1 - BENS PBLICOS

Adota-se a expresso bens pblicos, conquanto seja aquela mais ampla e abrangente do que esta. Domnio significa o direito sobre uma coisa (bem) que detida por algum. Bens correspondem a res, ou coisas, corpreas ou incorpreas, que tenham proprietrio ou possuidor. O domnio pblico constitudo constitudo por bens pblicos. O domnio pblico foi conceituado por Herly Lopes Meirelles em sentido amplo e em seus desdobramentos polticos e jurdicos, e nominado de eminente e patrimonial. Em sentido amplo e em seus desdobramentos polticos e jurdicos, e nominado de eminente e patrimonial. Em sentido amplo, corresponde ao poder de dominao ou de regulamentao que o Poder Pblico exerce sobre os bens de seu patrimnio, do particular ou aos de fruio geral (res nullius). O domnio eminente o resultado do poder poltico, pelo qual o Poder Pblico submete vontade todas as coisas de seu territrio (manifestao da soberania interna), abrangendo todos os bens e legitimando as intervenes na propriedade privada. O domnio patrimonial corresponde ao direito de propriedade, sujeito, porm, ao regime do direito administrativo (pblico), e no ao regime do direito civil (privado).

CONCEITO

Seguno o Ilustre Prof. Edmir Netto de Arajo em obra doutrinria intitulada Curso de Direito Administrativo Ed. Saraiva, 2010, pg. 1120 descreve: O Estado, como vimos, tem personalidade jurdica prpria, o que significa entre outras coisas, que dotado de capacidade para adquirir direitos e contrair obrigaes. Mas uma das caractersticas da personalidade a possibilidade da pessoa possuir patrimnio prprio. Assim, bens pblicos um conjunto de bens pertencentes a pessoas jurdicas de direito pblico (Unio, Distrito Federal, Estados-Membros, Municpios, autarquiais e fundaes), assim como os que estejam destinados prestao de servios pblicos, equiparando-se a estes o conjunto de bens formadores do patrimnio das pessoas jurdicas de direito privado (empresas pblicas e sociedades de economia mista) criadas pelas entidades estatais, quando prestadoras de servios pblicos. O conceito no encontra respaldo em toda a doutrina. H quem exclua da categoria os bens pertencentes is pessoas jurdicas de direito privado (empresas pblicas e sociedades de economia mista por somente reconhecer a aplicao do conceito aos bens su je ito s exclusivamente ao regime do direito pblico. Mas patrimnio das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, assim como os das concessionrias de servios pblicos, so equiparados a bens pblicos, vist o estarem sujeitos a regime especial, podendo ser gravados de inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade ( O S T F considerou constitucional a extenso da inalienabilidade de bens pertencentes EBCT - Al 243.250 RS, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 10/02/2004). Ademais, a

administrao dessas pessoas jurdicas deve seguii os parmetros fixados pelo art. 37 da Constituio Federal, estando elas sujeitas a controle legislativo (Congresso Nacional, Assembleia I egislaciva e Cmara Municipal Tribunais de Contas) e a controle jurisdicional (em especial por ao popular e ao civil pblica, inclusive por improbidade administrativa Lei n 8.429/92). Se tomada a classificao imposta pelo Cdigo Civil, somente sero pblicos os bens pertencentes as pessoas jurdicas de direito pblico (art. 98). No entanto, o regime especial de proteo do patrimnio pblico tambm toca os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito privado criadas por desejo do Poder Pblico (como as empresas pblicas e as sociedades de economia mista), dai a atribuio da natureza pblica, mas em sentido amplo. Tanto assim que as florestas pblicas localizadas nos entes pblicos ou nas entidades da Administrao Indireta (independentemente da personalidade jurdica de d i reito pblico ou privado) so tidas como bens pblicos (Lei n 11.284, de 2006). Em sntese, adotando-se,como dito, a regra prevista no Cdigo Civil, art. 98 "So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem". Como pessoas jurdicas de direito pblico so aquelas enumeradas pelo art. 41 do Cdigo Civil, o puiimnio das demais entidades estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista) no seriam pblicos, mas privados sujeitos Administrao Pblica.

