmo que essa esteja restrita a recomendaes. Essa arquitetura fica completa com a garantia de que as obrigaes para com as Naes Unidas no podero vulnerar o direito de legtima defesa (artigo 51) com a ressalva de que qualquer atitude tomada com esse objetivo deve ser trazida imediatamente ao conhecimento e considerao do CSNU. Essas dimenses foram includas a contragosto dos Cinco Grandes, mas tiveram consequncias duradouras na histria da Organizao.
44 Morghentau, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), pg. 458; Nicholas, H. G. The United Nations as a political institution. Londres: Oxford University Press, 1962, pp. 65 e 86; Haas, E. The Collective Management of International Conflicts, 1945-1984. In. UNITAR. The United Nations and the Maintenance of International Peace and Security. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1987.

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Em abstrato, as instituies estabelecidas pela Carta pareciam aderir segurana coletiva imperfeita postulada por Wolfers e Claude (vide Introduo), que anistiaria previamente os Cinco Grandes, mas dependeria da dinmica entre as superpotncias. A atmosfera do incio dos trabalhos das Naes Unidas, em janeiro de 1946, era otimista em relao ao potencial da nova Organizao; mesmo ao longo do ano que se seguiu, a maioria dos diplomatas no se desencorajou pelo contraste entre a realidade da poltica e a letra da Carta45. Do Conselho de Segurana, esperava-se que usasse, de modo criterioso e assertivo, os poderes de que dispunha para promover a paz e, se preciso, obrigar as partes nos conflitos a cumprir suas decises. Poucos dias depois da abertura dos trabalhos, quando s duas resolues haviam sido adotadas, em 16/2, sobreveio o primeiro veto sovitico. O veto surpreendeu porque lidava com um tema (A Questo Srio-Libanesa) que no parecia de interesse direto para a URSS e porque a objeo sovitica era menos de substncia e mais de forma. Nas palavras de Lie:
Why was this first veto cast? Not because Mr. Vyshinsky opposed the substance of the resolution, but because its language was not strong enough to please him. This first, almost lighthearted use of the veto that I hope would rarely be exercised by any of the great powers disturbed me as much as the violence of the debate on the Greek question46.

Esse primeiro gesto da URSS foi visto como um capricho e no como poltica sistemtica que poderia romper a unidade das grandes potncias e bloquear o CSNU. As evidncias favoreciam essa interpretao: quando houve o segundo veto, em 18/6/1946, quatro outras resolues haviam sido adotadas. Mesmo quando, em 26/6/1946, a URSS vetou trs propostas consecutivamente, a Resoluo 7 (1946) foi afinal adotada, sobre a questo espanhola. No ano de 1946, adotaram-se 15 resolues sobre 8 diferentes temas; os 12 vetos concentraram-se quase todos em dois temas: ingressos de novos Estados (3) e a questo espanhola (7). Como nota Paul Kennedy, o exerccio do veto naquele momento deu aos soviticos alguma tranquilidade o sistema da Carta realmente impedia que decises contrrias a seus
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Entrevista com diplomata brasileiro. Lie, T. In the Cause of Peace. Nova York: MacMillan, 1954, pg. 34.

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interesses diretos fossem tomadas pelo CSNU47. Mas tambm concedeu aos EUA e a seus aliados uma poderosa arma de propaganda. Comeou-se, porm, a criar uma cultura de desconfiana na qual era difcil tomar qualquer deciso positiva. Rompia-se a convivncia relativamente harmnica entre os membros permanentes. Naquele ano e nos dez primeiros de seu funcionamento, o Conselho de Segurana tomou muitas decises (111 resolues at 31/12/1956) sobre assuntos controversos e de relevncia para a paz e segurana internacionais48. Basta alinhar alguns: Palestina, Ir, Espanha, Grcia, Indonsia, ndiaPaquisto e Coreia. Os vetos soviticos, 80 nesse perodo, no eram um obstculo intransponvel, visto que os Estados encontraram meios de contornlos por mtodos de procedimento ou pela superao dos fatos no terreno. O prprio CSNU tendeu a reduzir o significado da falta de unanimidade prevista na Carta ao decidir que a absteno de um membro permanente no implicaria um veto49. Os EUA tambm tinham sua quota de responsabilidade ao utilizar sua maioria automtica para demonstrar a mesma intransigncia que a URSS. Mas as decises do Conselho e sua implementao tenderam a ficar com a exceo da relativa Coreia na esfera da soluo pacfica de controvrsias, no envio de misses de investigao e bons ofcios, na observao militar, como nos casos da Palestina (UNTSO) e de ndia-Paquisto (UNMOGIP). Esse modo de proceder, fruto da Guerra Fria, criou grande frustrao a respeito da Organizao, que muitos, a cada crise, consideravam moribunda50. Mesmo nos casos em que o interesse convergente dos membros permanentes permitiu uma deciso, no foi possvel acordar uma implementao condizente com a ideia de segurana coletiva. Com a falta da concertao poltica necessria para materializar aes militares da Organizao, o Comit de
Kennedy, P. The Parliament of Man. Nova York: Random House, 2006, pg. 57. Embora esse total seja reduzido em relao ao atual ritmo do CSNU cerca de 80 resolues por ano na poca no havia a expectativa de um nmero to significativo de decises. Evidncia disso que, nas sesses pblicas, esperava-se que estivessem presentes chanceleres e chefes de Estado e Governo (o que no se confirmou). 49 Delon, F. Le rle jou par les membres permanents dans laction du Conseil de scurit. In. Dupuy, R-J. Le Dveloppement du Rle du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993, 351. 50 Goodrich, L. The UN Security Council. In. International Organization, vol. 12, no. 3, 1958, pp. 281-282: Clearly the Security Council has failed to discharge its Charter responsibilities in the manner and with the degree of effectiveness which the authors of the Charter envisaged. Furthermore, there can be little doubt that the Council has declined greatly in prestige and has seemed to most Members of the UN less useful than in the beginning.
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Estado Maior e os acordos previstos no artigo 43 gradativamente perderam o sentido e colocaram em desuso os artigos 42 a 47 da Carta. Privadas de poder e influncia, as Naes Unidas comearam a desenvolver, porm, caractersticas que seriam magnificadas nos anos seguintes, sobretudo aps 1950. Procuravam deter-se em conflitos menos controversos para as grandes potncias e encontrar linhas de menor resistncia, como explica Marcos Azambuja. O CSNU, sobretudo, assumiu uma funo de cmara de descompresso em alguns casos em que aes no eram praticveis. Mas muito relevante que as grandes potncias no tenham proposto deixar o rgo ou elimin-lo, com exceo do boicote sovitico de 1950, cujo fracasso demonstrou sua futilidade51. Os debates e os vetos relativos adeso de novos membros evidenciavam que estava em disputa a prpria natureza da Organizao. Em 1945, fora presumida sua vocao universal, condizente com a ideia de segurana coletiva, mas no foram estabelecidos acordos polticos que pudessem lidar com os novos membros e com o desequilbrio que causariam. Como resultado, a entrada de nmero significativo de pases ficaria bloqueada at 1955. Durante esses dez primeiros anos, os EUA cogitaram de transformar as Naes Unidas em sua aliana de defesa, o que implicaria antagonizar crescentemente a URSS e, talvez, expuls-la e a seus aliados. Os soviticos e muitos Estados pequenos e mdios ocidentais viam mais valor, entretanto, numa Organizao universal. Nesse contexto, a Resoluo 377 (V) Uniting for Peace foi um marco na histria das Naes Unidas. O cenrio da adoo dessa Resoluo foi criado pelos soviticos. A URSS iniciou, em 13/1/1950, um boicote ao Conselho por no concordar com a ocupao do assento da China pelos representantes do Kuomitang. Na ausncia do delegado sovitico e tendo eclodido o conflito na Pennsula Coreana, o CSNU pde adotar as Resolues 82 (1950), 83 (1950), 84 (1950), 85 (1950) sobre a guerra. A segunda delas autorizava os Estados a fornecerem o auxlio militar necessrio para que a Repblica do Coreia repelisse o ataque de que era vtima. Com o retorno da URSS, em 1o/8, porm, o CSNU no pde mais adotar medidas semelhantes. Os desenvolvimentos iniciais haviam conduzido ao menos no bloco ocidental a uma renovao das esperanas de que as Naes Unidas
51 Azambuja, M. As Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva. In. Estudos Avanados, vol. 25, 1995, pp. 140-142.

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poderiam finalmente desempenhar as funes para que haviam sido criadas. No era um caso de segurana coletiva no sentido previsto pela Carta, dado o processo decisrio descentralizado de contribuio de tropas (comandadas por um Estado e no pela Organizao), mas essa ideia foi propagada pelos EUA. Nesse contexto, foi includo item na agenda da AGNU intitulado United Action for Peace, a pedido da delegao estadunidense52. Sob esse ttulo foram considerados projetos de resoluo que lidavam com a transferncia de competncias do Conselho para a Assembleia. O texto adotado, em 3/11/1950, continha disposio segundo a qual, em caso de bloqueio do CSNU por falta de unanimidade dos membros permanentes, a AGNU poderia ser chamada, por meio de uma votao de procedimento no Conselho, a fazer recomendaes. As demais lidavam com uma Comisso de Observao da Paz, disponibilizao de tropas para as Naes Unidas e um Comit de Medidas Coletivas. No processo de debate da resoluo ficou claro que o texto, embora motivado pelo conflito coreano, tinha impacto muito mais relevante. A URSS e seus aliados apressaram-se em afirmar que se tratava de tentativa de contornar o veto, por meio de manobra contrria Carta. notvel que pases pequenos e mdios tenham no s co-patrocinado o texto, mas tambm se apresentado como seus principais defensores. Argumentaram que as competncias de paz e segurana eram atribudas AGNU pela Carta e que esse rgo deveria utiliz-las, uma vez que o Conselho de Segurana estava bloqueado desde o incio de seu funcionamento. Como ocorria na Coreia, as Naes Unidas deveriam ser capazes de continuar a promover a segurana coletiva. A primeira inteno dos EUA foi, sem dvida, usar a Assembleia Geral como rgo de segurana coletiva, na ausncia de margem de manobra no CSNU. Pode-se dizer que tentaram associar a segurana coletiva e a defesa coletiva por meio das Naes Unidas; na prtica, dar o primeiro passo na transformao da Organizao numa aliana de defesa contra os soviticos. Essa transferncia de prestgio e competncia, pelos EUA, do Conselho para a AGNU, era prtica comum naquele momento de domnio parlamentar estadunidense. As virtudes da Assembleia continuariam a ser propaladas enquanto perdurasse essa situao, at final da dcada de 1950.
52 A Resoluo 377 (V), que ficaria conhecida como Uniting for Peace, foi inicialmente apelidada de Acheson Plan, em referncia ao Secretrio de Estado Dean Acheson.

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Cedo, porm, os EUA descobriram que a AGNU no era o rgo ideal de gesto da segurana coletiva, em grande parte porque Washington teria que lidar com uma pluralidade de pequenas e mdias potncias as quais relutavam em atuar como fantoches e tinham interesse em fortalecer a Assembleia. Brasil, Argentina, Canad, ndia, Chile e Iugoslvia so apenas alguns dos Estados que se destacaram nos debates e que favoreciam, desde 1946, a tendncia de , transferi competncias e poderes para o rgo plenrio. O bloqueio criado no CSNU teve como consequncia a maior vitalidade da Assembleia e do Secretariado, e at mesmo o nmero de reunies do Conselho diminuiu53. Goodrich e Morgenthau questionam a validade legal da Resoluo 377 (V), baseada em interpretaes liberais e criativas da Carta. Claude e Azambuja falam de encroachment e usurpao de poderes. No negam, entretanto, o interesse da grande maioria dos Estados membros em apoiar a medida. Nicholas afirma que o texto se baseava no fato de que (...) though the failure to equip the sheriff in advance robs him of his right to compel his posses service, it does not rob him of his inherent right to draw citzens attention to their duty and urge them to assist54. Hans Kelsen conclui que a Carta permite vrias interpretaes sobre a Uniting for Peace, algumas contraditrias. Haveria no uma violao da letra da Carta, mas de seu esprito. Em qualquer caso, a Assembleia era o nico rgo legitimado para decidir sobre o tema55. Apesar do entusiasmo inicial, vrios dispositivos da Resoluo 377 (V) no produziram quaisquer resultados alm de relatrios, como no caso da Comisso de Observao da Paz e do Comit de Medidas Coletivas. No que concerne convocao de sesses de emergncia e da transferncia de atribuies de paz e segurana, ficariam em relativo desuso at as crises de 1956 no Egito e na Hungria.
Armstrong, D.; Lloyd, L.; e Redmond, J. From Versailles to Maastricht. Nova York: St. Martins Press, 1996, pg. 73. Stoessinger, J. The United Nations and he Superpowers. Nova York: Random House, 1966, pp. 17-18. 54 Nicholas, H. G. The United Nations as a political institution. Londres: Oxford University Press, 1962, pg. 72. Goodrich, L. The UN Security Council. In. International Organization, vol. 12, no. 3, 1958, pg. 280; Morghentau, H. Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973 (5a edio), pg. 462; Azambuja, M. As Naes Unidas e o conceito de segurana coletiva. In. Estudos Avanados, vol. 25, 1995, pg. 142; e Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pg 161. 55 Kelsen, H. Is the Acheson Plan Constitutional?. In. The Western Political Quarterly, vol. 3, no. 4, 1950, pp. 512-527.
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I. 3. A Criao da UNEF e a Inovao Representada pelas Misses de Paz O estabelecimento da Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF56), em 1956, foi sem dvida um produto das circunstncias da Crise de Suez. Mas o mecanismo institucional criado decorreu da confluncia de fatores estruturais presentes na Organizao e no cenrio internacional e alou as operaes de manuteno da paz funo de mais relevante instrumento disposio das Naes Unidas na tentativa de atuar concretamente na manteno da paz e da segurana internacionais. Trs processos convergiam naquele momento, mas eventualmente viriam a divergir: A) Ao longo dos primeiros anos de existncia das Naes Unidas (que coincidiram com a fase mais confrontacionista da Guerra Fria), os EUA cultivaram a ideia de transformar a Organizao em uma manifestao de suas alianas defensivas. Para contornar o veto no CSNU, patrocinaram a resoluo Uniting for Peace, contando com a formao de uma maioria automtica na AGNU. Quando sobreveio a crise de Suez, apoiaram a transferncia do tema para a Assembleia e foram vocais na condenao da aventura de Israel, Frana e Reino Unido. Embora nesse caso especfico no discordassem substantivamente de Moscou, contavam obter da AGNU uma condenao dos atos de agresso e diretrizes de cessar-fogo que mantivessem os soviticos longe de Suez, do Egito e do Oriente Mdio. Arriscaram sua relao prxima com Paris e Londres na esperana de cortejar os novos Estados presentes na Organizao. Nesse contexto, os EUA atuaram muito mais para obter endosso para sua oposio invaso do que para criar uma fora internacional que monitorasse a cessao de hostilidades57. B) Os Estados pequenos e mdios tinham participao ativa nas Naes Unidas desde So Francisco, mas no formavam um bloco coeso, sem desenvolver aes coordenadas. As potncias mdias europeias e os pases latino-americanos haviam dado o tom dessa participao aliada dos EUA,
56 A Fora de Emergncia foi inicialmente denominada de UNEF. Somente em 1973, aps a criao de uma segunda fora de mesmo nome (UNEF II), a original foi renomeada retrospectivamente UNEF I. 57 Stoessinger, J. The United Nations and the Superpowers. Nova York: Random House, 1966, pp. 66-74; sobre a Resoluo 997 (ES-I), ver Naes Unidas. Yearbook of the United Nations 1956. Nova York: Department of Public Information, 1957, pp. 28-29.

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mas com interesses e estratgias prprios, como, na rea de paz e segurana, o de fortalecer a AGNU como foro poltico. A partir de 1955-56, comea a surgir o que seria o bloco afro-asitico (eventualmente o Movimento dos Pases No Alinhados, MNA58), mas que no tinha ainda uma agenda definida e votava disperso. Recorde-se que, em 1955, o nmero de membros subiu de 60 para 76 e que, em 1962, alcanaria 110. Percebe-se que se tratava, porm, de focalizar o combate ao colonialismo, o que fica claro nas resolues da AGNU de condenao s aes franco-britnicas. Como um conjunto, os pases pequenos e mdios (com exceo dos pertencentes ao bloco sovitico) apoiaram a criao da UNEF, concebida pelo Canad e pelo Secretariado, e, maneira dos liliputianos, procuraram usar a Fora para amarrar as grandes potncias. Consolidava-se para as potncias mdias tradicionais a oportunidade de participar ativamente da manuteno da paz; para os afro-asiticos, ganhava fora a possibilidade de construir uma cultura poltica internacional que favorecesse suas aspiraes (com realce para o combate ao colonialismo)59. C) O cargo de Secretrio-Geral, que parecia menos importante em 1946, vinha ganhando relevncia desde ento, por suas funes de informar os rgos intergovernamentais, organizar as entidades e rgos criados e mediar tratativas entre os Estados em alguns casos; o SGNU era apoiado tambm por uma burocracia crescente e relativamente autnoma. Dag Hammarskjld demonstrava mais desembarao poltico que Trygve Lie, alm de desfrutar de mais prestgio naquele momento60. A crise de Suez e a solicitao de estabelecer uma fora internacional criaram para Hammarskjld a possibilidade de dar contedo poltico real ao cargo. Abandonou a diplomacia silenciosa e pde aproveitar as diferenas entre as grandes potncias para advogar uma soluo prpria, baseada em uma doutrina, na burocracia da Organizao e em alianas com os Estados. As mesmas condies que permitiram tal desenvoltura

Ferro, M. Suez. Bruxelas: ditions Complexe, 1995, pg. 105. Keohane compara os pequenos e mdios Estados ao liliputianos do livro de Jonathan Swift. No mbito das organizaes internacionais, ganham o arcabouo intitucional necessrio para compensar, em parte, sua fraqueza material e assegurar igualdade, ainda que formal; aceitao como membros; e restrio s aes das grandes potncias. A organizao permite a formao de uma cultura poltica e um conjunto de normas e procedimentos que os tornam menos vulnerveis. Keohane, R. Lilliputians Dilemmas: Small States in International Politics. In. International Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 291-297. 60 Scott, A. e Thant, Myint-U. The UN Secretariat. A Brief History. Nova York: International Peace Academy, 2007, pp. 24-37.
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em 1956 levariam a uma disjuntiva nos anos seguintes entre as possibilidades de falar autonomamente pela Organizao e manter o favor dos poderosos61. A crise de Suez propriamente dita comeou com a nacionalizao da companhia administradora do Canal, em 26/7/1956, pelo Governo de Nasser. Apesar da realizao de vrias conferncias internacionais para tentar conciliar o Egito, a Frana, o Reino Unido e os demais usurios do Canal, no se pde divisar soluo para o tema. Em 13/10, o CSNU adotou a Resoluo 118 (1956), que delineava um plano para as negociaes, mas que no foi obedecida. Em 29/10, tropas israelenses invadiram o Egito e marcharam em direo ao Canal de Suez. Em conluio com Israel, Frana e Reino Unido desembarcam suas prprias tropas a partir de 6/11, alegadamente para impedir a continuao das hostilidades. Frente condenao internacional, inclusive das Naes Unidas, dos EUA e da URSS, e criao da UNEF pela Assembleia Geral, um cessar-fogo foi acertado em 7/1162. O Conselho de Segurana reuniu-se nos dias 30 e 31/10, a pedido dos EUA, que propunham condenao das aes israelenses, no que foi apoiado pela URSS e pela maioria dos membros do rgo. Os dois projetos de resoluo propostos sucessivamente por EUA e URSS foram vetados por Frana e Reino Unido (com abstenes de Austrlia e Blgica). Nesse contexto, decidiu-se, por meio do mecanismo da resoluo Uniting for Peace, transferir a considerao do tema para a Assembleia Geral. Os debates no CSNU deixaram claras as posies quanto dinmica do tratamento do tema pelas Naes Unidas: a) as duas superpotncias foram vocais na questo substantiva, mas no exerceram papel protagnico na deciso de enviar a matria AGNU; b) Reino Unido e Frana isolaram-se e recorreram a chicanas de procedimento, para tentar conter a situao; c) coube a alguns membros eletivos (sobretudo Iugoslvia, Ir e Peru) tomar a iniciativa de advogar o uso da Resoluo 377 (V)63.
61 Hammarskjld revelou tanto seu interesse em obter autonomia quanto sua conscincia dos riscos inerentes a essa estratgia em sua histrica alocuo ao CSNU, em 31/10/1956. Security Council Official Records eleventh year. 751st Meeting: 31 October 1956 (S/PV.751). Nova York: Naes Unidas, 1956, pp. 1-2. 62 Neste trabalho, somente se procurou dar noo muito geral dos acontecimentos. Pormenores e anlise podem ser encontrados em Ferro, M. Suez. Bruxelas: ditions Complexe, 1995. 63 Security Council Official Records eleventh year. 750th Meeting: 30 October 1956 (S/PV.750). Nova York: Naes Unidas, 1956, pp. 1-14; Security Council Official Records eleventh year. 751st Meeting: 31 October 1956 (S/PV.751). Nova York: Naes Unidas, 1956, pp. 1-22; e Naes Unidas.Yearbook of the United Nations 1956. Nova York: Department of Public Information, 1957, pp. 25-28.

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Na Assembleia Geral, em sesso de emergncia, antes do cessar-fogo, foram adotadas as Resolues 997 (ES-I), 998 (ES-I), 999 (ES-I), 1000 (ES-I), 1001 (ES-I) e 1002 (ES-I). As Resolues 997 (ES-I), 999 (ES-I) e 1002 (ES-I) trataram da questo poltica ampla, inclusive a necessidade de retirada de todas as partes da rea de conflito (depois especificada para referir-se s tropas israelenses, francesas e britnicas).As demais derivaram da iniciativa canadense (concertada previamente com o Secretrio-Geral) de sugerir a criao de uma fora internacional de emergncia que seria estruturada a partir de sugestes e esclarecimentos contidos em sucessivos relatrios do SGNU. Os EUA, que chegaram a tabular dois projetos sobre o tratamento a longo prazo da questo de Suez, retiraram seus textos e apoiaram a iniciativa canadense. Tambm possvel traar quadro das posies em relao ao encaminhamento da matria: a) EUA recuaram de sua iniciativa original, mas foram protagnicos nos aspectos substantivos e apoiaram a UNEF; b) URSS e seus aliados mantiveram as crticas veementes s aes franco-britnicas, mas abstiveram-se no que concerne UNEF por acreditar que qualquer ao executiva caberia ao CSNU; c) os pases do Terceiro Mundo concentraram-se nas crticas a Israel, Reino Unido e Frana, mas cedo reconheceram o valor da proposta canadense; d) Reino Unido e Frana contaram sobretudo com apoio de membros do Commonwealth e de baluartes do colonialismo, como Portugal e Blgica64. Nas semanas seguintes, o Secretariado, com grande dose de improvisao, conseguiu organizar o embrio de uma Fora para supervisionar o cessar-fogo e obteve acordo do Egito para que fosse estacionada em seu territrio. Selecionou tambm os Estados membros que contribuiriam com tropas sem incluir membros permanentes do CSNU e com a inteno de obter equilbrio: Brasil, Canad, Colmbia, Dinamarca, Finlndia, ndia, Indonsia, Iugoslvia, Noruega e Sucia. Foi tambm constitudo o Comit Consultivo criado de acordo com a Resoluo 1001 (ES-I) Brasil, Canad, Ceilo, Colmbia, ndia, Noruega e Paquisto para assessorar o SGNU. A UNEF resultou de um conjunto de fatores distintos. Foi, antes de tudo, uma opo (entre as vrias disponveis, inclusive nos relatrios de Hammarskjld65), que serviu convenincia dos atores. Como fenmeno de poltica internacional, a Fora demonstrou possuir certas caractersticas que a transformaram em possvel modelo
General Assembly Official Records First Emergency Special Session. 563rd Plenary Meeting: 3 November 1956 (A/PV.563). Nova York: Naes Unidas, 1956, pp. 45-78; General Assembly Official Records First Emergency Special Session. 565rd Plenary Meeting: 4 November 1956 (A/PV.565). Nova York: Naes Unidas, 1956, pp. 159-194. 65 Naes Unidas. Yearbook of the United Nations 1956. Nova York: Department of Public Information, 1957, pp. 24-34.
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para futuras crises. Sugeriu que algum tipo de ao coletiva organizada pelas Naes Unidas era realmente possvel, ainda que de modo matizado em relao ao ideal da Carta. A ideia de fora internacional permitiu que a Guerra Fria fosse mantida razoavelmente distante do Oriente Mdio, o que agradava maioria dos Estados e, naquele momento, tambm aos EUA. A necessidade de consentimento das partes, salientada desde o incio por Hammarskjld, resguardou os interesses dos pequenos pases, temerosos de intervenes, e garantiu uma desculpa para salvar a honra dos invasores. Ao depender de tropas de Estados que no eram membros permanentes do CSNU e ao criar Comit Consultivo dos contribuintes de tropas, a deciso valorizou pequenos e mdios pases na rea de manuteno da paz e segurana e estabeleceu uma inverso dos preceitos da Carta, que tornava a possibilidade de usar esse novo mecanismo dependente da excluso das grandes potncias66. A mesma conjuno de fatores que tornou a UNEF atrativa como modelo tambm expunha suas fragilidades. Em primeiro lugar, decorria justamente do fracasso de tentativas anteriores de operacionalizar mecanismos de segurana coletiva e no havia garantia de que a mesma conjuno de fatores se repetiria. A atuao do canadense Lester Pearson e de Hammarskjld fora puramente pragmtica e poderia no ser articulvel novamente no futuro. Ademais, a disjuno entre processo poltico de paz e manuteno do cessar-fogo servia ao caso do Oriente Mdio, mas poderia no ser til em outras reas. Acrescente-se que o fortalecimento do Secretariado no agradava a todos os Estados a longo prazo e seria objeto de duras crticas poucos anos depois67. Em textos publicados em 1957 e 1958, Pearson e Hammarskjld tentaram fazer um balano da experincia da UNEF e de seu significado. Propuseram, com perspectivas diferentes, que parte significativa dos acontecimentos no voltaria a acontecer, mas que os princpios de estruturao da Fora (excluso das grandes potncias, consentimento das partes, disjuno entre monitoramento e negociao poltica e ausncia de funes executivas ou que implicassem uso da fora) poderiam ser utilizados no futuro68. No incio da dcada de 1960, no Congo, a nova ideia de misses de paz e a coeso das Naes Unidas seriam, porm, postas prova.
66 Goodrich, L. e Rosner, G. The United Nations Emergency Force. In. International Organization, vol. 11, no. 3, 1957, pp. 417-419. 67 Morrison, A. Pearsonian Peacekeeping: Does It Have a Future or Only a Past?. In. The Journal of Conflict Studies, vol. XXIII, no. 1, 2003, pp. 8-9; Hoffmann, S. Sisyphus and the Avalanche: the United Nations, Egypt and Hungary. In. International Organization, vol. 11, no. 3, 1957, pp. 447-456. 68 Pearson, L. Force for U.N.. In. Foreign Affairs, vol. 35, no. 3, 1957, pp. 395-404 e United Nations Emergency Force. Summary Study of the Experience derived from the Establishment and Operation of the Force (A/3943). Nova York: Naes Unidas, 1958.

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I. 4. As Crises da Dcada de 1960 e as Misses de Paz at o fim da Guerra Fria Aps o xito da UNEF, as Naes Unidas enfrentaram, a partir de julho de 1960, a crise do Congo, que resultou na criao da Operao das Naes Unidas no Congo (ONUC) e levou a Organizao e o conceito de misses de paz a serem testados. Com a independncia do Congo, a continuada presena de tropas belgas no pas e as ameaas existentes prpria integridade territorial do novo Estado, o Conselho de Segurana estabeleceu, pelas Resolues 143 (1960) e 145 (1960), a ONUC, com base na experincia da UNEF. Foi criada com o propsito de auxiliar na retirada das tropas belgas do pas, mas desde o incio houve controvrsia no CSNU sobre quais seriam os limites de sua atuao, visto que o Congo tinha pouca capacidade de exercer as competncias estatais na rea de segurana. Tambm havia controvrsia porque a URSS pretendia condenar como colonialista a presena belga. As discordncias no prprio seio do Governo congols levaram a questionamentos, que se refletiram em intervenes no CSNU, que acusavam o Secretrio-Geral de interpretar erradamente as Resolues e de usar a ONUC para interferir em assuntos internos congoleses. O rompimento entre o Presidente Joseph Kasavubu e o Primeiro-Ministro Patrice Lumumba, a partir de setembro de 1960, levou a solicitaes de Lumumba para mudanas na atuao ou retirada da ONUC. Nesse contexto, o CSNU no pde mais encontrar consenso e, por sugesto dos EUA, o tema foi transferido para considerao da AGNU. AAssembleia, apesar de forte oposio do bloco sovitico, apoiou a ONUC no desempenho de funes executivas para manter a ordem pblica e impedir a secesso da provncia rebelde de Katanga. Nesse contexto, a URSS denunciou o SGNU como ilegtimo e comeou a pedir sua renncia. O tema posteriormente oscilou entre o Conselho e a Assembleia, refletindo sempre a tenso existente entre os Estados membros, que no sabiam como as Naes Unidas deveriam agir face existncia de mais de um governo e de uma guerra civil. Embora a ONUC tenha existido at 1964, a partir do fim de 1961 a formao de um novo governo central permitiu a reconfigurao de um consenso mnimo na Organizao, o que levou a misso a deixar de ser to controversa69. O estabelecimento e operao da ONUC confrontaram as Naes Unidas com a crescente divergncia dos trs processos que haviam contribudo
Hoffmann, S. In Search of a Thread: The UN in the Congo Labyrinth. In. International Organization, vol. 16, no. 2, 1962, pp. 331-361.
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para o xito poltico da UNEF. Essa nova configurao de fatores contribuiu para estruturar os mecanismos de manuteno da paz, sobretudo as misses de paz, at o fim da Guerra Fria. A) A crise do Congo constituiu a ltima grande tentativa dos EUA de manipular a Organizao para contrariar interesses soviticos e de utilizar uma maioria automtica na AGNU. Apesar de ter sido, em parte, bem-sucedida, a estratgia dos EUA defrontou-se com o crescente ativismo dos pases pequenos e mdios, sobretudo os chamados afro-asiticos. Ao longo das dcadas de 1960 e 1970, a Assembleia no s deixaria de endossar os interesses estadunidenses, mas tambm trabalharia ativamente contra eles como nos casos clebres da entrada da China comunista na Organizao (1971) e na condenao do sionismo como racismo (1975). Os EUA, como consequncia, teriam postura cada vez menos propositiva e deixariam de usar o mecanismo da resoluo Uniting for Peace. Passaram a preferir o CSNU como locus privilegiado de atuao, onde, ironicamente, o veto os poderia proteger de contrariedades maiores. B) Os pequenos e mdios Estados se encontravam divididos no caso do Congo e no puderam exercer uma influncia definitiva no caso. A partir de 1961, porm, o Movimento dos Pases No Alinhados (MNA) estaria consolidado como um bloco atuante em todos os foros e dominante na AGNU. Promoveria seus objetivos, como a descolonizao e a nova ordem econmica internacional. Muito desse ativismo, entretanto, seria mantido no campo retrico, porque a falta de apoio das grandes potncias impedia aes concretas. As potncias mdias tradicionais (como Canad, Pases Baixos e Estados nrdicos) dariam, por seu turno, grande parte da contribuio de tropas para as misses de paz nas duas dcadas seguintes. C) Aps o significativo ganho de influncia do Secretrio-Geral no caso da UNEF, a crise do Congo revelou a fragilidade de sua posio. A ausncia de um governo central e a existncia de uma guerra civil no Congo foraram as Naes Unidas, apesar de certa hesitao, a influenciar diretamente os assuntos internos do pas, sem ter clareza de quais eram as foras a serem separadas no conflito. Muitos Estados membros viram com desconfiana as decises de Hammarskjld; a situao culminou com os virulentos ataques da URSS no s contra o ento SGNU mas contra o prprio cargo. Como resultado, ao longo das dcadas de 1960 e 1970, o Secretrio-Geral perderia margem de manobra na organizao das misses de paz. Em 1973, Kurt Waldheim, em relatrio preparatrio ao estabelecimento da UNDOF, criaria a doutrina, prevalecente at hoje, de que a autoridade operacional
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investida no SGNU pelo Conselho de Segurana, que mantm a autoridade poltico-estratgica70. Em 1964 e 1965, a crise financeira que ameaou a prpria existncia da Organizao estabeleceu limites ainda mais precisos para as operaes de manuteno da paz. URSS e Frana alegaram que a UNEF e a ONUC haviam sido constitudas de modo ilegal porque somente o Conselho de Segurana poderia autorizar tais misses. Apesar de uma opinio consultiva da Corte Internacional de Justia71, recusaram-se a pagar suas contribuies e, com isso, estiveram na iminncia de perder o voto na AGNU. Assinalaram que, se essa sano do artigo 19 da Carta lhes fosse aplicada, deixariam a Organizao. Os EUA, de incio, pressionaram por curso de ao confrontacionista, que forasse os dois pases a perderem o voto. Frente resistncia apresentada pela maioria dos Estados membros, acabaram aceitando a soluo de compromisso no sentido de que somente seriam adotadas resolues por consenso naquele ano. Afinal, viriam a pagar, com ajuda de outros pases, as despesas recusadas por URSS e Frana. A crise financeira foi um marco para as misses de paz porque demonstrou, em primeiro lugar, que no seria mais possvel utilizar a AGNU para contornar o veto no Conselho de Segurana. A ao da URSS e da Frana evidenciou que consideravam exclusiva do CSNU a possibilidade de tomar aes executivas. Com isso, privaram os EUA do mecanismo que haviam estabelecido, mas tambm deixaram claro ao MNA que a Assembleia poderia ser um foro retrico, mas que no mais teria atuao prtica e direta em questes de manuteno da paz. Em segundo lugar, ficou claro aos EUA que a maioria dos Estados preferia transigir quanto s contribuies e manter o carter universal da Organizao a tentar transform-la em uma aliana anti-sovitica. Outro fator a considerar foi o que Arajo Castro chamou de congelamento da estrutura de poder mundial. A partir da Crise dos Msseis de 1962, as duas superpotncias reconheceram crescentemente que, apesar de defenderem ideologias colidentes, tinham interesses comuns inimigos, porm irmos, na linguagem de Raymon Aron72. Como resultado, consolidaram-se as esferas de
Report of the Secretary-General on the Implementation of the Security Council Resolution 340 (1973) (S/11052/Rev.1). Nova York: Naes Unidas, 1973, pg. 1. 71 Certain Expenses of the United Nations (article 17, paragraph 2, of the Charter.Advisory Opinion of 20 July 1962. Haia/Nova York: Corte Internacional de Justia, 1962. 72 Araujo Castro, J. A. The United Nations and the Freezing of the International Power Structure. In. International Organization, vol. 26, no. 1, 1972, pg. 159; Aron, R. Paz e Guerra entre as Naes. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1986, pp. 665-683.
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influncia e reduziram-se os exemplos de provocaes mtuas. Nas Naes Unidas, isso significou que aes executivas do Conselho de Segurana somente foram tomadas quando havia no s consenso entre os dois grandes, mas sobretudo quando era necessrio evitar escladas de conflitos. Tabela I.1: Misses de paz estabelecidas entre 1961 e 198873

em 1965;

**

em 1974;

***

em 1978.

Apesar dos reveses no Congo e no episdio da retirada precipitada da UNEF, nos anos entre 1961 e 1988, as operaes de manuteno da paz continuaram a ser percebidas como um importante instrumento, at mesmo uma necessidade, ao qual a comunidade internacional voltaria a recorrer74. Mas sua utilizao estava condicionada, de modo no explcito, a certos fatores: 1) a deciso deveria ser tomada pelo CSNU, ou seja, com a concordncia das grandes potncias o recurso AGNU deixara inteiramente de ser realista; 2) a contribuio com tropas para as misses tornou-se chasse garde de alguns pases, sobretudo Canad, Pases Baixos, Sucia, Noruega
73 Para as misses ainda existentes, so citados os nmeros e pases da composio original; para as demais, os nmeros relativos ao momento em que contavam com mais tropas. Dados retirados de Naes Unidas. The Blue Helmets: a review of United Nations Peacekeeping. Nova York: United Nations, 1996. 74 Stegenga, J. Peacekeeping: Post-Mortem or Preview?. In. International Organization, vol. 27, no. 3, 1973, pg. 375.

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e Irlanda. De modo geral, todos eles tinham interesse em fortalecer as Naes Unidas como promotoras de alguma forma de segurana coletiva. Em certos casos, valiam-se dessa participao para demonstrar que no estavam to comprometidos com um dos lados da Guerra Fria. No deixaram, porm, de valer-se desse ativismo para obter cargos no Secretariado, que passaram a dominar na rea de misses de paz. Isso no significa que Estados do sul no participassem, mas o faziam com menor frequncia e no recebiam o devido reconhecimento; 3) as operaes tenderam a se concentrar no Oriente Mdio, onde o risco de escalada para um guerra mundial fazia que a presena de uma fora neutra fosse mais atrativa para as superpotncias. Entre 1964 (quando foi criada a UNFICYP, em Chipre) e 1988 (quando foi desdobrada a UNTAG, na Nambia) s houve misses com tropas no Oriente Mdio. importante notar que, no mbito da crise financeira de 1964-1965, foi criado o Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz (conhecido originalmente como C-33 e, hoje, como C-34). O rgo debateu diversas formas de promover mais eficincia em misses de paz e a prpria definio desse instrumento. Foi incapaz, porm, de adotar qualquer resoluo, porque no havia interesse em circunscrever aquilo que podia ser usado flexivelmente. Serviu como foro de debates na AGNU, onde os no membros do Conselho de Segurana e, principalmente, pases contribuintes de tropas podiam dar contribuies75. I. 5. A Emergncia das Misses de Paz como Instrumento de Segurana Coletiva aps 1988 A recuperao da importncia do CSNU e das misses de paz na manuteno da paz e segurana precederam o fim da URSS. As polticas de abertura de Mikhail Gorbachev e seus reflexos na posio sovitica nas Naes Unidas modificaram fundamentalmente o contexto poltico da Organizao e o significado das operaes de manuteno da paz. Houve um desbloqueio da capacidade decisria do Conselho de Segurana e uma escolha das misses como seu instrumento preferencial.

75 Rikhye, I. The Theory & Practice of Peacekeeping. Nova York: International Peace Academy, 1984. A Resoluo 33/114, nica adotada nesse perodo, s foi possvel porque no passou pelo C-33.

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A partir de 1987, Gorbachev adotou uma postura propositiva nas Naes Unidas, a qual conferia particular importncia para as misses de paz. Os soviticos no s pagaram suas considerveis dvidas para o oramento especfico, mas propuseram tambm a criao de reservas operacionais e a reestruturao da burocracia. Passaram a apoiar ou a propor o uso das misses em vrios cenrios antes inacessveis inclusive no Afeganisto. Esse ativismo sovitico foi visto com desconfiana inicial pelos EUA, mas foi gradativamente aceito, de forma seletiva. Como resultado, entre maio de 1988 e dezembro de 1992, foram estabelecidas 14 operaes. O oramento cresceu de cerca de US$ 260 milhes em janeiro de 1988 para US$ 1,69 bilho em 1992, alcanando US$ 3,6 bilhes em 1994. Outras 14 seriam estabelecidas entre 1992 e 1996, apesar dos grandes problemas na exIugoslvia, na Somlia e em Ruanda. Do ponto de vista das superpotncias, trs fatores parecem ter sido decisivos para permitir o surgimento acelerado das misses: 1) o desbloqueio do processo decisrio e a fragilizao de um dos plos da Guerra Fria levaram ao aumento do nmero de conflitos com os quais o CSNU deveria lidar; 2) as operaes de manuteno da paz tinham se mostrado, nos vinte anos anteriores, um ambiente seguro e legtimo para cooperao, o que permitiu que funcionassem como uma espcie de confidence-building measures; 3) em momento instvel de reestruturao, as misses cumpriam a funo de permitir a retirada honrosa de conflitos que haviam perdido relevncia e concomitante transferncia de custos para outros atores76. Apesar das impresses iniciais, estudos recentes indicam que no houve realmente aumento significativo do nmero de conflitos no perodo do final da Guerra Fria. Ao contrrio, a tendncia tem sido de reduo. Houve, porm, uma reconsiderao do tipo de guerra que poderia ser objeto de atuao internacional, particularmente por parte das Naes Unidas. Essa reavaliao expandiu consideravelmente o campo de atuao das operaes de manuteno da paz77. Existindo a disposio de EUA e URSS para permitir que o Conselho autorizasse as misses, era tambm necessrio encontrar contribuintes de
76 Norton, A e Weiss, T. Superpowers and peace-keepers. In. Survival, vol. XXXII, no. 3, 1990. 77 Mack, A. Global Political Violence: Explaining the Post-Cold War Decline. Nova York: International Peace Academy, 2007 e Holsti, K. The State, War, and the State of War. Cambridge: Cambridge University Press, 1996, pp. 190-193.

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tropas. Entre 1988 e 1995, as potncias mdias consolidadas e tradicionais contribuintes (Canad, Irlanda, Noruega, Sucia, Pases Baixos, Itlia) arcaram com a maior parte das contribuies, cerca de 2/3 do total. Alguns pases em desenvolvimento e economias socialistas/de transio como Brasil, ndia, Polnia e Tchecoslovquia tambm fizeram contribuies importantes, mas em escala menor e, de modo geral, mais restritas no tempo e no espao78. No novo cenrio internacional, o fim da Guerra Fria mostrara-se uma condio permissiva para o estabelecimento das misses, mas no implicava claro interesse de contribuir. Essa motivao positiva parece ter sido multifacetada: 1) as Naes Unidas passaram a ocupar papel realado na soluo de conflitos, e a contribuio para operaes de manuteno da paz era um modo de maximizar sua influncia nessa rea; 2) os novos impulsos internacionais de promoo da democracia e dos direitos humanos, que recebiam endosso dos pases desenvolvidos, poderiam ser realizados por meio das misses, como intervenes legitimadas pelo direito internacional; 3) o crescente acesso da imprensa aos conflitos e da populao em geral informao fez que a opinio pblica exercesse presso por comportamento participativo. Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, havia interesse em prestgio internacional, mas a ausncia de outros incentivos e o relativo desconhecimento das prticas das operaes de manuteno da paz limitava sua atuao. Houve, ainda sim, grande diversificao dos TCCs. Os pases que recebiam as misses, por seu turno, sentiam-se mais confortveis com a presena de tropas quando eram reguladas e controladas pelas Naes Unidas que j tinham uma composio praticamente universal79. As tarefas e o ambiente enfrentados pelos peacekeepers nas primeiras misses dessa nova fase (Afeganisto, Nicargua, Angola, Nambia) no pareciam diferir muito da experincia acumulada desde 1956 embora o contexto fosse, por vezes, de conflitos internos e novas atividades comeassem a emergir, como superviso eleitoral. A Guerra do Golfo (1990-1991) viria alterar novamente o contexto poltico e introduzir elementos inovadores nos mandatos das misses. A vitria sobre Saddam Hussein levou o CSNU a
78 Bobrow, D. e Boyer, M. Maintaining System Stability: Contributions to Peacekeeping Operations. In. The Journal of Conflict Resolution, vol. 41, no. 6, 1997; ver tambm Note by the President of the Security Council (S/23500). Nova York: Naes Unidas, 1992. 79 Anderson, A. Democracies and UN Peacekeeping Operations, 1990-1996. In. International Peacekeeping, vol. 7, no. 2, 2000, pp. 1-22; Gharekhan, C. The Horseshoe Table An inside View of the UN Security Council. Nova Delhi: Longman, 2006.

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acreditar que as Naes Unidas poderiam autorizar o uso da fora (em moldes remotamente semelhantes ao previsto na Carta) e contar com apoio militar e poltico necessrio para utiliz-la. Embora a coalizo vencedora no Kuaite no fosse organizada em forma de uma operao de manuteno da paz, suas caractersticas foram assimiladas, e os xitos das misses de paz existentes naquele momento favoreceram uma tendncia a estabelecer funes cada vez mais incisivas e dependentes do uso da fora. O pice dessa percepo que logo se mostraria errnea foi a publicao pelo Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali, em 1992, de An Agenda for Peace (S/24111). O documento propunha para as Naes Unidas a funo de impor uma vontade internacional para pr fim a conflitos e, se necessrio, desconsiderar o consentimento das partes e manejar foras de ataque postas a seu dispor80. Vale notar que a participao de EUA, Reino Unido e Frana em misses de grande destaque (Somlia, ex-Iugoslvia) rompendo com a percepo de que os P-5 normalmente no se comprometiam com essas atividades reforava a ideia de que as operaes de manuteno da paz no encontrariam oponentes diretos. No incio dos anos 1990, as Naes Unidas propunham-se a empregar as misses de paz em cenrios onde no havia partes claramente definidas, estruturas estatais fortes, nem acordos de paz respeitados. As misses de paz atingiram um nmero at ento indito de pessoal no terreno, cerca de 80 mil militares, no perodo de 1993 a 1995. Os instrumentos dados para essas operaes eram, porm, os mesmo disponveis em Suez, e a vontade poltica do CSNU e dos contribuintes de tropas no havia ainda sido testada. As crises de Somlia, ex-Iugoslvia e Ruanda demonstraram a gravidade da situao. Na Somlia, a UNOSOM I foi estabelecida em 1992 com apoio de fora estadunidense (UNITAF). Em 1993, reforada, tornou-se UNOSOM II, com mandato dado pela Resoluo 814 (1993), para apoiar a assistncia humanitria e promover o desarmamento das diversas milcias somalis, mas no para atuar nas negociaes polticas. O carter faccioso dos grupos armados, atritos repetidos com warlords e constante propaganda belicosa no rdio levou a um clima hostil aos peacekeepers. Durante inspeo de armas (5/6/1993), 24 paquistaneses foram mortos e 57 feridos em ataque
80 Boutros-Ghali, B. Empowering the United Nations. In. Foreign Affairs, vol. 75, no. 5, 1992.