CLASSIFICAO A classificao dos bens segundo a sua destinao ofertada pelo Cdigo Civil (art. 99): a) Bens de uso comum so os de uso de todos indistintamente (ruas, avenidas, praas, rodovias, mares). b) Bens de uso especial prestam-se execuo de servios pblicos, destinados fruio exclusiva do Poder Pblico (reparties pblicas) ou fruio geral (museus, universidades, parques). c) Dominicais (ou dominiais) constituem o patrimnio disponvel, exercendo o Poder Pblico os poderes de proprietrio como se particular fosse; no possuem destinao especifica, seja porque o uso no indistintamente permitido, seja porque o Poder Pblico no necessita de sua fruio. Por lei pemitida a formao de patrimnio dessa natureza (excepcional, diante da regra). A expresso dominiais empregada como sinnimo de dominicais. No entanto, pode-se estabelecer distino, correspondendo os bens dominiais ao gnero (todos os bens sob o domnio pblico) e dominicais como espcie (os que integram o patrimnio pblico disponvel).

DEFESA DE BENS PBLICOS O regime imposto pelo direito pblico no priva o Poder Pblico de se- valer dos institutos do direito privado para a defesa de seu patrimnio, de seus bens. Assim, tratando-se de bens imveis, por exemplo, pode valer-se das aes possessrias (reintegrao e manuteno de posse) e, quando o caso, do mandado de segurana. H deciso que reconheceu legtima a defesa autoexecutria da Administrao em hiptese de esbulho.

AFETAO E DESAFETAO Exceo para os dominicais, todos os bens pblicos (de Uso comum ou de uso especial) so adquiridos ou incorporados ao patrimnio pblico para uma destinao especfica que podemos chamar de afetao. A retirada dessa destinao, com a incluso de bem entre os dominicais (que compem o patrimnio disponvel), corresponde desafetao. A afetao de bens a uso comum pode decorrer de fato natural (rios, mares), da prpra natureza do bem (rodovias, estradas, praas e avenidas), de imposio legal ou de ato administrativo (que impe a modificao de uso especial para uso comum). A desafetao, porm, depender de lei ou ato administrativo consequente de autorizao legislativa. A modificao da destinaode um bem de uso comum ou especial para dominical tambm depende de lei e somente po exceo pode decorrer de um fato natural inteiramente estranho ao desejo do legislador e do administrador, como ocorre, por exemplo, quando de um desabamento com a destruio de determinado prdio pblico. Importante, porm, fixar que o no uso no impe a desafetao. Disso decorre que a afetao e a desafetao tanto podem ser tcitas como expressas, ou seja, decorrentes ou no de lei ou ato administrativo. Compreendidas como expreses de fato administrativo, independem de qualquer manifestao de vontade da Administrao para que ocorram. Seria relevante no a forma pela qual se processa a alterao da finalidade, mas a ocorrncia em si da alterao da finalidade (Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, cit. P. 800). Ainda que se possa considerar possvel a moficao natural ou consequente da finalidade do bem pblico (desafetao), ponderamos pela necessidade de concorrer, ainda que posteriormente, expresso reconhecimento veiculado em ato administrativo ou lei, especialmente em razo dos efeitos jurdicos que dela decorrem.

REGIME JURDICO Os bens pblicos so regidos por regime jurdico de direito pblico, capazes de assegurar ao patrimnio pblico atributos especiais e que exorbitam o direito privado. Assim, os bens pblicos so gravados de:

a) Inalienabilidade No esto sujeitos, em regra, transferncia de domnio. b) Imprescritibilidade So insuscetveis de ser adquiridos por usucapio CF, arts. 183, 3, e 191, pargrafo nico, e Decreto-Lei n. 9.760/46, art. 200. c) Impenhorabilidade So insuscetveis de constrio judicial por penhora CF, art. 100. d) No onerao No podem ser dados em garantia. A inalienabilidade relativa, porquanto se admite a transferncia de domnio dos bens dominicais (exige-se lei autorizativa, avaliao prvia e licitao). A imprescritibilidade absoluta. Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio (STF Smula 340). As constituies de 1934, 1937 e 1946 consagraram a usucapio pro labore (deferida ao possuidor que, com seu trabalho pessoal e familiar, cultivasse a terra). A Constituio de 1967 j no a estabeleceu, mas admitiu a legitimao de posse conferidora de preferncia para a aquisio (Lei n. 6.383/76). A usucapio especial (Lei n. 6.969/81) incidente sobre terras devolutas localizadas na zona rural no mais admitida. O texto constitucional, impondo a imprescritibilidade, vedou a usucapio, urbano e rural (arts. 191, pargrafo nico, e 183, 3, respectivamente). A impenhorabilidade e a no onerao tambm so absolutas, conquanto exista divergncia doutrinria admitindo-as em relao aos bens dominicais. Os bens pblicos no podem suportar onerao por direitos reais de garantia (como penhor, hipoteca e anticrese).

AQUISIO DE BENS PELA ADMINISTRAO PBLICA A aquisio de bens pela Administrao segue, em boa medida, as regras pertinentes ao direito privado, com a incidncia concomitante das normas de direito pblico. So formas usuais de aquisio a compra, a doao, a dao em pagamento e a permuta, a acesso, a transmisso de herana, a usucapio, alm de outras que refogem ao direito privado, como a desapropriao, o confisco e a perda de bens em razo de ilcito penal e de ato de improbidade administrativa, a investidura e registro de parcelamento do solo.

PROPRIEDADE E TITULARIDADE A titularidade dos bens mveis, semoventes e imveis atribuda s pessoas polticas (Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal), classificando-se em federal, estadual e municipal. Os bens pertencentes ao Distrito Federal so os mesmos atribudos aos Estados Membros, e a repartio segue a imposta pela Constituio Federal, arts. 20 (bens da Unio) e 26 (bens dos Estados-Membros), remanescendo aos Municpios todos os que no estejam includos nos citados dispositivos e localizados no territrio municipal (como as vias de circulao, as praas, os logradouros pblicos etc.). Como

visto, tambm o patrimnio de entidades da Administrao Indireta pode ser considerado pblico.

AQUISIO DE BENS MVEIS A compra o instituto usualmente aplicado para as aquisies de bens mveis e de semoventes e corresponde a "toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente" (Lei n. 8.666/93, art. 6, III). As compras de bens mveis dependem de licitao sendo que seu valor determinar a modalidade desta (normalmente' convite ou tomada de preo) podendo ensejar a contratao direta (seja por dispensa, seja por inexigibilidade) e devem observar o princpio da economicidade, sendo obrigatria a fixao de preos compatveis com o setor privado. As compras dependem de: a) processo administrativo do qual conste a caracterizaco do objeto. b) indicao dos recursos oramentrios para o seu pagamento e, ainda, quando possvel, de: 1) atendimento do princpio da padronizao; 2) observncia do sistema de registro de preos; 3) submisso s condies existentes e praticadas no setor privado; 4) diviso ou subdiviso em tantas parcelas quantas necessrias para aproveitar as peculiaridades do mercado; 5) observao dos preos anteriormente praticados no setor pblico.

A Lei n. 8.666/93 estabelece hipteses de dispensa aplicavis s aquisies de bens mveis (v. g., em razo d. valor art. 24, II); se o bem for produzido por rgo ou entidade da Administrao para esse fim institudo (VIII); para aquisio de bens de uso pelas Foras Armadas, para o fim de manter a padronizao, desde que no se trate de materiais de uso pessoal e administrativo (XIX), assim como permite a contratao direta ante a inexigibilidade de licitao (art. 25, I).

AQUISIO DE BENS IMVEIS Alm dos modos de aquisio da propriedade privados na legislao civil, detm a Administrao a possibilidade de valer-se de insti tutos de direito pblico para a aquisio de bens imveis (desapropriao, confisco, registro de parcelamento do solo e investidura). Os imveis podem ser adquiridos pelo registro do ttulo(CC, art. 1.245), por acesso (CC, art. 1.248), pela usucapio (CC,art. l.238) e mesmo por disposio pode ser originria ou derivada, conforme decorra ou

no de manifestao de vontade, como ocorre nas hipteses de aquisio por usucapio e acesso (originrias) ou pela transcrio do ttulo (derivada). A aquisio de bem imvel pela Administrao em razo da transcrio do ttulo decorre, usualmente, de venda e compra, permuta, dao em pagamento e doao.

COMPRA E VENDA E PERMUTA Contrato pelo qual uma das partes, chamada vendedor, transfere o domnio de certo imvel que integra o seu patrimnio ao outro contratante, chamado de comprador, mediante recebimento em dinheiro, de determinado preo (CC, art 481). As compras promovidas pela Administrao devem estar abrigadas em procedimento administrativo, dependem de autorizao legislativa, avaliao prvia e, via de regra, de licitao, dispensada esta na hiptese de o imvel destinar-se ao atendimento das finalidades precpuas daquela, e suas necessidades condicionarem a sua escolha (Lei n. .666/93, art 24, X). A lei no indica a modalidade obrigatria de licitao, sendo fixada em razo do valor ou da inadequao de algumas modalidades. Opta-se, usualmente, pela concorrncia. permuta de bens imveis aplicam-se as mesmas regras, observando-se a possibilidade de dispensa se praticada entre os rgos ou entidades da prpria Administrao (Lei n. 8.666/93, art. 17, II, b a chamada licitao dispensada).