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perpetrado pelas foras da Aliana Nacional Somali (SNA), do General Mohamed Aidid. Ante a ataques diretos, a misso reagiu com o uso da fora, autorizado pelo ultrajado CSNU, por meio da Resoluo 837 (1993). As aes da Misso e a reao violenta das faces resultaram em perodo catico chamado abertamente de guerra. A UNOSOM II, que j se encontrava desacreditada, retirou-se do terreno em 1995, sem lograr estabilizar o pas e carente de apoio dos EUA. O inqurito independente das Naes Unidos apontou vrias falhas: 1) ausncia de precedente para interveno no consensual, em atmosfera hostil e com mandato muito coercitivo; 2) despreparo operacional ante a intensidade dos ataques; 3) incapacidade do Secretariado de treinar os militares para atuar em misso de paz; 4) falta de comando e controle sobre contingentes nacionais que recorriam a instrues de suas capitais; 5) fragilidade do consenso poltico sobre o mandato luz das baixas resultantes dos combates81. A UNAMIR, em Ruanda, foi estabelecida pela Resoluo 872 (1993), a fim de monitorar o cessar-fogo derivado dos Acordos de Arusha, investigar eventuais violaes e apoiar a assistncia humanitria. Seu mandato foi talhado para uma situao em que as negociaes polticas caminhassem para uma soluo sustentvel. No entanto, desde janeiro de 1994, o Force Commander, General Romeo Dallaire (Canad), advertia para a deteriorao da conjuntura e a possibilidade de um genocdio. Por convenincia poltica e falha burocrtica, o aviso foi ignorado. Em abril, iniciou-se o genocdio, mas a UNAMIR encontrava-se impotente, sobretudo aps a retirada de seu contingente belga, por fora de um mandato vago e de uma interpretao burocrtica do Secretariado. O CSNU, traumatizado ainda pela crise na Somlia, decidiu reduzir a Misso e hesitou muito em reverter essa deciso, o que s ocorreu em meados de maio, quando mais de 500 mil pessoas j haviam morrido. Quando foi desdobrada a UNAMIR II, o pior havia passado, e a Misso desempenhou importante papel humanitrio. Inqurito, s realizado em 1999, apontou tanto falta de meios quanto de vontade. A UNAMIR contava com nmero inadequado de tropas e no estava preparada para o colapso do processo de paz. Seu mandato neutro e regras de engajamento no permitiam atuao incisiva. O CSNU e os Estados membros hesitaram

81 Report of the Commission of Inquiry established pursuant to Security Council Resolution 885 (1993) to investigate armed attacks on UNOSOM II personnel which led to casualties among them (S/1994/653). Nova York: Naes Unidas, 1994.

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em tomar decises e pressionaram o Secretariado para que distorcesse informaes. Novamente sobreveio o desrespeito cadeia de comando, com as tropas procurando orientao de suas capitais82. A UNPROFOR foi estabelecida pela Resoluo 743 (1992), algumas semanas antes da guerra na ex-Iugoslvia alastrar-se para a Bsnia-Herzegovina. Embora o SGNU acreditasse que o conflito no condizia com a atuao de uma misso de paz, o CSNU decidiu que a UNPROFOR atuaria, inicialmente, com funes humanitrias em Sarajevo. Havia grande diviso no Conselho sobre as funes a desempenhar, o que resultou em consenso mnimo (alvio de consequncias humanitrias, conteno do conflito e apoio a negociaes) e em um mandato robusto somente no aspecto retrico. A partir de abril de 1993, foi estabelecida a poltica de safe areas para enclaves bsnios-muulmanos assediados pelos bsnios-srvios. Mas o Secretariado obteve s 7.600 efetivos, dos 32 mil que considerava necessrios para proteger esses refgios e teve dificuldades de obter contribuintes. A Resoluo 836 (1993), dado o difcil acordo no CSNU, evitava tambm linguagem clara sobre as tarefas da misso. Para remediar em parte esse cenrio, foi estabelecido que a OTAN prestaria apoio areo UNPROFOR, em caso de necessidade extrema. Ao longo de 1994 e 1995, as condies no terreno continuaram a deteriorar-se: as faces claramente no respeitavam mais a autoridade e imparcialidade das Naes Unidas. Em maro de 1995, foras srvias capturaram peacekeepers como refns contra eventuais bombardeios da OTAN. A indeciso com respeito ao possvel reforo da UNPROFOR e de seu mandato permitiu que ocorressem, em julho de 1995, os massacres de Srebrenica e epa, nos quais morreram cerca de 8 mil bsnios. Em relatrio AGNU, o Secretrio-Geral alinhou o que considerava os fatores do fracasso da UNPROFOR: 1) as faces em luta no acreditavam nas decises do CSNU nem na capacidade da Misso para execut-las; 2) os princpios tradicionais das misses de paz foram aplicados a um conflito ainda em curso; 3) houve falta de meios e de vontade poltica para cumprir a promessa de proteger os civis; 4) as Naes Unidas e a OTAN hesitaram em estabelecer um nvel alto de cooperao; 5) houve erro na anlise dos objetivos dos srvios, o que impediu adaptao do mandato83.

Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999. 83 Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999.
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Em apenas cerca de 25 meses na Somlia, em Ruanda e na exIugoslvia as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas sofreram fiascos que pareciam invalidar os benefcios alcanados nos 39 anos desde Suez. A situao foi agravada por outros desempenhos duvidosos, como no Haiti e em Angola. Nas prprias lies extradas pelas Naes Unidas parecia claro que dois erros bsicos haviam sido cometidos: 1) as misses haviam sido criadas para substituir o dilogo e o acordo polticos que no existiam naqueles conflitos; 2) confrontada com essa dificuldade, a comunidade internacional (representada, ao menos simbolicamente, pelo CSNU) reagiu com a deciso de que os peacekeepers deveriam fazer a guerra, embora no dispusessem de meios ou de mandato adequados. O SGNU atribuiu responsabilidade pelo ocorrido ao Conselho e a diversos governos por sua falta de vontade poltica, bem como ao prprio Secretariado, por seu engessamento burocrtico. No terreno, esses erros resultaram em falta de unidade de comando; confuso sobre os mandatos; disparidade entre meios e fins; ateno excessiva imprensa e s presses da opinio pblica domstica dos contribuintes de tropas84. Ante os acontecimentos, Boutros-Ghali achou necessrio publicar um Supplement to an Agenda for Peace, em 1995, no qual reconhecia que o cenrio de atuao das misses e as tarefas a elas atribudas tinham se tornado muito mais complexos. Em contraste com o tom triunfalista de 1992, reafirmava inteiramente os princpios tradicionais das operaes de manuteno da paz e abstinha-se de propostas polmicas. Considerava que o CSNU e os Estados membros tambm tinham seu quinho de responsabilidade nos fracassos. Na prtica, o SGNU admitia que suas iniciativas haviam sido precipitadas e que somente os Estados, de acordo com suas convenincias polticas, poderiam suprir as misses com meios e mandatos adequados85. Os analistas internacionais refletiram a confuso e a insegurana que tambm predominava entre os Estados membros das Naes Unidas sobre o futuro das misses de paz como sugeriu Ruggie, a Organizao was wandering in the void. Como explica Paulo Fontoura, desde o fim dos anos
84 Idem, pg. 107. Ver tambm: Betts, R. The Delusion of Impartial Intervention. In. Foreign Affairs, vol. 73, no. 6, 1994, pg. 30; e Kennedy, P. The Parliament of Man. Nova York: Random House, 2006. 85 Supplement to an Agenda for Peace: position paper of the Secretary-General on the occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations (A/50/60*-S/1995/1*). Nova York: Naes Unidas, 1995.

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1980, j havia uma reinterpretao mais expansiva dos princpios de consentimento das partes, uso da fora s em legtima defesa e imparcialidade. Aps as trs crises relatadas, porm, traou-se uma diviso conceitualmente pouco ntida, mas de grande impacto poltico e institucional, entre o que seria, de um lado, a operao de manuteno da paz e, de outro, a de imposio da paz (peace enforcement). Vaticinou-se que as Naes Unidas no eram capazes de gerir o uso da fora, por conta das barganhas polticas que dividem a Organizao e da limitada capacidade operacional do Secretariado. Poucos foram os autores que advogaram a capacidade das Naes Unidas de levar a cabo misses mais assertivas e perceberam que, em vrios casos, elas haviam sido exitosas86. Do ponto de vista dos pases desenvolvidos, que constituam a maioria dos contribuintes de tropa e tinham sido entusiastas das misses de paz, o diagnstico sobre as crises e, sobretudo, sobre a suposta incapacidade das Naes Unidas para o uso da fora teve um resultado muito particular. Para Estados como Canad, Noruega, Sucia e Pases Baixos, os princpios das operaes de manuteno da paz haviam sido estendidos alm do aceitvel pelas misses do incio dos anos 1990, o que levou ao descrdito desse instrumento. Ademais, a participao das grandes potncias (em particular os P-5) e de atores diretamente interessados nos conflitos tornava as misses ambientes menos propcios para as tarefas que esses tradicionais contribuintes gostariam de desempenhar. Os conflitos abordados intraestatais e, muitas vezes, de fundo tnico necessitavam, porm, de atuao internacional robusta, que as Naes Unidas no podiam fornecer. Os rgos intergovernamentais em Nova York eram, em sua percepo, excessivamente polarizados pelas disputas entre Estados, o que os tornava inoperantes; o Secretariado era contaminado por esse problema. Por fim, acreditavam que as misses no haviam sido bem sucedidas porque muitas tropas procedentes de pases em desenvolvimento eram inadequadas87.

86 Ruggie, J. G. Wandering in the Void. Charting the U.N.s New Strategic Role. In. Foreign Affairs, vol. 72, no. 5, 1993, pp. 26-31; Claude Jr., I. Peace and Security: Prospective Roles for the Two United Nations. In. Global Governance, no. 2, 1996; Fontoura, P. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 87-98; e Paris, Roland. Blue Helmet Blues. In. The Washington Quarterly, vol. 20, no. 1, 1996. 87 Jakobsen, P. The Nordic Peacekeeping Model: Rise, Fall, Resurgence?. In. International Peacekeeping, vol. 13, no. 3, 2006, pp. 381-395; Dallaire, R. Shake Hands with the Devil. Nova York: Carroll & Graf Publishers, 2005.

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Sua reao foi minar, gradativamente, o papel das Naes Unidas como principal agncia organizadora das misses de paz. Preferiram organizaes como a OTAN, que adotou uma doutrina para esse fim que supostamente detinham vantagem comparativa no uso da fora88. Outro fator, mormente inconfesso, foi a tendncia a dar prioridade organismos internacionais mais homogneos (como a OTAN e a Unio Europeia), onde no pudessem atuar pases com reivindicaes bsicas muito dspares, com respeito soberania e promoo do desenvolvimento. Essa postura foi seguida com facilidade por EUA, Frana e Reino Unido, que desejavam maior flexibilidade para suas aes, mas que no abriam mo da ideia de operaes de paz como legitimadora de suas intervenes. Os pases em desenvolvimento, porm, tinham motivaes e capacidades materiais distintas que os empurraram no sentido contrrio o de optar por maior ativismo no mbito das Naes Unidas. No caso dos EUA, os sucessivos fracassos na Somlia, na ex-Iugoslvia e em Ruanda e as crticas sofridas internamente levaram a administrao Clinton a estabelecer uma Presidential Decision Directive (PDD-25), em 1994, que limitava a participao dos EUA em misses de paz das Naes Unidas e determinava diplomacia estadunidense que fosse mais restritiva na considerao de propostas sobre novas operaes no CSNU. Sobretudo, determinou que tropas dos EUA no mais seriam postas sob comando e controle da Organizao. A partir de 1995, o domnio republicano no Congresso, convivendo com um presidente democrata, vulnerou ainda mais as misses com cortes oramentrios e diretrizes polticas estritas. Os EUA encontravam-se divididos sobre o tema e, nesse caso, tendiam a ser muito pouco construtivos. As operaes de manuteno da paz perdiam um importante contribuinte de tropas, estavam sob restries financeiras e eram vistas com apatia pela superpotncia restante89. As operaes de manuteno da paz foram duplamente atingidas em meados dos anos 1990: por um lado, limitou-se o consenso poltico que permitia sua utilizao como instrumento privilegiado do CSNU na manuteno
Diehl, P. Forks in the road: Theoretical and Policy Concerns for 21st Century Peacekeeping. In. Global Society, vol. 14, no. 3, 2000, pp. 338-347. 89 Os aspectos pblicos da PDD-25 podem ser verificados em United States of America. Policy on Reforming Multilateral Peace Operations. Acessado no stio www.fas.org/irp/offdocs/ pdd25.htm, em 27/12/2007. Luck, E. Mixed Messages. American Politics and International Organization 1919-1999. Washington: Brookings Institution Press, 1999.
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da paz e segurana internacionais; por outro, ficaram desacreditadas frente opinio pblica dos TCCs e dos possveis anfitries. As consequncias desse novo cenrio foram sentidas imediatamente o nmero de efetivos engajados caiu de 60 mil para 30 mil, entre 1995 e 1996, at chegar a 12 mil, em 1999. Entre 1995 e meados de 1999, a maioria das misses estabelecidas foi desdobramento de misses anteriores, era de observao ou contava com nmero limitado de tropas. Esses cinco anos marcaram reduo considervel dos chamados contribuintes tradicionais para as operaes potncias mdias desenvolvidas que construram reputao de apoio s misses de paz ao longo da Guerra Fria. Preferiram, no sem algum incentivo de Kofi Annan, utilizar coalizes ad hoc, buscando autorizao do CSNU90. Seu pessoal foi gradativamente substitudo por militares e policiais de pases em desenvolvimento que, na atual fase, representam a maioria absoluta dos contingentes. Esses percalos e mudanas levariam as Naes Unidas a reavaliar as misses de paz, por meio de estudo de fundo, o Relatrio Brahimi, de 2000. Apesar do retrocesso no fim dos anos 1990, o perodo iniciado em 1988 marcou a importante institucionalizao das operaes de manuteno da paz. J em 1989, o Comit Especial (C-34) voltou a produzir relatrios substantivos, que lidavam com temas transversais das misses e com a organizao do Secretariado. Em 1992, os Estados concordaram com a criao do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz (DPKO), chefiado inicialmente por Kofi Annan, fundamental para dar conta da crescente demanda. Em 1997, o C-34 reviu sua poltica de numerus clausus e admitiu, de uma s vez, 59 novos membros, passando a contar com 93 pases e dando prova da relevncia do tema para a Organizao91. I. 6. O Relatrio Brahimi e seu Significado Em 21/8/2000, foi publicado o relatrio do Painel das Naes Unidas sobre Operaes de Paz (Relatrio Brahimi)92 que se propunha a avaliar a
Luck, Edward. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, pg. 54. 91 Members of the Special Committee on Peacekeeping Operations. Note by the Secretariat (A/ AC.121/2008/CRP.2). Nova York: Naes Unidas, 2008. 92 Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809). Nova York: Naes Unidas, 2000.
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experincia das misses de paz e propor solues para superar as ingentes dificuldades enfrentadas na dcada de 1990. Fora solicitado meses antes pelo SGNU. A anlise de seu impacto e de seu significado depende de uma compreenso do contexto em que foi divulgado: 1) Apesar dos reveses da dcada de 1990, entre junho de 1999 e junho de 2000, o CSNU havia estabelecido cinco novas misses (UNMIK, no Kossovo; UNTAET, em Timor-Leste; UNAMSIL, em Serra-Leoa; MONUC, na Repblica Democrtica do Congo; e UNMEE, Etipia-Eritreia), trs das quais com nmero significativo de tropas. Mesmo os Estados membros mais recalcitrantes no podiam negar que os conflitos continuavam a ocorrer e que as misses eram um instrumento internacional reconhecido; 2) Desde sua posse, em 1997, Kofi Annan realizava um esforo de reforma, em termos polticos e administrativos, a fim de resgatar a imagem da Organizao. Os relatrios de 1999 sobre Srebrenica e Ruanda esto nesse contexto e figuraram como uma primeira mea culpa do Secretariado, que asseverava aos Estados haver aprendido lies; 3) O Governo Clinton, em seus ltimos anos, voltaria a favorecer as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas, que considerava um instrumento de custo relativamente reduzido. A oposio republicana, porm, ainda limitava ao mximo essa retomada, argumentando contra qualquer extenso do conceito de peacekeeping93; 4) Os eventos em Ruanda, Bsnia-Herzegovina e Somlia criaram uma tendncia que se mantinha, desde 1996, de reduo do nmero de militares de pases desenvolvidos nas misses de paz das Naes Unidas. Embora esse fato possa ser atribudo, em parte, a uma reduo das prprias foras armadas desses Estados aps o fim da Guerra Fria, necessrio recordar que passou a predominar a opo por atuar por meio da OTAN (e, mais tarde, da Unio Europeia), em detrimento das Naes Unidas. O Relatrio Brahimi, em si, trazia menos concluses poltico-estratgicas e mais recomendaes operacionais. Procurava demonstrar que a prtica do peacekeeping havia evoludo rapidamente e que, embora seus princpios ainda fossem vlidos, as novas realidades criaram desafios que as Naes
93 Bolton, J. United States Policy on United Nations Peacekeeping. In. World Affairs, vol. 163, no. 4, 2001, pp. 129-147.

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Unidas no tinham conseguido superar ( 48-49). Do ponto de vista poltico, o Relatrio compilou algumas lies, com base em ideias anteriormente expostas, mas que apareciam pela primeira vez num conjunto estruturado: I) os mandatos devem ser claros, crveis e executveis (o que presume um acordo no CSNU e uma definio clara do papel das misses); II) necessidade de estabelecer critrios mnimos para que uma paz seja sustentvel e permita estabelecer uma misso; III) importncia de contar com compromissos de contribuintes de tropas antes de autorizar misses; IV) os meios disponveis (pessoal, armamento, equipamento) devem ser adequados para as tarefas determinadas; V) necessidade de informar o CSNU com base em dados objetivos e no em convenincias polticas. Brahimi sugeriu tambm um grande acrscimo nos quadros do Secretariado e sua reestruturao, sobretudo do DPKO, inclusive com criao de rgos de anlise de inteligncia94. Apesar de ter angariado reconhecimento como texto fundamental para as operaes de manuteno da paz, o Relatrio Brahimi foi recebido com otimismo cauteloso pelo CSNU, o C-34 e a V Comisso. Pela Resoluo 1327 (2000), o Conselho acolheu com satisfao o relatrio e endossou vrias de suas consideraes, como as relativas a mandatos claros e executveis, capacidade dissuasria, necessidade de existncia de cessao de hostilidades, importncia de contar com compromissos de tropas e melhoria do processamento de informaes. Faltavam no texto da Resoluo, porm, disposies mais especficas que permitissem colocar em prtica tais postulados poltico-estratgicos. O C-34, onde o consenso a base do processo decisrio, foi ainda mais cauteloso e postergou os debates sobre vrios temas considerados controversos pelos pases em desenvolvimento, como a capacidade de coleta de informaes. Na V Comisso, o G-77 criticou fortemente o atropelo das discusses substantivas pelas oramentrias. Como resultado do consenso limitado, foram aprovados somente US$ 9,5 milhes do total de US$ 22 milhes solicitados; e apenas 95 dos 293 cargos sugeridos por Brahimi95. A dificuldade em acordar reao mais positiva s recomendaes do Relatrio parece ter advindo das diferenas quanto s questes de preveno de conflitos,

94 Gray, C. Peacekeeping after the Brahimi Report: is there a crisis of credibility for the UN?. In. Journal of Conflict and Security Law, vol. 6, no. 2, 2001 95 Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations (A/C.4/55/6). Nova York: Naes Unidas, 2000.

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reforo dos mandatos e regras de engajamento e reinterpretao dos princpios bsicos de peacekeeping para permitir uso da fora no s para a autodefesa. De um lado, UE, CANZ e os EUA argumentavam que se deveria dar apoio s propostas de tornar mais robustas as misses de paz e de estender o escopo de seus mandatos. Embora esses pases no fossem mais os principais TCCs, haviam terminado os anos 1990 convencidos de que os princpios tradicionais estavam superados e que as Naes Unidas deveriam aproximar-se das prticas da OTAN. Por outro lado, o MNA congregava os pases que contribuam efetivamente com tropas e tambm os pases anfitries. Havia clara preocupao com a exposio das tropas a situaes de risco e com a violao do conceito de soberania, ao relativizar a ideia de consentimento das partes96. Se o Relatrio Brahimi no fez grandes inovaes conceituais ou polticas nem agradou de imediato ao conjunto dos Estados membros, necessrio indagar o porqu de ter se tornado parte central do ressurgimento das operaes de manuteno da paz. Em primeiro lugar, o documento serviu como base para novo entendimento das misses, nova interpretao de suas funes e limites. Os relatrios anteriores haviam feito afirmaes caso a caso, mas Brahimi organizou-as em texto politicamente aceitvel como estrutura para as negociaes que, no CSNU, resultariam em acordos polticos para o estabelecimento de misses. Como diz Zittel:
In a way, if the 1990s were the UNs Vietnam, the Brahimi Report is the world bodys Powell Doctrine. It is a set of ideas that helps free the Organization from its shaky past. (...) With all its recommendations, one of the most valuable benefits of the Brahimi report is not tangible: it began to restore self-confidence in peacekeeping97".

A segunda contribuio fundamental de Brahimi foi legitimar a ideia, presente havia anos, de que uma nova gerao de misses de paz surgira, que ainda respeitava os princpios tradicionais, mas se permitia interpretaes menos restritivas. A segunda gerao aparecera sem ato fundador, mas era palpvel para os atores internacionais. Os analistas prodigalizaram classificaes; a mais clara parece ser a de Doyle e Sambanis98, que no
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2000). Zittel, B. The Brahimi Report: at a glance. In. Journal of International Affairs, vol. 55, no. 2, 2002. 98 Doyle, M. e Sambanis, N. Making War & Building Peace. Princeton: Princeton University Press, 2006.
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divide as misses cronologicamente (como sugere o termo gerao), mas de acordo com seu relacionamento com o uso da fora, o consentimento das partes e as tarefas desempenhadas: Primeira gerao (ou tradicionais): separam foras armadas estruturadas (mesmo que dentro de um mesmo Estado) e existem em apoio a um processo de paz poltico paralelo exemplos so a UNEF I e II, a UNDOF e, recentemente, a UNMEE; Segunda gerao (ou multidimensionais): procuram construir um processo de paz ou aplicar um acordo de paz complexo. Como atuam em Estados com graus variados de institucionalidade, podem desempenhar vrias tarefas (organizar eleies, prestar assistncia humanitria, promover direitos humanos), inclusive o de fortalecimento institucional; Terceira gerao (ou peace enforcement, imposio da paz): so desdobradas para pressionar as partes a um acordo ou a aceitarem arranjos humanitrios e no contam com o consentimento das partes, ao menos no de todas exemplos so a UNOSOM e a UNPROFOR. No que concerne ao uso da fora, Brahimi afirmou peremptoriamente que as Naes Unidas no fazem guerra e que essa atividade seria, eventualmente, delegada a coalizes ad hoc ( 55). Explicitou, porm, que misses de paz poderiam ter mandatos robustos, para no s se defenderem quando diretamente atacadas, mas tambm para agir em defesa do mandato contra spoilers sem que isso maculasse sua imparcialidade ( 53). I.7. O Novo Surto de Misses e seus Contribuintes de Tropa Ainda que de modo controverso, o Relatrio Brahimi criou a estrutura conceitual para que novos acordos pudessem ser alcanados e, logo, novas misses de paz fossem criadas aps 2001. As operaes de manuteno da paz voltaram a ser o principal instrumento de atuao do Conselho de Segurana e recuperaram grande parte de seu prestgio. Naturalmente que essa mudana no dependeu exclusivamente do aspecto conceitual e foi engendrada por uma confluncia de fatores. Como observou Luck, para os EUA, a vitria republicana em 2000 permitiu que as misses de paz voltassem a desempenhar o papel de estabilizao de conflitos que no so fundamentais para Washington e mesmo John Bolton, como Representante Permanente nas Naes Unidas, teve que propor ou apoiar misses cujos objetivos havia denunciado anos
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antes. Aps os atentados de 2001 e a invaso do Iraque em 2003, os recursos militares e a ateno poltica dos EUA e de seus aliados mais prximos na OTAN passaram a estar concentrados em cenrios especficos, deixando s operaes de manuteno da paz das Naes Unidas como opo preferencial para estabilizar diversas outras crises emergentes99. Com a cooperao dos EUA, o Conselho voltou a criar misses de paz para lidar com crises que eram reconhecidas no s pelos Estados e pela Organizao, mas tambm pela imprensa e pelas sociedades civis, como conflitos verdadeiros, que nenhuma grande potncia ou organismo regional poderia dirimir. As operaes de manuteno da paz voltaram a ser consideradas meio relativamente pouco custoso e legtimo de intervir em cenrios com grande potencial desestabilizador. Entre 2002 e 2008, nove novas misses foram estabelecidas, a maioria das quais de porte mdio ou grande, todas com tropas e nenhuma para realizar funes de observao. Alm disso, a MONUC, na Repblica Democrtica do Congo, foi seguidamente ampliada, at contar com autorizao para cerca de 20 mil efetivos. Alguns dos conflitos abordados como os vrios no Sudo ou a guerra civil na Libria atraram considervel ateno pblica. Como resultado, em janeiro de 2000, havia cerca de 18 mil militares e policiais desdobrados, em junho de 2008, havia cerca de 90 mil. A quantidade de pessoal no terreno, porm, ainda estava abaixo dos 108 mil autorizados pelo CSNU naquele momento. O oramento das misses de paz, de modo comensurvel, elevou-se de US$ 2,6 bilhes em 2002-2003 para US$ 7,8 bilhes em 2009-2010. Os cerca de 97 mil peacekeepers (militares e policiais) em fins de 2009 provm de 116 contribuintes de tropas ou de policiais. Ao contrrio do que ocorria no tempo da Guerra Fria ou nos anos 1990, a grande maioria desses TCCs ou PCCs de Estados em desenvolvimento. Os pases em desenvolvimento representam cerca de 85% do total; os desenvolvidos aumentaram seu percentual desde 2005 de cerca de 9% para 15%100. Esse aumento, porm, resulta em grande medida de suas contribuies para a UNIFIL, onde se concentram seus contingentes mais significativos. Os tradicionais contribuintes de tropa como Canad,

Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006). Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 95-96.
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Irlanda, Sucia, Finlndia e Noruega , combinados, no contribuem, sequer, com 0,5% do total. necessrio analisar as razes dessa mudana no perfil dos contribuintes, sobretudo as motivaes dos novos TCCs e os motivos que reduzem o interesse por parte dos contribuintes ditos tradicionais. Grfico I.1.: Nmero de peacekeepers desdobrados de 2000 a 2008101

A designao pases em desenvolvimento compreende uma gama ampla de Estados membros, bastante heterogneos em suas caractersticas. No mbito da Organizao, porm, como ressaltado neste Captulo, partilham uma histria de ativismo e coordenao poltica. Como demonstraram os trabalhos de Sotomayor e de Krishnasamy, mesmo os Estados pequenos (no caso dos estudos mencionados, Uruguai e Bangladesh) consideram motivaes variadas no momento de decidir em favor do envio de tropas e/ou policiais s misses de paz. possvel elencar alguns dos fatores analisados: 1) interesse em treinar ou equipar suas foras armadas, com os meios fornecidos pelas Naes Unidas, o que particularmente relevante aps o fim da Guerra Fria e o desestmulo s grandes
Dados obtidos na pgina http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors, acessada em 18/10/08.
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potncias para arcar com esses custos; 2) obteno do reembolso pago pelas Naes Unidas para os TCCs ou de cargos no Secretariado para militares e civis, recursos que muitas vezes representam parte considervel dos oramentos das foras armadas; 3) qualificao como pas internacionalmente comprometido com a estabilidade e a paz, o que pode favorecer tentativas de receber emprstimos ou cooperao por parte de pases desenvolvidos; 4) construo de um papel socialmente positivo para os militares em sociedades que, nas ltimas dcadas, emergiram de regimes ditatoriais102. Vale notar que, entre os pases africanos, h um forte movimento para fortalecer misses de paz sob a gide da Unio Africana e de organismos sub-regionais. Com a Resoluo 60/1 da AGNU ( 68, h) foi prometido apoio das Naes Unidas nesse esforo, uma vez que muitos Estados da frica carecem de equipamentos, treinamento e recursos financeiros103. De modo geral, as misses da UA no competem com as das Naes Unidas, mas as complementam ou precedem, sendo por vezes encampadas (rehatted). Pases como Frana, Reino Unido e EUA tendem a ver misses regionais africanas como oportunidade para criar scios-atleta, isto , pases que contribuem com tropas, mas no opinam significativamente na definio dos mandatos104. Por isso, desenvolvem iniciativas de treinamento de peacekeepers africanos. A ideia seria de qualificar as tropas africanas para atuar em cenrios, no mbito da UA ou das Naes Unidas, para os quais aqueles pases desenvolvidos no encontram respaldo para enviar seus militares105. Ainda na categoria ampla de pases em desenvolvimento, possvel postular um outro grupo de Estados que partilham dos interesses acima referidos, mas cuja posio como potncias mdias emergentes os coloca em posio especfica no sistema internacional. Pases como Brasil, Argentina, frica do Sul, Nigria, Paquisto e ndia dispem de considerveis recursos

Sotomayor, A. Why States Participate in UN Peace Missions While Others Dont: An Analysis of Civil-Military Relations and its effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations. In. Security Studies, no prelo; e Krishnasamy, K. Bangladesh and UN Peacekeeping: The Participation of a Small State. In. Commonwealth & Comparative Politics, vol. 41, no. 1, 2003. 103 A possibilidade de financiamente de operaes africanas pelas Naes unidas foi aventada na Resoluo 1809 (2008) do CSNU. 104 Cardoso, A. O Brasil nas Operaes de Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1998. Entrevista com diplomata brasileiro. 105 Entrevista com diplomata brasileiro.
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populacionais, econmicos, militares e polticos, mas no so reconhecidos tradicionalmente como potncias. Para eles, as Naes Unidas representam um cenrio institucionalmente regulamentado que maximiza sua capacidade de influenciar outros Estados e de projetar no cenrio internacional suas percepes da realidade. Para esse grupo, mais do que as vantagens imediatas, particularmente importante fortalecer um mecanismo multilateral de segurana coletiva por oposio possibilidade de uma srie de aes unilaterais por parte de uma ou mais das grandes potncias. Os mecanismos de deciso dentro da Organizao tm caractersticas de legitimidade, universalidade e monitoramento que no so observadas em outras instituies e podem mitigar o receio de neocolonialismo ou neotutela106. Uma caracterstica fundamental desses grandes pases em desenvolvimento a capacidade de aglutinar outros Estados para tomarem parte nas misses de paz. Esse aspecto desdobra-se em duas vertentes: 1) do ponto de vista operacional, so capazes de auxiliar no treinamento, prover transporte e equipamento e apoiar esforos diplomticos dos Estados menores para participar de operaes de manuteno da paz sem lhes impor as condicionalidades que normalmente caracterizam iniciativas semelhantes de pases desenvolvidos; 2) no nvel poltico podem organizar manobras que influenciem os rgos decisrios das Naes Unidas (CSNU, C-34, V Comisso) para prover as misses de paz de mandatos e meios que respondam a uma viso de mundo que une a soluo dos conflitos com a promoo do desenvolvimento107. Essa caracterstica particularmente importante porque, parafraseando Marx, os TCCs so hoje uma classe em si, mas no para si. Sua atuao poltica coerente ainda no ultrapassa, de um lado, a agenda operacional (melhores e mais rpidos reembolsos, representao no Secretariado etc.) e, de outro, medidas de proteo contra estratgias que procurem modificar a natureza das misses de paz (para possibilitar o uso da fora sem consentimento das partes ou desconsiderar o conceito de soberania). Por essas caractersticas e motivaes, os pases em desenvolvimento so TCCs que mantm tropas por perodos prolongados,

Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 96-100. 107 Fonseca Jr., G. O interesse e a regra ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, pg. 64.
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em vrias misses ao mesmo tempo. Com isso, tornam-se a espinha dorsal das operaes de manuteno da paz. Ademais, demonstram disposio de fazer investimentos (polticos, materiais e financeiros) para contribuir e de no retirar suas tropas ao primeiro sinal de problemas ou de presses polticas internas. Um breve parnteses necessrio para comentar o papel de Rssia e China, os membros permanentes do CSNU menos vocais na questo de misses de paz. A China uma importante contribuinte de tropas (mais de 2 mil militares em fins de 2009), com contingentes significativos em vrias operaes. Nesse sentido, sua estratgia parece se aproximar dos pases em desenvolvimento, mas sua condio particular no Conselho sugeriria uma atitude menos relutante quanto s misses. A Rssia, por seu turno, no parece ter superado inteiramente a antiga desconfiana sovitica quanto ao peacekeeping. Sua atuao sempre cautelosa e tenta evitar qualquer repercusso sobre sua conturbada vizinhana, ao mesmo tempo em que suas tropas somam poucas centenas (cerca de 400 em fins de 2009). Se os pases em desenvolvimento emergiram como os grandes TCCs da atualidade, os pases desenvolvidos deixaram de fazer contribuies nos nveis anteriores. importante, ento, passar em revista suas motivaes. Essa tendncia havia sido detectada no Relatrio Brahimi, que se limitou a consider-la resultado da reduo das foras armadas de muitos Estados desenvolvidos ( 107-109). Quanto aos EUA, no incio dos anos 1990, o Governo Clinton cooperou estreitamente com as Naes Unidas e chegou a colocar contingentes sob comando da Organizao. Os reveses descritos e as consequentes presses internas afastaram a hiptese dessa colaborao prxima. Atualmente, os EUA, no CSNU, no negam sistematicamente o estabelecimento de misses, mas no cogitam de participar delas. Essa ambiguidade dos EUA reflete-se no processo decisrio quando advogam firmemente a criao de misses, mas objetam ampliao de outras. Com frequncia, recorrem a argumentos oramentrios para sustentar sua recalcitrncia. Estudo do Government Accountability Office, porm, atestou que uma operao de manuteno da paz como a MINUSTAH custaria cerca de oito vezes menos aos EUA do que o envio do mesmo nmero de tropas estadunidenses108. Embora seja
108 United States Government Accountability Office. Peacekeeping: Cost Comparison of Actual UN and Hypothetical U.S. Operations in Haiti. Washington: GAO, 2006.

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possvel argumentar que esse comportamento derive, ao menos em parte, do choque de formulaes de diversas agncias (Congresso, Departamento de Estado, Defesa), os EUA parecem sobretudo guiados pela convenincia poltica imediata no tratamento de cada caso no qual se prope a criar uma operao de manuteno da paz das Naes Unidas um exemplo do que Amorim chamou de multilateralismo acessrio109. Mesmo a administrao de Barack Obama mostrou uma boa vontade retrica em relao s misses e aos TCCs, sem comprometer recursos concretos. Reino Unido e Frana tambm flertaram com contribuio mais ampla para as misses de paz nos anos 1990, mas recuaram aps Srebrenica, sem, porm, tomar decises to peremptrias quanto as dos EUA. A Frana mantm contribuio relevante na UNIFIL (cerca de 1500 militares em fins de 2009), mas que vista como exceo, gerada pela importncia do Lbano para Paris. De modo geral, os dois pases apiam a criao das misses, mas no acreditam que o comando e controle das Naes Unidas seja confivel e no contribuem com tropas. Ademais, supem que seus interesses mais relevantes esto em reas onde o CSNU no consegue obter um consenso poltico para desdobrar tropas (no caso do Reino Unido, o Iraque seria um exemplo). Em sua percepo, na dinmica das Naes Unidas, os pases asiticos e latino-americanos contribuem com tropas e os europeus com recursos financeiros, para resolver conflitos africanos110. Os demais pases da UE percebem-se como importantes peacekeepers, mas sua contribuio em tropas muito limitada e est restrita praticamente ao Oriente Mdio. Em realidade, os pases europeus optaram pela UE como agncia organizadora de sua atuao internacional. As misses de paz das Naes Unidas poderiam oferecer-lhes maior legitimidade e ajudar e dividir custos, mas o processo decisrio e o de comando e controle da Organizao no lhes agradam ou favorecem, ao serem divididos por fortes presses de pases em desenvolvimento, dos EUA, da Rssia e da China. A condio para participarem a criao de mecanismos de comando paralelos que os diferenciem das demais misses, como o caso da strategic military cell da UNIFIL. Vale notar que outro contribuinte tradicional, o Canad, ainda se acredita pea fundamental das misses de paz, embora seu contingente

109 Amorim, C. Multilateralismo acessrio. In. Poltica Externa, vol. 11, no. 3, 2002/2003, pp. 55-61. 110 Entrevistas com diplomatas estrangeiros.

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seja de apenas 176 militares e policiais em fins de 2009. Essa contradio resolvida ao assemelhar as misses das Naes Unidas, da OTAN e de outras entidades sob o rtulo peace operations e computar a contribuio canadense nesses outros organismos111. Tanto europeus quanto canadenses favorecem tambm opes que lhes permitam disponibilizar tropas por perodos curtos, desde que isso seja reconhecido como contribuio112. I. 8. Debates, Desafios e Estratgias Atuais O aumento no nmero de operaes e de peacekeepers trouxe, naturalmente, dentro da Organizao, quantidade considervel de reflexo e de preocupao. As perguntas formuladas giravam em torno da ideia de qual seria o limite das misses como instrumento de manuteno da paz e segurana. Diversos documentos produzidos pelo Secretariado procuraram analisar a questo e propor solues e polticas, tais como o Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas (A/59/565), o relatrio In Larger Freedom (A/59/2005), do SGNU, o texto Peace Operations 2010 e o Relatrio Abrangente sobre o Fortalecimento da Capacidade das Naes Unidas para conduzir Operaes de Paz (A/61/858). Com base nesses textos e nos debates que ocorrem no CSNU, no C-34 e na V Comisso, possvel alinhar quatro reas centrais para a questo das misses de paz: 1) disponibilidade de tropas e policiais; 2) financiamento; 3) estrutura do Secretariado; e 4) doutrina e natureza das operaes113. 1. DISPONIBILIDADE DE TROPAS E POLICIAIS: a elasticidade da oferta de tropas e policiais encontra limitaes claras. Em primeiro lugar, os Estados no podem abrir mo de todas as suas foras armadas, sob pena de colocarem em risco sua prpria segurana ou estabilidade interna. Somase a isso o fato de que as tropas sofrem rodzio, normalmente semestral, o que exige foras armadas, no mnimo, de trs a quatro vezes maiores do que os contingentes cedidos. Em segundo lugar, o nmero de contribuintes cresceu
Marten, K. Domestic Bureaucracies and UN Troop-lending Decisions: The Cases of Canada, India and Japan. Trabalho preparado para a reunio anual da American Political Science Association, 2000, pp. 9-21. 112 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2005). 113 Security Council Report. Twenty Days in August: the Security Council Sets Massive New Challenges for UN Peacekeeping. Nova York: Security Council Report, 2006.
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muito (de 87 em 2001 para 116 em 2009), mas a maioria dos Estados continua a enviar nmero pequeno de militares e policiais. Os que no temem por sua segurana e dispem de grandes foras armadas no parecem alcanar o consenso poltico interno para fazer contribuies, como o caso de certos pases europeus (Noruega, Sucia, Pases Baixos etc.), de Austrlia, Nova Zelndia, Mxico e Arglia, entre outros. A misso em Darfur (UNAMID) sofreu com essa situao, porque foi criada em julho de 2007, mas, em fins de 2008, dispunha de s cerca de 60% de sua capacidade ideal114. A situao com os policiais (que, como indica o Grfico I.1, so cada vez mais importantes) ainda mais dramtica. Para pases em tempos de paz, militares podem ser cedidos, mas os policiais esto sempre em servio ativo. Com a criao de novas misses, o dficit de tropas poder ser ainda mais relevante e far que as Naes Unidas fiquem expostas no terreno ao de spoilers; 2. FINANCIAMENTO: o oramento de operaes de manuteno da paz aumentou de modo alarmante nos ltimos anos hoje representa mais que o dobro do oramento regular da Organizao. De US$ 2,5 bilhes em 2001-2002, alcanou US$ 7,8 bilhes em 2009-2010 e dever continuar a crescer com o estabelecimento de novas misses. Os EUA so geralmente o membro mais recalcitrante no momento de autorizar gastos, mas o Japo tambm costuma advogar economias no oramento. Mesmo pases como Reino Unido, Alemanha e Frana, que normalmente apiam as misses de paz, demonstram restries crescentes. As misses em locais geograficamente remotos (Chade, Darfur, RDC) tendem a ampliar mais os custos logsticos e os gastos das Naes Unidas. Embora no se vislumbre um boicote como o de 1965, o que ocorrer na prtica que as misses contaro com oramentos cada vez mais inadequados, na tentativa de fazer economias marginais; outras operaes, de menor visibilidade poltica, recebero presses para serem encerradas; e no se pode descartar a hiptese de que certos Estados advoguem redues em atividades de cooperao e desenvolvimento, a fim de financiar misses; 3. ESTRUTURA DO SECRETARIADO: desde os anos 1990, o Secretariado tem sofrido com escassez de pessoal em Nova York para lidar com as misses. Se comparada com as estatsticas das foras armadas, as operaes de manuteno da paz tm razo baixa entre pessoal de apoio e
114 Gowan, R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006-08. In. International Peacekeeping, vol. 15, no. 4, 2008.

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pessoal desdobrado. Os sucessivos esforos resultaram na criao do DPKO e em vrias expanses de seu pessoal, a maior delas com base em recomendaes de Brahimi. Em 2007, o recm-empossado SGNU props a ciso do DPKO em dois departamentos, com a criao do Departamento de Apoio ao Terreno (DFS)115. Embora realizada, essa mudana contribuiu pouco para mitigar a percepo de que o Secretariado atua alm de sua capacidade e que, em momentos de crise, coloca em risco as operaes por no dispor de pessoal suficiente. escassez de pessoal soma-se a dificuldade de coordenao entre o DPKO/DFS e as agncias, fundos e programas das Naes Unidas que atuam no terreno e so extremamente ciosos de sua autonomia. Como resultado, comum haver desinformao e duplicao de funes, o que prejudica a proviso de servios essenciais s populaes afetadas por conflitos116; 4. DOUTRINA E NATUREZA DAS OPERAES: existe discordncia significativa entre os Estados membros sobre como definir os princpios que deveriam guiar as misses de paz e as atribuies que so ou no adequadas a seus mandatos. De um lado, os pases em desenvolvimento, como TCCs, insistem no uso do termo peacekeeping por acreditar que abarca os princpios tradicionais, sobretudo o consentimento das partes e o uso da fora s em legtima defesa. Por outro lado, a UE, CANZ e EUA sublinham que as condies mudaram e que esses princpios devem ser relativizados e que novas funes (como proteo de civis) devem ser incorporadas aos mandatos por isso preferem o termo peace operations. Tanto europeus quanto estadunidenses dispem de doutrinas operacionais prprias e desejam torn-las mais legtimas ao assemelh-las s operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Querem, por exemplo, reconhecer a categoria de UN-mandated operations, na qual poderiam enquadrar suas prprias misses117. Embora esses debates tenham uma dimenso sobretudo simblica, podem ter reflexos na definio, pelo CSNU, de mandatos de misses de paz e na capacidade do Secretariado de execut-los.
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007). Gowan, R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006-08. In. International Peacekeeping, vol. 15, no. 4, 2008. 117 Gowan, R. The EU still needs UN peacekeepers. Artigo acessado no endereo www. Ecfr.eu/ content/entry/commentary_gowan_the_eu_still_needs_un_peacekeepers.html, em 16/6/2008.
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Em janeiro de 2009, motivados pela crescente demanda por misses e como meio de dar continuidade a processos anteriores, Frana e Reino Unido deslancharam reflexo, no CSNU, sobre as operaes de manuteno da paz. O esforo focaliza reas como coordenao estratgica, escassez de recursos e implementao de lies aprendidas. Os resultados iniciais, contidos em uma declarao presidencial do Conselho (S/PRST/2009/24), deram poucas contribuies inovadoras, mas demonstraram interesse em controlar mais de perto das atividades do Secretariado118. I. 9. Concluses Preliminares O objetivo principal deste Captulo I foi traar o histrico dos mecanismos de manuteno da paz e segurana internacionais das Naes Unidas e avaliar como foram adaptados ao longo das dcadas. Em outras palavras, se possvel dizer que se tratou de uma anlise de como as relaes de poder no cenrio internacional e suas projees na Organizao permitiram que essa atuasse nos conflitos. Com base nessa interpretao, possvel elencar algumas concluses preliminares: As operaes de manuteno da paz surgiram como uma das possveis respostas s limitaes ao sistema de segurana coletivo da Carta. Ao longo das dcadas, seu emprego variou de funo e de extenso com as configuraes polticas no sistema internacional; Apesar das dificuldades nos anos 1990, as misses de paz so atualmente o principal instrumento de atuao direta das Naes Unidas em conflitos e desfrutam de certa legitimidade e de um acordo poltico sobre sua utilidade; Atualmente, os pases em desenvolvimento so os maiores contribuintes de tropa e devem permanecer nos prximos anos como nicos com contribuies prolongadas no tempo e que abarquem mais de uma misso. Sua atuao poltica na Organizao carece de coordenao que lhes permita superar uma postura reativa e que busca ganhos de curto prazo o que pode ser organizado, em princpio, por potncias mdias em desenvolvimento;
118 Security Council Report. UN Peacekeeping Operations. Nova York: Security Council Report, 2009.

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As misses de paz passaram por fase de expanso que pe em jogo sua operacionalidade e o prprio consenso poltico por trs de sua existncia como instrumento privilegiado do multilateralismo. Os prximos anos devero ser centrais na definio da utilidade das misses e, por extenso, da capacidade das Naes Unidas de atuarem significativamente na manuteno da paz e segurana internacionais.