DAO EM PAGAMENTO A dao de bem imvel em pagamento de dvida mantida com o Poder Pblico constitui forma de aquisio da propriedade, mas depende de lei autorizativa e de avaliao prvia. A lei indispensvel porque o crdito, em princpio, deve ser satisfeito na forma legalmente disposta, sendo excepcional o modo de pagamento pela dao. Ultimada a dao, dever ser lavrada a escritura pblica, que ser levada a registro (trata-se de aquisio pela transcrio).

DOAO Contrato segundo o qual uma pessoa, chamada doador, por liberalidade, transfere um bem do seu patrimnio para o patrimnio de outra, designada donatrio, que o aceita (CC, art. 538). Nada impede que a entidade estatal, ou suas pessoas jurdicas, seja donatria de bens imveis. Contudo, as doaes com encargos, porm, devem sujeitar-se prvia aprovao legislativa, como estabelece a Constituio do Estado de So Paulo (art. 19, IV).

OUTROS MODOS DE AQUISIO A aquisio de bem imvel pode tambm decorrer de usucapio, por desapropriao, por disposio testamentria, em razo do registro de parcelamento do solo, por confisco e perda de bens. USUCAPIO Os bens pblicos no podem ser objeto de usucapio porque dotados de imprescritibilidade. Mas nada impede que a entidade estatal, atuando em posio de identidade com os particulares, possa adquirir a propriedade imobiliria pela usucapio. Os requisitos so os mesmos aplicveis aos particulares, no havendo a necessidade de lei autorizativa ou avaliao.

DESAPROPRIAO A desapropriao corresponde a um instrumento de interveno na propriedade privada e que leva perda da propriedade imvel (CC, art. 275, V). Somente pode ser realizada por pessoas jurdicas de direito pblico e desde que atendidos os pressupostos constitucionais e legais (utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse social). Trata-se de modo de aquisio originria da propriedade e apenas de forma cm excepcional dispensa o expropriante do pagamento de justa e prvia indenizao (como pode ocorrer na hiptese do art. 243 da CF). A competncia para legislar sobre a matria privativa da Unio (CF, art. 22, II), sendo concorrente a competncia para declarar necessidade, a utilidade pblica ou interesse social que exigem a expropriao. Excepcionalmente, admite-se que entidades da Administrao Indireta declarem a necessidade da desapropriao (por exempIo.ANEEL, DNIT). As diferentes espcies de desapropriao podem ser: a) desapropriao ordinria (CF, art. 5, XXIV): por interesse social, necessidade ou utilidade pblica); b) desapropriao urbanstica (CF. arts. 182 e 183 e Estatuto da Cidade); c) desapropriao para fins de reforma agrria rural (CF, arts. 184 e 191); d) desapropriao confiscatria (243). Interessa notar que da desapropriao sempre decorre a incorporao do bem expropriado ao patrimnio pblico ( promovida com esse propsito), mas entre as espcies h as que permitem ao expropriante a transferncia de domnio posteriormente (como a rural e urbanstica).

SUCESSO A entidade estatal tanto poder figurar como herdeira ou legatria, em disposio de ltima vontade (testamento), como tambm ser beneficiada na hiptese de herana jacente, desde que observado o prazo de cinco anos da abertura da sucesso sem que seja conhecido qualquer herdeiro ou sucessor. Os bens, conforme a sua localizao, sero revertidos para o patrimnio do Municpio, do Distrito Federal ou da Unio (se situados em territrio), cf. CC, art. 1844. Os Estados somente recebero se contemplados em testamento.

REGISTRO DE PARCELAMENTO DO SOLO Independentemente de qualquer pagamento ou ato de vontade, bens imveis identificados como destinados a vias de circulao, praas, espaos livres e a equipamentos urbanos passam a integrar o patrimnio pblico quando do registro do parcelamento do solo. Assim, promovido determinado loteamento, quando do seu registro, imediatamente adquire a entidade estatal (Municpio e Distrito Federal) parte da terra destacada da gleba de terras parcelada em quadras e lotes. A Lei n. 6.766/79 a lei de regncia.