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II - O Brasil e sua experincia nas Operaes de Manuteno da Paz

II. 1. Introduo O Captulo I teve por objetivo acompanhar o desenvolvimento das Naes Unidas no que diz respeito manuteno da paz e da segurana. Nesse contexto, focalizou, em particular, as operaes de manuteno da paz, que ganharam fora, a partir da crise de Suez, como instrumento que materializava um consenso poltico para tornar vivel o mecanismo de segurana coletiva que no se produzira no formato previsto na Carta de So Francisco. Nas dcadas seguintes, houve significativa oscilao no uso das misses de paz, as quais retomaram com vigor um papel central para as Naes Unidas a partir de meados da dcada de 1980 e, sobretudo, aps o fim da Guerra Fria. As operaes de manuteno da paz variaram em seu significado para os diversos Estados ao longo dessas dcadas. A posio relativa de cada pas na Organizao e no cenrio internacional estruturou sua percepo das misses e seu interesse em participar. O propsito do Captulo II explicitar as razes e circunstncias que levaram o Brasil a participar de vrias das misses de paz e a, de modo geral, apoiar a implementao desse instrumento das Naes Unidas. A nfase recair, nesse contexto, no sobre as contribuies operacionais, administrativas ou doutrinrias do Brasil, mas antes sobre seus interesses ao decidir contribuir ou ao abster-se de faz-lo como foi essencialmente o caso no perodo de 1968 a 1988.
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A anlise sobre a participao brasileira estar focalizada nos cinco casos em que o Brasil decidiu ceder tropas para operaes de manuteno da paz: Suez (UNEF I), Angola (UNAVEM III), Moambique (ONUMOZ), TimorLeste (UNTAET/UNMISET) e Haiti (MINUSTAH). Embora o Brasil tenha enviado militares e/ou policiais a mais de trinta misses desde 1948, somente nesses casos houve cesso de tropas, isto , unidades militares formadas, cujo envio dependeu de autorizao do Congresso Nacional e, por isso, demandou engajamento poltico maior por parte do Poder Executivo. Adicionalmente, sero feitos comentrios sobre duas ocasies em que o Brasil cedeu contingentes para foras multinacionais INTERFET (em Timor-Leste, 1999) e FMEI (Repblica Democrtica do Congo, 2003). Ao tratar da contribuio brasileira atual para as operaes de manuteno da paz, o Captulo II discutir, por fim, a possibilidade e a convenincia de expandi-la e o interesse de formular uma poltica geral sobre o tema, bem como a capacidade de o Brasil atuar no mbito das Naes Unidas para moldar as misses e os rgos que as estruturam. II. 2. A Atuao Brasileira de So Francisco a Suez Como afirmou Celso Amorim, a tradio multilateral do Brasil existe desde antes das Naes Unidas e est diretamente ligada a temas fundamentais como a defesa da igualdade dos Estados e a democratizao das relaes internacionais. Essa posio histrica brasileira refletiu-se na atuao na Conferncia de Haia de 1907 e, nas dcadas posteriores, na Liga das Naes (LDN)119. Embora na LDN a atuao brasileira tenha resultado na crise que levou ao abandono da organizao em 1926, o Brasil agiu para assegurar um multilateralismo efetivo, que transcendesse os privilgios normalmente concedidos s grandes potncias. A histria da retirada brasileira justamente a da busca por um organismo que atendesse s demandas no s dos militarmente poderosos, mas tambm valorizasse o princpio da igualdade soberana120. Em meados da dcada de 1940, o Brasil inseria-se em um contexto regional latino-americano que percebia de modo muito particular o papel da

Amorim C. A Diplomacia Multilateral do Brasil. Braslia: FUNAG, 2007, pp. 5-8. Baracuhy, B. Vencer ao Perder: a natureza da diplomacia brasileira na crise da Liga das Naes (1926). Braslia: FUNAG/IRBr, 2005, pp. 79-80.
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Organizao que se queria criar. O Brasil e os demais Estados do continente tinham tradio de utilizar os foros coletivos para tentar mitigar a influncia de pases mais poderosos, seja os europeus, seja os EUA. Mas o crescimento (real ou imaginado) do comunismo internacional ao fim da Segunda Guerra trazia a preocupao de que a Amrica Latina poderia ser entregue prpria sorte pelos EUA, que dariam prioridade a interesses europeus. A reunio no Mxico, que precedeu a Conferncia de So Francisco, e seu documento final, a Ata de Chapultepec, testemunham a posio latino-americana. Embora se trate de um dos documentos fundadores da aliana defensiva hemisfrica, do ponto de vista das Naes Unidas, os pases da sub-regio procuravam resguardar-se da eventual perda de princpios j assentados. De modo no totalmente consciente, preparavam-se para agir como grupo na Organizao121. Apesar da relutncia quanto ao impacto das Naes Unidas sobre o continente, o Brasil no deixou de se constituir em interlocutor construtivo. Como nico contribuinte de tropas para a campanha aliada na Europa, foi chamado a opinar em 1944 sobre o anteprojeto de Dumbarton Oaks e revelou preocupao com a falta de princpios gerais que vigorassem alm do mero realismo poltico122. Em So Francisco, teve por base a ideia de que militaria em favor da igualdade dos membros da Organizao, sem levar esse princpio, porm, ao limite de impedir seu estabelecimento123. Essa percepo brasileira est na raiz do papel que o pas ainda representa nas Naes Unidas, de Estado moderado, que se v como ator autnomo e promotor de consensos. Na Conferncia, o Brasil esteve diretamente envolvido em questes centrais do mecanismo de segurana coletiva: 1) Advogou a insero de clusulas que permitissem a legtima defesa individual ou coletiva, processo que resultou no artigo 51 da Carta; 2) Insistiu na inconvenincia do veto e

121 Atkins, G. P. Latin America and the Caribbean in the International System. Boulder: Westview Press, 1999, pp. 244-245; United States Army. Act of Chapultepec. In. Documents Pertaining to American Interest in Establishing a Lasting World Peace: January 1941-February 1946. Carlisle Barracks: Army Information School, 1946. 122 Gomes, H. A Conferncia de So Francisco e a Atuao de Leo Velloso. In. Revista Brasileira de Poltica Internacional, no. 49/50, 1970, pp. 24-26. 123 Relatrio da Delegao do Brasil Conferncia das Naes Unidas para Organizao Internacional. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, 1945. Todos as observaes seguintes so baseadas diretamente nesse relatrio do Ministro Pedro Leo Velloso, a no ser que o contrrio seja indicado.

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tentou limitar seu escopo. Estando claro que esse era um ponto inarredvel para os Cinco Grandes, aderiu a seu princpio guia de privilegiar o estabelecimento da Organizao; 3) Atuou para deixar claro que a Assembleia Geral tambm disporia de competncias, ainda que subsidirias, na rea de paz e segurana; 4) Foi instrumental na formulao do texto que viria a constituir o artigo 2. 7., que veda s Naes Unidas interferirem em assuntos internos aos Estados; 5) Sustentou que a nova Organizao deveria ter uma vocao universal, exigindo dos membros apenas adeso a seus princpios e propsitos. No que concerne ao funcionamento das Naes Unidas, o Brasil foi particularmente afeito ideia de conferncias de reviso peridicas, que pudessem, talvez, lhe conduzir ao almejado assento permanente no Conselho de Segurana. A delegao brasileira atuou, com frequncia, em coordenao com os pases latino-americanos e com outros Estados de porte mdio, como o Canad e a Austrlia. Seus argumentos e iniciativas centraram-se na ideia de que era fundamental estabelecer a Organizao, mas que ela no teria utilidade se no contasse com o assentimento substantivo no s das grandes potncias mas tambm dos Estados membros mdios e pequenos. Essa liderana construtiva foi reconhecida em vrias ocasies pelos delegados dos EUA124. Nos primeiros anos das Naes Unidas, o Brasil foi bastante ativo e ocupou assento eletivo no CSNU nos binios 1946-1947, 1951-1952 e 1954-1955. Nos debates sobre a Resoluo Uniting for Peace, em 1950, defendeu que se adotasse esse procedimento, porque tinha interesse em desentravar o processo decisrio na rea de paz e segurana e porque a mudana ia ao encontro dos argumentos favorveis a maior protagonismo da AGNU, propalados desde 1945. Nos rgos como ECOSOC, o Brasil buscava assegurar objetivos mais concretos, sobretudo relacionados ao desenvolvimento e cooperao tcnica. No CSNU, havia um multilateralismo de prestgio, sem que fossem questionados os possveis benefcios ao pas. Mas a atuao era, de modo geral, independente, voltada para construir pontes, mas sem antagonizar com os EUA125. Esse ativismo seria refletido na deciso de participar da misso de paz em Suez (UNEF).
United States of America. Foreign Relations of the United States 1945 Diplomatic Papers. Volume I General: the United Nations. Washington: Government Printing Office, 1967, pp. 773, 784, 917 e 1198. 125 Bueno, C. A poltica multilateral brasileira. In. Cervo, A. et alii. O Desafio Internacional. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1994, pp. 61-72.
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As razes do Brasil para atuar em Suez podem ser inseridas em seu histrico na Organizao e tambm nos processos por que ela passava naquele momento. Do ponto de vista da poltica dentro das Naes Unidas, os ento recentes mandatos no CSNU parecem ter infludo na deciso. Em 1956, o Brasil completara seu terceiro mandato no Conselho; nos binios 1951-1952 e 1954-1955, relevantes decises foram tomadas, com voto favorvel brasileiro, sobre o Oriente Mdio. Nesse contexto, havia uma percepo de que o desenrolar do processo era parcialmente responsabilidade brasileira. Quando sobreveio a crise, o Brasil votou favoravelmente s resolues da AGNU. Ainda que no fosse articulador original da UNEF, foi cedo convidado para dela tomar parte, assim como dos comits de monitoramento126. Houve outras razes para a participao brasileira na UNEF, que se relacionam justamente aos processos em curso na Organizao naquele momento. A anlise da Exposio de Motivos encaminhada ao Congresso Nacional para solicitar autorizao para envio de contingente elucidativa. Em primeiro lugar, sobressai a percepo de que o Conselho estava bloqueado pelo veto francobritnico e que a deciso fora tomada com base na Resoluo Unio Pr-Paz (Uniting for Peace), a qual contara com apoio brasileiro porque daria maior efetividade de ao ao sistema mundial de segurana coletiva. Em segundo lugar, o Secretrio-Geral havia formulado a proposta de uma fora de paz, que contou com endosso da Assembleia Geral, e decidiu convidar o Brasil para integr-la. Em terceiro lugar, o Brasil no se poderia furtar a ajudar na manuteno da paz em rea crucial como o Oriente Mdio, visto ser pas de tradio pacifista e defensor da justia, cuja disposio de agir deveria estar clara a todos os outros Estados porque fora colocado em posio de destaque em relao aos pequenos pases integrantes das Naes Unidas127. Esse arrazoado demonstra que o Brasil se engajava nos processos polticos que permitiam a formao da UNEF: favorecia o fortalecimento da Assembleia Geral e a atuao incisiva de pequenos e mdios Estados; reconhecia o papel de relevo do Secretrio-Geral e dispunha-se a auxililo. A contribuio brasileira derivaria do interesse de consolidar a capacidade operativa da Organizao e de projetar-se no interior dela como ator relevante, como Estado que naquele momento passava por momento de crescimento econmico acelerado e fase democrtica, caracterizada pelo otimismo.

Santos, N. B. O Brasil e a Questo Israelense nas Naes Unidas. In. Brasil e Israel Diplomacia e Sociedade. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, pp. 34-38. 127 Exposio de Motivos SG/DPC/DPo/182/602.04, de 8/11/1956.
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Os debates no Congresso foram acirrados, a comear pela necessidade de adotar lei que viabilizasse o envio de tropas ao exterior em tempos de paz (Lei 2.953/1956, ainda vigente)128. Nos debates propriamente sobre Suez, as crticas da UDN de Carlos Lacerda fizeram aflorar questionamentos que se repetiriam no futuro: 1) eventual envolvimento do Brasil em conflito generalizado que se originasse em Suez; 2) uso manipulador das tropas brasileiras para legitimar interesses das grandes potncias; 3) existncia de double standards porque no se desdobrava fora na Hungria sob ocupao sovitica; 4) desperdcio de recursos que poderiam ser utilizados internamente e que oneravam excessivamente o Errio; 5) desvio de funo das tropas brasileiras para misso de guerra. Prevaleceram, porm, os argumentos governistas de que o Brasil deveria mostrar disposio prtica correspondente a seu voto na Assembleia Geral e no se deveria isolar de um esforo internacional, que geraria grande prestgio para o pas.Aps a considerao de mais de 40 emendas, foi adotado o Decreto Legislativo 61/1956, que circunscrevia a participao do Brasil ao carter pacfico da misso e ao consentimento das partes, em linha com as propostas do Secretrio-Geral Dag Hammarskjld129. O envio do batalho brasileiro a Suez resultaria em presena na UNEF at 1967, quando de seu trmino, apesar de certos percalos. Nesses anos, a contribuio para misses de paz integrou-se ao discurso diplomtico brasileiro como parte da contribuio do pas ao xito da Organizao e manuteno da paz. Foram enviados tambm brasileiros ao Congo (ONUC) e a Irian Ocidental (UNSF) nesse perodo, embora sem se constituir contingente significativo. A partir de 1968, um ano aps a retirada da UNEF, contingncias internas e externas levariam a um retraimento da participao do Brasil tanto nas misses de paz quanto no CSNU130.

128 Arinos F., A. Diplomacia Independente um legado de Afonso Arinos. So Paulo: Paz e Terra, 2001, pp. 98-104; Senado Federal. Pareceres 888 e 889. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1954; e Cmara dos Deputados. Projeto no. 2.652. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1952. 129 Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 14/11/1956, pp. 11187-11192; Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 15/11/1956, pp. 11237-11248 e 11283-11284; Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 20/11/1956, pp. 9-20; e Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 21/11/1956, pp. 11514-11526. 130 Santos, N. B. O Brasil e a Questo Israelense nas Naes Unidas. In. Brasil e Israel Diplomacia e Sociedade. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2000, pp. 39-40; Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999, 199-203; Aguilar, S. O Brasil em Misses de Paz. So Paulo: Usina do Livro, 2005, pp. 26-27; Seixas Corra, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: FUNAG, 2007, pp. 140-144.

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II. 3. O Caso e Ressurgimento do Ativismo Brasileiro Como indicado no Captulo I, o fim da dcada de 1960 testemunhou nas Naes Unidas uma convergncia de posies entre EUA e URSS que reservaram as decises do Conselho de Segurana e as operaes de manuteno da paz para casos especficos e limitados como no Oriente Mdio onde um eventual choque entre eles poderia escalar para um conflito generalizado. O Brasil percebeu agudamente esse fenmeno, que permeava toda a Organizao e passou a evitar compromissos mais especficos tanto nas misses de paz quanto no CSNU. Esse processo, porm, no foi uma reao automtica e tomou vrios anos para se consolidar. Antes, porm, de abordar esses aspectos da poltica internacional nas Naes Unidas, convm assinalar questes internas ao Brasil que influram nessa atitude. Embora o advento do regime militar em 1964 tenha criado certa desconfiana por parte dos novos governantes brasileiros a respeito das Naes Unidas, no ocasionou a retirada das tropas de Suez, e o Brasil no s encerrou seu quarto mandato no CSNU em 1964, mas tambm exerceu o quinto no binio 1967-1968. Fator mais influente para o gradativo desinteresse pelos foros multilaterais de paz e segurana parece ter sido a situao da retirada brasileira de Suez em 1967. A tropa foi uma das ltimas a ser evacuada e viu-se vtima dos combates entre israelenses e egpcios, contando inclusive com vtimas fatais. Pode-se aduzir que, a partir de 1968, com o recrudescimento da represso poltica, materializada no AI-5, consolidou-se a percepo, que duraria ao menos at 1974, de que a funo principal das Foras Armadas era combater os inimigos internos do regime e no de atuar no exterior131. Ainda que esses fatores internos tenham peso considervel, o Brasil parece ter sido guiado nos anos subsequentes sobretudo por seu entendimento de que havia um congelamento do poder mundial,
131 Bueno, C. A poltica multilateral brasileira. In. Cervo, A. et alii. O Desafio Internacional. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1994, pp. 91-99; entrevistas com diplomatas brasileiros; Sotomayor, A. Why States Participate in UN Peace Missions While Others Dont: An Analysis of Civil-Military Relations and its effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, PA, Aug 31, 2006, acessado em 24/5/2009 em <http://www.allacademic.com/ meta/p151571_index.html>, pg 19.

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levado a cabo pelo misto de rivalidade e cooperao entre EUA e URSS como Araujo Castro explicitou em palestras e discursos no perodo de 1968 a 1971. Nesse sentido, desde a crise dos msseis de 1962, evoluiu uma nova atitude de co-presidncia entre as superpotncias que resultou na dtente, na assinatura do Tratado de No Proliferao (TNP) e no imobilismo no CSNU em caso como o da Tchecoslovquia. As Naes Unidas caram em uma crise gerada por sua aparente incapacidade de atuar de modo significativo para promover a paz. O Conselho de Segurana passou a ser vtima da busca perene de um consenso fugidio, que gerava textos incuos. A presena no rgo de Estados sem capacidade real de contribuio para a paz apenas radicalizava o problema. A AGNU permanecia como foro relevante, mas cuja funo era estimular o debate132. Dentro desse quadro, o Brasil encontrava poucas razes para desempenhar papel mais ativo. Por um lado, no tinha problemas imediatos de segurana externa ou de fronteiras e, desse modo, no via necessidade de influir em decises especficas do CSNU. Por outro lado, havia sempre o receio de que eventual candidatura ao rgo pudesse no ser exitosa e ainda submeter ao escrutnio internacional um pas que vivia em regime de exceo133. Dentro desse arcabouo em que era estruturada a poltica multilateral brasileira, as operaes de manuteno da paz continuavam a ser consideradas relevantes. As experincias do Congo (ONUC), da retirada de Suez e da crise financeira-institucional de 1965, porm, sugeriam que se tratava de uma fonte de controvrsias e no de solues para os dilemas da Organizao 134. Como resultado desse modelo de atuao e da conjuntura internacional, o pas ausentou-se das misses de paz e do Conselho de Segurana por vinte anos, entre 1968 e 1988, e preferiu valorizar os rgos das Naes Unidas ligados ao desenvolvimento econmico, tais como a UNCTAD e o ECOSOC.
Araujo Castro, J. A. As Naes Unidas e a Poltica de Poder. In. Revista Brasileira de Poltica Internacional, no. 49/50, 1970, pp. 39-50. Do mesmo autor, ver: The United Nations and the Freezing of the International Power Structure. In. International Organization, vol. 26, no. 1, 1972; Fundamentos da Paz Internacional: Balana de Poder ou Segurana Coletiva. In. Revista Brasileira de Poltica Internacional, no. 49/50, 1970. 133 Entrevistas com diplomatas brasileiros. 134 Araujo Castro, J. A. O continente americano dentro da problemtica mundial. In. Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol. XIV, no. 53-54, 1971, pp. 19-20.
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No Comit Especial de Operaes de Manuteno da Paz (C-33135), o Brasil permaneceu at 1977. Dava continuidade aos argumentos, propalados desde o debate geral de 1964, de que as misses de paz deveriam ser normatizadas claramente o que poderia ser feito pela incluso de um Captulo VI e meio136. Procurou articular-se com outros pases mdios (Argentina, Egito, ndia, Nigria e Paquisto), para avanar propostas que superassem o impasse causado pelos membros permanentes do CSNU ou forar uma mudana no Comit. No incio de 1977, porm, foi tomada a deciso de que o Brasil deixaria o C-33, porque no havia espao real para negociaes, os debates eram pouco transparentes e os quatro membros permanentes representados (a China s ingressou no Comit em 1988) no tinham interesse em obter avanos. Ademais, o Brasil no mais contribua para as misses, e a interao no C-33 lhe causava desgaste considerado desnecessrio. Reconhecia-se, assim, o carter limitado das operaes de manuteno da paz naquele momento e o fato de que as discusses no Comit no poderiam superar a ausncia de consenso poltico no Conselho de Segurana137. Como registram os trabalhos de Canado Trindade e de Sennes, o Brasil no integrou o CSNU no perodo tratado, mas fez-se presente quando estavam em jogo questes de seu interesse138. Essa postura modificou-se a partir de meados da dcada de 1980. No cenrio mundial e nas Naes Unidas, ocorria o desbloqueio do CSNU, e a Organizao passava a atuar em novos teatros, o que permitia a multiplicao das operaes de manuteno da paz (vide Captulo I). Internamente, o Brasil redemocratizava-se, e a participao em foros multilaterais ganhava um novo sentido. Menos constrangido pelo fim
O Comit foi integrado originalmente, em 1965, por 33 membros e no foi expandido at 1988, com a incluso da China. Assim, nos primeiros vinte anos de funcionamento, era conhecido como C-33; depois da adeso chinesa, passou a se chamar C-34, designao que ainda conserva, apesar de contar com mais de cem membros. 136 Seixas Corra, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: FUNAG, 2007, pp. 191-199. 137 Pela Deciso 32/318, o Brasil foi substitudo pela Guatemala. Letter dated 19 December 1977 from the Permanent Representative of Brazil to the United Nations addressed to the Secretary-General (A/32/493). Nova York: Naes Unidas, 1977. 138 Trindade, A. A. C. The positions of Brazil in the political organs of the United Nations. In. Rvue de Droit International de Sciences Diplomatiques et Politiques, vol. 61, no. 4, 1983, pp. 311-319 (parte I) e vol. 62, no. 1, 1984 (parte II), pp. 1-26; Sennes, R. Brasil, Mxico e ndia na Rodada Uruguai do GATT e no Conselho de Segurana da ONU: um estudo sobre pases intermedirios. Tese de Doutorado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, USP, So Paulo, 2001, pp. 96-100.
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do regime autoritrio, o Brasil retomou seu ativismo nas Naes Unidas e lanou candidatura para o CSNU no binio 1988-1989, bem como lentamente voltou a participar de misses de paz. Engajou-se na revitalizao da Organizao e utilizou-a para reinserir-se em diversos debates internacionais dos quais se isolara, como aqueles sobre direitos humanos e meio ambiente139. Nos vinte anos em que esteve ausente, no s as misses mudaram de formato, mas tambm o Brasil perdeu a prtica e o conhecimento necessrio para enviar militares, tanto do ponto de vista dos procedimentos das Naes Unidas quanto do uso da legislao interna brasileira. A contribuio dada a partir de 1988 dependeu da lenta reconstruo das ligaes entre os ministrios militares e o Itamaraty e entre a Misso em Nova York e as reas responsveis na Organizao. Era necessrio esclarecer a natureza jurdica e poltica dessas operaes e entender melhor o interesse brasileiro em participar. Inicialmente, o Brasil escolheu enviar observadores militares, civis e policiais e s em 1993 retomou o desdobramento de tropas. Foram traados alguns critrios informais para escolher as misses e o tipo de participao: 1) identificao de ganhos com o envio (experincia militar, adensamento de relaes bilaterais, apoio poltico em outros foros); 2) preferncia pelo envio de observadores, porque tropas exigiam considerveis esforos polticos e logsticos; 3) escolha de operaes de manuteno da paz em que o uso da fora fosse claramente circunscrito. Conforme evolua a prtica, tambm se aprimoravam os critrios e, em meados dos anos 1990, j havia mais clareza sobre a importncia e a natureza das misses. O Brasil privilegiava alguns fatores: a) uso na preveno ou soluo pacfica de conflitos; b) regras claras para eventual emprego da fora e mandatos exequveis; c) comedimento ao desdobrar as misses, que no devem ser consideradas como panacia; d) necessidade de consultas constantes com os contribuintes de tropas e valorizao do papel da Assembleia Geral e do C-34140.
Seixas Corra, L. F. O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: FUNAG, 2007, pp. 441-443; Bueno, C. A poltica multilateral brasileira. In. Cervo, A. et alii. O Desafio Internacional. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1994, pp. 121-122. 140 Entrevistas com militar e diplomata brasileiros; Trindade, A. A. C. A Constituio de Misses de Observao e Foras de Paz ou Emergncia para Operao Internacional Luz do Direito Internacional Pblico e do Direito Interno Brasileiro. In. Pareceres dos Consultores Jurdicos do Itamaraty. Braslia: Senado Federal, 2004 (vol. VIII); e Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 260-264.
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Gradativamente, o Brasil retornou s misses de paz e ao C-34, como foro da AGNU com competncia para debat-las. Em 1997, juntamente com outros 59 pases, ingressou no Comit como membro pleno, aps vinte anos de ausncia141. Entre 1988 e 2008, o Brasil enviou militares, policiais e civis para cerca de 30 operaes de manuteno da paz, em locais como Angola, Moambique, Timor-Leste, El Salvador, Macednia, Crocia, Bsnia-Herzegovina, Chipre, Libria, Ruanda, Etipia-Eritreia, Saara Ocidental, Chade e Haiti. As contribuies com tropas ficaram restritas, porm, aos casos de Angola, Moambique, Timor-Leste e Haiti, que sero discutidos na prxima seo142. II. 4. As Decises Brasileiras de Enviar Tropas para Misses de Paz O retorno do Brasil s operaes de manuteno da paz gerou interesse pelo processo decisrio interno e pela legislao pertinente. Passou-se a discutir, desde incio da dcada de 1990, os interesses do Brasil em tomar parte das operaes e o melhor modo de insero do pas nas decises da Organizao. Atualmente, uma deciso brasileira de enviar tropas para misses de paz envolve o Ministrio das Relaes Exteriores, o da Defesa, o do Planejamento Oramento Gesto (MPOG), a Presidncia da Repblica e o Congresso Nacional. Normalmente, quando ainda est em cogitao o estabelecimento ou expanso de uma operao, as Naes Unidas formulam consulta informal Misso do Brasil em Nova York, que tece consideraes sobre a convenincia poltica e as repassa Secretaria de Estado. Nessa fase preliminar, estabelece-se dilogo com o MD, a fim de averiguar a disponibilidade de tropas, e com a Presidncia, para verificar a viabilidade do envio do ponto de vista da poltica interna. Caso seja possvel concordar, feita sinalizao para as Naes Unidas, de modo a obter um pedido formal. Este ser objeto de uma Exposio de Motivos Conjunta entre MRE e MD, que ser encaminhada por uma Mensagem do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional. Cabe ao Legislativo, na forma da Lei 2.593/1956,
Members of the Special Committee on Peacekeeping Operations. Note by the Secretariat (A/ AC.121/2008/CRP.2). Nova York: Naes Unidas, 2008. 142 A lista de misses at 1999 pode ser encontrada em Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 201-203; relao das contribuies mais recentes mantida pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
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aprovar, por Decreto Legislativo, o envio da tropa e suas dimenses. A legislao em vigor no especifica esse cursus, que foi estabelecido na prtica, com base na experincia adquirida desde 1988143. Tanto diplomatas quanto militares envolvidos no processo de envio de tropas reconhecem a legitimidade desse procedimento, mas identificam diversas dificuldades: 1) existe uma baixa institucionalidade, visto que as etapas no esto previstas em uma norma e podem ser contornadas ou questionadas. Ademais, o progresso da deciso depende de constantes presses polticas, sobretudo junto a rgos que no esto diretamente envolvidos no tema (como o MPOG ou a Casa Civil da Presidncia); 2) ainda nesse campo, persiste uma aguda dependncia das relaes pessoais entre os responsveis pelo tema para que um pedido seja processado; 3) o Congresso normalmente no recebe informaes sistemticas sobre os conflitos tratados e as misses de paz e depende de notcias da imprensa; 4) como resultado dos fatores anteriores, frequente que a deciso seja morosa e acabe no atendendo s expectativas das Naes Unidas, que necessitam de mobilizar contingentes com celeridade144. Entre 1993 e 2005 foram delineadas diversas propostas de mudana na legislao e no processo decisrio, a fim de otimizar a participao brasileira em misses de paz. Seu sentido geral era de delimitar mais claramente as competncias dos diversos rgos estatais e facultar ao Executivo maior margem de manobra, a fim acelerar o processo de envio de tropas. As principais propostas foram o estabelecimento de um Grupo de Trabalho Interministerial, em 1993, a apresentao do Projeto de Lei 4380-A, de 1994, a promulgao da Lei 10.937/2004 e a iniciativa de criar uma comisso interministerial sobre misses de paz, em 2004/2005. Com exceo da Lei 10.937 (que trata, sobretudo, de temas administrativos), as propostas modificando a legislao ou o processo decisrio no chegaram a ser adotadas145. Os debates, porm, so teis para entender as motivaes brasileiras em tomar parte nas misses. Em seus arrazoados, os membros do Executivo e do Legislativo que tomaram parte das consideraes elencam os interesses
143 Palestra de Elias M. Rodrigues Filho, em IV Reunio de Estudos Operaes de Paz. Braslia: Gabinete de Segurana Institucional, 2005, pg. 27; entrevista com militar brasileiro. 144 Entrevistas com diplomatas e militares brasileiros. 145 Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 1999, pp. 233-240.

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do Brasil em participar das operaes de manuteno da paz do ponto de vista de sua insero internacional. A anlise do conjunto dos casos, permite listar as seguintes motivaes: 1) inserir plenamente o pas no mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas, que voltou a ser atuante aps o fim da Guerra Fria; 2) aumentar a influncia brasileira nos rgos de tomada de deciso das Naes Unidas; 3) cumprir os preceitos que regem as relaes internacionais do Brasil constantes do artigo 4 da Constituio Federal; 4) reforar a prpria ideia de multilateralismo e inserir os interesses brasileiros entre aqueles que orientam as decises, inclusive para minimizar questes como o double standards do CSNU; 5) validar a candidatura brasileira a membro permanente do Conselho de Segurana; 6) aproveitar oportunidades de cooperao identificadas no curso da implementao dos processos de paz; 7) proporcionar maior experincia internacional para as Foras Armadas146. Se essas formulaes mais abstratas, voltadas para o processo regulatrio, fornecem um quadro dos interesses e motivaes do Brasil em tomar parte de operaes de paz em geral, necessrio analisar as ocasies recentes em que o Brasil efetivamente desdobrou tropas, a fim de verificar, nos casos concretos, os critrios de escolha das misses nas quais foram desdobradas tropas brasileiras147. Nesse contexto, ser analisado o processo decisrio brasileiro nas misses de paz em Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti, alm das foras multinacionais em Timor-Leste e na Repblica Democrtica do Congo (RDC). II. 4. 1. Moambique - ONUMOZ Em dezembro de 1992, a Resoluo 797 (1992) do CSNU criou a ONUMOZ para apoiar o processo de paz em Moambique. A poucos dias de iniciar novo mandato eletivo no Conselho, o Brasil reagiu positivamente sondagem do Secretrio-Geral Boutros-Ghali sobre possibilidade de envio de tropas. O SGNU chegou a comentar que gostaria que esse fosse o incio de um aumento significativo das contribuies brasileiras para as misses de
146 Exposio de Motivos no. 157/DNU-MRE, de 5/5/1993; Exposio de Motivos no. 421/ DNU-MRE, 18/10/1993; Projeto de Lei 4380-A. Braslia: Senado Federal, 1994; Exposio de Motivos no. 256/MD, de 12/5/2004. 147 Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 94-95.

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paz. Internamente, porm, tratava-se da primeira ocasio desde Suez (a UNEF encerrara suas atividades em 1967) em que o Brasil mobilizaria tropas. Havia muitas dvidas sobre como proceder quanto ao trmite do pedido ou ao financiamento e organizao administrativa do contingente. Ademais, era necessrio verificar se havia tropa treinada e equipada. Como resultado, vrios meses passaram-se at que uma autorizao fosse solicitada ao Congresso Nacional148. A exposio ao Legislativo sobre os interesses brasileiros envolvidos no envio da tropa listava alguns elementos: 1) atender a uma solicitao do SGNU para incrementar a contribuio que era prestada ao processo de paz em Moambique por meio de observadores militares; 2) dar cumprimento aos dispositivos do artigo 4 da Constituio Federal; 3) assumir posio ativa na superviso multilateral da pacificao da frica Austral; 4) adensar as relaes com Moambique e com os pases africanos de idioma portugus. O Congresso recebeu bem a proposta e a endossou na forma do Decreto Legislativo 15/1994 e, apesar da demora na adoo, concordou com o arrazoado do Executivo, tendo os parlamentares aduzido algumas razes: a) manter a tradio no envio de tropas objetivando a paz; b) solidarizar-se com um pas e um continente de traos culturais e histricos comuns; c) elevar a imagem brasileira no exterior; d) prover experincia para as Foras Armadas. Parlamentares, porm, contrapuseram algumas preocupaes, sobretudo a necessidade de atentar para outros temas da agenda internacional e importncia de que o Brasil atuasse no exterior em estrito cumprimento da Constituio149. Alm das motivaes alinhadas, a contribuio para a ONUMOZ explicita o carter inicial da retomada do envio de tropas pelo Brasil. O tempo excessivo entre a solicitao e a chegada ao terreno marcante e foi responsvel pelos militares brasileiros atuarem em locais particularmente ermos. Outros pontos importantes so a limitao de um ano para a permanncia, que teria que ser renovada, e a indefinio do nmero especfico de militares, preferindo autorizar uma unidade (batalho), que poderia variar em composio.
148 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1993); Exposio de Motivos n o. 441/DNU/DAF-II/SRC/SGPL-MRE-PEMU ONU PGUE ONUMOZ, 27/10/1993; entrevista com diplomata brasileiro. 149 Mensagem no. 826 do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 5/11/1993; Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 10/2/1994, pp. 1770-1773.

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II. 4. 2. Angola UNAVEM III A proximidade no tempo fez que os procedimentos empregados no caso do pedido de autorizao de envio de tropas para Angola na UNAVEM III fossem semelhantes aos da ONUMOZ. Estabelecida como desenvolvimento das misses anteriores para monitorar o processo de paz, a UNAVEM III necessitava de tropas, que foram solicitadas ao Brasil mesmo antes do estabelecimento da misso. Em Nova York, a Misso brasileira procurou assegurar-se de que o Secretariado permitiria ao Brasil uma escolha sobre com que tropas contribuir e de que o Acordo de Lusaca, que embasava a nova fase da UNAVEM, seria realmente aceito pelas partes150. A Mensagem ao Legislativo, mutatis mutandis, recuperou a argumentao utilizada no caso de Moambique sobre adensamento de relaes com a frica e com os pases lusfonos. Agregou, entretanto, trs aspectos anunciados como interesses concretos do Brasil que poderiam ser promovidos com o desdobramento de tropas: 1) o Atlntico Sul seria nossa esfera imediata de ao internacional e seria necessrio contribuir para superar conflitos na sub-regio; 2) haveria estreitos laos de cooperao com Angola que caberia manter; 3) e seria possvel fortalecer a postulao a membros permanente do CSNU. O Congresso aprovou o Decreto Legislativo no. 31/1994 sem muito agregar ao texto, endossando as razes do Governo151. II. 4. 3. Timor-Leste UNTAET (2000)/UNMISET (2004) O envio de tropas brasileiras para operaes de manuteno da paz em Timor-Leste pode ser tratado em dois momentos152. Em 2000, aps a retirada da Indonsia e a expulso das milcias que assolaram o pas, o CSNU criou uma administrao transitria (UNTAET), que incorporou parte das tropas cedidas anteriormente para a fora multinacional (INTERFET). Em 2004, a misso de paz em que se transformara a UNTAET, a UNMISET, entrou em
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1994). Mensagem no. 1.090 do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 30/11/1994; Exposio de Motivos Interministerial no. 589 MRE/EMFA, 30/11/1994; Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 7/12/1994, pp. 14983-4. 152 A cesso de tropa brasileira para a fora multinacional que atuou em Timor-Leste em 1999 ser tratada separadamente, na sub-seo II. 4. 5.
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sua fase final, e o Brasil foi chamado a ampliar seu contingente, sendo o tema objeto de nova consulta ao Congresso Nacional. Em sua primeira solicitao, o Executivo explicava que as tropas brasileiras j estavam em Timor-Leste desde 1999, com permisso legislativa, e afirmava que o pas tinha interesse em manter um papel ativo no processo poltico timorense. Ademais, seria necessrio demonstrar solidariedade quele povo irmo. Os parlamentares acolheram favoravelmente as razes apontadas e aduziram ser necessrio ao Brasil trabalhar para reintroduzir o portugus em Timor-Leste. Nos debates tambm elencado um interesse adicional, o de promover a atuao de empresas brasileiras no territrio sob administrao das Naes Unidas, o qual poderia ajudar a abrir as portas do mercado do Oriente, por meio de um grande entreposto. O Decreto Legislativo no. 10/ 2000 afinal aprovou, sem dificuldades, o envio de 70 policiais do exrcito. A nica objeo foi de que o Brasil deveria contribuir com contingente maior153. Em abril de 2004, o CSNU decidiu reduzir a UNMISET e estender seu mandato por um ano. Nesse contexto, o Brasil foi convidado expandir sua contribuio, tornando-se o maior contribuinte nessa fase final, com 125 militares. Os debates sobre o tema ocorreram paralelamente aos do Haiti (sub-seo II. 4. 4.), mas foram muito menos controversos. O Executivo apresentou como interesses a continuidade da presena brasileira no processo de formao nacional timorense e o adensamento dos laos com um pas de lngua portuguesa. Referiu-se tambm ao fato de que o Brasil exercia, naquele momento, mandato eletivo no CSNU, foro em que defendia os interesses de Timor-Leste. Sugeria, desse modo, que a contribuio com tropas fortaleceria nossa posio negociadora no Conselho de Segurana (vide Captulo IV). Em suas consideraes, o Congresso acolheu o arrazoado do Executivo e aduziu alguns interesses brasileiros: 1) cumprir os preceitos do artigo 4 da Constituio, tais como prevalncia dos direitos humanos e autodeterminao dos povos; 2) contribuir para a assistncia humanitria; 3) fortalecer o sistema multilateral de soluo de controvrsias; 4) citando o livro de Paulo R. C. T. da Fontoura, um parlamentar sugeriu a importncia de permitir o adestramento das Foras Armadas e valorizar seu papel frente sociedade154.
Dirio da Cmara dos Deputados, 24/2/2000, pp. 9130-9131, 9148 e 9270-9274; Dirio do Senado Federal, 25/2/2000, pp. 3549-3551; entrevista com militar brasileiro. 154 Exposio de Motivos Interministerial no. 122 MRE/MD, de 4/5/2004; Dirio da Cmara dos Deputados, 14/5/2004, pp. 22029-22030; e Dirio do Senado Federal, 18/5/2004, pp. 14916-14921 e 15244-15246.
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O Decreto Legislativo no. 206/2004 foi aprovado sem oposio no Congresso Nacional, ainda que o CSNU no tivesse adotado uma resoluo sobre o tema at a data de incio dos debates. Permeou a considerao da matria a percepo de que o compromisso do Brasil com Timor-Leste era antigo, uma questo de apoio autodeterminao, e de que a tropa brasileira no estaria intervindo em assuntos internos timorenses. II. 4. 4. Haiti MINUSTAH Em fevereiro de 2004, o CSNU autorizou uma fora multinacional (FMI) a agir no Haiti e anunciou que estabeleceria uma operao de manuteno da paz para dar continuidade ao trabalho de estabilizao do pas. O Brasil, que no integrou a FMI mas era membro eletivo do Conselho de Segurana e votou a favor da Resoluo 1529 (2004) sobre o Haiti, anunciou, dias depois, que teria interesse em dar contribuio substantiva para a futura misso e, possivelmente, indicar o comandante de seu componente militar155. A possibilidade de ceder 1.200 militares para a nova misso (a ser conhecida como MINUSTAH) criou controvrsia na opinio pblica e no Congresso Nacional, a qual no conhecia paralelo desde Suez. H que se notar que a polmica no derivava da quantidade de tropas cedidas para Angola o Brasil enviara mais de mil militares por semestre (UNAVEM III). Tambm no decorria do momento poltico internacional, porque a ampliao do contingente em Timor-Leste foi proposta ao mesmo tempo em que o pas considerava desdobrar tropas no Haiti e no gerou dificuldades. Em suas argumentaes em favor do envio de tropa, os Ministros de Estado das Relaes Exteriores e da Defesa alinharam interesses diversos para o Brasil integrar a MINUSTAH. Chama ateno o fato de que houve nfase em aspectos institucionais, embora fossem lembradas tambm as relaes bilaterais com o Haiti e sub-regionais com o Caribe. Na Exposio de Motivos Interministerial privilegiaram-se dois temas: 1) a tradio brasileira de dar prioridade soluo multilateral de conflitos e o cumprimento dos preceitos constitucionais de prevalncia dos direitos humanos, defesa da paz e cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; 2) o

Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004). Pormenores da atuao brasileira no CSNU para moldar o mandato da MINUSTAH sero objeto de anlise no Captulo IV.
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compromisso com o fortalecimento do multilateralismo e da soluo pacfica de controvrsias. Referncia foi feita mobilizao de outros pases latinoamericanos e caribenhos para resolver a crise humanitria haitiana.156. Ao contrrio do que ocorrera nos casos anteriores, houve movimentao significativa de parlamentares desfavorveis a conceder autorizao para o envio das tropas. Esse fato exigiu que os Ministros de Estado das Relaes Exteriores e da Defesa estivessem engajados em consultas prvias com membros do Legislativo, a fim de assegurar tramitao menos controvertida para a matria; e mesmo o Comandante do Exrcito compareceu ao Senado Federal, para fazer corpo a corpo no dia da votao157. Nos debates na Cmara e no Senado, as crticas levantadas pelos parlamentares, refletidas na imprensa, variaram bastante de natureza. Alguns crticos questionaram a validade dos motivos do Brasil para atuar no Haiti para esses parlamentares, o Governo brasileiro estaria agindo para agradar os EUA e legitimar um golpe de Estado promovido por Washington; ou estaria atendendo a um pedido do Presidente francs Jacques Chirac, sem refletir sobre a situao no terreno; ou ainda estaria obcecado por um assento permanente no CSNU e tencionaria provar sua capacidade para essa funo a qualquer custo. Em poucos casos, a legitimidade das Naes Unidas chegou a ser questionada. Um segundo grupo de crticas lamentava que recursos preciosos fossem empregados em outro pas enquanto seriam indispensveis no Brasil posio simbolizada pela citao o Haiti aqui da cano de Caetano Veloso. Uma terceira vertente sugeria que a crise haitiana teria natureza essencialmente social, e o desdobramento de militares no poderia solucion-la, sendo necessrio enviar suprimentos e profissionais da rea de sade e educao. Os parlamentares que apoiaram a posio do Governo reiteraram os termos da Exposio de Motivos e procuraram refutar as crticas. Seus principais argumentos foram: 1) ainda que a presena das Naes Unidas fosse imperfeita, a alternativa seria o caos; 2) o Brasil um pas de referncia no CSNU para promover a paz e no
Exposio de Motivos Interministerial no. 121 MRE/MD, de 4/5/2004; Amorim, C. Audincia do Ministro de Estado das Relaes Exteriores em Sesso Conjunta das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. Disponvel no endereo eletrnico www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=2537, acessado em 3/7/2008. 157 Entrevista com militar brasileiro.
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se poderia furtar a essa responsabilidade como um dos fundadores e um entusiasta da Organizao; 3) e experincias anteriores de envio de tropas a misses de paz para Angola, Moambique e Timor-Leste haviam sido exitosas e poderiam ser repetidas no Haiti158. Apesar da controvrsia, o Decreto Legislativo 207/2004 autorizou o Brasil a contribuir com contingente de at 1.200 militares para a MINUSTAH e foi votado menos de duas semanas aps a solicitao do Executivo. O texto proposto originalmente no foi alterado para incluir eventuais preocupaes do Congresso, mas o Senado decidiu que uma comisso parlamentar visitaria o Haiti meses depois para verificar o trabalho realizado pelos brasileiros159. II. 4. 5. As Foras Multinacionais em Timor-Leste e na RDC Os casos das foras multinacionais de que o Brasil participou em Timor-Leste (INTERFET, 1999) e na Repblica Democrtica do Congo (FMEI, 2003) podem agregar dados relevantes sobre a motivao brasileira em tomar parte de misses internacionais. Como explica Paulo R. C. T. da Fontoura, o Brasil no tem tradio de integrar foras multinacionais, preferindo as operaes de manuteno da paz propriamente ditas. Dois aspectos contribuem para essa tendncia: 1) as foras multinacionais so autorizadas a atuar por meio da fora, em situaes onde ainda no h cessar-fogo, o que gera maiores custos humanos e polticos; 2) como no so organizadas pelas Naes Unidas, os integrantes das foras no dispem de reembolso para suas tropas, nem de apoio logstico do Secretariado160. Apesar dessas caractersticas diversas, as motivaes brasileiras parecem ter sido as mesmas ao contribuir nos casos de Timor-Leste e da Repblica Democrtica do Congo. No caso de da INTERFET, a Misso em Nova York assegurou-se junto ao Secretariado e Austrlia (que liderava a fora) de que havia
Dirio do Senado Federal, 13/5/2004, pp. 13969-13975; Dirio da Cmara dos Deputados, 14/5/2004, pp. 22031-22050; Dirio do Congresso Nacional (Sesso Conjunta), 19/5/2004, pp. 661-665. 159 Dirio do Senado Federal, 20/5/2004, pg. 15268. 160 Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 205-207
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consentimento da Indonsia para sua atuao contra as milcias que devastaram o territrio timorense aps a votao macia em favor da independncia, em agosto de 1999. Na Mensagem ao Congresso Nacional, o Executivo apresentou os seguintes motivos para integrar a fora: 1) decorrncia natural do contnuo apoio brasileiro estabilidade em Timor e soluo justa e internacionalmente aceitvel da questo; 2) solidariedade com um povo-irmo de lngua portuguesa; 3) preveno e represso de crimes internacionais que eram cometidos. No foi realada a diferena entre a fora e as tradicionais misses de paz, nem apontado interesse genrico no fortalecimento das instituies multilaterais. Em seus debates, o Congresso apoiou fortemente a proposta do Executivo, em nome da solidariedade com o povo lusfono de Timor-Leste, que desejava exercer seu direito de autodeterminao. O nico questionamento feito antes da adoo do Decreto Legislativo no. 5/1999 foi de que o Brasil deveria ceder mais tropas, alm dos 50 propostos161. A tramitao do tema no Legislativo durou cerca de 48 horas. No caso da RDC, a solicitao foi feita ao Congresso para que autorizasse o envio de dois avies Hrcules para integrar fora multinacional que socorreria peacekeepers uruguaios e civis sitiados por nova exploso de violncia no leste daquele pas. Tambm nesse caso, o Brasil buscou confirmar que a liderana francesa da fora havia obtido assentimento no s das autoridades congolesas, mas tambm de Ruanda e Uganda, envolvidas no caso. Em sua Mensagem, o Presidente da Repblica alinhou os seguintes interesses brasileiros: 1) fortalecimento das relaes com pases africanos; 2) demonstrao de capacidade de mobilizao para resolver crises internacionais, evidenciando credenciais de legtimo candidato a membro permanente do Conselho de Segurana; 3) apoio do Brasil s instituies multilaterais; 4) gesto de solidariedade com o Uruguai, cujas tropas estavam cercadas. notvel que, alm de duas razes bilaterais, tenham sido realados motivos ligados ao fortalecimento e reforma das Naes Unidas. O Legislativo opinou favoravelmente e no indicou reconhecer diferena misses de paz e foras
161 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1999); Mensagem no. 1.300 do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 16/9/1999 (renumerada Mensagem no. 849, de 1999-CN); Dados Taquigrficos 16393-16396, de 16/9/1999. Senado Federal, Subsecretaria-Geral da Mesa, Subsecretaria de Taquigrafia.

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multinacionais. Sublinhou, porm, o carter humanitrio de que se revestia a iniciativa brasileira e a necessidade de que o Brasil reiterasse, como membro da Organizao, sua constante busca por solues pacficas de controvrsias162. Nesses dois casos a motivao brasileira no diferiu significativamente da apresentada para o envio de tropas para operaes de manuteno da paz propriamente ditas, abarcando uma gama de interesses que no se restringe atuao nas Naes Unidas. II. 4. 6. Contribuio para Misses de Paz e Estratgias Brasileiras Uma vez repassados os casos em que o Brasil decidiu enviar tropas para operaes de manuteno da paz, necessrio analisar em conjunto os interesses listados como orientando essas contribuies. Essa interpretao do conjunto visa a avaliar se houve uma estratgia continuada que norteasse a participao brasileira, buscando inserir o pas no mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas. A fim de permitir a comparao dos interesses arrolados nos diversos casos de envio de tropas, eles foram separados em trs grandes categorias: (Tabela II. 1) Internos so relativos a interesses que a participao em misses de paz possa realizar, mas que se localizem no campo da legalidade ou das agncias domsticas brasileiras; Bilaterais/regionais referem-se a interesses que as misses podem promover entre o Brasil e o pas anfitrio ou pases da regio circundante ou outros contribuintes de tropas; Institucionais dizem respeito a interesses manifestados nas Naes Unidas como organizao internacional com uma poltica interna prpria. essencial frisar que, nos documentos do Ministrio das Relaes Exteriores, nos textos enviados ao Congresso e nas discusses do Legislativo, raramente esses interesses figuram de modo claramente categorizado, sendo comum que apaream combinados nas mesmas sentenas. Ademais, certas categorias so lembradas com maior frequncia.

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Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2003); Mensagem no. 281 do Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, em 27/6/2003; Dirio do Senado Federal, 3/7/2003, pp. 16921-16924; e Dirio da Cmara dos Deputados, 3/7/2003, pp. 30701-30704.

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Tabela II. 1. Interesses brasileiros em contribuir para misses de paz

Nos documentos analisados, os interesses que ocorrem com maior frequncia so os de carter bilateral ou regional, embora no seja comum especificar como a participao nas misses se refletir na prtica em maior interao bilateral ou regional nem se ela se dar na forma de comrcio ou cooperao prestada pelo Brasil. Como esclarece Sotomayor, essa nfase d maior grau de concretude s motivaes, mas pode criar a impresso de que no haveria participao sem interesse imediato. O mesmo autor nota que, no caso do Brasil, incomum haver referncias ao papel de treinamento das Foras Armadas porque, ao contrrio do que ocorre em pases como o Uruguai, no Brasil, as Foras Armadas no considerariam o envio de tropas a misses de paz como uma de suas funes centrais163. Embora comum, a aluso ao artigo 4 da Constituio tambm carece de uma explicao sobre como operacionalizar princpios como prevalncia dos direitos humanos e cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, sem falar da no interveno, utilizada tanto pelos que so favorveis quanto pelos que so contrrios cesso de tropas. Os interesses institucionais tm sido mencionados nos casos mais recentes, como nos da MINUSTAH (Haiti, 2004) e UNMISET (Timor-Leste, 2004). Aparecem, porm, como elementos isolados, muitas vezes como princpios
Sotomayor, A. Why States Participate in UN Peace Missions While Others Dont: An Analysis of Civil-Military Relations and its effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, PA, Aug 31, 2006, acessado em 24/5/2009 em <http://www.allacademic.com/ meta/p151571_index.html>, pp. 32-40. A participao em misses de paz consta como um dos objetivos da Estratgia Nacional de Defesa, entre outros 18. O texto do documento bastante genrico a respeito das operaes de manuteno da paz.
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gerais que no necessitariam de explicaes pormenorizadas. Mesmo em textos que se propem a traduzir concretamente o interesse brasileiro, como o antigo manual de Operaes de Paz do Ministrio da Defesa, figura apenas aluso participao em misses como vetor da insero do Brasil no cenrio poltico internacional. Em textos mais acadmicos escritos por militares e diplomatas envolvidos com o tema, as explicaes tambm no so extensas164. Em poucos casos nota-se a importncia de contribuir para operaes de manuteno da paz para o exerccio de mandato eletivo no CSNU embora o incio das misses em Moambique, Angola, Timor-Leste e Haiti tenha ocorrido justamente durante os binios eletivos de 1993-1994, 1998-1999 e 2004-2005. importante notar que a candidatura do Brasil a assento permanente em um CSNU eventualmente reformado no figura de maneira proeminente nas razes apresentadas ao Legislativo, mas muitas vezes vista como motor das atitudes brasileiras. Ao mesmo tempo, ao promover sua candidatura a membro eletivo para o binio 2010-2011, o Brasil ressalta sua participao em misses de paz como um qualificativo165. Mas o projeto de resoluo apresentado em 2005 para a reforma do CSNU no estabelece a participao em operaes de manuteno da paz como condio para ser membro permanente do Conselho, embora sugira tratar-se de contribuio relevante (A/59/L.64). A ausncia de duas consideraes parece digna de nota. Em primeiro lugar, no h meno ao tipo de conflito em que atuar a misso (interno, internacional, inter-tnico, religioso, econmico, social). Em princpio, esse fator poderia ser relevante na considerao dos interesses brasileiros em contribuir para a resoluo do conflito. Em segundo lugar, no so feitas observaes sobre a possvel durao das misses ou sobre o acompanhamento da evoluo da presena das Naes Unidas no terreno166. Dessa anlise, possvel depreender que o Brasil utiliza as misses de paz das Naes Unidas como instrumento de sua poltica externa, mas a deciso de

Manual de Operaes de Paz. Braslia: Ministrio da Defesa, 2001, pg. 31; Cannabrava, Ivan. O Brasil e as operaes de manuteno da paz. In. Poltica Externa, vol. 5, no. 3, 1996, pg. 101; IV Reunio de Estudos Operaes de Paz. Braslia: Gabinete de Segurana Institucional, 2005, pp. 20-21. 165 Ministrio das Relaes Exteriores. Brazil Candidate for the United Nations Security Council 2010-2011. Braslia: MRE, 2009, pg. 3. 166 Entrevistas com diplomatas brasileiros.
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participar parece ser tomada em bases intuitivas e que variam significativamente de caso para caso. Como resultado da ausncia de uma poltica estruturada e de um modelo explicativo das decises brasileiras, algumas dificuldades so enfrentadas: 1) por vezes extremamente moroso o processo decisrio, o que lembrado pelo Secretariado e pode desacreditar o Brasil; 2) podem surgir resistncias no Congresso Nacional e na sociedade civil ao envio de tropas, como no caso do Haiti, normalmente geradas por desconhecimento das situaes concretas e dos interesses brasileiros; 3) so recusadas contribuies solicitadas pelas Naes Unidas com base em motivos sobretudo operacionais167; 4) existe uma inconstncia das contribuies brasileiras, que ocorrem por espasmos e podem se expandir significativamente, mas esto normalmente atreladas a uma misso e sero reduzidas em igual medida ao fim dela. Essa situao do Brasil contrasta com, por exemplo, a da frica do Sul. Tratase tambm de pas em desenvolvimento com importante participao em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Em 1999, Pretria divulgou um White Paper com uma poltica geral para as misses das Naes Unidas e de organismos regionais e sub-regionais.Ali est estabelecido que, como membro responsvel da comunidade internacional, a frica do Sul tem como parte de seu interesse nacional desempenhar papel de liderana em misses internacionais de paz. So alinhados no documento definies sobre misses de paz e critrios para integr-las e para definir as tarefas e o desdobramento de contingentes sul-africanos168. Uma poltica geral para participao em operaes de manuteno da paz depende, assim, em primeiro lugar, de se articular uma explicao de por que o pas tem um interesse geral em fortalecer o multilateralismo, o sistema de segurana coletiva das Naes Unidas e as operaes de manuteno da paz como seu instrumento principal. No caso do Brasil, essas motivaes so conhecidas historicamente reiteradas nas instncias de formulao poltica:
O multilateralismo encontra nas Naes Unidas sua mais legtima expresso. A ONU tem vocao universalista, de incluso dos povos e de respeito soberania de seus Estados-membros. Sua maior legitimidade deriva de sua vocao universal e da representatividade de sua composio169; e
Entrevista com diplomatas brasileiros. Republic of South Africa. White Paper on South African Participation in International Peace Operations. Disponvel em www.info.gov.za/whitepapers/1999/peacemissions.pdf, acessado em 13/7/2008. 169 Amorim, C. A Diplomacia Multilateral do Brasil. Braslia: FUNAG, 2007, pg 8.
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Esse engajamento brasileiro reflete nossa convico de que, por refletirem a vontade da comunidade internacional, as Naes Unidas esto melhor equipadas do que qualquer pas individual para promover a paz e a segurana internacionais170.

Essa afirmativa a base de uma poltica geral para operaes de manuteno da paz. Nela est contida a percepo de que o Brasil considera legtima e desejvel a atuao no campo da paz e segurana internacionais por meio das misses de paz. A experincia histrica do pas pode ser utilizada para traar definies e objetivos bsicos. Restaria, ento, delinear critrios que permitam, de modo flexvel, avaliar cada convite formulado ao Brasil e escolher em quais casos seria interessante tomar parte. Na prtica, os interesses alinhados para cada pedido de autorizao para envio de tropas poderiam ser realinhados, a fim de aperfeioar o processo decisrio. Tabela II. 2. Realinhamento dos interesses em relao s misses de paz

Para estruturar tal poltica geral, o princpio operativo no poderia ser, como sugere Seitenfus, a diplomacia solidria171. Embora seja central a
Amorim, C. Discurso do Ministro de Estado das Relaes Exteriores por ocasio da abertura do Seminrio de Alto Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz. Disponvel em www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO =3019, em 7/8/2008. 171 Seitenfus, R. De Suez ao Haiti: a participao brasileira nas operaes de paz. In. O Brasil e a Organizao das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2008, pg. 54; Seitenfus, R. Elementos para uma diplomacia solidria: a crise haitiana e os desafios da ordem internacional contempornea. In. Carta Internacional, maro 2006.
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ideia de solidariedade, visto que o Brasil no atingido diretamente pelos conflitos em que existem misses de paz, um princpio dessa natureza no poderia indicar quando participar de misses especficas, apenas o interesse geral em apoi-las. Parece mais conveniente averiguar a posio que o Brasil ocupa atualmente no mecanismo de segurana coletiva materializado nas misses de paz e como sua contribuio com tropas pode alterar sua influncia. No mesmo sentido, a ideia de no indiferena (definida como princpio, diretriz ou atitude) tambm no pode orientar escolhas especficas, ainda que justifique o apoio em geral s operaes de manuteno da paz. O prprio Ministro Amorim sublinha que a no indiferena complementa o princpio de apoio ao multilateralismo e a tradio de recorrer s Naes Unidas para a resoluo de disputas (vide tambm Captulo IV)172. II. 5. Situao Atual e Perspectivas Em dezembro de 2008, o Brasil ocupava a 20 posio na lista de maiores contribuintes de tropas e policiais para as operaes de manuteno da paz encontrada no stio do DPKO. Os 1.352 militares e policiais brasileiros representavam cerca de 1,47% do total. Em comparao com cinco anos antes, houve um crescimento significativo: em 2003, os brasileiros eram 128, ou 0,3% do total. Nesse perodo, o Brasil ampliou mais do que proporcionalmente sua contribuio cerca de 500% de aumento no contingente brasileiro, comparado com 211% do total de peacekeepers desdobrados. Mesmo assim, trata-se de quantidade modesta, se comparada com os desdobramentos de Paquisto (11.135), Bangladesh (9.567), ndia (8.693), Nigria (5.908) e, mesmo, do Uruguai (2.538). Ao longo dos ltimos anos, a contribuio brasileira foi limitada em face do total e dos maiores contribuintes (Grfico II. 1.)
Amorim, C. Aula Inaugural proferida pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, por ocasio da abertura do Curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Disponvel em http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/ discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=3454, acessado em 20/10/2009; e Palestra do Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador Celso Amorim, como convidado de honra do Seminrio Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros de Portugal. Disponvel em http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=3415, acessado em 20/10/2009.;Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pg. 101.
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o que contrasta com meados da dcada de 1990, quando o Brasil chegou a ser o 5 maior contribuinte173. A participao brasileira no se tinha alterado de modo relevante entre 2004 e 2009, com o pas oscilando entre os nmeros 14 e 20 do ranking. Pode-se afirmar que o Brasil tem demonstrado capacidade de manter suas tropas no terreno por perodo significativo quando necessrio, o que evidencia compromisso com o xito das misses de paz. A contribuio est, porm, extremamente concentrada em uma operao, a MINUSTAH. Some-se a isso que a anlise do processo decisrio interno sugere ser esse um novo espasmo de participao, a qual poder retrair-se de acordo com o destino da MINUSTAH.

Antes de verificar qual o impacto dessa presena como TCC sobre a atuao brasileira no mecanismo de segurana coletiva, cabe indagar se existem possibilidades de manuteno e expanso desses nveis. Um primeiro aspecto a disponibilidade de tropas adequadamente treinadas e equipadas, que possam, uma vez desdobradas, manter a eficincia e disciplina que so reconhecidas aos militares brasileiros. Ressalte-se, de incio, que grande parte
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Ver www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors, acessado em 1/12.

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das Foras Armadas brasileiras so compostas de conscritos, os quais no so enviados a misses de paz. Outro ponto relevante que, para cada contingente desdobrado, deve haver, no mnimo, outros dois prontos para substitui-lo no prazo de um ano, a fim de viabilizar o rodzio de tropas, sem prejudicar as outras atribuies constitucionais das FFAA. No momento, o Brasil mantm registrada nas Naes Unidas174 a possibilidade de disponibilizar cerca de 1.170 militares, abaixo da contribuio real. Estimativas informais sugerem que o Exrcito Brasileiro poderia mobilizar cerca de 1% de seu contingente total, ou seja, at 2 mil homens por semestre. A esse nmero teriam que ser acrescidas as tropas da Marinha e da Aeronutica, mas uma extrapolao razovel seria que, em termos de tropa qualificada e equipamento, o Brasil poderia, no curto prazo, ampliar sua contribuio para at 2.500 militares por semestre175. Em vista do terremoto que devastou o Haiti em janeiro de 2010 e da Resoluo 1908 (2010) que expandiu o contingente militar e policial da MINUSTAH, o Brasil decidiu aumentar em at 1.300 militares sua participao no Haiti (dos quais 900 seguiriam imediatamente). Essa expanso da contribuio brasileira confirma que h capacidade de manter at cerca de 2.500 militares no terreno por semestre. No entanto, corrobora igualmente a percepo de que a capacidade brasileira de contribuir espasmdica, est atrelada a uma misso e pode ser retrada aps seu fim. Do mesmo modo, a autorizao legislativa s pde ser obtida mais facilmente em vista da verdadeira comoo resultante da tragdia natural176. Outro fator relevante o custo para o envio da tropa. As Naes Unidas reembolsam parte dos gastos dos pases com seus contingentes em misses de paz, com base em tabelas de valores fixos para tropas, equipamentos e servios. Para alguns Estados, esses recursos excedem os dispndios com os militares no terreno, e podem ser auferidos recursos com as contribuies. No caso do Brasil, mesmo com a Lei 10.937/2004 (que alterou a remunerao
Os TCCs tm a possibilidade de informar o Secretariado de sua disposio de contribuir com tropas por meio do United Nations Stand-by Arrangement System (UNSAS), embora essa indicao no implique obrigao de disponibilizar as tropas. Trata-se de noo da capacidade contributiva, mas est claro que o Estado que for repetidamente chamado a validar suas promessas e no o fizer, se ver em embaraos polticos. Ver Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 141-148; www.un.org/ Depts/dpko/fgs2/unsas_files/sba.htm. 175 Entrevistas com militares brasileiros. 176 Entrevista com militar brasileiro. Decreto Legislativo 75, de 25/1/2010.
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dos militares no exterior), o reembolso responde por cerca de 40% dos gastos177. Ainda que sejam equacionadas a questo de pessoal e de recursos financeiros, a possibilidade de enviar mais tropas para operaes de manuteno da paz esbarra no prprio processo decisrio brasileiro. Como visto na seo II. 4., a ausncia de uma poltica geral para misses de paz faz que cada contribuio tenha que ser justificada com argumentos ad hoc, que levam a esforos polticos adicionais. O Brasil convidado com frequncia pelas Naes Unidas para contribuir para misses novas ou ampliadas (como na Somlia ou na Repblica Democrtica do Congo178), mas no tem respondido positivamente. Reportagem da agncia Reuters, em dezembro de 2008, relacionou essas dificuldades brasileiras s postulaes de um assento permanente no CSNU, ao reproduzir declaraes de diplomata ocidental: Where are the developing countries who want to have seats on the Security Council? Where is Brazil?179. A maior participao brasileira nas operaes de manuteno da paz no perodo aps 1988 gerou um natural ativismo nos foros intergovernamentais das Naes Unidas que debatem o tema, como o C-34 e na V Comisso da Assembleia Geral, que discute temas administrativos e oramentrios. No Comit Especial, o Brasil tem sido particularmente articulado desde 2004, quando a experincia na MINUSTAH aportou novas ideias e estratgias sobre o tema. Um ponto importante a percepo brasileira de que existe um trip segurana/ reconciliao poltica/desenvolvimento180 que essencial no Haiti e em qualquer misso multidimensional. O Brasil tem procurado inserir linguagem que respalde essa interrelao, bem como dotar o Secretariado de estruturas adequadas para executar tarefas a ela associadas no terreno. No mesmo contexto, a delegao brasileira advoga veementemente a utilizao de projetos de impacto rpido (QIPs)181 pelas misses, como forma de estabelecer boas relaes com as
Entrevistas com militares brasileiros. Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2008). 179 Charbonneau, L. UN peacekeeping faces crisis as funds, troops dry up. In. Reuters Africa, disponvel em http://africa.reuters.com/top/news/usnJOE4B605R.html, acessado em 9/12/2008. 180 Amorim, C. Discurso do Ministro de Estado das Relaes Exteriores por ocasio da abertura do Seminrio de Alto Nvel sobre Operaes de Manuteno da Paz. Disponvel em www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/ discurso_detalhe3.asp?ID_DISCURSO=3019. 181 Os quick impact projects (QIPs) foram originalmente sugeridos pelo Relatrio Brahimi ( 37). So pequenas obras ou melhorias (pontes, poos artesianos, reformas em edifcios pblicos como escolas) que podem ser realizadas pelos contingentes e que beneficiam diretamente as populaes, angariando, assim, apoio para as misses.
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comunidades e como gesto inicial para favorecer o desenvolvimento. Insiste tambm que, desde o incio, sejam integrados aspectos de peacebuilding aos mandatos das operaes e que o Secretariado seja dotado dos recursos adequados para implement-los182. Nas questes mais controversas, o Brasil procura maximizar suas posies moderadas e facilitar a construo de um consenso entre os extremos representados por alguns membros do Movimento dos Pases No Alinhados (MNA) de um lado e Unio Europeia (UE), EUA e Canad, Austrlia e Nova Zelndia, de outro. Em substncia, o Brasil expressa convergncia com os demais contribuintes de tropas em temas como: doutrina e princpios; conduta e disciplina; respeito soberania; primazia das Naes Unidas como agncia organizadora das misses. Em 2007, o Comit foi incapaz de alcanar consenso em seu perodo normal de sesses porque os EUA insistiam em questionar o princpio bsico do consentimento das partes. Nesse contexto, o Brasil trabalhou para contornar a dificuldade, sem abrir mo de um dos princpios bsicos das misses. Indicou igualmente que no seria aceitvel qualquer concluso do C-34 que no fosse substantiva. Em 2008, novamente o Comit no obteve consenso porque havia proposta de inserir aspectos de proteo de civis que poderiam ser vistos como vulnerando a soberania dos Estados anfitries. Nesse caso, diplomata brasileiro chegou a ser indicado como facilitador em reconhecimento capacidade mediadora do Brasil183. A estratgia brasileira tem sido de fazer articulao tambm com grandes TCCs como ndia, Paquisto, Nigria e frica do Sul, mas as diferentes prioridades e agendas costumam fazer que o relacionamento mais estreito exista s com os demais pases da Amrica do Sul, tais como Argentina, Uruguai e Chile. interessante notar que, apesar de coincidirem no objetivo geral de ampliar a influncia dos pases em desenvolvimento, Brasil, ndia e frica do Sul que so todos relevantes contribuintes de tropas carecem de articulao prpria estruturada no C-34 como foro privilegiado da AGNU para tratar de misses de paz. Tal ausncia talvez derive de opinies divergentes sobre conduo de assuntos de segurana ou talvez de suas posturas diferentes como TCCs. Enquanto o Brasil localiza suas contribuies em uma ou duas misses, ndia e Paquisto, por exemplo, contribuem com tropas para vrias misses em regies diversas. Tambm notvel que o Brasil no visa precipuamente, com seus desdobramentos, a obter cargos e
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Entrevista com diplomata brasileiro. Entrevista com diplomata brasileiro.

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vantagens no Secretariado, o que no verdade para outros pases. Mas concebvel tambm que se trate de campo pouco explorado e no qual a cooperao possa ser encorajada184. Na V Comisso, o interesse maior do Brasil por operaes de manuteno da paz nos ltimos anos tem gerado uma dinmica positiva, sobretudo com o Grupo Africano. A importante presena brasileira no Haiti permite que esse tema no seja negociado sem o conhecimento ou anuncia do Brasil e, tambm, daArgentina. Os dois pases insistem em prover a MINUSTAH de recursos timos para possibilitar a implementao de seu mandato.Afim de facilitar essa tarefa, costumam estabelecer alianas com o GrupoAfricano, que defende consistentemente as misses na frica. O resultado no s beneficia as operaes em questo, mas tambm consolida o princpio de que todas as misses de paz devem ser dotadas de recursos comensurveis com as tarefas que lhes so solicitadas185. Nos Captulo III e IV ser analisada a dinmica do Conselho de Segurana com relao s operaes de manuteno da paz e o papel do Brasil. Nesse contexto ser possvel avaliar a relao dialtica entre contribuir com tropas e influenciar os mandatos estabelecidos pelo CSNU. II. 6. Concluses Preliminares O Brasil atualmente no s um importante contribuinte de tropas (embora no se encontre entre os 10 maiores), mas tambm participa ativamente dos debates do Conselho de Segurana e da Assembleia Geral sobre o tema. Nesse contexto tem militado em favor de operaes de manuteno da paz que, como a MINUSTAH, lidem com o conflito de um ponto de vista holstico e por meio de mecanismos de implementao integrados. Tem tambm insistido que as misses no podero ser exitosas se no houver um processo poltico paralelo que estabelea um consenso sobre a paz. Embora mantendo postura transigente, o Brasil evita apoiar conceitos que potencialmente ponham em jogo o princpio constitucional da no interveno e a soberania estatal. Sua atuao na Assembleia Geral, sobretudo
Sousa, Sara-Lea. India, Brazil, South Africa (IBSA) New inter-regional multilateralism in the South?. Madri: FRIDE Comentario, 2007 (http://www.fride.org/publicacion/154/india-brasilsudafrica-ibsa-un-nuevo-tipo-de-multilateralismo-inter-regional-del-sur, acessado em 28/11/ 2007); Krishnasamy, K. Recognition for Third World Peacekeepers: India and Pakistan. In. International Peacekeeping, vol. 8, no. 4, 2001, pp. 56-76. 185 Entrevista com diplomata brasileiro.
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no C-34, aproxima-se dos demais pases em desenvolvimento e dos latinoamericanos em particular (ainda que deixe a desejar na articulao com outros parceiros como ndia e frica do Sul). Isso no significa um posicionamento excludente porque o Brasil procura participar de dilogo sobre o tema tambm com EUA e UE186. Como um grande pas democrtico em desenvolvimento, o Brasil tem visto um interesse claro em participar das misses de paz e contribuir para seu sucesso como forma preferencial de fortalecer os mecanismos multilaterais na rea de paz e segurana. Sua maior dificuldade, porm, reside na relativa inelasticidade de sua capacidade contributiva e no carter historicamente espasmdico de suas contribuies com tropas para as operaes. Essa situao sinaliza a convenincia da alterao dos processos decisrios internos em favor de uma poltica mais estruturada de participao nas misses, baseada no apoio geral ao instituto das operaes de paz e em critrios mais claros para escolha de misses em que participar187. O objetivo principal do Captulo II foi de delinear o histrico da participao brasileira nas principais fases do mecanismo de segurana coletivo das Naes Unidas e, sobretudo, nas operaes de manuteno da paz. Procurou-se evidenciar os interesses do Brasil em contribuir com tropas, bem como as atuais limitaes para ampliar sua contribuio, e sua interao em alguns foros da Organizao que debatem o tema. Com base nessas consideraes, possvel listar algumas concluses preliminares: O Brasil, desde 1945, trabalhou em favor de uma Organizao que dispusesse de um sistema de segurana coletivo que no fosse um mero reflexo da vontade das grandes potncias, representadas pelos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana; O pas esteve consciente desde o incio de que era prefervel um mecanismo de segurana coletiva imperfeito a nenhum mecanismo. Assumiu constantemente posies de transigncia, voltadas para construir o consenso; J na dcada de 1950, com a crise de Suez, o Brasil percebeu que as nascentes misses de paz poderiam significar uma oportunidade para fortalecer as Naes Unidas e imprimir em sua atuao as percepes nacionais sobre a realidade internacional;
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2008). Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 101-102.
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O BRASIL E SUA EXPERINCIA NAS OPERAES DE MANUTENO DA PAZ

Com o longo hiato de no participao nas misses de paz e no CSNU (1968-1988), o Brasil perdeu muito em experincia e capital poltico, que tiveram que ser reconstrudos lentamente nos ltimos 20 anos; A participao em operaes de manuteno da paz tem sido constante desde 1988, mas a quantidade de pessoal enviado varia enormemente, resultando em padro espasmdico de envio de tropas; A ausncia de uma poltica geral sobre o tema parece estar na causa dessa dificuldade, visto que h necessidade de justificar o interesse de contribuir para as misses em geral e para escolher misses especficas a cada caso; O Brasil um interlocutor reconhecido e relevante nos foros das Naes Unidas que tratam de misses de paz, mas sua inconstncia em contribuies fragiliza o dilogo e a articulao com os outros Estados e limita a influncia sobre o Secretariado.

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III - O Processo Decisrio do Conselho de Segurana e as Operaes de Manuteno da Paz

III. 1. Introduo Se as operaes de manuteno da paz representam a evoluo dos acordos polticos alcanados para que as Naes Unidas pudessem atuar na manuteno da paz e segurana internacionais, o Conselho de Segurana representa o locus privilegiado para a celebrao dos acordos. O CSNU no o rgo exclusivamente competente para tratar de paz e segurana, e a Assembleia Geral, durante vrios anos, foi vista como tendo a iniciativa nessa rea. Desde meados dos anos 1980, porm, o CSNU adotou um ritmo crescente de trabalho e voltou a ser respeitado nas Naes Unidas como o rgo precipuamente responsvel pela manuteno da paz. Como afirma Edward Luck, the Councils business is maintaining international peace and security. Its market, therefore, is dynamic, elastic and insatiable. De fato, o resumo preparado pelo SGNU dos itens sob considerao do rgo listou 105 itens em outubro de 2008 (embora s 50 tenham sido tratados em 2007 ou 2008)188. Apesar de ser uma quantidade

188 Luck, E. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, pg 129; e Summary statement by the Secretary-General on matters of which the Security Council is seized and on the stage reached in their consideration (S/2008/10/Add.39). Nova York: Naes Unidas, 2008.

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ainda impressionante, muitos desses temas so considerados rotina, como renovaes de misses de paz ou sanes, cujos conflitos s sero resolvidos a longo prazo, ou so debates temticos com resultados sobretudo retricos. Neste Captulo III, procurar-se verificar o funcionamento do Conselho de Segurana, sobretudo nos ltimos anos e com especial ateno para o processo de tomada de decises. As operaes de manuteno da paz, por representarem um dos instrumentos preferenciais do Conselho, por atuarem diretamente nos conflitos e por necessitarem de contribuies com tropas e recursos financeiros significativos apresentam-se como caso destacado para a anlise dos trabalhos do rgo e para a formulao de hipteses sobre a influncia e o poder em seu mbito. III. 2. Estrutura, Procedimento e Mtodos de Trabalho Em seu Captulo V, a Carta das Naes Unidas traz apenas uma estrutura bsica do que o Conselho de Segurana: afirma que composto de cinco membros permanentes (P-5) e de dez eletivos (E-10); estabelece o mandato dos eletivos; determina as regras bsicas de votao, inclusive a necessidade de voto concorrente dos P-5. Pouco mais do que isso est presente na Carta. Coube Comisso Preparatria negociar projeto de Regras de Procedimento, que deveria ser adotado no incio dos trabalhos, em 1946. J naquele momento, porm, o CSNU demonstrou seu potencial para controvrsias e no adotou Regras definitivas. As que existem so ainda ditas provisrias, mas esto em uso h 63 anos. Trata-se de um conjunto de 61 disposies, contidas em 12 pginas, que regulamentam tipos de reunio, agenda, credenciais, presidncia, papel do Secretariado, votao, idiomas, documentao, novos membros e relao com outros rgos. Sua conciso contrasta com as 163 regras e sete apndices, em 141 pginas da Assembleia Geral. Mas as regras de procedimento tambm dizem pouco sobre o CSNU, porque muito do seu trabalho baseado em prticas (ditos entendimentos), poucas vezes colocadas por escrito. Essa forma de trabalhar reflete a disputa existente entre os que preferem disposies especficas e os que pendem por maior flexibilidade, o que resulta em um meio termo muito pouco claro.189
Provisional Rules of Procedure of the Security Council (S/96/Rev.7). Nova York: Naes Unidas, 1982; Rules of Procedure of the General Assembly (A/520/Rev.17). Nova York: Naes Unidas, 2008; e Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, pg 9.
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O crescimento exponencial das atividades do CSNU na dcada de 1990 encorajou o debate sobre a melhoria de seus mtodos de trabalho e Regras de Procedimento. Em grande parte, havia interesse de consolidar prticas que evoluram ao longo de dcadas. O aumento do nmero de misses de paz e de regimes de sanes tambm criou grupos de pases que no eram membros do rgo ou partes de conflitos, mas tinham motivos fortes para desejar alguma previsibilidade e transparncia em seus trabalhos. Embora os membros do CSNU variem muito em sua postura frente a inovaes, os P-5 costumam ser mais recalcitrantes quanto a adotar qualquer regra ou mtodo de modo inflexvel. Como resultado, atualmente o CSNU ainda funciona com Regras de Procedimento provisrias, afastadas quando da convenincia das grandes potncias, e com prticas e entendimentos nem sempre registrados (fato epitomizado na expresso the Council is master of it own procedure190). As tentativas mais recentes de alterar essa situao (como a do Japo, em 2006) resultaram sobretudo em compilaes de dados anteriores191. Para entender melhor o funcionamento do rgo, quatro aspectos marcantes podem ajudar a elucidar sua dinmica: a agenda; as reunies; o processo de votao; e a busca do consenso. 1. AGENDA: necessrio precisar o termo agenda. Para cada reunio, o CSNU adota uma lista dos temas de que tratar e que chamada de agenda. Mas, para a presente discusso, agenda o conjunto de temas tratados pelo Conselho. necessrio tambm atentar para o fato de que muitos assuntos figuram com ttulos sibilinos nas consideraes do rgo. Assim, non-proliferation diz respeito a sanes ao Ir; e letter dated 4 July 2006 from the Permanente Representative of Japan to the United Nations addressed to the President of the Security Council trata de testes missilsticos e nucleares da Coreia do Norte. Esse fenmeno se deve disputa poltica que cerca cada ato do CSNU, inclusive a escolha do nome dos itens e sua incluso na agenda192.
Entrevista com funcionrio do Secretariado. Security Council Report. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report, 2007. 192 Gharekhan, C. The Horseshoe Table An inside View of the UN Security Council. Nova Delhi: Longman, 2006, pg. 15.
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O Conselho no reconhece uma lista oficial dos itens de que est tratando embora o SGNU publique periodicamente um Summary statement, nos termos da Regra 11, que elenca todos os temas cujo exame no foi especificamente encerrado pelo rgo. A maioria das matrias nesse temrio no considerada h vrios anos, mas permanece por insistncia de algum Estado membro. Colocar o assunto sob a considerao do CSNU tem o poder simblico de reconhec-lo como uma disputa, que exige soluo193. Assim, desde o incio, os pequenos e mdios Estados lutaram para que qualquer pas pudesse trazer seus interesses para o debate. Os P-5, por seu turno, procuram controlar a incluso de temas na agenda e fazem grandes esforos polticos quando o tema de seu interesse direto. Embora o CSNU no costume rejeitar abertamente temas, cada pedido lapidado, de modo a no ferir susceptibilidades194. Uma prerrogativa de que o CSNU no abre mo retirar um item de sua agenda. Trata-se de fato muito raro e que representa gesto poltico expressivo, como no caso da Lbia, na Resoluo 1503 (2006). 2. REUNIES: Quando da fundao das Naes Unidas, a influncia de ideias wilsonianas sugeria fortemente que as reunies do CSNU seriam pblicas, uma nova condenao da diplomacia secreta. At os anos 1970, as reunies pblicas do rgo serviam tambm para expor um pas adversrio poltico ao embarao como do provas as manobras dos EUA para que a URSS vetasse com frequncia projetos de resoluo. Desde meados dos anos 1980, o Conselho comeou lentamente a preferir reunies fechadas (as quais existiam anteriormente, mas era utilizadas com pouca frequncia), que permitiam atuao mais produtiva e evitavam a participao de outros Estados membros. Discusses privadas permitem tambm maior flexibilidade e margem de manobra, inclusive para mudar uma posio sem constrangimento em pblico195. O CSNU realiza, como reunies oficiais, debates abertos, debates, apresentaes, adoo, debates privados e reunies com TCCs. A
Hurd, I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council. In. Global Governance, vol. 8, no. 1, 2002, 39-41; Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pp. 5-6. 194 Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, pg. 89. 195 Feuerle, L. Informal Consultation: a mechanism in Security Council decision-making. In. New York University Journal of International Law and Politics, vol. 18, no. 1, 1985, pp. 275279.
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maior parte de seu trabalho, porm, ocorre nas chamadas consultas informais e nas reunies de peritos encontros de carter informal, sem registro, mas onde a maioria das decises tomada. Os P-5 so entusiastas dessa prtica, que limita a influncia da opinio pblica em sua capacidade de exercer presso sobre os membros. Funcionrios mais experientes do Secretariado chegam a afirmar que as outras sesses pouco acrescentam ao trabalho e podem complic-lo ao gerar animosidade. Ironicamente, a maior ateno dada ao CSNU levou a que seus membros buscassem formas menos conspcuas de interao, o que lhes faculta barganhar suas decises196. Como afirma Melvern:
Today it is easier for diplomats. The debates take place behind closed doors in a side room and it is here that the deals are concluded that make up UN policy. The ambassadors only go into public session to vote resolutions and to make set speeches. All the important work is done behind closed doors197.

Os TCCs realizaram campanha ao longo dos anos 1990 para que lhes fosse concedido acesso privilegiado ao CSNU na forma de reunies privadas, que se realizassem antes da renovao dos mandatos das misses e que permitissem influenciar nas mudanas. A prtica j existente foi consagrada na Resoluo 1353 (2001) e uma etapa necessria na adoo de resolues sobre operaes de manuteno da paz. A presena de grande nmero de pases e o fato de que h um registro, ainda que confidencial, desestimulou trocas significativas de opinio. Como ocorre com muitas inovaes do CSNU, as reunies com TCCs perderam sua funo substantiva e tornaram-se apenas oportunidade para consultas sobre aspectos tcnicos das misses198.

Japanese Mission to the United Nations. Handbook on the Working Methods of the Security Council. Nova York: Japanese Mission to the United Nations, 2006, pp. 53-54; Security Council Report. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report, 2007, pg. 3; entrevista com funcionrio do Secretariado. 197 Melvern, L. The Security Council: behind the scenes. In. International Affairs, vol. 77, no. 1, 2001. 198 Security Council Report. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform Council Working Methods 1993-2007. Nova York: Security Council Report, 2007, pg. 7; entrevista com funcionrio do Secretariado.
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3. O VOTO E O VETO: A Carta procura definir claramente os critrios de votao no CSNU, de acordo com a frmula de Yalta: em votaes de procedimento, necessrio o voto favorvel de nove membros; para todas as outras, so necessrios nove votos, inclusive os votos concorrentes dos P-5. Essa norma bsica do rgo no pode ser desafiada, e a Regra 40 diz apenas que [v]oting in the Security Council shall be in accordance with the relevant Articles of the Charter. No Conselho, qualquer questo pode ser posta a voto, incluindo a natureza (substantiva ou procedimental) do tema, embora nem toda votao resulte em uma deciso implementvel199. O fato de que a regra de votao seja inaltervel cria um importante fenmeno: mesmo que os P-5 estejam de acordo, ainda precisaro de convencer ao menos quatro membros eletivos para que se possa tomar uma deciso. Teoricamente, os membros eletivos poderiam associar-se para tentar exercer uma espcie de veto coletivo. Na prtica, h margem de manobra para os E-10 negociarem, mas uma coordenao mais elaborada tem se mostrado difcil desde as dcadas de 1970 e 1980, quando foi exercida, em parte, pelos membros do MNA. A necessidade do voto concorrente dos P-5 o instituto do veto um dos aspectos mais detrados da estrutura do CSNU. No entanto, como afirmam Bailey e Daws, (...) it is not simply the veto, but also the power relations which the veto symbolizes, that may prevent the Council from acting200. Mas, desde o incio, o Conselho aprendeu a superar obstculos e, em seu primeiro ano, decidiu que a absteno de um dos P-5 no correspondia a um veto. Ainda que muito usado durante a Guerra Fria, o veto reduziu-se drasticamente na ltima dcada, no excedendo mais de trs por ano. Desapareceu, por exemplo, o dito duplo veto, quando um membro permanente questionava a natureza de uma deciso e forava um votao sobre essa natureza, quando ento vetava a afirmao de que era procedimental. Tornou-se tambm desusado o chamado veto oculto, utilizado muito pelos EUA, que reuniam uma maioria automtica para obstaculizar todas as propostas soviticas. Hoje, prevalece outra forma de atuao chamada de veto sugerido (implied): os P-5 indicam o limite de sua flexibilidade em um tema e com isso delimitam as possibilidades de discusso. Em realidade, raramente chegam a ameaar claramente com o veto, mas esse

Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, pg 7. 200 Idem, pg. 5.
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funciona como uma espada de Dmocles. O veto real s tem sido usado em casos raros, quando um dos P-5 sente que o CSNU deseja for-lo para alm de seus limites ou quando v um seu interesse direto ameaado201.

4. CONSENSO: Uma das prticas mais significativas do CSNU buscar o consenso em suas decises. Embora no exista uma definio oficial do que significa consenso e muitos prefiram no igual-lo unanimidade, o importante ressaltar que o CSNU trabalha com o consenso como ideal. Isso significa que os 15 membros seguem negociando, enquanto for possvel, para obter uma soluo de compromisso, por meio da modificao da linguagem e da adio ou subtrao de elementos. Sobretudo os P-5 tm limites claros alm dos quais no esto dispostos a acomodar modificaes (as red lines a que se referem com frequncia os EUA). O tempo tambm outro fator relevante, porque no prtica corrente permitir que sanes expirem ou misses de paz sejam encerradas porque no se obteve o consenso, em particular em elementos no essenciais202. Quando deixou de haver uma confrontao de blocos ideolgicos no rgo, o Conselho procurou reforar suas decises com o apoio, mesmo
Stoessinger, John. The United Nations and the Superpowers. Nova York: Random House, 1966, pp. 13-14. 202 Hulton, S. Council Working Methods and Procedure. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 237-239; entrevista com diplomata estrangeiro.
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que no incisivo, de todos os membros. Nas ltima dcada (ver Grfico III. 1.), tm sido poucas as resolues que no so adotadas por unanimidade, geralmente menos de 10% por ano. Como explica Novosseloff:
Mais tant donn quune dcision reflte avant tout les rapports de force au sein du Conseil, une rsolution sous forme de prise de position refltera souvent labscence daccord entre les cinq membres permanents pour agir de manire consquente, alors quune rsolution plus autoritaire signifera que le Conseil sera parvenu un consensus et sera anim par une relle volont politique de resoudre le problme en question 203.

Um artifcio central na busca pelo consenso a explicao de voto. Esse mecanismo pode ser exercido antes ou depois do voto e permite s delegaes explicitar seus motivos. Todos os Estados o utilizam, mas central para os P5, porque lhes faculta manifestar desacordo com aspectos do texto, sem precisar vet-lo. Abster-se outro modo de os P-5 no apoiarem um texto, sem vet-lo. Embora a absteno signifique que no houve unanimidade entre os P-5, no deixou de existir um acordo para adotar a resoluo204. Ter o consenso como base do trabalho gera consequncias diretas para as operaes de manuteno da paz. As questes realmente substantivas sobre uma misso de paz no podem ser resolvidas simplesmente com mudanas na linguagem de um projeto de resoluo; mas parte significativa dos temas negociados pode ser objeto de transigncia. Como resultado, a barganha entre os membros do CSNU estabelece linguagem que nem sempre clara porque resulta da interpolao de interesses e da supresso de termos mais diretos, para no ferir suscetibilidades. comum encontrar nas resolues linguagem em que se pede ao Secretariado que desempenhe uma tarefa ou prepare uma estratgia tomando em conta determinado fator ou documento, sem explicar o que significa a expresso. Mesmo questes cruciais podem ser vtimas dessa manipulao lingustica em busca do consenso. Caso notrio de ambiguidade foi o da Resoluo 678 (1990), em que se utilizou a expresso

Novosseloff, A. Le Processus de Dcision au sein du Conseil de Securit des Nations Unies: une approche historique. In. Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no. 3, pg. 276. 204 Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, pp. 218-219.
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to use all necessary means porque a URSS quis evitar o termo uso da fora. Outro, de consequncias trgicas, foi a sucesso de resolues sobre a UNPROFOR na Bsnia-Herzegovina. Na ausncia de clareza no mandato, o Secretariado interpretou restritivamente o limite de suas competncias e atuou de forma desordenada no terreno, o que criou a oportunidade para que as foras srvias ignorassem as Naes Unidas em seu ataque a civis bsnios205. A equao formada a seguinte: 1) o CSNU entende decises consensuais como portadoras de maior autoridade; 2) as negociaes visam a uma linguagem aceitvel a todos, mesmo que isso signifique incluir elementos incongruentes ou sacrificar a clareza do texto; 3) essas ambiguidades que permitem o avano do processo diplomtico so, no terreno, passveis de interpretaes errneas, que podem ter consequncias graves para as misses de paz. III. 3. As Decises do CSNU e suas Caractersticas A manifestao mais comum de uma deciso do Conselho de Segurana a resoluo, embora o rgo tambm faa declaraes presidenciais, emita notas imprensa e aprove cartas e notas. Uma resoluo tem que contar com o voto de ao menos nove membros e no pode ser objeto de voto contrrio (veto) de um dos P-5. Tipicamente, as resolues so divididas em um prembulo e em uma parte operativa, que dispe propriamente sobre a vontade do CSNU. Qualquer documento do rgo passa por uma srie de etapas em sua considerao, que costumam incluir um debate sobre o tema e uma apresentao do Secretariado, consultas informais, reunies de peritos e uma sesso de adoo (com ou sem explicaes de voto). O resultado um texto sntese das discusses, mas sobretudo da vontade poltica das partes, que se caracteriza por muitas camadas de significados, como um mil-folhas206. Cada pargrafo de uma resoluo comea com um verbo, que enuncia que tipo de ao o CSNU espera que o Secretariado, os Estados membros

Patriota, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: FUNAG, 1998, pp. 36-38; Berman, F. The authorization model: Resolution 678 and its effects. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 157-158; Report of the SecretaryGeneral pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999, pp. 104-106. 206 Novosseloff, A. Le Processus de Dcision au sein du Conseil de Securit des Nations Unies: une approche historique. In. Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no. 3, pg. 299.
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ou outros atores realizem. So comuns termos de admoestao, de valor simblico, que ajudam a formar uma conscincia internacional sobre o carter de uma situao, mas no tm efeitos concretos encourages, condemns, urges, calls upon, acknowledges, takes note, welcomes so alguns deles. Outros so de natureza programtica, por estabelecerem uma estratgia de atuao ou um rgo, como uma misso de paz, ou legiferante, ao explicitar a legalidade de uma situao comumente so usados decides, demands, determines, declares ou underlines. Quando instrui o Secretariado, tomando uma deciso operacional, o CSNU determina que alguma atitude seja tomada e costuma utilizar requests. Embora esses termos sejam balizas formais, sua utilizao central ao trabalho do rgo, e os Estados tentam colocar por escrito suas estratgias polticas e digladiam-se por elas207. A multiplicidade de decises tomadas pelo CSNU e seus diversos nveis de exigibilidade causam grande controvrsia na Organizao. O debate mais polmico nesse sentido a questo do Captulo VII da Carta. Desde muito cedo discutiu-se, inconclusivamente, sobre quais decises do CSNU seriam obrigatrias para todos os Estados, muito embora o artigo 25 da Carta sublinhe que todos os membros aceitaro e implementaro as decises do rgo. A partir dos anos 1970 e crescentemente aps a Guerra Fria, o Conselho passou a indicar textualmente, em alguns casos, que agia sob o Captulo VII, normalmente para medidas restritivas de direitos (sanes) ou que levassem ao uso da fora. Alguns Estados, sem base jurdica e por convenincia poltica, passaram a afirmar que as decises somente so obrigatrias quando adotadas explicitamente sob o Captulo VII. Esse raciocnio criou uma mstica em torno dessa referncia e a tornou um ponto contencioso nas negociaes. Em realidade, porm, todas as decises so obrigatrias, desde que utilizem o verbo de comando correto para criar obrigaes208. Nos anos 1990, as misses de paz passaram a atuar em cenrios mais contenciosos e houve muitas dvidas sobre qual o limite para o uso da fora, isto , quando se deixaria o campo do peacekeeping e se entraria no do peace
Cox, R e Jacobson, H. The Anatomy of Influence. New Haven: Yale University Press, 1974, pp. 7-12. 208 Security Council Report. Security Council Action under Chapter VII: myths and realities. Nova York: Security Council Report, 2008; Suy, E. Article 25. In. Cot, J-P. e Pellet, A. La Charte des Nations Unies. Paris: Economica, 1988; Legal consequences for States of the continued presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970). Leyden: A. W. Sijthoffs Publishing Company, 1971..
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enforcement. O Captulo VII da Carta, que estava assimilado semanticamente ideia de obrigatoriedade, foi associado tambm com o uso da fora, sem o consentimento das partes. Muitos TCCs recusam-se a enviar tropas para operaes estabelecidas sob o Captulo VII209. No C-34, o MNA com frequncia rejeita menes ao Captulo VII; e os P-5 utilizam a expresso para dar carter mais robusto s misses. O resultado prtico dessa disputa foi que, em vrias operaes, o Secretariado interpretou um mandato em que no havia referncia explcita ao Captulo VII de modo a no ser pr-ativo o caso mais claro foi o de Ruanda, onde a UNAMIR no recebeu permisso para agir por ser do Captulo VI. O recente documento de doutrina tentou dissipar essa dvida, com bastante correo doutrinria:
United Nations peacekeeping operations have traditionally been associated with Chapter VI of the Charter. However, the Security Council need not refer to a specific Chapter of the Charter when passing a resolution authorizing the deployment of a United Nations peacekeeping operation and has never invoked Chapter VI. In recent years, the Security Council has adopted the practice of invoking Chapter VII of the Charter when authorizing the deployment of United Nations peacekeeping operations into volatile post-conflict settings where the State is unable to maintain security and public order. The Security Councils invocation of Chapter VII in these situations, in addition to denoting the legal basis for its action, can also be seen as a statement of firm political resolve and a means of reminding the parties to a conflict and the wider United Nations membership of their obligation to give effect to Security Council decisions210.

Essa tentativa de esclarecimento, porm, esbarra na desconfiana de muitos TCCs de que suas tropas poderiam ser utilizadas para violar a soberania de outros Estados, transformando as Naes Unidas em um instrumento de interveno. Apesar das controvrsias e das prticas idiossincrticas, as decises do CSNU desfrutam de grande legitimidade internacional. No se trata aqui de uma legitimidade jurdica ou moral, mas antes poltica, baseada no apoio que uma deciso recebe dos Estados membros e no custo em que incorrem aqueles que a desrespeitem. A
O Manual de Operaes de Paz do Ministrio da Defesa, de 2001, indicava que os mandatos sob o Captulo VII eram sempre de peace enforcement. Manual de Operaes de Paz. Braslia: Ministrio da Defesa, 2001, pp. 19-20. 210 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 13-14.
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legitimidade do CSNU no deriva das crenas subjetivas dos atores internacionais sobre o carter do rgo at porque sua estrutura (veto, disparidade entre membros) questionada constantemente. Mas todos reconhecem que o rgo estabelece normas, sobretudo para o uso da fora, e que viol-las implica superar significativos obstculos. Mesmo os P-5 preferem recorrer ao Conselho, ainda que paguem preo alto para obter decises, porque o rgo serve de barmetro do que factvel internacionalmente e pode operacionalizar a execuo das decises. Os casos da invaso do Iraque, em 2003, ou da Gergia, em 2008, tm sido, nas ltimas dcadas, a exceo211. Apesar de consideradas legtimas, as decises do CSNU so opacas, pouco permeveis ao escrutnio dos que no esto no rgo mas ainda sim mais transparentes do que aes e decises de grandes potncias quando agem unilateralmente. O ambiente confidencial e as reunies fechadas no permitem que se registrem os motivos de cada Estado para apoiar uma deciso. Em casos especficos, os diplomatas que lidam com os temas desenvolvem ideias prprias e as defendem em reunies de peritos, ainda que sem conhecimento das capitais (o que particularmente verdade para delegaes pequenas). O Conselho sofre, muitas vezes, de uma incapacidade de enunciar a realidade de sua poltica interna e opta por decises inviveis ou incompreensveis. Em casos dramticos como Ruanda ou Iraque, para muitos cria a sensao de fracasso ou inoperncia212. O Conselho tem pouco contato oficial com entidades da sociedade civil, embora, no nicio dos anos 1990, tenha surgido um mtodo para permitir essa interao, por meio de uma reunio informal a Frmula Arria, sugerida pelo ento embaixador da Venezuela. Ainda que esse artifcio tenha cado em relativo desuso, algumas organizaes no governamentais procuram influir nas decises do rgo. Como geralmente so originrias de pases desenvolvidos, so vistas com desconfianas por alguns, como longa manus dos P-5. Em geral, porm, o CSNU pouco permevel a esse tipo de iniciativa213.
Claude Jr., I. Collective Legitimization as a Political Function of the United nations. In. International Organization, vol. 20, no. 3, pp. 369-371; Voeten, E. The Political Origins of the UN Security Councils Ability to Legitimize the Use of Force. In. International Organization, vol. 59, no. 3, 2005, pp. 532-534; Fonseca Jr., G. A Legitimidade e outras Questes Internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998, pp. 152-4. 212 Ross, C. Independent Diplomat. Dispatches from an Unaccountable Elite. Ithaca: Cornell University Press, 2007, pp. 65-66; Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the TwentyFirst Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pp. 62-63; Fonseca Jr., G. A Legitimidade e outras Questes Internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998, pp. 161-162. 213 Entrevista com diplomata brasileiro. Ver tambm http://www.globalpolicy.org/security/ mtgsetc/arria.htm, acessado em 11/1/2009.
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opacidade, soma-se o fato de que muitas das decises do rgo so casusticas. O CSNU dotado de discricionariedade, sobretudo na determinao de uma ameaa paz, j que a Carta no impe limites a essa faculdade. Mas o CSNU vai alm disso e costuma permitir que a dinmica pessoal e as animosidades de grupo influam em suas decises. Mas a mais importante vertente desse casusmo a tendncia a estabelecer polticas a partir de uma coleo de pequenas escolhas, feitas de acordo com o problema do momento, fazendo ajustes marginais em solues utilizadas anteriormente e as aplicando a problemas novos. As operaes de manuteno da paz sofreram com essa prtica nos anos 1990, quando se atribuiu uma flexibilidade a seus princpios e meios que no existia, o que levou aos fracassos de Ruanda, Somlia e Bsnia-Herzegovina214. O mais marcante, porm, sobre as decises do CSNU talvez seja seu carter poltico. O rgo nutre significativo descaso frente ao direito e no faz questo de ser coerente com suas decises anteriores. Tambm claro que sua opo por tratar de um tema e desconhecer vrios outros deriva da correlao de foras global, tal como refletida em sua composio. Em suas negociaes, mais do que argumentos, conta muito a presso exercida pelos pases, sobretudo os P-5, para promover suas agendas. Nesse contexto, muitas das recomendaes de Brahimi sobre como o CSNU poderia agir nunca foram implementveis. Um exemplo claro a sugesto de que o rgo redija um projeto de resoluo sobre uma misso de paz e aguarde at que o Secretariado amealhe contribuies suficientes de tropas para depois aprov-lo ( 64, b). Na prtica, to logo haja acordo entre os membros, o texto ser adotado, por receio de que mude a configurao poltica e ele passe a ser invivel o Secretariado dever fazer o possvel para providenciar as tropas para uma operao j estabelecida. Como enunciaram Bailey e Daws, [t]he truth is that the main purpose of a resolution of the Council is not to state or interpret facts but to choose between alternative courses of action for the future215.
Conforti, B. Le pouvoir discrtionnaire du Conseil de Securit en matire de contatation dune menace contre la paix, dune rupture de la paix ou dun acte daggression. In. Dupuy, RJ. Le Dveloppement du Rle du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993, pg 53; Fosdick, A. Using Organization Theory to Understand International Organizations. In. International Public Management Journal, vol. 2, no. 2, 2000, pp. 337-338. 215 Bailey, S. e Daws, S. The Procedure of the UN Security Council. Oxford: Oxford University Press, 1998, pg. 10; e Gray, C. Peacekeeping after the Brahimi Report: is there a crisis of credibility for the UN?. In. Journal of Conflict and Security Law, vol. 6, no. 2, 2001, pp. 277278.
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III. 4. Membros Permanentes e Membros Eletivos Observadores externos e delegaes nas Naes Unidas frequentemente sublinham o contraste entre os cinco membros permanentes e os dez membros eletivos do rgo. Costuma-se frisar que h uma desproporo de poder, e alguns autores chegam ao paroxismo de afirmar que [w]e all knew that they [ os membros eletivos] would vote for whatever outcome the permanent members could agree to, and they knew it too216. Mas a relao entre as duas categorias de membros mais complexa do que aparenta e merece anlise detida. A referncia constante aos membros permanentes e o uso do termo P-5 obscurece o fato de que, at meados dos anos 1980, no havia qualquer coordenao entre esses pases ao contrrio, entre eles residiam as profundas divergncias que paralisavam o CSNU. No contexto do fim da Guerra Fria e ao redor da disputa Ir-Iraque, surgiu, pela primeira vez, um mecanismo de coordenao, que logo se estendeu a outras questes e se consolidou durante a Guerra do Golfo, quando os cinco negociaram entre eles as resolues principais, desagradando os demais membros. Por vrios anos, os P-5 emitiram comunicados conjuntos em que sublinhavam seus interesses para o ano vindouro. As vicissitudes dos anos 1990 e as diversas desiluses que confrontaram as Naes Unidas erodiram gradativamente essa colaborao e mesmo a prtica dos comunicados conjuntos deixou de existir. Os P-5 ainda renem-se periodicamente e discutem questes substantivas e formais, mas tornaram-se muito raras as ocasies em que, sozinhos, estabelecem textos de decises. Parecem mais interessados hoje em supervisionar os demais membros e assegurar que no vo adiante iniciativas incmodas217. Dentro dos P-5, normalmente fala-se de um sub-grupo, os P-3, congregando os ocidentais (EUA, Frana e Reino Unido). Embora sua coordenao seja discreta, para evitar antagonizar Rssia e China, suas posies tendem a convergir em muitos temas. Ademais, Frana e Reino
Ross, C. Independent Diplomat. Dispatches from an Unaccountable Elite. Ithaca: Cornell University Press, 2007, pg. 50. 217 Delon, F. Le role jou par les members permanents dans laction du Conseil de securit. In. Dupuy, Ren-Jean. Le Dveloppement du Rle du Conseil de Scurit. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1993, pp. 350-362; entrevistas com diplomatas estrangeiros e funcionrio do Secretariado.
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Unido so responsveis por propor os projetos iniciais de cerca de 2/3 das resolues do CSNU, normalmente com apoio dos EUA218. A diferena mais bvia entre os P-5 e os demais membros o poder de veto; mas esse tem sido menos usado nos ltimos anos (ver Grfico III. 1), e o consenso tornou-se o ideal para as decises do CSNU. Ainda sim, restam outras vantagens significativas para os P-5: 1) o contato constante com o Secretariado, que tem particular deferncia com esses Estados e que est repleto de seus nacionais em postos-chave; 2) a memria institucional do rgo, do qual conhecem a histria e os precedentes e para o qual contam com funcionrios treinados constantemente; 3) a maior possibilidade de exercer presso sobre outros pases, que no decorre s de seu status como grandes potncias, mas tambm do fato interno s Naes Unidas de que podem afetar futuras discusses de interesse diretos dos atuais membros eletivos219. Autores costumam frisar que no parece haver motivo evidente para que um pas queira ser membro eletivo do CSNU: ter que opinar sobre disputas que no lhe interessam diretamente e talvez incorra na ira de uma das grandes potncias220. Em realidade, at final de 2008, 58% dos Estados serviu como membro eletivo e s 37,5% ocupou o assento mais de uma vez (ver Grfico III. 2.). So raros os casos como de Brasil, Argentina, ndia, Japo, Itlia, Canad e Paquisto, que serviram no CSNU mais de 5 vezes. Os analistas apontam vrios fatores que encorajam as candidaturas: 1) estar no centro do processo decisrio sobre paz e segurana; 2) influenciar, quando possvel, temas de seu interesse direto; 3) promover questes temticas consideradas importantes, como proteo de civis ou reforma do setor de segurana; 4) ter acesso a informaes privilegiadas; 5) e promover o perfil do pas como importante e confivel contribuinte para a paz regional ou global221. Os P-5 consideram fundamental influir na composio do rgo. Em sua escala de valores, os membros eletivos devem estar, preferencialmente, de acordo com
Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pp. 26-27; Sardenberg, R. O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas. In. Fonseca Jr, G. e Castro, S. Temas de Poltica Externa Brasileira II. Braslia: FUNAG/Paz e Terra, 1998. 219 Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pp. 19-21. 220 Boyd, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, pg. 3; Gharekhan, C. The Horseshoe Table An inside View of the UN Security Council. Nova Delhi: Longman, 2006, pp. 30-31. 221 Malone, D. Eyes on the Prize: the Quest for Nonpermanent Seats on the UN Security Council. In. Global Governance, vol. 6, no. 1, 2000; Hurd, I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council. In. Global Governance, vol. 8, no. 1, 2002.
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suas posies ou dispostos a no criar problemas mas raramente existem os que podem agradar a todos os P-5. Em segundo lugar, so preferidos os pases que tm posturas coerentes e conhecidas, em geral potncias mdias, que esto dispostas a dialogar construtivamente e at estabelecer pontes entre os P-5. So frequentemente vituperados os pequenos Estados que querem se comportar como supersuperpotncias, insistem em discutir temas menores e frear o pragmatismo do rgo. Os P-5, sobretudo os P-3, tm em pior conta alguns rogue states, tidos como perturbadores da ordem internacional, que devem ter seu acesso vedado ao CSNU. Atuam, por vezes, para favorecer seus candidatos favoritos o prevenir a candidatura ou a vitria de um pas indesejvel como foram os casos de Lbia (2003), Venezuela (2006) e Ir (2008), nenhum deles eleito222. Vale notar que, desde a emenda Carta em 1963 (Resoluo 1991 (XIX) da AGNU), os assentos eletivos foram divididos por regies: 5 para frica e sia, 2 para Amrica Latina; 2 para Europa Ocidental e Outros Estados (WEOG) e 1 para o leste europeu. Com a expanso da Unio Europeia, comum que haja atualmente cinco membros da UE no rgo. Outro grupo relevante o MNA. At meados dos anos 1980, eram muito ativos e articulados entre si, procurando alinhar posies e votar do mesmo modo. Perderam fora como grupo nas ltimas dcadas, mas seu caucus continua a existir223.

Entrevistas com funcionrio do Secretariado e diplomata estrangeiro. A Lbia foi convencida a sequer apresentar candidatura. 223 Novosseloff, A. Le Processus de Dcision au sein du Conseil de Securit des Nations Unies: une approche historique. In. Revue dHistoire Diplomatique, 1995, no. 3, pp. 297-298.
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Dada essa configurao do CSNU, resta indagar se os P-5 dominam realmente o rgo. Os P-5, e sobretudo os EUA, desde o incio viram a igualdade soberana como uma garantia jurdica, no como um princpio operativo democrtico e no CSNU esse fato fica claro com a desigualdade no processo decisrio. Desde So Francisco, foram os demais pases que procuraram mitigar a disparidade e limitar a flexibilidade do poder224. Aps a expanso do rgo em 1965, os P-5 precisam de ao menos 4 outros votos para tomar decises e, com a preferncia pelo consenso, os E-10 ganharam mais margem de manobra. ONeill argumenta que, por no poderem vetar, os membros eletivos tm uma influncia quase nula; no so capazes de, com seu voto, mudar o curso das decises do CSNU. Sua vulnerabilidade a presses faz que seja pouco provvel uma atuao conjunta, como demonstra a histria do MNA no Conselho. Voeten, por seu turno, considera que a razo da ausncia de poder dos eletivos a impossibilidade de agir por meios outros que no a autorizao do Conselho. Admite, porm, que h uma gama de solues no ideais que atenderia aos interesses dos P-5 e seria por eles aceita225. Reside nesse fato, pouco explorado pelo autor, a margem de manobra e o maior interesse dos E-10. As decises do CSNU raramente so binrias (sim ou no). Sobretudo no campo das misses de paz, so discutidos mandatos complexos, que comportam uma variedade de medidas de valor simblico, legiferante, programtico ou operacional (seo III. 3). Antes de tecer consideraes sobre as atitudes e barganhas possveis para os E-10 e os P-5, convm fazer breve considerao sobre as caractersticas particulares das instituies multilaterais e como influenciam suas decises. III. 5. Foros Decisrios Multilaterais O Caso do CSNU Segundo o artigo classico de Ruggie, o multilateralismo pode ser entendido como an institutional form which coordinates relations among three or more states on the basis of generalized principles of conduct226. Isso

Luck, E. UN Security Council practice and promise. Nova York: Routledge, 2006, pp. 23-24. ONeill, B. Power and Satisfaction in the Security Council. In. Russett, B. The Once and Future Security Council. Nova York: St. Martins Press, 1997, pp. 61-69; Voeten, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In. American Political Science Review, vol. 95, 2001, pp. 845-849. 226 Ruggie, J. Multilateralism: the anatomy of an institution. In. International Organization, vol. 46, no. 2, 1992, pp. 571-572.
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significa dizer que os Estados aceitam determinadas prticas e normas para regular suas interaes sobre um tema. No CSNU, h certa fluidez nas regras de procedimento e constncia nas de votao e na composio. Ainda de acordo com o autor, a natureza multilateral das instituies lhes confere duas caractersticas bsicas: indivisibilidade e reciprocidade difusa. No primeiro caso, os Estados passam a reagir como coletividade a determinados desafios. No caso especfico, o CSNU existe justamente como foro de concertao para delinear uma reao a ameaas paz ou para operacionaliz-las. Notese que nem sempre a soluo pode ser encontrada no mbito do Conselho, o que varia de acordo com a natureza da crise, os pases envolvidos e a composio do CSNU naquele momento. Quanto reciprocidade difusa, indica que os Estados no buscam recompensa imediata e podero agir se no forem frontalmente contrrios tarefa em tela. Para cada um dos P-5, a tentao de promover seus interesses maior, mas v-se limitada pelos demais membros permanentes e pela necessidade de no alienar os eletivos. Para os E-10, a eleio ao Conselho traz a responsabilidade de, ao menos, opinar, mas muito comum que acabem se engajando de outros modos, tal como contribuir com tropas227. Essas duas caractersticas do multilateralismo que se refletem diretamente nas Naes Unidas criam uma distncia entre o processo decisrio da Organizao e as realidades de poder militar ou econmico dos Estados. As imposies do quadro parlamentar e da burocracia do Secretariado permitem que os Estados pequenos e mdios ajam com mais desenvoltura do que se lidassem com as grandes potncias diretamente. Assumem na Organizao posies especficas, que refletem s parcialmente sua posio relativa no sistema internacional. Posicionam-se de modo a poder promover suas percepes do que uma soluo legtima e eficaz para um conflito. Mas relevante notar que pases em posies diferentes entendem diversamente a convenincia desse mecanismo. De modo geral, porm, mesmo as grandes potncias simbolizadas nos P-5 do Conselho costumam estar dispostas a negociar, at certo ponto228. O multilateralismo, para as grandes potncias, no sempre uma necessidade, mas desejvel, uma vez que os custos de ignorar o CSNU

Fonseca Jr. G. O interesse e a regra. So Paulo: Paz e Terra, 2008, pp. 104-107. Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 96-97.
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podem ser altos. Contar com a aquiescncia do Conselho pode ser til para dividir custos ou para conferir legitimidade a suas aes, de qualquer modo incluindo outros Estados como parceiros. Tambm permite apoiar outros pases na deciso de lidar com crises em que as grandes potncias no podem ou no querem estar envolvidas. Atingir um resultado negociado dentro de uma estrutura como o CSNU depende de haver uma soluo que torne eficaz a interveno em um conflito, mas pouco custosa ou controversa229. Para autores realistas como Mearsheimer, porm, instituies como o CSNU tm influncia mnima no comportamento dos Estados e pouco podem contribuir para a estabilidade mundial. As organizaes internacionais seriam utilizadas discricionariamente pelas grandes potncias que as criaram e as moldaram e poderiam afast-las quando conveniente230. Essa concepo desmentida pela prpria histria das Naes Unidas e de suas tentativas de estruturar um sistema de segurana coletiva (ver Captulo I). Quando as grandes potncias criam uma instituio vem-se presas a ela pelos altos custos de recorrer a solues externas o que fazem em casos extremos. Ao mesmo tempo, os demais membros vem-se em um cenrio favorvel para negociar, dadas as caractersticas inerentes ao multilateralismo assinaladas acima. Ainda na Guerra Fria, Ruggie demonstrou que a concentrao ou a disperso de certos fatores so fundamentais para entender a possibilidade de influenciar decises no CSNU. Em particular so relevantes a capacidade de amealhar votos e os recursos financeiros no caso das misses de paz, pode-se acrescentar o fornecimento de tropas. No quadro atual, os EUA e as demais grandes potncia vem-se compelidos a utilizar as operaes de manuteno da paz seja pela legitimidade das decises do CSNU, seja pelos custos mais reduzidos, seja pelo overstretch de seus recursos militares e encontram-se em um cenrio onde dominam os recursos financeiros, mas no todos os votos, nem dispem das tropas necessrias. Isso permite que outros pases, mdios ou pequenos, ampliem sua condio de negociar as tarefas a serem desempenhadas pelas misses. Na prtica, amarram os EUA e outras potncias s instituies multilaterais e utilizam a vantagem relativa desses foros para promover suas prioridades nas misses. Essa

Voeten, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In. American Political Science Review, vol. 95, no. 4, 2001, pg. 856. 230 Mearsheimer, J. The False Promise of International Institutions. In. International Security, vol. 19, no. 3, 1994-1995, pp. 7-13.
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estratgia tem bvias fragilidades simbolizadas nas opes externas dos P-5 mas provou-se historicamente de flego231. A breve comparao entre a imposio de sanes pode ser elucidativa nesse aspecto. Como explica Baumbach, a criao e o desenvolvimento dos regimes de sanes depende essencialmente de acordos entre os P-5. Isso ocorre porque o que necessrio para aprov-los , sobretudo, o voto de outros Estados, que geralmente podem ser pressionados a faz-lo e raramente tm interesses diretos. Obstar a imposio de sanes ou tentar alter-las depende, ento, de uma posio firme de um ou mais dos P-5232. No caso das misses de paz, os E-10 tm mais liberdade, uma vez que tambm tropas e policiais so necessrios. Assim, os P-5 vem-se obrigados a negociar mandatos, sob pena de alienar os membros eletivos e estabelecer uma operao que no vista como adequada pelos potenciais TCCs. Com base na anlise da dinmica entre P-5 e E-10 e das caractersticas especficas das decises de foros multilaterais como o CSNU, possvel alinhar uma gama de possveis atuaes: 1. Decises de interesse direto de um ou mais dos P-5, em que a grande questo binria e no depende de contribuies significativas de outros Estados alm do voto no CSNU. Nesse caso, o tema ser provavelmente discutido e decidido nas capitais dos P-5, talvez com contribuio de um pas interessado (membro ou no do CSNU) e trazido ao rgo sem grande possibilidade de mudanas, dada a sensibilidade do tema; 2. Opes de interesse de um ou mais dos P-5, mas que necessitam de aportes de outros pases para torn-las viveis ou legtimas, por exemplo tropas ou o endosso dos Estados da regio. Nessa hiptese, provvel que os P-5 delineiem um campo restrito de negociao, mas permitam mudanas de texto e adies aos mandatos, dada a necessidade de cooperao de terceiros; 3. Casos em que os P-5 e os E-10 esto divididos sobre questes centrais do tema. H espao para que membros eletivos atuem como mediadores ou

Ruggie, J. Contingencies, Constraints, and Collective Security: Perspectives on UN Involvement in International Disputes. In. International Organization, vol. 28, no. 3, 1974, pp. 508-513; Walt, S. Taming American Power. Nova York: W. W. Norton & Company, 2005, pp. 144-152. 232 Baumbach, M. O Regime de Sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: Evoluo Recente e Apreciao Crtica. Braslia: trabalho apresentado no L Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 2006, pp. 123-129.
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proponham solues, mas mais frequente que a questo fique bloqueada, a menos que um dos permanentes decida agir ou ceder; 4. Iniciativas de interesse limitado para os P-5 mas com relevncia para um ou mais dos membros eletivos. Nesse quadro, haver grande margem para negociao, que poder ou no ser levada para um grupo de amigos, e o Secretariado ter papel central ao sugerir solues. As limitaes residiro nos aspectos dominados pelos P-5, sobretudo recursos financeiros; 5. Questes que contam com consenso genrico entre P-5 e E-10, mas suscitam enfoques e estratgias diversas. Nesse caso, nenhum dos lados dever arriscar confrontar o outro; os E-10, mesmo com maioria, preferem no adotar um texto com absteno de muitos P-5 e tentam cooptar um ou mais deles como co-patrocinadores233; 6. Questes temticas, de valor sobretudo admoestatrio, normativo ou programtico, mas que so utilizadas por membros eletivos para marcar seus mandatos no CSNU. Os P-3, sobretudo, apreciam esses casos, desde que possam selecionar os assuntos, enquanto Rssia e China limitam-se a monitorar matrias delicadas. H grande margem de manobra para os E10, mas essa prtica atribui ao CSNU influncia em reas que deveriam caber AGNU. Em qualquer dos casos, a articulao dos E-10 ou dos P-5 no um dado. Qualquer deciso passa por um processo de negociao em que se devem definir seus limites e caractersticas. O membro do Conselho que inicia o debate instila muito de sua viso de mundo na base de discusses, e isso percebido nitidamente pelos P-3, iniciadores da maioria das decises. Na ausncia de uma estratgia articulada de um ou mais membros, o processo tende a seguir curso inicial, privilegiando padres habituais, que podem no ser os melhores para todos os atores, mas costumam conformar-se s percepes dos P-5.
Uma nica vez, na Resoluo 202 (1965), sobre a Rodsia do Sul, um texto foi adotado com absteno de todos os membros permanentes substantivos (Formosa a apoiou, mas a China naquele momento no se comportava como membro permanente). Significativamente, suas disposies no foram aplicadas, porque a Council resolution that has no real great-power backing has no great reality either Boyd, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, pp. 112-113.
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III. 6. Prticas e Barganhas do CSNU em Relao s Operaes de Manuteno da Paz O Conselho de Segurana molda uma misso de paz define seu mandato e a tarefas que vai executar; estabelece com quantas tropas e policiais contar e quais sero seus objetivos; estabelece tambm em que pases atuar. Mas essas decises atendem s configuraes polticas e s caractersticas do CSNU descritas acima, aplicadas aos casos especficos das operaes de manuteno da paz. Os rgos intergovernamentais e o Secretariado das Naes Unidas tm sido relutantes em alinhar critrios sobre em que casos devem ser estabelecidas misses e quais as funes que devem desempenhar. Do ponto de vista intergovernamental, a exposio mais clara foi a do CSNU, em declarao presidencial lida em 1994, ainda sob a influncia dos acontecimento na Somlia e durante o genocdio em Ruanda. No documento, o Conselho assinala que alguns fatores podero ser tomados em conta: ameaa paz; engajamento de organismos internacionais; existncia de um cessar-fogo e de um processo poltico com objetivos claros; possibilidade de formular um mandato exequvel; e necessidade de dar segurana s tropas das Naes Unidas. Mas explicita que as decises sero, afinal, tomadas caso a caso. Na prtica, o CSNU costuma se valer da ideia de peacekeeping como uma marca, um smbolo conhecido, que est disponvel e aceitvel 234. Quanto s funes a serem exercidas, o Secretariado listou recentemente, para as misses ditas tradicionais: observao, monitoramento e informao; superviso de cessar-fogos; e interposio entre as partes. Para as misses de segunda gerao, indicou: criao de ambiente estvel que permite ao Estado retomar suas funes; facilitar processos polticos e promover a reconciliao; e prover um ambiente adequado para atuao dos demais atores do sistema das Naes Unidas235.
Statement by the President of the Security Council (S/PRST/1994/22). Nova York: Naes Unidas, 1994; Hurd, I. Legitimacy, Power, and the Symbolic Life of the UN Security Council. In. Global Governance, vol. 8, no. 1, 2002, pp. 44-45; Lipson, M. A Garbage Can Model of UN Peacekeeping. In. Global Governance, vol. 13, 2007, pp. 92-93. 235 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, pp. 21-23.
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Se parece difcil compreender para onde o CSNU pretende enviar futuras misses, possvel avaliar para que tipos de conflito preferiu envi-las no passado. Os estudos estatsticos de Stedman e Gilligan e de Fortna sugerem que as operaes de manuteno da paz aps a Guerra Fria tm sido estabelecidas para atuar em conflitos de maior severidade e mais prolongados, mas que ocorram em Estados com foras armadas menos organizadas. Ademais, trata-se de conflitos de difcil resoluo, nos quais outros organismos no quiseram ou no puderam se envolver. Concretamente, em termos de em qual continente foram desdobradas as misses de paz, houve na dcada de 1990 muito desagrado com a tendncia a privilegiar a Europa. Atualmente, h uma clara prevalncia da frica, que rene quase 70% dos peacekeepers e 7 operaes (ver Grfico III. 3.)236. Como ser visto na prxima seo, o Secretariado tem funo primordial em propor a configurao das misses (nmero de tropas, de observadores e de policiais) e suas tarefas. Mas importante notar que o tempo um fator relevante no planejamento das operaes. Algumas delas puderam ser planejadas ao longo de anos, seja porque seu desdobramento no era ainda aceito por uma das partes, como a UNTAG (Nambia), seja porque se aguardava a concluso de um acordo, como no caso da UNMIS (Sudo) 237. mais comum, porm, que poucos meses decorram entre a deciso de criar a misso e seu desdobramento, caso em que frequentemente a estrutura inicial ser baseada mais nas experincias anteriores do que no caso concreto, como ocorreu na MINUSTAH (Haiti). Por fim, pode-se tambm aludir a operaes cujo planejamento foi turbulento e prolongou-se mais do que o desejado e cujas caractersticas foram parcialmente impostas ao CSNU por presses das partes ou de atores regionais um exemplo seria a UNAMID (Darfur)238.

236 Gilligan, M. e Stedman, S. Where Do the Peacekeepers Go?. In. International Studies Review, vol. 5, no. 4, 2003, pp. 47-48; Fortna, V. Does Peacekeeping keep peace? International intervention and the duration of peace after civil war. In. International Studies Quarterly, vol. 48, 2004, pp. 275-281. 237 Cullar, J. Pilgrimage for Peace. Nova York: St. Martins Press, 1997, pp. 293-321. 238 Entrevista com diplomata estrangeiro.

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Os vinte ltimos anos de prticas no estabelecimento de operaes de manuteno da paz permitiu que o CSNU formasse um repositrio de possveis mandatos e tarefas, bem como a linguagem para traduzi-los de maneira aceitvel a todos os atores.As misses multidimensionais podem receber um amplo espectro de atividades a realizar, que incluem organizar eleies, reformar o setor de segurana, garantir a segurana de autoridades, fortalecer instituies pblicas, promover o desarmamento, a desmobilizao e a reintegrao de ex-combatentes ou proteger civis. Tipicamente, o Estado ou as partes podero solicitar certas tarefas ou o Secretariado poder formul-las. Se nenhum outro pas dispuser-se a liderar o tema, Reino Unido ou Frana costumam propor as resolues e com isso controlam o arcabouo bsico da resoluo e das misses239. Como notou Boyd, as Naes Unidas em geral e o CSNU em particular tendem a ser bastante conservadores e demoram a aceitar a incorporao de novos mandatos. Como se procurou demonstrar no Captulo I, as misses do ps-Guerra Fria s lentamente conseguiram assimilar as inovaes e a chamada multidimensionalidade. Algumas propostas ainda enfrentam resistncias no CSNU, sendo muito comum que se objete a propostas para estabelecer misses quando os mandatos so vistos como muito inovadores240.
239 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pp. 23-29; entrevistas com diplomatas estrangeiros. 240 Boyd, A. Fifteen Men on a Powder Keg. Nova York: Stein and Day, 1971, pp. 222-223: Calling a spade a spade is something the United Nations prefers not to do until it has had the thing in its hands for a while and tried it out. () And the first time the tool is used there are almost bound to be complains (). Whatever the motivation, the habit is ingrained. Entrevista com diplomata brasileiro.

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Dois casos podem ser sucintamente citados como exemplo das ambiguidades do Conselho sobre o estabelecimento das misses e estruturao de seus mandatos. Nos anos de 1993 e 1994, EUA e Rssia digladiavam-se em torno de Haiti e Gergia. Os EUA desejavam contar com mandato claro do CSNU para usar a fora no Haiti, mas a Rssia objetava, alegando que no havia ameaa paz; a Rssia queria ver legitimado o papel da CEI na Abcsia como peacekeeper. Apesar das muitas alegaes de princpios, os dois lados afinal valeram-se de um horse trading (barganha) e alcanaram seus objetivos com as Resolues 937 (1994), sobre a Gergia, e 940 (1994), sobre o Haiti. No outro caso, a China decidiu vetar a renovao do mandato da Misso das Naes Unidas de Desdobramento Preventivo (UNPREDEP), na Macednia, porque o pas balcnico decidira estabelecer relaes com Formosa. O representante chins negou veementemente essa verso, mas foi acusado dessa prtica por outros pases, em reunio formal do CSNU241. Embora o Conselho de Segurana determine o estabelecimento e os mandatos de operaes de manuteno da paz especficas, o Comit Especial (C-34) da Assembleia Geral reafirma todo ano ser o rgo legitimado para discutir polticas gerais para as misses, bem como as estruturas de apoio do Secretariado. Os conceitos discutidos nesse foro constantemente permeiam decises do CSNU, mas sobretudo os P-3 costumam insistir na independncia total do Conselho e fizeram insero no relatrio do C-34 nesse sentido. Essa insistncia advm do fato de o Comit contar com forte presena do MNA e de outros contribuintes de tropas, que reagem a tentativas de expandir o conceito de misses de paz242. Outro limite encontrado pelo Conselho de Segurana na estruturao das operaes de manuteno da paz a V Comisso da AGNU, que se ocupa de teas administrativos e oramentrios. No se questiona na Organizao que essa Comisso tem a competncia para aprovar os oramentos das misses, sem os quais as atividades mandatadas no podero

Albright, M. Madam Secretary a memoir. Nova York: Miramax Books, 2003, pg. 158; entrevista com diplomata brasileiro; Security Council Official Records fifty-fourth year. 3982nd meeting: 25 February 1999 (S/PV.3982). Nova York: Naes Unidas, 1999. 242 Entrevista com diplomata estrangeiro; Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations and its Working Group (A/62/19). Nova York: Naes Unidas, 2008, 21 nothing in the present report circumscribes the mandates and authority of the Security Council to maintain or restore international peace and security.
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ser executadas. Nesse contexto, a V Comisso repete muitas vezes os debates do CSNU ao tentar determinar que meios sero dados para a execuo de cada tarefa. Como o foro, decide por consenso (ou, se se recorrer ao voto, prevalece a maioria do G-77), na prtica os mandatos so frequentemente reinterpretados, por vezes expandidos, para acomodar os acordos obtidos pelos pases sobre alocao de recursos. Tambm possvel eliminar discretamente um mandato, ao negar recursos mnimos para sua execuo243. III. 7. O Papel do Secretariado e dos Grupos de Amigos Alm da dinmica entre os membros do CSNU, outras entidades tm influncia significativa sobre o trabalho do rgo e a criao e definio de mandatos das operaes de manuteno da paz. Em particular, nos ltimos anos, tem crescido o papel desempenhado pelo Secretariado e pelos grupos de amigos. A Carta das Naes Unidas define a estrutura bsica e as funes do Secretariado em seu Captulo XV. Embora o artigo 98 defina o SGNU como chief administrative officer, o artigo 99 deixa claro que ele tem papel poltico: the Secretary-General may bring to the attention of the Security Council any matter which in his opinion may threaten the maintenance of international peace and security. Como descrito no Captulo I, o exerccio dessas funes foi objeto de discusses acerbas durante a Guerra Fria. Gradativamente, porm, o Secretariado delimitou um espao de atuao, ainda que esse varie com o fluxo da poltica entre Estados. Nas operaes de manuteno da paz, desde seu incio, o Secretariado tem papel central tanto no planejamento em Nova York e assessoria ao CSNU, quanto na conduo das atividades no terreno244. Nesse sentido, o Secretariado j foi chamado de 16o membro ou 6o membro permanente do CSNU, tamanha sua influncia no processo decisrio245. Em sua atuao em Nova York, o Secretariado auxilia o Conselho na deciso sobre o desdobramento de uma misso de paz e sobre seu tamanho
Entrevista com diplomata brasileiro. Cox, R. The Executive Head: An Essay on Leadership in International Organization. In. International Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 207-210. 245 Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pg. 19; Novosseloff, A. Le Conseil de scurit des Nations Unies et la matrise de la force arme. Bruxelles: mile Bruylant, 2003, pg. 348.
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e estrutura interna. As resolues do CSNU frequentemente solicitam ao Secretrio-Geral que produza sugestes para balizar a presena internacional em uma crise por meio de operaes de manuteno da paz. Seus relatrios so tambm importante fonte de informao e chegam a condicionar a atuao de delegaes menores, que no dispem de fontes alternativas. Esses documentos so objeto de ateno dos membros do CSNU, em particular dos P-5, que, por vezes, tentam alter-los antes de sua publicao e buscam assegurar uma manifestao favorvel a suas prprias opinies. Embora o relatrio Brahimi tenha recomendado the Secretariat must tell the Security Council what it needs to know, not what it wants to hear ( 64, d), em muitas situaes isso no possvel, porque um pedido considerado excessivo poderia produzir uma reao adversa do Conselho246. importante realar que se espera do Secretrio-Geral que v alm do assessoramento tcnico e demonstre liderana poltica, para assistir na formao de consensos em momentos de crise e conduzir diplomacia discreta quando necessrio. Sua posio , porm, desconfortvel, por se apoiar em mandatos frgeis e nas cambiantes vontades dos Estados membros. Os SGNU perceberam, repetidamente, que h um equilbrio tnue entre dedicar-se Organizao e agradar os pases poderosos. Nesse contexto, contam muito as diferentes personalidades dos ocupantes do cargo e sua capacidade de estabelecer boas relaes com os Estados e seus representantes247. Do ponto de vista burocrtico, o Secretariado tardou a desenvolver uma estrutura especfica para lidar com as misses de paz. At 1992, o SGNU era apoiado por um pequeno escritrio poltico, no qual predominavam os altos funcionrios. Coube a Boutros-Ghali reagir crescente demanda por misses e propor a criao do DPKO. Essa morosidade administrativa deveu-se, em parte, a uma resistncia militarizao do Secretariado. Apesar de ter expandido seus quadros significativamente nos anos que se seguiram ao Relatrio Brahimi (2000) e ter criado um novo Departamento de Apoio ao Terreno (DFS), em 2007, o Secretariado ainda carece de quadros e de uma carreira estvel, que

Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pg. 19; entrevista com funcionrio do Secretariado. 247 Cox, R. The Executive Head: An Essay on Leadership in International Organization. In. International Organization, vol. 23, no. 2, 1969, pp. 210-213; Fonseca, G. Consenso y Riesgo: los desafos para el nuevo Secretario General de la ONU. Madri: FRIDE Comentario, 2007 (http://www.fride.org/publicacion/163/consenso-y-riesgo-los-desafios-para-el-nuevo-secretariogeneral-de-la-onu, acessado em 28/11/2007).
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permita proporcionar um gerenciamento adequado das operaes de manuteno da paz, sobretudo no momento em que afloram crises simultneas248. Como entidade diferenciada dos Estados, o Secretariado cumpre funes, na Sede e no terreno, que vo alm dos meros servios de conferncia. Aos Estados interessa dispor de uma Organizao que desfrute de alguma independncia e de estruturas centralizadas, porque isso reduz os custos de atuao internacional e, sobretudo na rea de paz e segurana, assegura que s Naes Unidas ser reconhecidalegitimidadequenoseriaatribudaaseuspasesindividualmente.Conforme Abbott e Snidal, independncia a capacidade de agir com um grau de autonomia, dentro do espao poltico delimitado pelos Estados. No caso das misses de paz, isso representado pela conduo operacional das misses pelo SGNU e por seus representantes no terreno ao gerirem o quotidiano das atividades, sem ter que recorrer ao CSNU para todos os pormenores. Centralizao, por seu turno, decorre da existncia de um aparato estvel que garanta a continuidade das atividades. Isso representado pelo corpo de funcionrios do Secretariado, que articula os diversos contingentes nacionais e faz o contato com os Estados membros. Essas caractersticas, embora essenciais, com frequncia so criticadas por pases, melindrados por decises do SGNU de no seguir um curso de ao preferido. Os P-5 costumam procurar exercer um controle do Secretariado, sobretudo em matrias mais controversas. A presso, entretanto, no pode superar determinado ponto, alm do qual perde-se a independncia do Secretariado e suas vantagens249. Um dos primeiros e mais evidentes casos desse dilema entre autonomia do Secretariado e monitoramento pelos Estados foi vivenciado por Dag Hammarskjld, no contexto da organizao da UNEF e foi superado em vista da confiana depositada no SGNU naquele momento250. Se a autonomia do Secretariado existe na esfera decisria, aps a criao das misses e seu desdobramento ela ainda mais notria. Cabe ao Secretariado desenvolver as regras de engajamento para os militares e policiais, negociar acordos
248 Scott, A. e Thant, M. The UN Secretariat. A Brief History. Nova York: International Peace Academy, 2007, pp. 121-122; Novosseloff, A. Le Conseil de scurit des Nations Unies et la matrise de la force arme. Bruxelles: mile Bruylant, 2003, 348-370. 249 Abbott, K e Snidal, D. Why States Act through Formal International Organizations. In. The Journal of Conflict Resolution, vol. 42, no. 1, 1998, pp. 4-10 e 16. 250 Hammarskjld afirmou: The principles of the Charter are, by far, greater than the Organization in which they are embodied, and aims which they are to safeguard are holier than the policies of any single nation or people. As a servant of the Organization, the SecretaryGeneral has the duty to maintain his usefulness by avoiding public stands on conflicts between Member nations unless and until such an action might help to resolve the conflict. However, the discretion and impartiality thus imposed on the Secretary-General by the character of his immediate task may not degenerate into a policy of expediency. He must also be a servant of the

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sobre o status legal das operaes (Status of Force Agreements, SOFA) e memorandos de entendimentos com os TCCs e PCCs. Em todos esses documentos necessrio interpretar o mandato dado pelo Conselho de Segurana, o que pode ser feito de maneiras diversas. Essa caracterstica leva alguns a afirmar jocosamente que the Security Council proposes and the Secretariat disposes251. Esse grau de independncia necessrio e reconhecido pelo CSNU ao afirmar, desde 1973, que o SGNU tem o comando operacional das misses, mas no deixa de criar desconfiana em alguns TCCs, que tendem a ver esse exerccio como uma representao dos interesses dos P-5. Outro fator relevante que essa liberdade do Secretariado permite que aspectos dos mandatos que no sejam considerados convenientes possam no ser implementados sem que isso seja claramente indicado aos Estados em uma espcie de obdezco pero no cumplo. Para isso, possvel no prover recursos ou postos de trabalho nas propostas oramentrias ou no dar a nfase necessria nas instrues para o terreno252. Os chamados grupos de amigos existem nas Naes Unidas desde os anos 1950, mas proliferaram nos anos 1990, como resposta crescente demanda sobre o Conselho de Segurana, sem necessidade de adaptar formalmente sua estrutura. Recebem nomes diversos (core group, grupo de contato, amigos do Secretrio-Geral) e tm configuraes diferenciadas, mas sero todos tratados aqui pelo termo grupo de amigos. So associaes ad hoc de Estados, que se renem informalmente para oferecer bons ofcios, apoiar decises do Conselho ou do SGNU e, nos casos que mais interessam, auxiliar na formulao de mandatos de operaes de manuteno da paz. Como explica Prantl, representam a platform for quiet diplomacy in the process of peacemaking on a consensual basis, making up like-minded countries, working separately from the
principles of the Charter, and its aims must ultimately determine what for him is right and wrong. For that he must stand. A Secretary-General cannot serve on any other assumption than that within the necessary limits of human frailty and honest differences of opinion all Member nations honour their pledges to observe all Articles of the Charter. He should also be able to assume that those organs which are charged with the task of upholding the Charter will be in a position to fulfill their task, ver Security Council Official Records eleventh year. 751st Meeting: 31 October 1956 (S/PV.751). Nova York: Naes Unidas, 1956, pp. 1-2. 251 Entrevista com funcionrio do Secretariado. 252 Report of the Secretary-General on the Implementation of the Security Council Resolution 340 (1973) (S/11052/Rev.1). Nova York: Naes Unidas, 1973; entrevistas com diplomata estrangeiro e com funcionrio do Secretariado. Para uma anlise dos vcios tpicos de uma organizao burocrtica como o Secretariado, ver Barnett, M. e Finnemore, M. The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations. In. International Organization, vol. 53, no. 4, 1999, pp. 720-726.

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Council253. Embora alguns desses grupos atuem fora do mbito das Naes Unidas, o interesse principal neste caso recair sobre os que negociam o texto de resolues do CSNU, na sede da Organizao em Nova York. A composio desses grupos normalmente compreende pases membros e no membros do CSNU e sempre dois ou mais membros permanentes254. A maior parte de suas reunies, sempre informais, ocorre em nvel de peritos; ocasionalmente, diplomatas mais graduados so convidados a ouvir apresentaes do Secretariado. Tambm comum que documentos relativos s misses de paz sejam adiantados aos membros dos grupos de amigos, por vezes antes mesmo de serem circulados para os E-10. Seu estabelecimento independe de qualquer ato, mas normalmente seu funcionamento objeto de deliberao dos P-5 em suas reunies peridicas. Tambm no h mecanismo definido para a incluso de novos membros, mas prtica que, como em todas as outras decises, o grupo deve obter a unanimidade para incluir novo pas. Alguns grupos, como os que tratam de Haiti e Timor-Leste, esto notoriamente abertos possibilidade de agregar novos membros, enquanto outros, como os de Gergia e Saara Ocidental, no mostram essa disposio. Tabela III. 1. Grupos de Amigos que discutem textos de resolues255

Prantl, J. Informal Groups of States and the UN Security Council. In. International Organization, vol. 59, 2005, pg. 561; Ver tambm Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 5-8. 254 De acordo com Whitfield, a composio do grupo deve ser limitada e reunir pases que compartilhem um determinado sentido de atuao para resolver um conflito. A composio, em geral, compreende: EUA + (Frana, Reino Unido e/ou Rssia) + atores regionais + pases promotores de consenso. Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 270-273. 255 Existe um grande nmero de grupos de amigos, sobre grande parte dos temas do CSNU. Nesta tabela foram indicados apenas os que tm um papel central na redao de projetos de decises. Para uma lista completa, ver Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 285-296.
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No caso de Ir e Coreia do Norte no se trata de misses de paz.

importante notar que os grupos de amigos multiplicaram-se no momento em que o CSNU passou a receber maiores demandas e, desse modo, servem para compensar, ao menos em parte, o engessamento estrutural do rgo. Em realidade, as crises multiplicavam-se em nmero e em complexidade e exigiam um sequenciamento delicado de polticas e sua adaptao aos mandatos de misses de paz. Se mesmo os P-5 comearam a encontrar dificuldades no processamento do trabalho do rgo, essa dificuldade afetou ainda mais as pequenas delegaes, que no s dispem de pouco pessoal, mas tambm tm conhecimento muito limitado de certos conflitos. Os grupos de amigos permitiram atrair pases com interesses diretos nas crises, a quem se deu maior influncia no processo decisrio, em troca de um compromisso tcito de apoiar a soluo do problema. Tambm permitiu expandir a participao e a legitimidade do CSNU, tornando sua governana mais eficiente, capaz de reagir a situaes extremas256. Se tem sido reconhecida a vantagem trazida pelos grupos de amigos, verdade tambm que membros eletivos do Conselho por vezes questionam o fato de que Estados que no compem o rgo naquele ano tenham uma influncia maior em suas decises. Esse desconforto particularmente notado quando os grupos de amigos apresentam ao Conselho projetos de resoluo prontos, que contam com apoio dos principais interessados e ficam sujeitos a mudanas marginais. Em alguns casos, membros do CSNU chegaram a procrastinar decises como forma de punir um grupo de amigos que circulou projeto com prazo muito exguo de anlise antes da data de adoo257. Os P-5 apreciam discretamente essa caracterstica dos grupos de amigos, porque

Prantl, J. Informal Groups of States and the UN Security Council. In. International Organization, vol. 59, 2005, pg 586. 257 Teixeira, P. The Security Council at the Dawn of the Twenty-First Century. Genebra: UNIDIR, 2003, pp. 15-18.
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lhes permite debater os temas com as delegaes que consideram responsveis e bem informadas e evitar discusses vistas como estreis com membros eletivos do CSNU. O fato de que as reunies sejam informais, embora reforce a opacidade do rgo, visto como capaz de tornar o trabalho dos grupos mais eficiente258. importante notar que diferentes grupos de amigos so dotados de graus de legitimidade diversos e tm dinmica interna mais ou menos funcional. Enquanto alguns so reconhecidos como importante locus de atuao de pases envolvidos nos temas (por exemplo, o grupo de amigos do Haiti), outros so vistos como arcabouo criado com objetivo de restringir o processo decisrio (caso do grupo de Saara Ocidental). No que concerne funcionalidade, alguns grupos so jocosamente classificados de grupos de inimigos, pela acentuada divergncia das posies de seus membros. Nessa hiptese, as discusses tendem a ser longas e a produzir um mximo denominador comum muito baixo, com mandatos calcificados para as misses de paz259. III. 8. As Decises do Conselho de Segurana e as Misses de Paz Casos Exemplares Os casos explorados nesta seo no tm por objetivo representar a gama completa de configuraes e dinmicas do CSNU que podem se formar em torno da deciso sobre uma misso de paz. Ao contrrio, indicam trs casos extremos, em que as decises (ou a ausncia delas) do CSNU foram claramente responsveis pelo desenlace dos fatos no terreno. No se pretende tampouco fazer a histria de todas as discusses sobre as operaes, mas antes focalizar pontos de inflexo especficos, de fundamental importncia para o Conselho e para as misses. Note-se que a UNPROFOR e a UNAMIR foram objeto de consideraes no Captulo I; mas naquele momento visavam a explicitar o significado dessas misses para o cenrio global de peacekeeping e no as tratativas no CSNU. UNPROFOR: Os trs anos que precederam a queda de Srebrenica, em julho de 1995, foram marcados no CSNU pelas dificuldades em forjar uma viso estratgica sobre a Bsnia-Herzegovina e por uma poltica marcada
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Entrevistas com funcionrio do Secretariado e diplomata estrangeiro. Entrevista com diplomata estrangeiro.

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por aes limitadas e comportamento reativo. Havia uma diviso entre os P5 sobre como proceder, a qual se estendia tambm aos E-10, sobretudo os membros do MNA. Por um lado, os europeus ocidentais (Frana e Reino Unido frente) forneciam tropas misso, mas evitavam que ela assumisse uma postura mais incisiva e tivesse um mandato robusto. Por outro, o MNA e os EUA (ainda que com certa dose de ambiguidade e hesitao) desejavam aes incisivas. A Rssia, por seu turno, preocupava-se em no alienar seus aliados srvios e em tentar reafirmar seu status como grande potncia, preferindo presses diplomticas ao uso da fora. O resultado desse consenso mnimo no Conselho, o rgo gradativamente autorizou mandatos para a UNPROFOR em que predominavam uma retrica forte e disposies concretas tmidas260. O ponto de inflexo no CSNU, que selaria o destino de Srebrenica, comeou com a Resoluo 819 (1993), de 16/4/1993, quando o Conselho adotou, a ideia de safe areas. Esse conceito havia sido originalmente sugerido por entidades humanitrias que, tal como o Secretariado, estavam cientes de que o xito dessa estratgia dependeria do consentimento das partes, da alocao de maiores recursos e de acordos para desmilitarizao das reas. Proposta pelos membros do MNA no Conselho (5 pases), a Resoluo 819 (1993) no previu qualquer recurso adicional, porque no havia consenso entre os P-5. Apesar da escassez de meios, o CSNU expandiu a poltica de safe areas pela Resoluo 824 (1993), de 6/5/1993, quando o MNA procurava reverter os avanos srvios, e os P-3 e Rssia se contentavam com o status quo. O Secretariado procurou improvisar a desmilitarizao das reas, sem apoio poltico adequado e criando desconfiana entre as partes em conflito. Ainda em 1993, o Conselho adotou as Resolues 836 (1993) e 844 (1993), que tratavam da proteo das safe areas, mas evitavam inserir os verbos proteger e defender no mandato da UNPROFOR; tambm concediam 7.600 militares adicionais, dos 32 mil que o Secretariado considerava necessrios para levar a cabo a poltica delineada. O apoio adicional era confiado OTAN, com a possibilidade de ataques areos mas a cooperao entre as duas organizaes baseava-se em frgeis arranjos institucionais. Membros do MNA chegaram a abster-se nessas resolues

260 Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999, pp. 16-18; Berdal, M. Bosnia. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 455-458.

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porque as viam como ineficazes, mas no puderam conter o curso da poltica iniciada por eles prprios261. As decises do CSNU chamam ateno por seu carter de compromisso poltico. Com os P-5 divididos, os membros do MNA procuraram explorar o espao criado e pressionar por uma poltica mais robusta. O consenso limitado fez que, ao invs de uma estratgia ampla, o CSNU avanasse por meio de pequenas mudanas casusticas no mandato, nas quais os meios no correspondiam s tarefas pedidas. Os E-10 que no integravam o MNA (Brasil, Espanha, Hungria e Nova Zelndia) no se encontravam em posio de racionalizar os procedimentos porque tinham necessidade de salientar que o Conselho no s realizava reunies fechadas mas tambm agia262. O resultado foi uma poltica incongruente, que deixou a UNPROFOR em posio insustentvel. Embora outros fatores tenham contribudo (desorganizao do Secretariado, comportamento inadequado de contingentes), a dinmica do CSNU foi central no processo que conduziu incapacidade das Naes Unidas defenderem as safe areas por elas mesmo criadas. UNAMIR: A atuao das Naes Unidas em Ruanda por meio da UNAMIR foi marcada desde o incio pela m interao entre o Conselho e o Secretariado, a falta de informaes adequadas para os E-10, e o desinteresse do tema para os EUA. Em 1993, quando foi estabelecida a UNAMIR, havia uma crena difundida mas errnea de que o processo de paz estava bem encaminhado, o que levou a um mandato voltado para o monitoramento. Entre outubro daquele ano e abril de 1994, acumulavam-se evidncias de que a situao se deteriorava, inclusive fornecidas pelo Force Commander, General Dallaire. Mas no havia no Secretariado ou no CSNU disposio de abandonar o otimismo inicial263. O Secretrio-Geral Boutros-Ghali tinha, j naquele momento, uma relao deteriorada com os membros do Conselho, sobretudo os P-5, que acusava de gerenciamento intrusivo (micromanagement) no trabalho do Secretariado. Ademais, havia descoordenao entre os setores militar e civil do DPKO, que tornavam irrelevantes as informaes enviadas do terreno. Embora
261 Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The Fall of Srebrenica (A/54/549). Nova York: Naes Unidas, 1999, pp. 18-25. 262 Patriota, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: FUNAG, 1998, pp. 82-89. 263 Melvern, L. The Security Council: behind the scenes. In. International Affairs, vol. 77, no. 1, 2001, pp. 103-105.

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houvesse entre alguns altos funcionrios do DPKO conscincia do agravamento da crise, os mecanismos institucionais no eram capazes de transmitir o senso de urgncia inclusive porque havia outras emergncias no mesmo momento, sobretudo na ex-Iugoslvia264. Entre os P-5, os EUA tinham Ruanda em um grau muito baixo de prioridade em sua agenda poltica. Sob presso do Congresso e da opinio pblica, o Governo Clinton havia decidido que comearia a utilizar as diretrizes contidas na PDD-25 (ver Captulo I), que limitavam no s sua participao em misses de paz, mas tambm seu apoio a esse instrumento. Enquanto o Reino Unido tendia a acompanhar o desinteresse dos EUA, Rssia e China no viam tampouco motivos para se envolver. A Frana, entretanto, mantinha ligaes com as elites ruandenses e no estava disposta a permitir uma atuao mais robusta das Naes Unidas. Entre os E-10, havia vrios pases dispostos a dar mais ateno a Ruanda, mas faltava consenso poltico e capacidade de contribuir operacionalmente. Do ponto de vista das delegaes africanas, muitas viam a situao como evidncia da prioridade dada Europa em detrimento de seu Continente265. Em incio de abril, os EUA exerciam presso sobre os E-10 para preservar os recursos das Naes unidas para outras crises. O resultado foi a Resoluo 909 (1994), de 5/4/1994, que renovava a UNAMIR por perodo curto e sinalizava que, se a situao se deteriorasse mais, a operao poderia ser reduzida ou retirada. Trabalhava com a falsa premissa de que as partes consideravam a UNAMIR indispensvel e que estavam inteiramente comprometidas com a paz. Quando, em 6/4, o assassinato do Presidente ruands Juvnal Habyarimana precipitou o genocdio, o CSNU se achava dividido, e o Secretariado no estava em condio de informar com preciso o que ocorria no terreno. A morte de 10 peacekeepers belgas dias depois levou aquele pas a retirar suas tropas da UNAMIR e iniciar campanha diplomtica para explicitar a suposta futilidade da misso. Confrontado com a deteriorao das condies, o CSNU examinou a possibilidade de ampliar

264 Keating, C. An insiders account. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 502-503; Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999. 265 Power, S. A Problem from Hell America and the Age of Genocide. Nova York: Harper Perennial, 2003, pg 342; Patriota, A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: FUNAG, 1998, pp. 109-114; e Gambari, I. An African Perspective. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 519-520.

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a UNAMIR, mas decidiu sob forte presso de EUA, Reino Unido e Frana cumprir sua ameaa de reduzi-la em nmero de tropas e enfraquecer seu mandato, por meio da Resoluo 912 (1994). Quando essa poltica foi revertida, em meados de maio, pela Resoluo 918 (1994), o genocdio j havia ocorrido266. Note-se que o exerccio decisrio do CSNU foi particularmente complicado porque Ruanda era membro eletivo do rgo, representando a faco dos genocidas. Como resultado, a circulao de informao e a tomada de posio dos pases ficou comprometida. Ademais, o caucus do MNA foi impedido de tomar iniciativas pela falta de consenso entre seus membros267. No caso de Ruanda, a UNAMIR poderia ter feito a diferena para impedir ou limitar significativamente o genocdio. Sua incapacidade de fazlo decorreu diretamente das decises do Conselho, que foram transmitidas pelo Secretariado ao terreno como restries atuao dos contingentes. A dinmica estruturou-se nas seguintes bases: 1) deciso dos EUA de reduzir a UNAMIR, por questes internas e de negar a ocorrncia de genocdio; 2) interesse da Frana de proteger as elites ruandenses, evitando ao robusta das Naes Unidas; 3) e impossibilidade de os E-10 pressionarem por atitude decisiva porque estavam divididos e no tinham possibilidade de contribuir para a misso. Ao contrrio da UNPROFOR, a UNAMIR recebeu um mandato que no era incoerente em si, mas era totalmente equivocado para aquela realidade. MONUC: A Repblica Democrtica do Congo (antes Zaire) representou provavelmente o maior desafio para as operaes de manuteno de paz nos anos 1960 e levou a prpria Organizao a uma sria crise institucional (ver Captulo I). Em 1999, a MONUC foi estabelecida como um pequeno grupo de oficiais-de-ligao, o que ajudava a superar o trauma, mas havia poucas dvidas de que essa configurao teria que ser ajustada, para lidar com um pas maior do que a Europa Ocidental e com dezenas de milhes de habitantes. A guerra civil havia terminado, e, no CSNU, havia conscincia de que as Naes Unidas teriam que atuar para estabilizar o pas.
Keating, C. An insiders account. In. Malone, D. The UN Security Council. Londres: Boulder, 2004, pp. 504-509; Melvern, L. The Security Council: behind the scenes. In. International Affairs, vol. 77, no. 1, 2001, pp. 106-109. 267 Report of the Independent Inquiry into the actions of the United Nations during the 1994 genocide in Rwanda (S/1999/1257). Nova York: Naes Unidas, 1999, pg. 50.
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Ao longo dos quatro anos seguintes, a composio da MONUC foi gradativamente ajustada para incluir tropas, que alcanavam cerca de 4.500 no incio de 2003, sobretudo para proteger as prprias atividades das Naes Unidas. Embora no houvesse discordncia sria sobre a necessidade de enviar mais tropas RDC, aps 2001, o Conselho viveu uma fase em que a capacidade de EUA e Frana de se colocarem de acordo estava reduzida. A MONUC, entendida como de interesse francs, no recebeu ateno especial dos EUA, e s dificilmente eram negociadas mais tropas. Em incio de 2003, em seu relatrio sobre a situao na RDC, o SGNU argumentava em favor de um mandato robusto, sob o Captulo VII, advertia para os contnuos combates no leste do pas e sugeria um significativo aumento de tropas268. O Conselho, naquele momento, j vivia a dinmica que dominaria sua percepo da MONUC: os conflitos do pas so extremamente difceis de gerenciar; os mltiplos processos de paz frequentemente fracassam; as Naes Unidas podem atuar, mas seus recursos no so infinitos; outras crises geralmente ganham prioridade sobre o que um problema crnico na RDC e acabam por atrair as tropas e a ateno poltica para outras reas. Somados relutncia dos EUA de apoiar o que seria uma regio de influncia francesa, esse padro resulta em expanses espasmdicas do contingente da MONUC, sempre abaixo do estimado pelo Secretariado. Em realidade, a RDC mostrase um caso em que o SGNU acaba por dizer ao Conselho um meio-termo entre o que ele quer e o que ele precisa ouvir. Estimativas para estabilizar o pas poderiam chegar a 50 mil efetivos, o que no seria sequer considerado pelo rgo; assim, o Secretariado prefere reduzir os nmeros, na tentativa de aumentar gradativamente os contingentes da MONUC269. A primeira inflexo ocorreu em meados de 2003, quando foras rebeldes sitiaram complexo da MONUC e isolaram militares uruguaios, tendo assassinado alguns e semeado o pnico na populao civil. O CSNU autorizou de incio uma fora multinacional, que atuou por alguns meses, at que a MONUC pudesse ter seus efetivos ampliados para 10 mil homens e com um mandato robusto. Na ocasio, foi essencial a atuao do SGNU, que procurou fazer convergir as posies no Conselho. Em 2004 e 2005, aps
Second special report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo (S/2003/566). Nova York: Naes Unidas, 2003; entrevista com funcionrio do Secretariado. 269 The Peacekeepers. Canad: National Film Board of Canada, 2004; entrevista com diplomata brasileiro.
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morosas negociaes, o CSNU ampliaria novamente o nmero de tropas, at alcanar os cerca de 17 mil em 2008270.

Em setembro de 2008, emergiu nova crise poltica e humanitria no leste da RDC, colocando a MONUC em nova situao difcil e fazendo que o Secretariado voltasse a solicitar mais tropas. O Conselho, inicialmente, no encontrou apoio para isso, dado a limitada possibilidade de obter novos contingentes e o alto custo das misses de paz. Ao invs, preferiu solicitar uma reestruturao da MONUC e esclarecer o carter robusto do mandato da misso. O rgo decidiu autorizar, nas Resolues 1843 (2008) e 1856 (2008) o desdobramento de mais 2.875 militares e 300 policiais, em base temporria. A prpria insistncia do CSNU de que as tropas deveriam acorrer logo ao teatro de operaes, paralelamente ao carter temporrio de seu desdobramento, evidenciam os dilemas sofridos nesse caso. Em janeiro de 2009, o SGNU admitiu encontrar srias dificuldades para obter os contingentes suplementares271.

Ver http://www.un.org/Depts/dpko/missions/monuc/monucDrs.htm, acessada em 15/11/2008; entrevista com funcionrio do Secretariado. 271 Entrevista com diplomata estrangeiro; Statement by the President of the Security Council (S/ PRST/2008/38); o documento Letter dated 31 October 2008 from the Secretary-General to the President of the Security Council (S/2008/703) sugeriu autorizao para mais 2.785 militares; Letter dated 27 January 2009 from the Secretary-General to the President of the Security Council (S/2009/52). Nova York: Naes Unidas, 2009.
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Diferentemente da UNPROFOR e da UNAMIR, a MONUC no padece de uma divergncia profunda sobre seu mandato embora ele seja usado por vezes como objeto de barganha poltica. A dificuldade reside, em primeiro lugar, no ajuste entre os limites de um mandato vivel e a proviso de meios adequados. Em segundo lugar, enfrenta o fato de que o CSNU tem seu curso de ao limitado por uma realidade exterior ao rgo, cuja materialidade no pode ser superada por negociaes de linguagem. Como resultado, prolongam-se as negociaes e aumenta o descrdito da misso. III. 9. Perspectivas e Concluses Preliminares Em suas decises sobre operaes de manuteno da paz, o Conselho de Segurana desenvolveu tendncias especficas que evidenciam suas prprias estrutura e prtica decisria, assim como a configurao de poder dentro do rgo, que varia de ano a ano, com a entrada de novos membros. O exame dessas tendncias pode ser brevemente realizado com base em trs esferas de considerao: formais e internas ao rgo; substantivas e internas; e substantivas e externas. Embora haja uma clara interpenetrao entre elas, essas categorias so teis do ponto de vista analtico. No primeiro caso, o CSNU adotou determinados enunciados e tarefas que passaram a ser includos na maioria dos mandatos das misses de manuteno da paz. Vistos pelo Secretariado como temas transversais (crosscutting) so inseridos inclusive em mandatos antigos, quando de suas renovaes. Os pontos mais evidentes por constarem de resolues temticas so: proteo de civis em conflitos armados; mulheres, paz e segurana; e proteo de crianas em conflitos armados. Outro tema comum para incluso a represso a atos de abuso e explorao sexuais cometidos por peacekeepers. Em qualquer um desses aspectos, trata-se de agenda preferencial dos P-3, muitas vezes vista com desconfiana por TCCs272. Na segunda esfera, consolidou-se recentemente com a Resoluo 1840 (2008), sobre Haiti a preferncia de diversos membros por incluir nas resolues solicitaes ao Secretariado para que desenvolva planos de consolidao ou benchmarks para as misses. Sugerida em 2001 pelo SGNU

272 As referidas resolues temticas so: Resoluo 1325 (2000), sobre mulheres, paz e segurana; 1612 (2005) sobre crianas; e 1674 (2006) sobre civis; ver tambm United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines. Nova York: DPKO, 2008, pg. 16.

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no relatrio No Exit without Strategy273, a ideia reflete a ansiedade do Conselho, sobretudo dos P-5, de que as operaes prolonguem-se indefinidamente no tempo, sem perspectivas de quais so suas metas. Embora desfrute de razovel trnsito nos grupos dentro do CSNU, a possibilidade de fixao de metas vista com alguma precauo pelos pases em desenvolvimento, dadas duas possibilidades: 1) de que as misses sejam encerradas cedo demais e os benchmarks tomados de modo mecnico, forando o retorno das Naes Unidas ao pas poucos anos depois (ver discusso sobre Timor-Leste no Captulo IV) ; 2) de que os P-5 utilizem double standards para escolher os pases em que operaes podem ser mantidas por mais tempo. Na esfera substantiva externa, o CSNU est premido pela escassez de tropas e recursos financeiros, em contraste com a crescente demanda por misses novas ou ampliadas. No passado, o CSNU procurou engajar organizaes regionais ou sub-regionais para suprir essa demanda mas no momento parecem limitadas as possibilidades de seguir essa estratgia porque as que esto dispostas a estar no terreno no dispem de recursos adequados, como a Unio Africana, e as que tm esses recursos, treinamento e equipamentos, como a Unio Europeia, no pretendem manter tropas em zonas de conflito por prazos longos. Nessas circunstncias, outra possibilidade seria o CSNU encerrar preliminarmente misses, a fim de disponibilizar tropas, o que geraria problemas polticos indicados no pargrafo anterior. O objetivo deste Captulo III foi delinear de modo genrico a estrutura e as prticas do CSNU e analisar como elas influem na configurao das operaes de manuteno da paz. possvel afirmar que se tratou de uma anlise de como as relaes de poder no Conselho se projetam sobre as misses e, assim, sobre os conflitos para alm da Organizao. Com base nessa percepo, conveniente elencar concluses preliminares: A estrutura e a votao no CSNU so fixas, mas suas prticas e seus procedimentos so mais fludos e variam com as relaes de poder dos pases; As decises do rgo so essencialmente polticas e costumam ser casusticas e opacas, mas desfrutam de legitimidade, porque ignor-las traz nus significativos aos Estados;
No exit without strategy: Security Council decision-making and the closure or transition of United Nations peacekeeping operations (S/2001/394). Nova York: Naes Unidas, 2001.
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Os P-5 exercem forte influncia em todas as decises e prticas do CSNU, mas no o dominam de tal forma a anular qualquer margem de manobra dos E-10, que dispem de maiores possibilidades em vista da busca pelo consenso e de eventuais divises entre os membros permanentes; Como um foro decisrio multilateral, o CSNU dotado de certas caractersticas, como a reciprocidade difusa e a indivisibilidade, que o transformam em arena mais favorvel para a atuao de potncias mdias e pequenas; No caso das misses de paz, o CSNU tende a envi-las para conflitos complexos, onde outros atores no tm interesse de ir, mas decide seus mandatos e os meios de que dispem com base em consideraes polticas internas ao rgo e no em realidades no terreno; Duas foras que influenciam fortemente os mandatos das misses de paz so o Secretariado e os grupos de amigos, esses ltimos criando oportunidade para participao de pases no membros do CSNU; O Conselho vive atualmente uma srie de dificuldades polticas e operacionais para estabelecer e tornar funcionais as operaes de manuteno da paz, mas no vislumbra outros instrumentos que possam desempenhar o mesmo papel.

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IV - O Brasil, o Conselho de Segurana e as Operaes de Manuteno da Paz

IV. 1. Introduo O desbloqueio dos trabalhos do Conselho de Segurana, em meados da dcada de 1980, no s testemunhou um novo ativismo do rgo, mas tambm representou a criao de novas oportunidades para as Naes Unidas e para os Estados membros, alm das superpotncias, atuarem de maneira significativa no campo da paz e da segurana internacionais. No Brasil, o processo de redemocratizao estava em curso e permitiu uma reavaliao de diversos aspectos da poltica externa. As mudanas internas, como a formulao da Constituio Federal de 1988, e externas, com o funcionamento desimpedido do CSNU, levaram a um candidatura brasileira ao rgo aps quase vinte anos de afastamento. Em seu discurso na abertura da 42 Assembleia Geral, o Ministro Roberto de Abreu Sodr criticou atos unilaterais, reconheceu recentes decises histricas do Conselho e delineou os motivos por trs da candidatura brasileira:
Com essa convico, o Brasil decidiu apresentar sua candidatura a uma das vagas que cabem Amrica Latina no Conselho de Segurana. O Brasil acredita poder contribuir construtivamente, no prximo binio, para a reativao do papel do Conselho e para a
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soluo de problemas que afetam ou possam afetar a paz e a segurana internacional 274.

Desde aquele momento, o Brasil retornou ao rgo, tendo ocupado assento eletivo por cinco binios no perodo de 1988 a 2011. Participou, assim, de momentos decisivos da Organizao e da poltica internacional. Mas, aps to longa ausncia, teve que reconstruir lentamente seu modus operandi e se readaptar poltica peculiar do CSNU. As operaes de manuteno da paz, que passaram a proliferar naquela poca, contaram, assim, com a contribuio brasileira no s com militares (como visto no Captulo II), mas tambm na configurao de seus mandatos no Conselho de Segurana. O objetivo deste Captulo IV ter uma viso panormica das experincias brasileiras no CSNU em trs binios (1993-1994, 1998-1999 e 2004-2005) e procurar compreender como o Brasil se valeu dos instrumentos e interagiu com as dinmicas do rgo descritas no Captulo III. As estratgias e iniciativas com relao s operaes de manuteno da paz e, sobretudo, estruturao de seus mandatos segundo uma perspectiva prpria constituiro a nfase do texto. A fim de otimizar a compreenso, sero analisados alguns casos (TimorLeste, Haiti, Guin-Bissau275) em que o Brasil desempenhou papel central na constituio e configurao das misses ainda que nem todas as suas posies tenham prevalecido. IV. 2. A Experincia dos ltimos Binios e a Condio de Membro Eletivo do CSNU Mesmo com a ausncia de quase vinte anos, no momento que se iniciou o binio 1988-1989, o Brasil era um dos Estados membros com maior experincia no Conselho de Segurana, tendo servido por cinco mandatos no perodo de 1946 a 1968. Isto significa dizer que, nos primeiros 22 anos da Organizao, o Brasil havia sido membro do CSNU durante quase 50% do tempo. Mesmo que se incluam os anos em que no ocupou o assento eletivo, a proporo ainda significativa, ou cerca de 25% para o perodo
274 Seixas Corra, L. F. (org.). O Brasil nas Naes Unidas (1946-2006). Braslia: FUNAG, 2007, pp. 482-483. 275 Em Guin-Bissau no existe propriamente uma operao de manuteno da paz, mas antes uma misso poltica especial, mas o caso relevante para explicitar a influncia brasileira na formulao de mandatos.

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1946-1987. Desde ento, o Brasil foi eleito cinco vezes para o Conselho: 1988-1989, 1993-1994, 1998-1999, 2004-2005 e 2010-2011. Se for considerado o perodo de 1946 a 2008, o pas esteve representado no rgo por cerca de 30% da existncia total da Organizao, ou nove mandatos. de se notar que o tempo mdio entre o ltimo ano de um mandato e o incio do seguinte foi de 5,25 anos, mesmo includo o longo perodo de 19 anos de ausncia. Essa presena constante evidencia o interesse do Brasil de integrar o CSNU, sua experincia diplomtica nessa funo e a capacidade amealhar os votos necessrios para se eleger. Tabela IV. 1. Mandatos do Brasil no Conselho de Segurana276

Nesta seo no se tentar uma anlise pormenorizada de cada tema tratado pelo Brasil em seus mandatos no CSNU. A meta traar um panorama da geografia poltica que se desenhava nos binios e indicar quais os principais parmetros seguidos pela delegao brasileira. Com base nisso, ser possvel fazer breves consideraes sobre as condicionantes do desempenho brasileiro como membro eletivo do rgo. Para o objetivo deste trabalho, o binio 19881989 no ser tratado detidamente, tanto por ser mais distante no tempo, quanto por ter ocorrido em contexto internacional muito distinto do existente nos trs seguintes, quando ainda se faziam presentes a URSS e seu bloco. Sero apenas ressaltados alguns aspectos mais relevantes.
276 Dados disponveis no endereo eletrnico www.un.org/sc/searchers_sc_members _english.asp?sc_members=24.

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A avaliao da Misso em Nova York no incio de 1990 foi de que o desempenho brasileiro havia sido favorecido por estar o pas em processo de redemocratizao, o que o fazia representativo da regio. Tambm contribuiu o prprio contexto do CSNU, pois EUA e URSS haviam recm-redescoberto a capacidade de cooperar, e a composio dos membros eletivos (E-10) reunia diversos pases de influncia poltica semelhante brasileira, como Argentina, Iugoslvia, Itlia, Repblica Federal da Alemanha e Japo. Apesar de estar fazendo uma reestria, o Brasil envolveu-se em importantes negociaes, que marcaram aqueles dois anos, tais como: a tenso no Golfo Prsico com a derrubada pelos EUA de um avio civil iraniano, o que permitiu presidncia brasileira do CSNU mediar a histrica Resoluo 616 (1988), de 20/7; o encaminhamento das negociaes entre Ir e Iraque, em julho-agosto do mesmo ano; e a tentativa britnica de incluir o trfico de drogas como ameaa paz e segurana internacionais, o que foi afinal sustado, em parte devido insistncia brasileira. Em seu retorno, o Brasil afirmou-se como pas centrado e capaz no s de negociar variados temas, mas disposto a mediar pontos contenciosos277. O binio 1993-1994 no Conselho de Segurana foi marcado para o Brasil pelo aumento crescente no volume de trabalho do rgo, que passara, nos anos anteriores, a adotar mais de 70 resolues por ano. Esse ritmo era decorrente do ento recente fim da URSS e do bloco socialista, que deixara os P-3 (EUA, Frana e Reino Unido) com liberdade de ao, no s para estruturar a atuao em crises especficas, mas tambm no estabelecimento de conceitos centrais para a adoo de resolues, como a notria expresso to use all necessary means. Paralelamente, o Movimento dos Pases No Alinhados (MNA) perdia fora dentro do Conselho, e ainda era possvel negociar posies com pases europeus individualmente e no com a UE como bloco. Ao longo dos dois anos, porm, viriam a ocorrer ou a prepararse vrios dos reveses que desfariam o consenso entre os P-5 (Somlia, Bsnia-Herzegovina e Ruanda, alm das dificuldades no Haiti). O CSNU retrair-se-ia lentamente dos compromissos assumidos, o que se mostrou evidente com o nmero decrescente de operaes de manuteno da paz criadas (vide Captulo I)278.
277 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1990); Batista, P. N. Presidindo o Conselho de Segurana da ONU. In. Poltica Externa, vol. 1, no. 3, 1992; Fujita, Edmundo. O Brasil e o Conselho de Segurana (Notas sobre uma Dcada de Transio: 19851995). In. Parcerias Estratgicas, vol. 1, no. 2, pp. 103-104. 278 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1995).

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Em tal situao o Brasil buscou parmetros nos princpios bsicos e tradicionais da poltica externa, elencados na Constituio Federal. Essa posio de princpio foi interpretada de modo a construir uma atuao prpria, sem alinhamentos pr-estabelecidos, consoante sua condio de pas sem um grupo poltico especfico dentro do rgo. Naturalmente, houve momentos em que as posies brasileiras divergiram das advogadas por EUA, Frana e Reino Unido ou mesmo conflitaram com elas. A estratgia brasileira nesses casos parece ter sido de resistir a eventuais presses inclusive quando recorriam a contatos diretos com autoridades em Braslia e de manter credibilidade negociadora, dispondo-se a transigir, dentro de certos limites, e recorrendo a abstenes quando necessrio para manifestar insatisfao279. Talvez o exemplo mais explcito dessa postura do Brasil baseada em princpios tenha sido o caso do Haiti. Das 13 resolues adotadas naquele binio, a delegao brasileira absteve-se em 4 delas; em um caso o da Resoluo 948 (1994) o fez sem que nenhum outro pas o acompanhasse, o que muito incomum para um E-10. Mais importante, esse ato no foi visto pelos EUA e pelos outros membros como ao inconsequente; ao contrrio, ficou claro que se tratava de defesa do princpio de que a Organizao no poderia legitimar a ocupao do Haiti. Tambm com relao ao Iraque e Bsnia-Herzegovina, o Brasil manteve posio firme: no primeiro, explicitou que a demarcao de fronteiras entre Iraque e Kuaite era uma exceo e no deveria ser includa entre os poderes do rgo; no segundo, manifestou-se claramente contra as tentativas de limpeza tnica, mas resistiu a supostas solues que a longo prazo seriam prejudiciais Organizao, ganhando a confiana das partes. Outro ponto em que o Brasil insistiu foi em evitar a tendncia, liderada por EUA e Reino Unido, de moldar a prtica decisria do CSNU de acordo com o sistema de common law, ou seja, pela construo de supostos precedentes, vinculantes sempre que convenientes para aquelas potncias, mas desprovidos de base acordada formalmente. Essa resistncia ao casusmo acabou sendo uma das marcas do mandato brasileiro280. O binio 1993-1994 foi inicialmente caracterizado por um certo triunfalismo do Ocidente, uma propenso a intervir em situaes antes alheias

Idem. Entrevista com diplomata brasileiro. Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1995); Fujita, E. O Brasil e o Conselho de Segurana (Notas sobre uma Dcada de Transio: 1985-1995). In. Parcerias Estratgicas, vol. 1, no. 2, pp. 107-109.
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ao rgo, como resultado do fim da Guerra Fria e do xito na Guerra do Golfo. Mesmo que essa tendncia declinasse aps Ruanda, Somlia e BsniaHerzegovina, isso ocorreu paulatinamente. O mandato seguinte do Brasil, em 1998-1999, iniciou-se justamente sob o signo da retrao do Conselho de Segurana. Esse fato era visvel no reduzido nmero de operaes de manuteno da paz, na delegao de funes a organismos regionais e no uso das sanes, de valor mais simblico do que real. Delineava-se cenrio mais instvel, com disputas que colocavam em atrito os P-5 e poderiam questionar a prpria validade do multilateralismo. A estratgia adotada pelo Brasil nesse contexto foi de reafirmar o compromisso com o as instituies multilaterais, buscando justamente apoiar solues que fortalecessem a interao construtiva entre os EUA e os demais membros do rgo. Tambm procurou uma atuao ativa em vrios cenrios, sempre procurando facilitar a eventual transio para um multipolarismo. Foi combatido, assim, o uso abusivo do Captulo VII da Carta e o recurso fora, que deveria ser reservado a casos extremos. O CSNU deveria sempre, na percepo brasileira, resguardar sua competncia quanto ao incio e trmino de aes coercitivas. O perodo tambm foi marcado, na prtica, pela ausncia de temas latino-americanos no rgo, visto que a situao no Haiti parecia controlada281. Durante seu mandato eletivo, o Brasil foi confrontado com vrias crises em que foi necessrio reafirmar os princpios de atuao. Em Angola, houve uma deteriorao, causada pela UNITA, do processo de paz, o que levou retomada da guerra civil. Nesse caso, o Brasil militou em favor do fortalecimento das decises do Conselho, o que, naquele momento, se traduzia na implementao de sanes eficazes ao movimento de Jonas Savimbi. Teve que lidar tambm com a resistncia do Governo de Luanda presena das Naes Unidas. Outro desafio foram os bombardeios da OTAN ento Repblica Federal da Iugoslvia, motivados pela questo de Kossovo. Nesse episdio, houve um claro posicionamento brasileiro contrrio a todas as formas de intolerncia sectria. Mas, do ponto de vista das instituies multilaterais, o Brasil insistiu em preservar as prerrogativas do CSNU, evitando uma dualidade da ordem internacional que criasse um novo regime para regies ao abrigo de alianas defensivas. Tambm quando sobreveio a crise em TimorLeste, o Brasil atuou para multilateralizar a matria e chamar ateno
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Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (1998).

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internacional para a necessidade de apoiar o povo timorense utilizando os mecanismos existentes nas Naes Unidas282. A complexa relao do Iraque com as Naes Unidas naquele momento proporcionou oportunidade para que o Brasil se destacasse como membro eletivo do CSNU. Aps as diversas crises de 1998, como o bombardeio estadunidense de dezembro daquele ano, intensificou-se a discusso sobre como deveriam evoluir as sanes ao pas e como poderia ser restaurada a autoridade do Conselho. Em sua presidncia, em janeiro de 1999, o Brasil conduziu os debates, que resultaram na formao de trs painis (desarmamento; situao humanitria; e prisioneiros de guerra/propriedades apreendidas pelo Iraque). Suas concluses que nem sempre agradaram os P-5 instilaram novas ideias nos debates e informaram a reestruturao do regime de sanes e a criao da UNMOVIC, pela Resoluo 1284 (1999), aps meses de negociaes283. O perodo 2004-2005 transcorreu em um contexto em que o rgo j no se retraa e em que as operaes de manuteno da paz voltavam a expandir-se. Apesar desse renovado ativismo, os consensos obtidos no rgo foram bastante limitados. Esse cenrio foi gerado pela atuao crescentemente unilateral dos EUA, em que as Naes Unidas foram desvalorizadas como foro de deciso, ainda que til para implementar acordos obtidos alhures. As instncias de interlocuo dentro do CSNU, como os E-10 e o MNA, perderam representatividade (embora os grupos de amigos tenham mantido sua influncia localizada). A expanso da Unio Europeia em nmero de membros e em rea de articulao poltica reduziu a capacidade dos europeus, ocidentais e orientais, de se apresentarem como interlocutores construtivos e independentes como ocorria antes. Nesse contexto, o Brasil continuou a pautar-se pelos princpios tradicionais de sua atuao no rgo, sobretudo o fortalecimento do multilateralismo como meio privilegiado de soluo de controvrsias. A conjuntura especfica indicou igualmente a necessidade de militar em favor de maior transparncia do Conselho e de uma agenda menos sobrecarregada
Fonseca Jr., G. (org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: FUNAG, 2002, pp. 45-53, 155-158 e 179-184. 283 Patriota, A. A.; Padovan, G. e Fernandes, L. G. N. Os trs painis sobre Iraque Nas Naes Unidas. In. O Brasil e a Organizao das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2008, pp. 231249; Fonseca Jr., G. (org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: FUNAG, 2002, pp. 207-216.
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por itens temticos, que desviam o CSNU de sua tarefa principal. Bom exemplo dessa opo foi a realizao de wrap-up session, ao final de sua presidncia, em maro de 2005, fazendo apanhado pblico das discusses, muitas vezes informais, do ms sobre frica e evitando um reunio temtica, preferida por muitos membros eletivos. Outra caracterstica marcante foi a tentativa de fazer que o Conselho no se limitasse a chancelar decises tomadas em outros foros, mas fosse ativo na soluo de conflitos284. Nas prximas sees deste Captulo sero tratadas algumas das mais relevantes situaes concretas com as quais o Brasil lidou. Cabe agora tecer consideraes gerais sobre o que a experincia dos ltimos mandatos tem demonstrado sobre o papel do Brasil como membro eletivo do CSNU. As consideraes acima permitem vislumbrar as principais estratgias que condicionam a atuao brasileira: I. As linhas bsicas de atuao do Brasil so percebidas como derivando dos princpios estabelecidos no artigo 4 da Constituio Federal e na Carta das Naes Unidas, tais como a soluo pacfica de controvrsias e a igualdade soberana dos Estados. No quotidiano, esses delineamentos genricos devem ser trazidos para o plano concreto dos temas debatidos. A delegao brasileira no tem se fixado em utiliz-los para questionar sistematicamente o funcionamento do CSNU; antes procura aplic-los de maneira a moldar as decises especficas para estarem mais prximas de sua viso de mundo; II. A manuteno da legitimidade do Conselho de Segurana tem sido um objetivo nos mandatos eletivos do Brasil. Isso traduzido no s na tentativa de cumprir as decises emanadas do rgo, mas tambm na busca de consensos que construam polticas consistentes, que no sejam apenas consensos de fachada. Como consequncia, demonstrada capacidade de transigir e de estabelecer bases para discusses, sem exceder os limites impostos pelos princpios bsicos; III. H uma constante nfase brasileira na necessidade de maior transparncia nos trabalhos e no processo decisrio do rgo. A percepo de que certa opacidade inevitvel, mas que sua prevalncia beneficia os P-5 como manipuladores de ltima instncia. No mesmo sentido, o Brasil insiste em limitar o casusmo das decises e de manter o respeito ao direito
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006); entrevista com diplomata brasileiro.
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internacional e s competncias dos rgos das Naes Unidas como estabelecidas pela Carta de So Francisco; IV. O Brasil procura manter, ao mesmo tempo, autonomia e credibilidade em seus votos e posies negociadoras. O primeiro aspecto refere-se inexistncia de qualquer alinhamento automtico com outros pases, visto que as posies derivam dos princpios enunciados na Constituio e na Carta. No que concerne credibilidade, trata-se de mostrar-se disposto a negociar, sem revelar de incio seus limites e sem advogar posturas radicais. IV. 3. O Binio 2004-2005 e a Poltica do Brasil no Conselho de Segurana Na avaliao feita pela Misso em Nova York ao final do mandato em 2004-2005, o desempenho brasileiro no Conselho de Segurana foi considerado positivo nos aspectos substantivos e processuais e criador de benefcios para o pas mesmo fora do rgo. No entanto, ressalvas foram feitas quanto s limitaes inerentes poltica do CSNU, que dificultaram os objetivos almejados pelo Brasil. Nesta seo discutem-se brevemente alguns temas e estruturas do CSNU nos ltimos anos e como influenciaram a postura brasileira e foram por ela influenciados285. No sero tratados nesta seo Haiti, Timor-Leste e Guin-Bissau, objeto de anlise pormenorizada na seo IV. 5; sero apenas realadas algumas matrias que podem apontar as tendncias gerais do rgo. O binio brasileiro foi marcado pela pouca capacidade do Conselho de Segurana de atuar em uma das reas mais controversas da poltica internacional o Oriente Mdio. Como j acontece h algum tempo, o tratamento substantivo do processo de paz na regio passa por contatos bilaterais entre as partes ou pela mediao dos EUA; ao Conselho, resta muitas vezes chancelar decises tomadas em outros foros, renovar automaticamente mandatos de misses de paz e lamentar eventuais atos de terror. A maior importncia do CSNU esteve no Lbano, porque foi chamado a se pronunciar sobre a presena Sria na Resoluo 1559 (2004) e, pela Resoluo 1595 (2005), sobre o assassinato do ex-primeiro-ministro Rafik Hariri. No primeiro caso, o Brasil teve posio saliente, ao abster-se para manifestar desagrado com a interferncia na soberania libanesa. Outro tema central do Conselho que se distanciou da considerao
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Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006).

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do rgo foi o Iraque. Em decorrncia da invaso estadunidense de 2003, o tratamento da matria deixou de ser fruto da iniciativa do Conselho de Segurana, que passou, em grande parte, a regulamentar as mudanas ocorridas no terreno ainda que em aspectos fundamentais para a Organizao286. A agenda do rgo foi, sem dvida, dominada pelos temas africanos, nos quais as Naes Unidas por meio de operaes de manuteno da paz, regimes de sanes ou outros instrumentos tm o potencial de afetar mais concretamente o curso de muitos conflitos. As consideraes do CSNU compreenderam inmeros pases africanos, tais como Libria, Cte dIvoire, Serra Leoa, Repblica Democrtica do Congo, Etipia e Eritreia e Somlia, mas o tema que atraiu mais ateno foi o Sudo.Aps dcadas de guerra civil, norte e sul do pas assinaram um acordo de paz em incio de 2005, ao mesmo tempo em que se deteriorava a situao em Darfur. O tratamento das complicadas guerras sudanesas confluiu para o ms da presidncia brasileira do CSNU, em maro de 2005. Na ocasio, foram adotadas trs importantes resolues, para as quais muito contribuiu o papel do Embaixador Ronaldo Sardenberg como presidente do rgo. O Brasil tambm marcou posio ao abster-se na Resoluo 1593 (2005), por considerar que eram inaceitveis as restries impostas jurisdio do Tribunal Penal Internacional287. Outro aspecto marcante do mandato brasileiro foram os desenvolvimentos relativos ao terrorismo. A questo vinha ganhando fora desde o fim da dcada de 1990 e ainda mais aps os atentados de setembro de 2001. O tema foi debatido entre os P-5 e apresentado considerao dos demais membros praticamente para uma chancela automtica. No que veio a ser a Resoluo 1540 (2004), o Brasil questionou fortemente aspectos substantivos e processuais. Embora nem todas as crticas tenham sido incorporadas, pde inserir garantias suficientes para que permitiram um voto favorvel288. O que essas questes especficas permitem vislumbrar um padro brasileiro de atuao voltado para o consenso, que o princpio bsico dos mtodos de trabalho atuais do Conselho de Segurana.Assim como nos dois binios anteriores, o Brasil votou favoravelmente maioria das resolues, aps trabalhar nas reunies de peritos e nas consultas informais para que os textos colocados a voto fossem aceitveis. O Brasil tem a prtica de evitar ao mximo o voto negativo no CSNU,
286 Viegas, M. A Atuao Recente do Conselho de Segurana e o Brasil. In. O Brasil e a Organizao das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2008, pp. 27-32. 287 Viegas, M. A Atuao Recente do Conselho de Segurana e o Brasil. In. O Brasil e a Organizao das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2008, pp. 33-35. 288 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006).

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visto que, pelo entendimento existente sobre as regras de votao, a absteno de um membro eletivo tem o mesmo valor de um voto negativo. No que concerne s abstenes, elas so tambm bastante comedidas e costumam ocorrer normalmente quando o Conselho est dividido e outros pases tambm tencionam se abster. Somente em um caso, o da Resoluo 948 (1994) sobre Haiti, o Brasil se absteve sem que nenhum outro pas o acompanhasse. Somente em um outro caso, o da Resoluo 1646 (2005), sobre a indicao dos P-5 para integrarem, tambm em carter permanente, a Comisso de Construo da Paz, o Brasil absteve-se acompanhado unicamente de outro membro eletivo, no caso, a Argentina (vide Tabela IV. 2.). No binio 2004-2005, o Brasil absteve-se em trs votaes pblicas. O primeiro caso, mencionado acima, foi a Resoluo 1559 (2004), sobre o Lbano, quando o Brasil discordou da caracterizao do tema como ameaa a paz e segurana internacionais. O segundo foi a Resoluo 1593 (2005), sobre o Sudo, quando o Brasil considerou que o CSNU no poderia fazer restries ao TPI. Note-se que, nesta votao, outros quatro pases abstiveram-se, mas pela razo contrria, ou seja, por no serem parte do Tribunal. A terceira foi a Resoluo 1646 (2005), em que Brasil e Argentina opuseram-se existncia de assentos permanentes para os P-5 na CCP289. Tabela IV. 2. Votaes do Brasil no Conselho de Segurana290

* Inclui reunies em que se adotaram resolues sem recurso a voto.


Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007). Dados obtidos nos endereos, acessados em 30/12/2008: http://www.un.org/Depts/dhl/ resguide/scact.htm, http://www.un.org/Depts/dpa/repertoire/index.html e http://www.un.org/ Docs/sc/
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Em todos os casos, ficou evidente que as abstenes no eram uma exceo ao comportamento brasileiro de procurar o consenso, mas antes uma afirmao de sua postura de princpio de manter a credibilidade negociadora e no ultrapassar certos limites que poderiam criar precedentes inadequados para o CSNU. Outras condicionantes para a deciso brasileira eram certamente a regio a que o tema discutido pertencia e o comportamento que tomariam os membros daquela regio. O caso mais claro o da frica, que tem desenvolvido posies continentais, por meio da Unio Africana, sobre os conflitos e procura votar unida. Nesse sentido, mesmo que o texto de uma resoluo no estivesse totalmente de acordo com o formato ideal vislumbrado pelo Brasil, no poderia haver uma absteno que afrontasse diretamente as delegaes africanas. Tambm nas reunies fechadas, a postura brasileira foi de tentar apoiar as posies dos membros africanos do CSNU quando se tratasse de temas da frica291. Um elemento importante na poltica brasileira no Conselho de Segurana a composio do rgo, que muda significativamente de ano para ano com a rotao de cinco membros eletivos. A flutuao dos membros , do ponto de vista do Brasil, uma varivel estocstica, uma vez que o pas no sintoniza suas candidaturas com de outros pases292 e no procura influir decisivamente nas eleies, como tentam fazer os P-5293. O dilogo com outros membros eletivos varia com a posio relativa de cada um no sistema internacional e na Organizao. Costuma ser mais fcil com pases em desenvolvimento, sobretudo os de porte mdio (Paquisto, Argentina, Arglia), que compartilham com o Brasil um interesse geral no bom funcionamento da Organizao, mais do que o mero interesse em influir em conflitos especficos. Tambm pode ser profcuo com outros pases que, nas Naes Unidas, exercem funes de potncias mdias, como Japo e Alemanha. Nesses casos, porm, contam muito as estratgias regionais de cada Estado (como se ver na seo IV. 5., Brasil e Japo acabaram por se opor em debates sobre Timor-Leste).
Entrevistas com diplomatas brasileiros. Existe, naturalmente, dentro do GRULAC, um planejamento plurianual que indica quais pases apresentaram suas candidaturas, mas no h um sistema de rodzio como ocorre no Grupo Africano. Ademais, as decises brasileiras de lanar candidatura para um mandato subsequente, tomadas com cerca de quatro a cinco anos de antecedncia, no tomam normalmente em conta quais pases de outros continentes so postulantes para o mesmo perodo. 293 Malone, D. Eyes on the Prize: the Quest for Nonpermanent Seats on the UN Security Council. In. Global Governance, vol. 6, no. 1, 2000.
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A coordenao entre os E-10 como um todo extremamente difcil, dados os interesses conflitantes, grande diversidade de pases e vulnerabilidade a presses. Iniciativas levadas a cabo pela Alemanha em seu mandato no binio 2003-2004 redundaram em experincias de pouco significado substantivo. Os europeus, ocidentais e orientais, esto atualmente muito limitados em sua capacidade de negociar livremente pela poltica externa comum, que, no CSNU, acaba sendo dominada por Frana e Reino Unido. Estados como a Alemanha e Itlia, por exemplo, dispem de uma margem de manobra maior, o que no ocorre com outros menores como Grcia e Dinamarca. Assim como o Brasil, os pases mdios tm uma rede de embaixadas maior (fundamental para obter informaes e fazer gestes) e uma burocracia diplomtica mais consolidada. Ademais, a prpria dimenso econmica e poltica dos pases os torna menos vulnerveis a presses dos P-5294. Tabela IV. 3. Membros eletivos no binio 2004-2005

A parceria brasileira mais evidente no perodo de 2004 a 2006 foi com a Argentina. Foi criado um programa de intercmbio diplomtico que colocou um diplomata argentino na misso brasileira em 2004, ano anterior ao ingresso argentino; e um diplomata brasileiro na misso da Argentina em 2006, quando o Brasil no era mais membro do CSNU (em 2005, ambos ocupavam assentos eletivos ao mesmo tempo). Tal cooperao permitiu importante troca de informaes e facultou ao Brasil continuar a ter atuao mais direta em tema como Timor-Leste, por meio do apoio prestado pela delegao da Argentina295.
Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006; entrevista com diplomata brasileiro; Fonseca Jr., G. O interesse e a regra ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, pg. 68. 295 Entrevista com diplomata brasileiro.
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Os mecanismos tradicionais da Amrica Latina e do Caribe tm contribudo pouco na articulao de posies no CSNU. O GRULAC funciona apenas para coordenar candidaturas e, eventualmente, ouvir apresentaes sobre algumas questes substantivas. Qualquer tentativa de uso do grupo regional para coordenar posies polticas enfrenta considerveis resistncias. O Grupo do Rio tambm tem se limitado a apresentaes mensais rotineiras sobre os trabalhos do rgo, realizadas pelos dois membros eletivos latino-americanos. A delegao brasileira detectou, no binio 2004-2005, uma crescente influncia dos grupos de amigos nas decises do rgo. Se verdade que tais foros informais podem favorecer decises cleres e foram utilizados pelo Brasil nos casos de Timor-Leste e Haiti (ver seo IV. 5.), no se pode afastar o fato de que muitas vezes servem para retirar a capacidade decisria do Conselho e transferi-la para grupos menores, em que os membros permanentes exercem sua influncia com mais facilidade como nos temas de Gergia, Saara Ocidental e Coreia do Norte296. O conjunto dessas caractersticas enfrentadas pelo Brasil em seu mais recente mandato sugeriu um processo de enfraquecimento do multilateralismo e afirmao da primazia dos P-5. O Brasil, entretanto, foi capaz de utilizar sua capacidade diplomtica e seu peso internacional para fazer contraponto, em alguns casos, a essa tendncia. O exemplo mais conspcuo o das negociaes que levaram criao da Comisso de Construo da Paz, concludas em dezembro de 2005. Embora o conceito de um rgo que cuidasse da transio entre manuteno da paz e desenvolvimento fosse apupado pelos Estados membros desde o ano anterior, o processo negociador para encontrar um formato para a nova comisso foi muito penoso e marcado por tentativas de manipulao por parte dos P-5 e de alguns pases desenvolvidos. O Brasil encontrava-se em situao delicada porque discordava dos procedimentos seguidos e de algumas caractersticas que se inseriam no texto negociado, mas era plenamente favorvel a estabelecer a Comisso, que tambm era apoiada pelos pases em desenvolvimento, sobretudo os africanos. Para manifestar seu descontentamento, o Brasil engajou-se em estratgia em que utilizou seu assento eletivo no CSNU e seu peso na Assembleia Geral para instilar dvidas nos condutores do processo eivado de falhas sobre a possibilidade de obter uma adoo por consenso. Os P-5, sabedores de que outros pases poderiam aderir iniciativa brasileira,
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Entrevistas com diplomatas brasileiros.

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no puderam exercer presses para isolar o pas. No ltimo dia possvel para a votao, o Brasil manteve em compasso de espera, ao mesmo tempo, o Conselho de Segurana, o Plenrio da Assembleia Geral e a V Comisso. Afinal, foi decidido que no se pediria o voto e o texto pde ser aprovado por consenso. Mas o recado foi dado aos que tentaram manipular o processo e um membro eletivo do CSNU utilizou ao mximo as regras do multilateralismo para fazer conhecida sua opinio. Aps a soluo da pequena crise, o prprio embaixador dos EUA reconheceu a diplomata brasileiro a capacidade mobilizadora do pas e no desdenhou da atitude tomada, embora discordasse do Brasil em substncia297. A tradio diplomtica e a experincia dos binios anteriores permitiram que o Brasil assumisse no Conselho de Segurana uma poltica ativa, que se concentrava, por um lado, na soluo dos problemas substantivos dentro de limites polticos aceitveis e, por outro, em lidar com as questes processuais de modo a minimizar os espaos para o unilateralismo dos EUA ou a preferncia por um sistema de diretrio advogada pelos P-5 em geral. verdade que os pases em desenvolvimento, como grupo, encontravam-se na defensiva no CSNU, mas em suas iniciativas o Brasil preferiu inverter a lgica dos P-5 de alardear a existncia de opes fora do Conselho e investir em tornar mais prticas e politicamente viveis as solues arquitetadas dentro do prprio rgo. Nesse contexto, o tratamento das misses de paz foi bastante relevante298. IV. 4. O Brasil como Membro do Conselho e as Operaes de Manuteno da Paz O Brasil assumiu o assento eletivo no Conselho de Segurana em 2004 na esteira de um processo de acelerada reativao das operaes de manuteno da paz como instrumento privilegiado de atuao do CSNU (vide Captulo I). Naquele momento, havia 48.590 peacekeepers desdobrados; em dezembro de 2005, ao trmino do binio brasileiro, eram 69.838, ou um aumento de quase 45%. Quatro novas operaes foram
297 Neves, G. M. S. O Brasil e a criao da Comisso de Consolidao da Paz. In. O Brasil e a Organizao das Naes Unidas. Braslia: FUNAG, 2008, pp. 83-108; entrevistas com diplomatas brasileiros. 298 Voeten, E. Outside Options and the Logic of Security Council Actions. In. American Political Science Review, vol. 95, no. 4, 2001.

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estabelecidas: UNOCI (Cte dIvoire), MINUSTAH (Haiti), ONUB (Burundi) e UNMIS (Sudo). A MONUC, na Repblica Democrtica do Congo, foi significativamente ampliada, e misses polticas especiais foram criadas para substituir as operaes de manuteno da paz em Timor-Leste e Serra Leoa. Em sua condio de membro eletivo do CSNU, o Brasil no s participou das negociaes sobre essas novas misses de paz, mas tambm votou favoravelmente em todas as resolues que as criavam, alm de apoiar a renovao regular de operaes como a UNDOF (Gol srio) e UNIFIL (Lbano). Embora s tenha contribudo com tropas para a MINUSTAH e a UNMISET, o Brasil enviou observadores militares e policiais militares para vrias misses nesse perodo, em uma movimentao que reagia necessidade de demonstrar disposio de participar por parte de um membro eletivo do Conselho de Segurana. Ainda que no dispusesse dos meios para contribuir para todas as misses, o Brasil deu seguimento a sua tradio de apoiar as operaes de manuteno da paz como um instrumento essencial da soluo pacfica de controvrsias. Houve uma clara preferncia brasileira pelas operaes de manuteno da paz comandadas e estruturadas pelas Naes Unidas em comparao com a foras multinacionais de variadas matizes, muitas vezes preferidas pelos pases membros da OTAN mas que poderiam afastar a ideia, apoiada pela diplomacia brasileira, de que o sistema de segurana coletiva das Naes Unidas est baseado em meios diplomticos e pacficos e em que o uso da fora s seria permitido aps o esgotamento destes299. A maioria das misses autorizadas, com o concurso do Brasil, nos anos de 2004 e 2005, foi de segunda gerao. Isso significa que seus mandatos incorporavam elementos que iam alm da separao de partes e incluam tambm funes como monitoramento eleitoral, reforma do setor de segurana ou apoio a programas de desarmamento, desmobilizao e reintegrao de ex-combatentes vida civil. O Brasil considerou que esses aspectos eram partes essenciais das novas misses, mas deviam existir no arcabouo de mandatos claros e exequveis. Como vem sendo a poltica brasileira desde os anos 1990, a base para um mandato politicamente aceitvel para o Brasil incluiria: 1) respeito aos princpios de imparcialidade, uso da fora somente em legtima defesa e consentimento das partes; 2) entendimento de que as misses no podem substituir processos polticos, dos quais um pas depende
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Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007).

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para alcanar estabilidade sustentvel; 3) afastamento da ideia de que as misses podem ser enviadas a quaisquer cenrios, ou seja, de que poderiam ser uma panacia; 4) fornecimento de recursos adequados, financeiros e humanos, para a execuo do mandato (para o que foi necessrio reforar a conexo entre os trabalhos do CSNU e da V Comisso); 5) e necessidade de lidar com as causas reais dos conflitos. Outro ponto importante para a poltica brasileira no CSNU em relao s operaes de manuteno da paz a necessidade de que elas no sejam encerradas por razes oramentrias, como muitas vezes interessa a grandes contribuintes como EUA, Japo e Alemanha. Para o Brasil, o preo a pagar por retirar uma misso antes da hora muito superior ao de permanecer por um tempo maior e assegurar o carter sustentvel da paz300. Os debates no Conselho de Segurana abordaram, durante o mandato brasileiro, tambm, dois importantes pontos decorrentes do crescimento do nmero de misses e da escassez de peacekeepers. Em primeiro lugar, aumentaram as movimentaes para que as Naes Unidas autorizassem organismos regionais e sub-regionais a desdobrar operaes. O Brasil considerou essas iniciativas como necessrias, mas precrias, porque dependem de uma cooperao institucional ainda embrionria e prestam-se a abusos. Em segundo lugar, cogitou-se de autorizar a cooperao entre operaes de manuteno da paz das Naes Unidas em reas onde mais de uma atuasse, como a frica Ocidental ou os Grandes Lagos. O Brasil votou favoravelmente Resoluo 1609 (2005), que autorizou tais procedimentos, mas acautelou sempre quanto necessidade de consultar os pases contribuintes de tropas e de assegurar que no seriam distorcidos os diferentes mandatos estabelecidos pelo Conselho301. No contexto geral da experincia brasileira, o estabelecimento da MINUSTAH revelou-se como um episdio marcante. O processo negociador do mandato da Misso ser discutido adiante, mas importante ressaltar que a proximidade brasileira com o tema evidenciou as possibilidades de atuao de uma misso de paz e suas limitaes. No caso do Haiti, a MINUSTAH mostrou-se essencial para a estabilidade e a segurana, mas insuficiente no que concerne assistncia internacional e ao apoio ao desenvolvimento, o que exigiu a mobilizao brasileira tambm fora do CSNU302.
Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 260-261. 301 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006). 302 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006).
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O episdio do estabelecimento da MINUSTAH tambm permite colocar em perspectiva a correlao entre a capacidade brasileira de participar da tomada de decises no Conselho de Segurana e de materializar seu empenho poltico com o desdobramento de tropas. Como ser examinado na seo IV. 5., o envio de contingente para a misso era parte da estratgia brasileira de negociao do tema no CSNU. No caso, os militares brasileiros chegaram a Porto Prncipe em tempo inferior ao normalmente solicitado pelas Naes Unidas. Mas esse resultado poderia ter sido diferente, uma vez que o processo decisrio interno brasileiro para envio de tropas exige um trmite politicamente complexo e que pode levar meses. Isso significa que o compromisso diplomtico assumido no Conselho poderia no ter sido validado com a presena de tropas em tempo, o que fragilizaria sobremaneira a posio negociadora brasileira.303 IV. 5. O Brasil e a Estruturao de Misses de Paz Nas sees anteriores, foram discutidos o desempenho do Brasil como membro eletivo do Conselho de Segurana em seu mais recente mandato, os princpios e condicionantes bsicos da atuao brasileira, os constrangimentos impostos pela estrutura do CSNU e as percepes brasileiras a respeito de como um Estado membro que ocupe cadeira eletiva pode contribuir para estruturar uma operao de manuteno da paz. Cabe agora dar mais um passo e averiguar como efetivamente o Brasil contribuiu para influir na estruturao dos mandatos. Claro est que no possvel avaliar todos os casos. Por esse motivo, foram escolhidos trs temas de grande interesse para o Brasil: Timor-Leste, Haiti e Guin-Bissau. Em cada um deles sero contrastados momentos em que o Brasil ocupava e que no ocupava assento eletivo. Antes, porm, necessrio tecer algumas consideraes gerais. As possibilidades existentes para um Estado membro influir nas decises do CSNU sobre operaes de manuteno da paz dependem de quatro consideraes bsicas. Em primeiro lugar, da rea de manobra de que o tema dispe de acordo com a escala de prioridades dos P-5. Na poltica do CSNU, quando as grandes potncias tiverem interesse direto, haver
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Entrevistas com militar e diplomata brasileiros.

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pouca margem para ao propositiva de outros pases. verdade tambm que essas preferncias dos P-5 variam com o tempo e podem ser conflitantes, o que abre lacunas onde outros podem atuar, por exemplo, como mediadores304. Em segundo lugar, o membro eletivo que queira participar ativamente deve integrar os foros de debate primrios. Em algumas questes, no h subgrupos, mas em muitas delas funcionam grupos de amigos. Como explica Whitfield, trata-se de uma maneira de ocupar a primeira fila diplomtica, que, por extenso, exclui outros atores ou limita sua influncia. No caso do Brasil, o pas esteve representado nos grupos de amigos de Timor-Leste e Haiti no binio 2004-2005305. Em terceiro lugar, o pas deve ter capacidade de buscar suas prprias informaes sobre o tema e de realizar gestes junto aos demais Estados membros do Conselho de Segurana e as partes envolvidas no conflito. A dependncia do Secretariado significa que o pas no poder exceder as solues j previamente articuladas pelo SGNU. No caso brasileiro, a extensa rede de embaixadas certamente uma vantagem. Como ocorreu no tratamento de Angola e Moambique na dcada de 1990, o papel ativo das misses diplomticas no terreno sempre favorecer em muito a posio negociadora da delegao em Nova York 306. Por fim, importante que um pas que no detm poder de veto no Conselho de Segurana possa contribuir de alguma forma com a implementao das decises do rgo na realidade. No que concerne a operaes de manuteno da paz, o envio de tropas o fator mais relevante, mas a posio de grande doador ou prestador de cooperao pode tambm fortalecer sua posio negociadora307. O Brasil em seu mandato no CSNU e mesmo depois reuniu vrios desses atributos. Os casos de Timor-leste, Haiti e Guin-Bissau serviro para evidenciar as estratgias e os resultados brasileiros na poltica do Conselho de Segurana sobre as misses de paz.
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007). Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pg. 8 306 Entrevista com diplomata brasileiro. 307 Ruggie, J. G. Contingencies, Constraints, and Collective Security: Perspectives on UN Involvement in International Disputes. In. International Organization, vol. 28, no. 3, 1974.
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IV. 5. 1. Timor-Leste UNMISET (2004) e UNMIT (2006) O tratamento pelo Conselho de Segurana das operaes de manuteno da paz em Timor-Leste, em dois momentos diversos, pode contribuir para melhor compreenso da capacidade brasileira de influenciar as decises do rgo. No primeiro caso, trata-se da renovao do mandato da UNMISET, em 2004, no segundo, do estabelecimento da UNMIT, em 2006. As Naes Unidas mantiveram uma administrao interina em TimorLeste (UNTAET) de 2000 a 2002, quando se tornou independente; foi criada ento uma misso de paz de apoio ao novo Estado, a UNMISET, cujo mandato inicial de um ano foi prorrogado por um adicional, em maio de 2003. A partir do incio de 2004, aumentaram as presses de Austrlia, EUA e Reino Unido para que a misso fosse encerrada, pois alegavam que TimorLeste estava estvel e necessitava apenas de um escritrio poltico. O Brasil era membro eletivo do CSNU desde janeiro de 2004 e iniciou cedo contatos com o Governo timorense para averiguar seus interesses. Na percepo do pas anfitrio, seria necessrio manter no s uma presena poltica, mas tambm um pequeno componente militar que pudesse prestar apoio em caso de eclodirem problemas que no pudessem ser controlados pelas incipientes polcia e foras armadas de Timor-Leste. O Brasil, que era contribuinte de tropas da UNTAET e da UNMISET, desde logo prontificou-se a manter seu contingente, caso o Conselho apoiasse a percepo timorense. Um relatrio preliminar do Secretariado tambm favoreceu a perspectiva preferida por Dli308. A articulao poltica em favor da proposta advogada por Brasil e TimorLeste foi construda a partir da CPLP, com a vantagem adicional de que Angola tambm integrava o CSNU. Uma vez que os membros da Comunidade acordaram uma posio comum, houve uma distribuio de tarefas quanto aos contatos a serem mantidos com os membros eletivos e permanentes do CSNU que no haviam se posicionado ainda. Sabia-se que a maioria era simptica manuteno da UNMISET e que a Alemanha talvez objetasse por razes oramentrias. Procurou-se, inclusive em debates pblicos, construir uma situao em que ficasse claro que a maioria dos membros do Conselho,

308 Ver www.un.org/peace/etimor/etimot.htm e www.un.org/Depts/dpko/missions/unmiset; Special report of the Secretary-General on the United Nations Mission of Support in East Timor (S/2004/117). Nova York: Naes Unidas, 2004.

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os pases da regio (com exceo da Austrlia e da Indonsia) e Timor-Leste consideravam essencial estender o mandato da UNMISET, ainda que com modificaes, e prolongar a existncia do componente militar. A estratgia seguida visava a pressionar EUA e Reino Unido para que retrocedessem em seu apoio proposta australiana de extinguir o componente militar da UNMISET e disponibilizar uma fora over the horizon, composta principalmente de australianos, para casos de emergncia. Na viso do Brasil, havia um compromisso britnico e estadunidense de apoiar a Austrlia (importante aliado inclusive no caso do Iraque) que via Timor-Leste como sua rea de influncia e gostaria de reduzir a participao das Naes Unidas. Essa poltica, porm, ainda no teria chegado a um ponto extremo e poderia ser modificada sem perda de prestgio para as partes. A delegaes brasileira e angolana chegaram a anunciar que proporiam texto em nome da CPLP, mesmo que no passasse pelo Core Group de Timor-Leste (composto naquele momento por Austrlia, EUA, Frana, Nova Zelndia, Portugal e Reino Unido) 309. Durante o processo negociador, o Brasil foi convidado a integrar o Core Group e, assim, teve reconhecida sua legitimidade e acesso ao foro primrio das negociaes. Em vista da situao, Austrlia, EUA e Reino Unido cederam quanto necessidade de um componente militar, em formulao alternativa preferida pelo Brasil, que teve que ser ajustada s objees operacionais do Secretariado. A UNMISET teve seu mandato estendido por meio da Resoluo 1543 (2004), e o Brasil foi o principal contribuinte de tropas. A negociao, nesse caso, representou o xito de um membro eletivo (aliado a vrios outros Estados) de reverter uma posio de dois membros permanentes. Alguns fatores foram centrais nesse processo: 1) o Brasil recm-ingressara no Conselho e no havia interesse por parte dos EUA de antagonizar as posies brasileiras, o que resultaria em dificuldades ao longo dos dois anos seguintes; 2) a posio britnico-estadunidense em favor da Austrlia era importante, mas poderia ser modificada sem perda significativa de prestgio; 3) o Governo timorense e os demais membros do CSNU e da CPLP foram claros em suas posio de apoio UNMISET (com exceo da Alemanha, mas cujas objees no eram particularmente fortes ou substantivas); 4) a UNMISET j se encontrava no terreno, e parte das tropas brasileiras seriam apenas mantidas em Timor-Leste. Em um caso de interesse limitado para os
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Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004).

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P-5, o Brasil pde explorar as caractersticas do multilateralismo (sobretudo a reciprocidade difusa) e sua capacidade como contribuinte de tropa para modificar uma preferncia de EUA e Reino Unido em favor de um aliado extra-Conselho (a Austrlia). Contaram tambm nesse momento o apoio do Secretariado e a possibilidade de realizar gestes no s em Nova York, mas tambm nas capitais310. No ano seguinte, a UNMISET foi afinal substituda por um escritrio poltico, o UNOTIL, que no contava com contingente armado. Em 2006, o Core Group de Timor-Leste iniciou o ano com discusses sobre o futuro dessa pequena misso poltica especial. Novamente havia divergncias: Austrlia, EUA, Reino Unido e Japo advogavam o encerramento da presena poltica das Naes Unidas e sua substituio por uma representao do PNUD, ao gosto das diretrizes de Camberra. Brasil, Portugal e Frana indicavam que a renovao do mandato do UNOTIL por um ano seria um sinal para os timorenses, que encontravam dificuldades em administrar as disputas entre partidos no novo Estado. Quando ainda no havia consenso no Core Group, eclodiram graves distrbios em Timor-Leste, que quase conduziram guerra civil e resultaram na queda do Governo. As novas autoridades, na ausncia de polcia ou foras armadas funcionais, solicitaram, por acordos bilaterais, tropas de Portugal, Malsia, Nova Zelndia e Austrlia (representando esse ltimo pas a esmagadora maioria dos efetivos). O Secretariado e os membros do CSNU caminharam nesse processo para instituir uma nova misso de paz, e a questo a ser equacionada em Nova York passou a ser qual seria a relao dessa operao com as tropas estrangeiras311. Em princpio, o novo Governo timorense, assim como Brasil e Portugal, acreditaram que o Secretariado faria recomendao em favor de um componente policial grande (cerca de 1.600) e um militar pequeno (cerca de 350). Com isso, as tropas, sobretudo australianas, presentes no pas deixariam de dispor de uma justificativa e deveriam ser retiradas gradativamente. Apesar de presses polticas, o relatrio do Secretariado confirmou a preferncia pelo pequeno componente militar. Nesse contexto, discutiu-se a possibilidade de o Brasil manifestar a disposio de enviar tropas para a eventual misso e,

Report of the Secretary-General on the United Nations Mission of Support in East Timor (S/ 2004/333). Nova York: Naes Unidas, 2004; entrevista com diplomata brasileiro. 311 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006).
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com isso, fortalecer o tratamento multilateral do tema. As dificuldades inerentes ao processo decisrio interno, porm, no permitiram que esse gesto poltico fosse realizado312. O tema voltou ao Core Group, coordenado pelo Japo, que se encontrava gravemente dividido. Brasil, Portugal, Frana e Malsia argumentavam que no seria razovel desconsiderar um pedido do Governo de Dli para ter um componente militar e, com apoio discreto do Secretariado, aduziam que operacionalmente seria um risco a interao entre comandos separados para foras policiais e militares. Austrlia, EUA, Reino Unido e Japo prodigalizavam argumentos de vrias naturezas, inclusive oramentria, para no estabelecer o contingente militar das Naes Unidas mas no conseguiam dissimular o apoio poltica do Governo de Camberra de manter um controle estrito sobre seu vizinho do norte. A estratgia brasileira foi de insistir na legitimidade do pedido timorense, que no poderia ser desconsiderado pelo CSNU. Em um debate aberto, a maioria dos membros do rgo e outros Estados que intervieram concordaram com essa posio e isolaram EUA, Reino Unido, Japo e Austrlia. No quadro parlamentar do Conselho, formava-se uma situao de confronto, de perspectiva imprevisvel. O cenrio, porm, modificou-se, quando, sob forte presses japonesa e australiana, o Governo timorense voltou atrs em seu pedido e concordou com a presena de uma fora militar que no estivesse sob comando das Naes Unidas313. Aps vrios adiamentos e debates acalorados, aprovou-se a Resoluo 1704 (2006) que convergia para muitas das posies antes advogadas pelo Brasil; a exceo foi justamente a impossibilidade de criar o componente militar, visto que o Governo timorense retrocedera de sua posio original314. Nas negociaes de 2006, as condies que se haviam apresentado dois anos antes no estavam mais presentes e no foi possvel reverter a posio assumida por EUA e Reino Unido em apoio Austrlia. No entanto, necessrio explicitar que se tratou de um acmulo de fatores conjunturais que inviabilizaram uma estratgia coordenada. Em primeiro lugar, no havia
Report of the Secretary-General on Timor-Leste pursuant to Security Council resolution 1690 (2006) (S/2006/628). Nova York: Naes Unidas, 2006. 313 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2006); ver Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 216-219. 314 Entrevistas com diplomatas brasileiros.
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uma misso de paz no terreno que pudesse ser prorrogada ou modificada. Ao mesmo tempo, a Austrlia havia desdobrado quase 2 mil militares e retirlos por indicao do CSNU consistiria em significativo revs para a poltica regional australiana de um Governo que era aliado prximo de Washington. Em segundo lugar, a composio do Conselho foi alterada e partidrios da presena multilateral em Timor-Leste, como Brasil e Filipinas, no tinham mais assentos. Essa situao agravou-se pela coordenao japonesa do Core Group, que foi integralmente favorvel soluo bilateral australiana. Em terceiro lugar, no foi possvel assegurar que o Governo timorense mantivesse sua posio original, tanto por disputas internas, quanto por presses externas. Como resultado, o argumento em favor de um componente militar perdeu sua legitimidade. A margem de manobra existente pela divergncia entre membros permanentes e pelo engajamento chins em favor da posio brasileira no pde ser transformado em decises favorveis na rea central de disputa. As mudanas ocorridas no terreno consolidaram as posies de uma das faces em Nova York e excluram a possibilidade de outra soluo parlamentar para a negociao. IV. 5. 2. Haiti MINUSTAH (2004 e 2007) A participao na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH) significa, provavelmente, para o Brasil um dos maiores investimentos polticos e materiais no campo da paz e segurana internacionais, tanto pela quantidade de tropas no terreno, quanto pela associao existente entre Brasil e Haiti desde 2004. No que concerne ao processo decisrio do CSNU, o estabelecimento e conduo da MINUSTAH representam caso peculiar em que podem ser observadas iniciativas do Brasil em dois aspectos importantes: a) insero de elementos especficos no mandato da misso; b) construo de uma capacidade de mdio prazo de influenciar os rumos da operao, juntamente com outros Estados latino-americanos. Para exemplificar esses processos, sero analisados dois momentos do processo decisrio do CSNU: em 2004, a instaurao da Fora Multinacional Interina e a criao da MINUSTAH; e, em 2007, a renovao do mandato da misso por um ano, com ajustes em suas tarefas. Quando o Haiti foi introduzido na agenda do Conselho na dcada de 1990, o Brasil tratou o tema com extrema cautela e atuou sempre para evitar excessos nos mandatos concedidos pelo rgo e implementados pelos EUA.
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Essa postura era de manter ateno para o tema, mas no de ser o pas lder. No incio de 2004, o Brasil integrava o recm-restabelecido Grupo de Amigos, organizado pelos EUA e composto tambm por Chile, Canad e Frana. Quando a crise se agravou e a OEA solicitou assistncia ao Conselho de Segurana, o Brasil no esteve entre os redatores iniciais da Resoluo 1529 (2004). Preferiu assegurar que o texto incorporaria aspectos que fossem alm da rea de segurana e confirmassem um compromisso internacional de longo prazo com o pas e procurou limitar o recurso ao Captulo VII e ao uso da fora. A partir daquele momento, porm, o Brasil modificou, ao longo dos meses seguintes, sua atitude e veio a assumir papel protagnico nas discusses sobre Haiti315. No incio do ms de maro, estava tomada a deciso brasileira de fazer contribuio substancial para a futura misso no Haiti316. Essa iniciativa deixou claro para os demais Estados e para o Secretariado que o Brasil teria um papel central na formulao do mandato da nova operao. Para o Brasil, logo tornou-se claro tambm que um exerccio central seria realizar a articulao com outros pases da regio que poderiam querer tambm enviar tropas (como o Chile, que j mantinha tropas na Fora Multinacional) ou que no estivessem certos do sentido da presena das Naes Unidas no Haiti. Nesse contexto, o Brasil engajou-se, em maro e abril, em dilogo com os pases da CARICOM, que se sentiam desconfortveis com o que parecia uma ocupao de um de seus membros. Procurou dissociar a nova misso daquelas atuantes nos anos 1990, excessivamente associadas aos EUA e cujos mandatos no foram completados adequadamente. Por meio desses contatos, evitava-se que, dentro da prpria regio, surgissem focos de resistncia poltica que acabariam deslegitimando a atuao das Naes Unidas. Outro elemento da mesma estratgia foi negociar com os demais membros do CSNU um papel relevante para a OEA, em parceria com a futura misso, o que fortalecia a percepo de uma presena determinante dos pases americanos. No que concerne articulao com outros possveis contribuintes de tropas, foi feito de modo inicialmente informal e ad hoc, em
Fonseca Jr., G. (org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: FUNAG, 2002, pp. 139-140; Patriota, A. A. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Braslia: FUNAG, 1998, pp. 126-137. 316 A designao MINUSTAH foi criada apenas em abril de 2004. De incio a referncia era a uma misso de estabilizao (como consta da Resoluo 1529 (2004)), e chegou-se a cogitar de denomin-la UNMIH II.
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Nova York, conforme novos interessados apareciam. Naquele momento, tratava-se de acertar pormenores operacionais e sincronizar o discurso sobre a cesso de tropas e os objetivos da misso. Ao longo do ano de 2004, seria consolidado gradativamente um mecanismo latino-americano de coordenao entre ministrios da Defesa e das Relaes Exteriores dos contribuintes de tropas, dito originalmente Mecanismo 2X4 e evoluindo paulatinamente para 2X9, em 2007317. As negociaes evoluram, sobretudo, no mbito do Grupo de Amigos que havia se formado, inicialmente sob a liderana dos EUA, para tratar da crise haitiana. O Grupo era composto basicamente dos quatro pases que integravam a FMI (EUA, Canad, Frana e Chile) e do membro eletivo do CSNU que prometera contribuio substancial para a futura misso de estabilizao, o Brasil. Ao longo do processo negociador, as diferenas principais surgiram entre os EUA, que compartilhavam suas posies com Frana e Canad, e defendiam uma abordagem mais militarista e de curto prazo, e o Brasil, com apoio do Chile, que indicava a necessidade de introduzir no mandato elementos mais complexos, ligados inclusive promoo do desenvolvimento. A postura estadunidense refletia a experincia de Washington com o Haiti nos anos 1990 e a chamada Doutrina Powell, de agir decisivamente, mas de se retirar com celeridade de cenrios potencialmente complicados. O Brasil, por sua vez, interpretava a mesma experincia histrica da presena das Naes Unidas e a percebia pelo ngulo de um pas em desenvolvimento, para o qual era patente que s uma fora militar de nada ajudaria o Haiti e que a grande falha da dcada de 1990 fora ignorar o fortalecimento institucional e a promoo do desenvolvimento sustentvel318. Embora os EUA fossem o coordenador do Grupo de Amigos e o lead country sobre Haiti no CSNU, tornou-se claro nas negociaes que no poderiam impor sua linguagem e que teriam que ceder ao Brasil e demais pases latino-americanos em vrios temas. Um aspecto em particular chama ateno: a referncia ao Captulo VII e a autorizao para o uso da fora. Inicialmente, os EUA defenderam que todo o texto fosse adotado sob a expresso acting under Chapter VII. O Brasil advogava que a misso deveria
Entrevista com diplomata brasileiro. necessrio esclarecer que o 2 no nome do Mecanismo refere-se aos dois Ministrios envolvidos de cada pas e o outro nmero aos contribuintes de tropa latino-americanos para a MINUSTAH. 318 Marten, K. Enforcing the Peace. Learning from the Imperial Past. Nova York: Columbia University Press, 2004, pp. 152-153.
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funcionar sob o Captulo VI, uma vez que fora convidada pelo Governo haitiano e a fim de garantir que no se tratava de ocupao estrangeira. O meio-termo encontrado, aceito relutantemente por Washington, foi a colocao somente da seo sobre segurana sob o Captulo VII, numa tpica frmula lingustica do CSNU em busca do consenso. Mas importante notar que, em momento crtico da negociao, o Brasil deixou claro que as tropas, fundamentais para a existncia da misso, s estariam disponveis se houvesse um mandato politicamente aceitvel e exequvel. Mas a atuao brasileira no se restringiu a exercer uma funo de controle quanto ao uso excessivo do Captulo VII, que poderia ter efeitos negativos sobre o desempenho da MINUSTAH. Teve tambm iniciativas propositivas que visaram a incluir funes no mandato da misso ou linguagem que orientasse a cooperao de outros elementos da comunidade internacional com o Haiti. Um fator favorvel s estratgias brasileiras foi o relatrio do SecretrioGeral, que apoiava a ideia de uma operao complexa e de um engajamento de longo prazo o que veio ao encontro das teses brasileiras de trs pilares fundamentais: segurana, reconciliao poltica e desenvolvimento. Nesse sentido, a atuao brasileira permitiu a incluso de diversos elementos no mandato da MINUSTAH, que seriam expandidos nos anos seguintes, tais como: 1) compromisso explcito com um engajamento internacional de longo prazo, inclusive em cooperao com a OEA e a CARICOM; 2) insero de referncias a peacebuilding, apesar de resistncias dos EUA a atribuir essas tarefas a misses de paz; 3) sinalizao de que o mandato inicial de seis meses seria renovado pelo Conselho; 4) apoio ao Haiti na formulao e execuo de estratgias de desenvolvimento econmico e combate pobreza; 5) elevao das funes humanitrias e de fortalecimento das instituies ao mesmo nvel das tarefas militares; 6) cooperao com as instituies financeiras internacionais e comunidade de doadores319. O balano desse primeiro processo negociador pode ser feito sob os dois pontos de vista indicados anteriormente. Em primeiro lugar, a presena do Brasil como grande contribuinte de tropas, associada a uma articulao cada vez mais estreita com os demais latino-americanos, possibilitou a incluso de temas e tarefas ligados reconstruo de longo prazo e promoo do desenvolvimento que no teriam sido includos no mandato da MINUSTAH
319 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004); Report of the SecretaryGeneral on Haiti (S/2004/300). Nova York: Naes Unidas, 2004.

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se esse fosse deixado a cargo de EUA, Frana e Canad. Como ser examinado adiante, os debates no CSNU deixaram de ser sobre se era conveniente incorporar esses aspectos para centrar-se em como incorporlos. Em segundo lugar, evidenciou-se que o Brasil e a Amrica Latina estavam atentos e ativos no caso do Haiti e que nenhuma deciso poderia ser tomada sem consult-los. Sintomaticamente, o grupo de amigos foi expandido nos anos seguintes para incluir outros pases da regio: Argentina (2005), Peru (2006), Uruguai (2008) e Mxico (2009). Tornou-se influente tambm o Mecanismo 2X4 (posteriormente 2X9), que passou a reunir-se nas semanas anteriores renovao do mandato da MINUSTAH, a fim de indicar quais elementos os pases latino-americanos consideram essenciais e seu comunicado foi notado pelo Conselho de Segurana a partir da Resoluo 1840 (2008)320. As negociaes para a renovao do mandato da MINUSTAH, de agosto a outubro de 2007, so ilustrativas da evoluo na dinmica da considerao do tema pelo CSNU. Naquele momento, o Grupo de Amigos era composto por Argentina, Brasil, Canad, Chile, EUA, Frana e Peru, responsvel pela coordenao. O Grupo estava encarregado de redigir o projeto de resoluo, com base nas recomendaes do Secretariado, e apresent-lo ao Conselho. Antes mesmo da reunio do Grupo, o Brasil consultou informalmente o Secretariado sobre os elementos que constariam do relatrio do SGNU. Nos contatos de peritos e em nvel mais elevado, os principais funcionrios das Naes Unidas envolvidos com a MINUSTAH repetidamente assinalavam que o Brasil e a Amrica Latina eram elementos fundamentais, sem o apoio dos quais as recomendaes do Secretrio-Geral no seriam razoveis, e dispunham-se a ajust-las dentro do possvel. Os pases latinoamericanos realizaram, em fins de agosto, reunio do Mecanismo 2X9, em Porto Prncipe, quando coordenaram suas posies, em consultas diretas com o Governo haitiano. Nas tratativas no mbito do Grupo de Amigos, no houve dificuldades reais em torno de questes substantivas. Muitos dos pontos advogados pelo
Em final de 2008, os membros do Mecanismo eram: Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Equador, Guatemala, Paraguai, Peru e Uruguai todos os pases latino-americanos que contribuam com tropas para a MINUSTAH. Ver Whitfield, T. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 124-134.
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Brasil para o mandato da MINUSTAH no foram mais questionados, tais como: assistncia na promoo do desenvolvimento; papel de coordenao na rea de assistncia; realizao de quick impact projects321; e apoio ao fortalecimento institucional. O Grupo de Amigos tambm acordou que se proporia ao Conselho a renovao do mandato da MINUSTAH por um ano, algo que no havia sido possvel ainda322. Ao ser encaminhado ao Conselho de Segurana, o nico questionamento significativo ao projeto partiu da China, que inicialmente procurou inserir vrias limitaes, inclusive extenso do mandato. Pequim questionara anteriormente a MINUSTAH porque o Haiti fazia gestos em favor de Formosa (que reconhece como Governo chins). Em 2007, em parte como resultado de gestes do Brasil e de outros membros do Grupo de Amigos, o Haiti abstivera-se de favorecer a causa formosina e ensaiava aproximao com a China continental. Para contornar as objees chinesas, o Brasil mobilizou as embaixadas em Porto Prncipe, Pequim, a Misso em Nova York e realizou gestes em Braslia. O incidente foi afinal contornado sem maior prejuzo; aparentemente, a flexibilidade demonstrada pela China decorreu da prioridade que os pases latino-americanos demonstraram atribuir ao tema323. A Resoluo 1780 (2007) foi adotada, atendendo a todos os interesses do Brasil e dos pases latino-americanos, com alteraes muito limitadas por parte dos membros do CSNU. O texto foi co-patrocinado no s pelos membros do Grupo de Amigos, mas tambm, espontaneamente, por outros pases da Amrica Latina contribuintes de tropas324. Assim como a experincia de Timor-Leste demonstrou que as condies estruturais e conjunturais do Conselho de Segurana podem ser utilizadas por um membro eletivo para promover seus pontos de vista em uma questo pontual (ou podem voltar-se contra ele), o Haiti e a MINUSTAH explicitam que essas caractersticas dos foros multilaterais podem tambm permitir que

Os quick impact projects (QIPs) foram originalmente sugeridos pelo Relatrio Brahimi ( 37). So pequenas obras ou melhorias (pontes, poos artesianos, reformas em edifcios pblicos como escolas) que podem ser realizadas pelos contingentes e que beneficiam diretamente as populaes, angariando, assim, apoio para as misses. O Brasil reconhecido defensor dos QIPs como uma importante interface entre as misses de paz e a promoo do desenvolvimento. No por acaso, a MINUSTAH a nica operao de manuteno da paz em que o mandato do CSNU determina a realizao de QIPs. Entrevistas com diplomatas brasileiros. 322 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007). 323 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007). 324 Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2007).
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um membro eletivo influencie situaes complexas nos mandatos das misses e que construa uma influncia contnua sobre um tema mesmo depois de deixar o assento eletivo no Conselho. Conjunturalmente, importante recordar que as dificuldades enfrentadas pelos EUA no Iraque fizeram que esse pas no pudesse ser to ativo no Haiti. Mas esse fato foi maximizado pelo Brasil ao se tornar um contribuinte principal de tropas e um interlocutor indispensvel no CSNU. Esse cenrio foi consolidado pela articulao brasileira com os outros Estados latino-americanos, o que estruturalmente tornou por demais custosa qualquer opo no multilateral que pudesse ser considerada pelos EUA no que concerne ao Haiti e reduziu correspondentemente os custos da ao multilateral. A implementao prtica dos mandatos foi assegurada tambm pela atuao incisiva de Brasil e Argentina na V Comisso, a fim de garantir que a MINUSTAH fosse dotada de recursos adequados, em todas as reas. IV. 5. 3. Guin-Bissau UNOGBIS (2004 e 2008) Em Guin-Bissau, o Conselho de Segurana no considerou necessrio estabelecer uma operao de manuteno da paz, preferindo um Escritrio de Apoio Construo da Paz (UNOGBIS). Estabelecido em maro de 1999, aps o conflito civil no pas, seu mandato limitado e recursos reduzidos do testemunho da baixa prioridade que o Conselho atribua ao tema. Vrias delegaes no CSNU, inclusive os EUA, costumavam designar os funcionrios diplomticos menos experientes para tratar do tema. Em seu binio no CSNU, o Brasil passou a liderar o tema e insistir que fosse objeto de maior ateno e de ajustes no mandato que atendessem s mudanas na realidade bissauguineense325. No fim de 2004, o Brasil engajou-se em negociao intensa com os EUA, que objetavam a realizar modificaes no tratamento do tema e no mandato do UNOGBIS. Sobretudo por motivos oramentrios, os EUA eram cautelosos quanto a ampliar o escopo do mandato das Naes Unidas em Guin-Bissau. Substantivamente, a delegao estadunidense resistia a qualquer possibilidade de ampliar o Escritrio a ponto de transform-lo em uma misso de paz e questionava propostas brasileiras de atuar na rea de fortalecimento do Estado e reforma das foras armadas. Em uma primeira
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Entrevista com diplomata brasileiro; www.unogbis.org.

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etapa da estratgia brasileira de agir por pequenos incrementos, adotou-se uma declarao presidencial (S/PRST/2004/41) em que se manifestava a disposio de rever o mandato do UNOGBIS e que solicitava um relatrio ao SGNU326. O Brasil estabeleceu dilogo direto com o Secretariado, a fim de coordenar posies sobre quais seriam as recomendaes do relatrio. Uma vez divulgado, trazia sugestes prximas s posies brasileiras, que incluam mandatos para apoiar o dilogo poltico; assistir nas negociaes; encorajar a reforma do setor de segurana e auxiliar na mobilizao de assistncia financeira ao pas. Em coordenao com o ativo Representante do SGNU 327, o moambicano Joo Bernardo Honwana, o Brasil passou a propor que a renovao e mudana do mandato do UNOGBIS ocorressem por meio de uma resoluo e no de uma troca de cartas (como era a prtica naquele momento), a fim de elevar o tratamento do tema e igual-lo a outros considerados pelo CSNU. Nesse segundo processo, tambm foram limitadas as resistncias substantivas, sendo alegado o aspecto processual de que no havia tempo para a negociao de um projeto de resoluo. Nesse contexto, o Brasil recorreu a gestes em Braslia, Washington e outras capitais para mobilizar apoio iniciativa. A Resoluo 1580 (2004) foi adotada em 22/12/2004 e incorporou oito reas de alterao do mandato do UNOGBIS, ainda que no da maneira exata advogada pelo Brasil328. Nesse caso, novamente o Brasil valeu-se das caractersticas especficas dos foros decisrios multilaterais para modificar posio de relativo descaso dos EUA quanto a um tema e encaminhar um tratamento substantivo mais adequado s realidades do terreno. A matria foi mantida na agenda do CSNU, sobretudo, por insistncia do Brasil ainda que resolues no fossem mais adotadas aps 2005 , que tambm defendeu o UNOGBIS na V Comisso. O tratamento de Guin-Bissau pelo CSNU viria a ser alterado a partir de 2007, quando o pas foi includo na agenda da Comisso de Construo da Paz (CCP) sob a coordenao brasileira.
Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2004). uma das evidncias da pouca ateno com Guin-Bissau que no haja um ttulo de Represente Especial. 328 Report of the Secretary-General on Guinea-Bissau and on the activities of the United Nations Peace-Building Support Office in that country (UNOGBIS) (S/2004/969). Nova York: Naes Unidas, 2004.
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Aps longa considerao pelo Conselho de Segurana no segundo semestre de 2007, a solicitao de Guin-Bissau para ser includa na agenda CCP foi endossada, dentro de um mandato especfico. Os P-3, pela primeira vez, interessaram-se pelo pas porque o vem como plataforma para o trfico de drogas para a Europa. O Brasil assumiu a coordenao da configurao especfica para o pas em dezembro de 2007. Nessa posio, procurou chamar ateno para a interconexo entre problemas sociais, instabilidade poltica, fragilidade institucional e crime organizado na realidade bissauguineense. Tambm foi feito um esforo para ampliar a cooperao bilateral brasileira, como modo de liderar pelo exemplo. Parte dessas preocupaes foi consagrada no documento derivado dos debates, adotado pela CCP em 2008, como base das recomendaes sobre o pas. Os P-3 manifestaram apenas resistncias moderadas a privilegiar uma estratgia voltada para aspectos sociais, mas, para super-las, foi essencial a articulao com outros grandes pases em desenvolvimento, como ndia, frica do Sul e Indonsia329. O desafio encontrado nesse caso foi a proposta formulada pelo Secretariado de estabelecer sanes a indivduos alegadamente envolvidos no trfico de drogas em Guin-Bissau. Os P-3 demonstraram algum interesse no tema, e outras delegaes sinalizaram favoravelmente, em parte porque o tipo de deciso casustica que o CSNU toma muitas vezes. O Brasil, porm, mostrou-se refratrio a essa abordagem por dois motivos: porque no resolveria as questes de fundo que afetam o pas e poderia levar a manipulaes polticas; e porque significaria um precedente para que o CSNU estabelecesse sanes ao trfico de drogas, que no eram at ento listados como ameaa a paz e segurana internacionais. Afinal, foi possvel, com auxlio de frica do Sul, Rssia e Indonsia, evitar referncia direta ao tema em declarao presidencial, retirando mpeto da iniciativa330. No que concerne Guin-Bissau, o ponto a considerar a capacidade de um pas que no membro permanente do Conselho de Segurana embora ocupe com alguma frequncia assento eletivo de mobilizar apoio para o tratamento de um tema da agenda do rgo. De modo geral, o principal obstculo a dificuldade em poder colocar em ao o prprio Conselho, porque h um padro de que iniciativas cabem normalmente aos P-3. Adicionalmente, passa a ser necessrio administrar a prpria considerao da matria, formando alianas com Estados que tenham percepes
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Entrevistas com diplomatas brasileiros. Correspondncia oficial com a Misso junto s Naes Unidas (2008).

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semelhantes da realidade bissau-guineense (nesse caso, outros grandes pases em desenvolvimento) para evitar que as grandes potncias insiram nas decises seus prprios conceitos e legitimem suas agendas. IV. 6. O Conselho de Segurana, as Misses de Paz e as Perspectivas para o Brasil O histrico dos ltimos mandatos do Brasil no Conselho de Segurana e de sua participao em operaes de manuteno da paz tanto nas negociaes em Nova York, quanto na implementao no terreno evidenciam o fato de que as decises tomadas pelo Conselho de Segurana esto sujeitas a uma srie complexa de fatores restritivos, mas h margem para influncia por parte de membros eletivos como o Brasil. Como afirma Celso Amorim:
(...) ao contrrio da sabedoria convencional que sugere estar o processo decisrio no Conselho de Segurana unicamente nas mos dos P-5 nossa prpria experincia (...) aponta para a possibilidade de membros no permanentes influenciarem o processo e at mesmo o resultado do tratamento de muitos temas, incluindo alguns da maior importncia331.

A questo que se coloca, ento, como seria possvel otimizar essas possibilidades que o mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas faculta ao Brasil e a outros pases. Nas dcadas de 1970 e incio de 1980, a opo brasileira, em grande parte, foi por criticar as prprias regras do sistema, ao mesmo tempo em que se mantinha de fora de sua operao. Nos ltimos vinte anos, porm, esse posicionamento foi transformado em uma utilizao ativa e construtiva do sistema da qual o engajamento na reforma do Conselho , em realidade, uma parte , que se prope a utilizar as regras existentes para promover uma distribuio mais justa de poder e alterar as que forem arcaicas332.
331 Amorim, C. Prefcio. In. Fonseca Jr., G. (org.). O Brasil no Conselho de Segurana da ONU, 1998-1999. Braslia: FUNAG, 2002, pg. 13. 332 Sennes, R. Brasil, Mxico e ndia na Rodada Uruguai do GATT e no Conselho de Segurana da ONU: um estudo sobre pases intermedirios. Tese de Doutorado, Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, USP, So Paulo, 2001, pp. 96-109; Gratius, S. O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora?. Madri: FRIDE, 2007, pg. 5.

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A experincia no Haiti demonstrou que uma primeira vertente do fortalecimento da posio negociadora brasileira passa pela formao ou adensamento de um consenso poltico de uma regio sobre um tema. Isso no significa afirmar que o Brasil deve estar restrito Amrica Latina ou ao Atlntico Sul, mas que o Conselho de Segurana e seus membros permanentes podero ser mais facilmente influenciados por propostas de polticas para misses de paz que incorporem o consenso dos pases vizinhos rea de conflito. No mbito do CSNU, o Brasil tambm pode beneficiar-se do dilogo com outros pases em desenvolvimento que estejam ou no no rgo, mas que partilhem posies comuns sobre a Organizao e seus limites e possibilidades. A Argentina e outros pases latino-americanos so parceiros prioritrios, mas as coligaes com ndia e frica do Sul (com os quais existe um forte dilogo poltico e de cooperao no mbito do foro IBAS) tambm podem ser exploradas. Quanto aos pequenos Estados em desenvolvimento que sejam membros do Conselho, a atuao brasileira pode servir para mitigar suas vulnerabilidades, sobretudo a falta de fontes de informao e a pouca capacidade tcnica para as negociaes parlamentares nas Naes Unidas333. Mas, se o Brasil pode utilizar o carter de membro eletivo do CSNU para coordenar-se com outros pases em desenvolvimento que partilhem suas posies, no pode afastar o dilogo com os desenvolvidos e com os P-5. O Brasil um interlocutor cuja credibilidade reconhecida e cujas posturas so vistas com embasadas em princpios e bom conhecimento da poltica e da tcnica das Naes Unidas. Nesse contexto, j se tornou interlocutor indispensvel em vrios temas. Se utilizados corretamente, esses atributos podem levar a convites sistemticos para integrar grupos de amigos, o que garantiria influncia no s no exerccio de mandatos eletivos, mas depois deles334. Se os fatores elencados acima dizem respeito a como articular-se como ator dentro do Conselho de Segurana, h uma srie de estratgias que podem ser decididas ou aplicadas internamente pelo Brasil e que reforariam suas

Entrevista com diplomata brasileiro. Lima, M. R. S. Na trilha de uma poltica externa afirmativa. In. Observatrio da Cidadania, 2003, pp. 94-100 (http://www.socialwatch.org/es/informeImpreso/pdfs/ panorbrasileirog2003_bra.pdf, acessado em 29/11/2007), pg. 98; entrevistas com diplomatas estrangeiros; Whitfield, Teresa. Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict. Washington: United States Institute of Peace Press, 2007, pp. 270273.
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capacidades negociadoras. A participao com tropas nas misses de paz em Angola, Moambique, Timor-Leste e Haiti explicitou que esse um importante mtodo para se afirmar como um interlocutor essencial. Para isso, no basta que o Brasil envie o contingente, mas tambm necessrio que se posicione como interlocutor relevante por meio da participao em foros decisrios como os grupos de amigos, a V Comisso e o Comit Especial sobre Operaes de Manuteno da Paz. Essas articulaes polticas tero grau baixo de influncia no terreno, porm, se no forem complementadas por ganhos de posies no Secretariado que permitam uma compreenso melhor do quotidiano do aparato burocrtico em Nova York e no terreno, como manifestao real do mecanismo de segurana coletiva335. Os esforos materiais e polticos necessitam de uma base doutrinria para poderem ser coerentemente aplicados. Como explicitam os trabalhos pioneiros de Afonso S. Cardoso e Paulo R. C. T. da Fontoura, o Brasil, em relao s operaes de manuteno da paz, segue uma srie de princpios e estratgias, que orientam seu posicionamento sobre cada uma das discusses sobre mandatos no Conselho. No entanto, trata-se de corpo doutrinrio ainda em fase embrionria de desenvolvimento e que encontra uma discrepncia ante os processos decisrios internos para o envio de tropas (vide Captulo II). Embora existam oportunidades significativas para otimizar a influncia brasileira nas decises do Conselho de Segurana, h dificuldades e limitaes correspondentes. A mais imediata o fato de que o Brasil no ocupa assento permanente. Um segundo aspecto que o Brasil tem e pode ampliar uma poltica externa global, mas carece de meios financeiros semelhantes aos de que dispem outros Estados com ambies semelhantes, tais como Japo e Alemanha. Outro fator a considerar so certamente as crticas oriundas de membros da prpria regio, que podem vislumbrar em um maior ativismo brasileiro algum tipo de busca de hegemonia ou de sub-imperalismo como foi alegado por alguns analistas no caso do Haiti336. No que tange
Note-se que pases como ndia, Paquisto e Jordnia so grandes contribuintes de tropa, mas raramente utilizam esse fato para influir no encaminhamento de conflitos especficos, preferindo obter vantagens administrativas na prpria Organizao. 336 Tokatlian, J. G. Intervencin en Hait, misin frustrada. Una crtica de Amrica Latina. Madri: FRIDE Comentario, 2005 (http://www.fride.org/publicacion/102/intervencion-en-haitimision-frustrada-una-critica-de-america-latina, acessado em 28/11/2007); ver tambm Hirst, M. La intervencin sudamericana en Hait. Madri: FRIDE Comentario, 2007 (http:// www.fride.org/publicacion/192/la-intervencion-sudamericana-en-haiti, acessado em 28/11/2007).
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especificamente s misses de paz, um obstculo concreto tratar a possibilidade de retirada das tropas. Cada operao e o prprio tratamento de um conflito pelas Naes Unidas passam por ciclos em relao capacidade da Organizao de atender s expectativas das populaes e governos afetados. A questo fundamental, ento, passa a ser inserir-se no momento em que se pode fazer contribuies positivas e auferir benefcios polticos e identificar o melhor momento de retrair sua participao, uma vez que muito fcil engajar uma tropa; , porm, muito difcil desengaj-la337. IV. 7. Concluses Preliminares O objetivo deste Captulo IV foi o de fazer uma breve recapitulao das recentes experincias do Brasil no Conselho de Segurana nos binios 19931994, 1998-1999 e 2004-2005 e, com base nisso, realizar uma avaliao de quais princpios orientaram a participao brasileira. A partir desses elementos, pde ser realizada uma anlise com exemplos de Timor-Leste, Haiti e Guin-Bissau da influncia brasileira na estruturao de mandatos e configuraes de operaes de manuteno da paz. Com base nas consideraes discutidas neste Captulo, possvel elencar algumas concluses preliminares: A redemocratizao do Brasil coincidiu com o momento histrico em que foi desbloqueado o processo decisrio do Conselho de Segurana. Assim, a segunda metade dos anos 1980 marcou o retorno brasileiro ao rgo; Apesar da ausncia de quase vinte anos que obrigou o pas a reconstruir seu conhecimento sobre o Conselho de Segurana, o Brasil continua a ser um dos Estados membros com maior experincia de mandatos eletivos no rgo; As conjunturas internacionais e institucionais dos mais recentes binios brasileiros no CSNU (1993-1994, 1998-1999 e 2004-2005) foram variadas quanto ao grau de ativismo do rgo, em particular com relao disposio de fazer uso das operaes de manuteno da paz como instrumento de segurana coletiva; Em todos os seus recentes mandatos, o Brasil teve como base de sua atuao no Conselho os princpios da Constituio Federal e da Carta das
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A frase citada advm de entrevistas com diplomatas brasileiros.

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Naes Unidas, que orientaram as decises especficas. Buscou atuar com legitimidade, credibilidade e autonomia e promover o fortalecimento do rgo como foro multilateral e a crescente transparncia de suas decises; Em suas posies no CSNU, o Brasil procurou favorecer o consenso e agir construtivamente, mas no hesitou em se abster quando as decises no se conformavam a um grau mnimo de aceitabilidade. Tambm procurou dialogar e estabelecer parcerias com outros membros eletivos, embora tal articulao seja dificultada pela heterogeneidade do grupo e pelas presses dos P-5; Com relao s operaes de manuteno da paz mostrou-se favorvel de modo geral, mas adotou critrios para orientar suas perspectivas, tais como a determinao de mandatos claros e exequveis, o respeito aos princpios bsicos e a constituio de recursos comensurveis com o mandato; Em uma srie de casos pde influir diretamente nos mandatos. Em Timor-Leste militou com sucesso pela extenso da UNMISET em 2004 (quando estava no CSNU), mas no foi exitoso em 2006 quando se debateu a configurao da UNMIT (mas o Brasil no era membro eletivo). No Haiti, inseriu elementos importantes no mandato da MINUSTAH e construiu influncia que perdurou alm de seu mandato eletivo. Em Guin-Bissau, conseguiu dar realce ao tema no CSNU e evitar debates sobre sanes; Existe margem de manobra para o Brasil ampliar sua capacidade de influenciar decises do Conselho de Segurana, o que est relacionado participao com tropas em misses de paz e insero em grupos de amigos e outros mecanismos decisrios sobre a estruturao de mandatos.

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Concluso

Nos quatro Captulos deste trabalho, foram seguidos dois itinerrios. No primeiro, observaram-se o desenvolvimento do mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas e a forma como as operaes de manuteno da paz surgiram como uma das possveis modalidades de atuao da Organizao em um ambiente marcado pelo imobilismo e pelas limitaes do sistema concebido em 1945. Foi evidenciada tambm a postura brasileira com respeito a essa evoluo e foram analisados os interesses e motivaes do pas. No segundo itinerrio, foram avaliados o funcionamento do Conselho de Segurana como foro multilateral e os limites da influncia de seus membros. Correspondentemente, foi acompanhada a trajetria do Brasil em mandatos eletivos recentes e foram explicitados os princpios que balizam a atuao do pas. Nesta Concluso, essas duas vertentes so combinadas, a fim de permitir uma percepo das possibilidades atuais de o Brasil otimizar sua participao no tratamento multilateral das questes de paz e segurana pelas Naes Unidas. A primeira indagao a ser feita, ento, qual o papel do mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas atualmente e em que est baseado. Inis Claude Jr. assinalou que existe uma interao entre as organizaes internacionais e a poltica internacional, isto , embora os Estados criem aqueles organismos e sejam seus atores principais, eles tambm sofrem
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influncia de sua criao e modificam seu comportamento338. O centro da segurana coletiva da Organizao, o Conselho de Segurana, um rgo em que est caracterizada essa dinmica. Suas regras foram definidas inicialmente pelas grandes potncias, corporificadas em seus cinco membros permanentes (P-5), que dispem de poder superior ao de seus dez contrapartes eleitos, mas no podem tomar todas as decises. H trs razes fundamentais para que esse cenrio exista. Em primeiro lugar, no h uma concordncia integral dos P-5 sobre muitos temas. Como as decises do Conselho de Segurana, em sua maioria, no so binrias, mas antes representam a formulao de polticas complexas, a divergncia que existe entre as grandes potncias cria uma margem de manobra para que outros pases atuem e influenciem as decises. Em segundo lugar, mesmo as grandes potncias mesmo os EUA como nica superpotncia restante no tm a possibilidade de dedicar a mesma ateno e compromisso poltico a todas as crises na pauta do Conselho. Novamente surgem oportunidades para que outros Estados insiram suas opinies, interesses e viso de mundo. Em terceiro lugar, a prpria ideia de um rgo colegiado permanente com poderes executivos no poderia funcionar se no houvesse a possibilidade de negociaes e barganhas substantivas, ainda que no sobre todas as matrias. A legitimidade do Conselho de Segurana reside justamente na crena da maioria dos Estados de que contrariar suas decises teria custos polticos inaceitveis. Mas, se os P-5 impusessem os resultados dos debates, no haveria interesse de outros pases de participar. Assim, concesses tm que ser feitas aos demais pases, a fim de angariar seu apoio. Como explica Hurrell, as instituies internacionais refletem uma hierarquia de poder, ajudam a resolver problemas de ao coletiva e fortalecem o estabelecimento de normas. As grandes potncias tm a possibilidade material e poltica de agir fora delas, mas pagaro um preo por isso339. Mas o Conselho de Segurana no trata de todos os temas internacionais nem toma decises significativas sobre todos aqueles com os quais lida. Durante a Guerra Fria, a bipolaridade entre EUA e URSS acabava por, na
Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pp. 6-7. 339 Hurrell, A. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions. In. Hurrell, A. et al. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States. Washington: Woodrow Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000, pp. 5-6.
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CONCLUSO

prtica, excluir a possibilidade de tratamento substantivo da maioria dos assuntos, e ao Conselho restavam poucos casos. A partir dos anos 1990, essa tendncia inverteu-se, e a agenda do rgo cresceu enormemente. Vale notar, entretanto, que alguns conflitos so objetos de discusso no Conselho, mas no h decises que realmente influenciem seus rumos. Isso ocorre porque os P-5 delimitam quais temas podem ser discutidos e deixam claro que vetaro decises sobre eles seja porque no obtiveram os acordos desejados, seja porque no vem o Conselho de Segurana como foro mais adequado. Em anos recentes, esse processo tem ocorrido com itens como Palestina ou Gergia. Em outras ocasies, os P-5 e um nmero restrito de interessados formulam polticas que so levadas ao plenrio do CSNU somente para serem legitimadas aps negociaes em pequenos grupos como nos casos de Coreia do Norte e Ir. Se essas atitudes marcam uma tentativa dos membros permanentes de controlar os trabalhos do Conselho, tambm refletem o fato de que o rgo ficaria sobrecarregado se outros foros e entidades no atuassem na soluo de conflitos340. No processo decisrio atual do Conselho de Segurana, pode-se dizer que a possibilidade de atuao substantiva e decisiva do rgo no um dado, mas depende antes da poltica envolvida em determinado tema. Uma vez includo na agenda do CSNU, um assunto poder ou no ser analisado, o que varia com a convenincia dos P-5 e com a existncia de consenso entre eles. Se no houver um bloqueio por parte dos membros permanentes, cria-se um espao real de negociao, do qual podem participar outros pases, sobretudo as potncias mdias. Esses Estados de porte mdio o que inclui o Brasil costumam preferir a atuao por meio de organismos internacionais, dentro dos quais podem construir coalizes e ser ativistas em temas nos quais teriam normalmente pouca influncia341. Na maneira como funciona o atual mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas, o Conselho de Segurana cumpre funes que variam de declaraes sem efeitos concretos sobre alguns temas presena direta no terreno de indivduos sob comando da Organizao ou autorizados pelo CSNU. Os dois principais instrumentos do Conselho para influir em um conflito
Claude Jr., I. Swords into Plowshares. The problems and progress of international organization. Nova York: Random House, 1964, pg. 213. 341 Hurrell, A. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions. In. Hurrell, A. et al. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States. Washington: Woodrow Wilson International Center, Working Paper Nr. 244, 2000, pg. 4.
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so as sanes e as operaes de manuteno da paz. No primeiro caso, trata-se de medidas previstas no s na Carta das Naes Unidas como no Pacto da Liga das Naes antes dela. Deveriam funcionar como meio de presso para desencorajar certos comportamentos belicosos, mas so com frequncia vistas como punio. Ainda que previstas na Carta, s proliferaram aps o desbloqueio do CSNU na dcada de 1990342. O segundo caso so as misses de paz, que no esto previstas na Carta, evoluram com base em experincias empricas e mudaram de funo ao longo das dcadas. Esses dois instrumentos so parte das opes centrais disponveis para o Conselho de Segurana, mas funcionam com base em consensos polticos muito diversos. Enquanto as sanes dependem basicamente de haver concordncia entre os P-5, as operaes de manuteno da paz resultam de decises que no podem ser tomadas exclusivamente por grandes potncias, porque h necessidade de engajar tropas de outros pases. Isso significa que os mandatos das misses de paz so com maior frequncia objeto de negociaes substantivas, porque a necessidade de obter contribuintes de tropas tornaria totalmente sem sentido a imposio de uma deciso. Reside a, ento, uma possibilidade de otimizar a influncia na rea de paz e segurana por parte de potncias mdias, que tenham interesse em engajar-se. A indagao que deve ser feita, neste momento, se o Brasil se encaixa nessa categoria e tem interesse em agir no mbito do mecanismo de segurana coletiva das Naes Unidas. Existe entre os formuladores da poltica externa brasileira e os analistas uma percepo muito difundida de que o pas historicamente optou por apoiar as instituies multilaterais e fortalec-las e que pode extrair benefcios dessa estratgia. O Ministro Celso Amorim reiterou em conferncia acadmica, em 2007, que o Brasil um defensor intransigente de solues pacficas e que prefere os meios multilaterais para encaminhlas. Nesse contexto, as Naes Unidas, por sua universalidade e respeito soberania, so a expresso mais clara do multilateralismo. Mesmo quando suas aes no tm resultados imediatos, trata-se de instrumento transformador da conscincia do mundo343. Acadmicos como Lima e Hirst corroboram essa percepo ao assinalar que h, na poltica externa brasileira, uma
Baumbach, M. O Regime de Sanes do Conselho de Segurana das Naes Unidas: Evoluo Recente e Apreciao Crtica. Braslia: trabalho apresentado no L Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, 2006. 343 Amorim, C. A Diplomacia Multilateral do Brasil. Braslia: FUNAG, 2007, pg. 8.
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preferncia histrica pelo encaminhamento multilateral de conflitos, para o qual as Naes Unidas so essenciais. Ao mesmo tempo, existe uma postura brasileira de buscar uma posio de mediador ou de construtor de consensos, capaz de advogar em favor dos pequenos e colocar-se no mesmo status dos grandes em vrios casos. O Brasil combinaria, na opinio de Maria Regina Soares de Lima, tentativas de ser reconhecido como um dos grandes atores internacionais e um interesse em construir instituies internacionais mais igualitrias, que compensem a disparidade das capacidades de poder tradicionais e assegurem uma ordem mais justa344. O pas apresenta as caractersticas de uma potncia mdia, o que no acontece com a maioria dos outros Estados da Amrica Latina. Opta, porm, por renegar a ideia de hegemonia e realizar um understatement consciente de suas possibilidades e prefere assumir papel de apaziguador e estabilizador345. A preferncia brasileira pelo mecanismo de segurana coletiva parece derivar, assim, de fontes distintas mas convergentes: 1) normativa, decorrente dos princpios enunciados no artigo 4 da Constituio Federal, os quais estabelecem a base do comportamento brasileiro como membro eletivo do Conselho de Segurana e contribuinte de tropas para misses de paz (fato reiterado nas solicitaes ao Congresso Nacional de tropas); 2) histrica, pela contribuio dada pelo pas formao das Naes Unidas ao longo de dcadas, em que advogou uma Organizao slida como meio de buscar uma ordem mundial equilibrada; 3) realista, resultado de ser o pas uma potncia mdia, que percebe ser capaz de otimizar seus recursos de poder limitados se atuar no mbito de instituies com regras estveis e onde possa formar coalizes, evitando a formao de estruturas paralelas excludentes. Essa adeso ao multilateralismo, s Naes Unidas e a seu mecanismo de segurana coletiva no significa que o Brasil no reconhea suas falhas estruturais. Ao contrrio, o pas um dos principais proponentes da reforma do Conselho de Segurana que reorganize sua composio e permita equilibrar da melhor forma critrios de respeitabilidade e eficcia346.
Lima, M. R. S. e Hirst, M. Brazil as an intermediate state and regional power. In. International Affairs, vol. 82, no. 1, 2006, pp. 21-25; Lima, M. R. S. Emergence on Global Stage Leaves Brazilians Divided. In. Spiegel Online, 8/10/2008, disponvel no endereo www.spiegel.de/international/world/0,1518,druck-582861,00.html, acessado em 10/10/2008, pg. 2. 345 Gratius, Susanne. O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora?. Madri: FRIDE, 2007, pp. 15-16. 346 Amorim, C. A Diplomacia Multilateral do Brasil. Braslia: FUNAG, 2007, pg. 12.
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Mas as crticas formuladas pela diplomacia brasileira no so formuladas no sentido de deslegitimar o sistema existente ou bloquear sua atuao. O Brasil prefere militar quotidianamente para otimizar sua influncia e, com isso, projetar sua viso de mundo e participar da formulao de normas internacionais. Dedicou-se, em particular, a contrarrestar tendncias unilateralistas que queriam instrumentalizar o Conselho de Segurana. Nesse contexto, procurou expandir suas reas de interesse e demonstrar sua atuao pode ultrapassar o campo retrico e doutrinrio mesmo em casos que no so geograficamente prximos . As operaes de manuteno da paz tm sido centrais nesse esforo. Por um lado reiteram as preocupaes brasileiras com reas prximas geogrfica, poltica e culturalmente (Amricas, frica Ocidental e pases lusfonos); por outro, permitem a presena em conflitos diversos e legitimam as opinies brasileiras sobre o tema347. Cabe questionar, ento, qual a realidade atual das misses de paz e quais as perspectivas para o futuro imediato. As Naes Unidas mantm, no momento, mais de 100 mil militares, policiais e civis no terreno em 15 operaes de manuteno da paz, sem contar as misses polticas especiais, que no mobilizam tropas, mas tm mandatos semelhantes de construo da paz ou mediao348. Alguns dos conflitos em que a Organizao est envolvida so dos mais significativos em nmeros de mortes e territorialmente mais extensos como na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) e no Sudo (UNMIS e UNAMID). H uma grande expectativa das populaes afetadas sobre o que as Naes Unidas podem fazer para aliviar seu sofrimento e reconstruir o pas. O Conselho de Segurana, aps passar por fases diferenciadas em suas prticas com respeito s misses de paz, entrou em um momento favorvel expanso, que parece persistir desde 2003. Existe, no rgo, a percepo de que uma maneira de mostrar ativismo e eficcia estabelecendo operaes. As operaes de manuteno da paz trazem vantagens conhecidas em relao a outras misses empreendidas por pases individuais ou por organismos

Amorim, C. Entre o desequilbrio unipolar e a multipolaridade: o Conselho de segurana da ONU no perodo ps-Guerra Fria. In. Dupas, G. e Vigevani, T. (orgs.). O Brasil e as novas dimenses da segurana internacional. So Paulo: Alfa-mega/FAPESP, 1999, pg. 93; Lafer, C. Brazilian International Identity and Foreign Policy. In. Daedalus, vol. 129, no. 2, 2000, pg. 229; entrevista com diplomata brasileiro. 348 Dados atualizados podem ser obtidos em www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm, acessado em 30/1/2009.
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regionais. As mais imediatas delas so a percepo de que so imparciais e a maior disponibilidade de meios financeiros e humanos349. Tambm criam, no mbito do mecanismo de segurana coletiva, um consenso poltico sobre as modalidades de atuao direta da Organizao. No podem ser consideradas, entretanto, uma panacia. J em incio de 2007, o ento Subsecretrio-Geral para Operaes de Manuteno da Paz e diretor do DPKO, Jean-Marie Guhenno, fez declarao sobre a proliferao de misses:
(...) the world already faces two kinds of overstretch: the military sort, in which many armed forces of many leading countries are badly strained by foreign operations; and political overtretch, in which the worlds political energies are focused on just a few acute problems while the UN is left to deal as best as it can with many chronic or less visible conflicts350.

Essa situao sustentada, em termos de tropas, pelos pases em desenvolvimento, que representam mais de 80% das contribuies. Os pases desenvolvidos geralmente enviam poucas tropas e escolhem apenas misses em que tm interesses diretos, mas continuam, juntamente com os P-5, a ter uma influncia desproporcional nas operaes e no processo decisrio de seu estabelecimento. A atuao dos pases em desenvolvimento que contribuem com tropas carece, assim, de coordenao que lhes permita superar uma postura reativa e a busca ganhos de curto prazo (como cargos no Secretariado). H uma disjuno entre os que fazem a contribuio fundamental com tropas e os que formulam os mandatos das misses e legitimam por meio das Naes Unidas os processos de paz em curso. Esto presentes, porm, entre contribuintes de tropas potncias mdias emergentes como Brasil, frica do Sul, ndia, Argentina, Paquisto que dispem de meios polticos e diplomticos significativos e que poderiam atuar na formulao de estratgias que alterem esse quadro. O Brasil um contribuinte antigo para as operaes de manuteno da paz participou desde sua criao em 1948 e decidiu enviar tropas em 1956,
Maior disponibilidade de meios em relao ao que est disponvel para a maioria dos pases, no para os EUA. Mas mesmo Washington beneficia-se nesses aspectos porque financia apenas do oramento de operaes de manuteno da paz, enquanto deve custear integralmente suas aventuras unilaterais. 350 Call the blue helmets. In. The Economist, 6/1/2007, pg 23.
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mas ficou quase vinte anos ausente, entre 1968 e 1988. O pas um importante contribuinte atual, estando entre os vinte maiores, e o DPKO o v como tendo potencial para expandir suas contribuies. Tem tambm uma tradio de coerncia em sua atuao no Conselho de Segurana quanto necessidade de que as misses obedeam aos princpios bsicos, que tenham mandatos claros e exequveis e que sejam dotadas de meios materiais comensurveis com as tarefas que tero que desempenhar. Alm disso, trata-se de pas grande, com conscincia de que tem uma poltica global e que pode desempenhar papel relevante mesmo em cenrios que no so to prximos351. Cumpriu um nmero de mandatos no Conselho de Segurana s igualado pelo Japo. Assim, acumula considervel experincia no rgo, a qual combinada com peso poltico que lhe d certa margem de manobra e com a possibilidade de influenciar os mandatos das misses e a atitude do CSNU ante os processos de paz. Algumas caractersticas do Brasil em sua contribuio para as misses de paz o colocam em situao de menor realce do que outros pases. No h uma poltica geral que possa orientar a participao brasileira nas misses, nem uma legislao adequada, o que torna limitada a possibilidade de expandir as contribuies, em parte devido ao processo decisrio interno que pode ser muito moroso e trazer altos custos polticos. Historicamente, o envio de tropas pelo Brasil tem sido espasmdico, com momentos de grande expanso e outros de retrao. Mesmo quando h nmero relevantes de brasileiros no terreno, tendem a estar concentrados em uma misso. Essas idiossincrasias acabam por circunscrever a influncia brasileira nas misses de paz e na atuao do Conselho de Segurana de modo geral. Para seguir essa linha de raciocnio, o questionamento seguinte diz respeito s decises do Conselho de Segurana com respeito s operaes de manuteno da paz. Embora o Secretariado desempenhe importante funo operacional, o Conselho molda as misses de paz ao atribuir-lhes os mandatos, definir sua estrutura e composio e demonstrar o grau de apoio poltico de que dispem. A realidade que as decises do CSNU so essencialmente polticas e casustas e no traduzem necessariamente a realidade no terreno, buscando acomodaes que permitam obter acordos e consensos em Nova York. Assim, a composio do rgo que varia anualmente com os novos membros eletivos e a interao entre os pases
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podem ser mais relevantes que o curso dos eventos no terreno. So muito influentes, por exemplo, os grupos de amigos que se formam de modo ad hoc para alguns casos e que tm privilgios na redao de resolues. Atualmente, h presses dentro e fora do Conselho para que operaes sejam criadas ou ampliadas, mesmo que as condies polticas e materiais para tal no estejam dadas. Na poltica do Conselho, os P-5 costumam agir de modo a assegurar seus interesses especiais, moldando os mandatos, sem preocupao com o futuro da ideia de peacekeeping e incluindo novas tarefas que nem sempre so exequveis ou aceitveis para as partes no terreno. Os membros eletivos, por sua vez, costumam ser mais cautelosos, mas muitas vezes no resistem s presses para a criao ou expanso de misses em um ritmo no sustentvel352. Os pases em desenvolvimento, sobretudo, como grandes contribuintes de tropas, tm particular interesse no xito das misses, mas no podem negar o auxlio da Organizao a Estados com os quais compartilham no s vicissitudes scio-econmicas, mas tambm uma posio relativa no cenrio internacional353. Ademais, como explica Sotomayor, pases com posies similares no sistema internacional no necessariamente agem do mesmo modo com relao s Naes Unidas e s operaes de manuteno da paz. O autor menciona as posturas divergentes de Brasil e Mxico, mas tambm se pode aduzir a ausncia de coordenao mais estreita entre Brasil, ndia e frica do Sul, embora sejam todos ativos na rea e tenham projeto semelhante de construo de uma influncia do sul e parceiros no IBAS. Sotomayor tambm sublinha que a participao em misses de paz no implica necessariamente liderana, embora reconhea que se trata de importante contribuio participativa354. Nos ltimos anos, o Brasil pde exercer considervel influncia em pelo menos trs temas sob considerao do Conselho de Segurana. Em TimorLeste, pde valer-se de uma combinao de presena no terreno por meio
Fontoura, P. R. C. T. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Funag, 1999, pp. 104-105. 353 Uziel, E. Trs questes empricas, uma terica e a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas. In. Poltica Externa, vol. 14, no. 4, 2006, pp. 96-100. 354 Sotomayor, A. Latin Americas Middle Powers in the United Nations: Brazil and Mexico in Comparative Perspective. Mxico: CIDE, 2006, pp. 42-45; Sousa, S.-L. India, Brazil, South Africa (IBSA) New inter-regional multilateralism in the South?. Madri: FRIDE Comentario, 2007 (http://www.fride.org/publicacion/154/india-brasil-sudafrica-ibsa-un-nuevo-tipo-demultilateralismo-inter-regional-del-sur, acessado em 28/11/2007), pp. 2-6.
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de tropas e atividade parlamentar em Nova York, mas esta ltima mostrouse limitada em momento particularmente controverso, em 2006, com o Brasil fora do CSNU. Em Guin-Bissau, na ausncia de uma misso de paz propriamente dita, a assertiva atividade brasileira, primeiro no CSNU e depois na Comisso de Construo da Paz, tem ajudado na manuteno do tema na agenda. O Haiti certamente o caso mais notrio. A participao com nmero considervel de tropas foi essencial para o Brasil se tornar indispensvel no assunto e para favorecer a mobilizao da Amrica Latina. Nesses trs casos, contou a articulao pelo Brasil, paralelamente s iniciativas parlamentares, de uma percepo especfica da soluo de conflitos que alinha as causas profundas sociais e econmicas juntamente com os aspectos de segurana355. Essas constataes sinalizam que a influncia brasileira ainda est restrita em termos de reas geogrficas (Amricas, frica Ocidental, pases lusfonos), mas poderia teoricamente ser expandida utilizando as caractersticas dos foros decisrios multilaterais e do Brasil como potncia mdia. necessrio igualmente considerar que o grau de ativismo em alguns temas pode ser utilizado como posio vantajosa para inserir-se na considerao de outras reas. Mas essas possibilidades no so um dado e dependem de medidas que as viabilizem na prtica. Somente de modo emprico nos prximos anos seria possvel verificar a eficcia de tais medidas. As experincias recentes do Brasil no Conselho demonstraram que o acesso a informaes e a possibilidades de fazer gestes in loco so essenciais para que o pas possa atuar sem depender do Secretariado e limitando sua suscetibilidade a presses dos P5. Alm de dispor de um servio diplomtico profissional, o Brasil tem ampla rede de embaixadas que, na frica, s se compara dos membros permanentes. O aperfeioamento da interao entre as embaixadas brasileiras e das embaixadas com o Secretariado serviria para otimizar a atuao brasileira no CSNU. Essas estratgias permitiriam que a atuao ocorresse em um contexto de conscincia no s do jogo parlamentar em Nova York, mas tambm da realidade no terreno e dos interesses bilaterais do Brasil em cada caso. O contato entre as Embaixadas brasileiras e as operaes de manuteno da paz e misses polticas especiais no terreno poderia ser intensificado.
355 Sardenberg, R. Brasil, poltica multilateral e Naes Unidas. In. Estudos Avanados, vol. 19, no. 53, 2005, pp. 363-364.

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Atualmente, o Brasil tem Embaixadas residentes em capitais de pases onde atuam nove das misses de paz, alm de Guin-Bissau, onde h o UNOGBIS, uma misso poltica especial. Seria mitigada a dificuldade de obter dados independentes sobre as operaes, o que permitiria decises mais informadas ao Brasil sobre quais tarefas esto realmente sendo executadas, quais as reaes da populao local e que outros aspectos poderiam ser reforados. relevante considerar o estabelecimento de uma poltica nacional de operaes de manuteno da paz como instrumento de poltica externa, a ser liderada pelo MRE. Uma iniciativa como essa teria que ser debatida com todos os ministrios envolvidos e com os Poderes Legislativo e Judicirio. A poltica poderia estabelecer claramente os princpios e objetivos que orientariam a participao brasileira em misses de paz, a exemplo do documento existente na frica do Sul. Seriam estabelecidas as prioridades e critrios para escolha de operaes e levada em conta a necessidade de que se saiba o momento oportuno de desengajar-se. Seria possvel incorporar elementos que articulassem a cooperao com organizaes regionais e subregionais, a exemplo dos estudos em curso com respeito Unio Africana. A eventual deciso de estabelecer tal poltica poderia ser complementada pela retomada dos debates sobre uma legislao atualizada que regule no s o envio de tropas ao exterior, mas tambm outros aspectos como o processamento dos reembolsos pagos pelas Naes Unidas, a possibilidade de cesso de civis, a influncia do servio em misses de paz sobre as carreiras de militares, civis e policiais. Com essas medidas, seria possvel tornar mais clere e menos imprevisvel o processo decisrio brasileiro e ampliar, sem desgaste poltico acentuado, a atual contribuio brasileira para as operaes de manuteno da paz, o que, dentro de margens razoveis, poderia duplicar o atual desdobramento. Alm dos aspectos legais, seria importante poder estabelecer uma comisso gestora que reuna todos os interessados do Executivo, Legislativo e Judicirio e analise o desempenho do Brasil e as perspectivas. Poderia estar encarregada de fazer relatrios peridicos ao Congresso que forneam uma viso holstica dos interesses externos e internos da participao em operaes e dirimissem dvidas e mal-entendidos frequentes. Seria necessrio adicionar s medidas administrativas e legais que sejam tomadas iniciativas de divulgao, junto sociedade civil, dos esforos empreendidos pelo Governo quanto s misses de paz. Como ficou claro no caso do Haiti, a ausncia de informaes confiveis levou a questionamentos
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significativos sobre os motivos e a viabilidade da participao brasileira na MINUSTAH. Tambm seria relevante, nos anos anteriores ao incio de um mandato e durante o binio eletivo, discutir com a sociedade brasileira os principais temas do Conselho de Segurana, suas implicaes para o pas e a convico brasileira de que os mecanismos multilaterais de segurana coletiva devem ser fortalecidos e aprimorados. Alm dessas iniciativas de cunho interno ao Brasil, h uma dimenso internacional a ser explorada. Uma possibilidade importante a de adensar os contatos e tratativas com pases que compartilhem com o Brasil uma perspectiva semelhante sobre a funo poltica e as caractersticas das operaes de manuteno da paz. Nesse sentido, duas possibilidades se apresentariam desde logo. Em uma vertente, os pases da Amrica Latina que contribuem com tropas para a MINUSTAH j se mostraram capazes de acordar certos aspectos que consideram essenciais para aquela operao. Outra vertente poderia ser explorada junto a frica do Sul e ndia, por meio do foro IBAS, tambm para coordenar elementos especficos que poderiam ser includos nos mandatos das misses de paz de segunda gerao. Isso abarcaria no s os supracitados aspectos de desenvolvimento, mas tambm outros como segurana de tropas, respeito soberania e integrao do Governo e sociedade locais aos esforos das Naes Unidas. EUA, Reino Unido e Frana, com apoio dos membros da Unio Europeia e do Japo, promovem uma agenda prpria para as misses. Uma opo partindo de potncias mdias emergentes poderia ser exitosa. O resultado seria a valorizao das decises do Conselho de Segurana e das misses de paz em contraponto s opes unilaterais ou regionais preferidas por alguns membros permanentes e outros pases desenvolvidos. Outras medidas poderiam ser levadas a cabo pelo Brasil. Um aspecto relevante seria aumentar a presena brasileira nos departamentos que tratam de paz e segurana (DPKO, DPA e DFS) e que atuam em coordenao direta com o Conselho de Segurana. Isso permitiria maior acesso aos processos decisrios e s fontes de informao. H duas vertentes para essa iniciativa. Uma primeira seria a indicao de funcionrios pblicos (diplomatas, militares ou outros) em secondment. Outra seria o aperfeioamento de sistemas de divulgao para brasileiros de vagas no Secretariado. Em seus futuros mandatos no Conselho de Segurana, o Brasil continuar a atuar seguindo os princpios que tem guiado seu trabalho. Nesse contexto, ser necessrio manter sempre a ateno do rgo sobre certos aspectos
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CONCLUSO

que no so da preferncia dos P-5, mas que asseguram uma atuao diferenciada para o Brasil. As misses de paz passam por uma crucial fase de expanso que pe em jogo sua operacionalidade e o prprio consenso poltico por trs de sua existncia como instrumento privilegiado do multilateralismo. Os prximos anos devero ser centrais na definio da utilidade das misses e, por extenso, da capacidade das Naes Unidas de atuarem significativamente na manuteno da paz e segurana internacionais. As misses paz continuaro a ser um importante instrumento do CSNU e essencial para um pas em desenvolvimento que queira otimizar sua influncia em temas de paz e segurana internacionais. Para retomar a metfora do corpo de bombeiros contida na Introduo, o Brasil desempenha um papel relevante tanto na cmara de vereadores metafrica quanto como voluntrio no corpo de bombeiros. Por seu desempenho nas duas reas, pode projetar sua percepo da realidade no momento de apagar incndios, desde que otimize sua capacidade de atuar.

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