PERDA E CONFISCO DE BENS O perdimento de bens sano prevista na Constituio Federal (art. 5, XLVI), e a Iei n. 8.429/92 (improbidade administrativa) e o Cdigo Penal (art. 91) disciplinam a possibilidade de sua imposio. Em face do ilcito penal, a reverso dos bens (com a consequente aquisio) d-se em favor da Unio e pode incidir sobre: a) instrumentos do crime; b) produto do crime. Tambm o confisco mereceu previso constitucional (art. 243, pargrafo nic o), cabvel na hiptese de bem apreendido em decorrncia de trfico de entorpecentes e drogas afins, revertendo-se o bem para instituies especializadas no tratamento e recuperao de viciados, bem com no aparelhamento das atividades de preveno. As glebas de terra onde haja cultivo ilegal so passveis de expropriao (CF, art. 243, caput), revertendo-se reforma agrria e com destinao agrcola (cultivo de produtos alimentcios medicamentosos). Ante o cometimento de ato de improbidade (que no possui natureza penal), o perdimento de bens dar-se- em favor da pessoa jurdica lesada, ou seja, aquela em que o agente mprobo (autor da improbidade) esteja vinculado, podendo, pois, beneficiar a Unio, Estado-Membro, Municpio, Distrito Federal ou entidades a essas pessoas polticas vinculadas (empresas pblicas, sociedades de economia mista, autarquias, fundaes etc.). Seja na primeira ou na segunda hiptese, a aquisio depender de sentena judicial, proferida em ao penal ou ao de natureza civil, respectivamente.

ALIENAO DE BENS A alienao de bens imveis depender de autorizao legislativa, de avaliao prvia e de licitao, realizada na modalidade de concorrncia (Lei n. 8.666/93, art. 17, I). O Cdigo Civil, que impe a inalienabilidade dos bens pblicos, dispe, no seu art. 67, que perdem os bens tal caracterstica apenas "nos casos e forma que a lei estabelecer" o que torna a inalienabilidade regra, mas ao mesmo tempo a relativiza. Apenas as terras devolutas ou arrecadadas por meio de ao discriminatria e necessrias proteao dos ecossistemas naturais conservam a absoluta inalienabilidade (CF, art. 225, 5). A lei que autoriza a alienao de bem imvel retira-lhe a destinao especfica (promove e desafetao), tornando-o disponvel para transferncia patrimonial. Assim, apenas os bens imveis ditos dominicais podem ser alienados. Pode a alienao decorrer de: a) venda e compra (contrato regido pelo direito civil com a incidncia das exigncias mencionadas pela Lei n. 8.666/93, a saber: lei autorizativa, avaliao prvia e concorrncia); b) Incorporao (transferncia de bens para pessoa jurdica instituda pela entidade estatal, v.g., sociedade de economia mista, empresa pblica); c) retrocesso (ocorre sempre que a Administrao no mais necessita do bem expropriado, e o particular o aceita em retorno); d) Investidura (incorporao rea do particular de rea resultante de obra pblica ou de qualquei rea inaproveitvel - Lei n.8 666/93, art. 17, 3); e) Concesso de domnio (que no se confunde com concesso de uso e concesso de direito real de uso, porque forma de tlienao hoje admitida apenas para terras devolutas da Unio, Estados e Municpios CF, art. 188, 1); f) legitimao (uso prolongado por particular de terra devoluta ou de rea pblica, para cultivo ou edificao residencial, que permite a transferncia de domnio. Estatuto da Terra Lei n. 4.504/6, aplicvel Unio, e Lei n. 3.962/57, ao Estado de So Paulo), alm do aforamento e da concesso de direito real de uso (para fins sociais ou de regularizao fundiria). A alienao de bens imveis, como dito, depende de licitao, cuja dispensa poder ser ordenada nas hipteses legais (art. 17 da Lei n 8.666/93). Para fins especficos de regularizaao fundiria e atender ao interesse social, a Iei de Iicitaes passou a prever a concesso de direito real de uso, a alienao gratuita ou onerosa, a aforamento e a locao de bens imveis residenciais destinados ou utilizados em programas habitacionais (Lei n. 11.481, de 31.05.2007). A alienao de bens mveis depende de avaliao prvia e de licitao, no carecendo de lei que autorize a transao. O leilo a modalidade obrigatria para a venda de bens inservveis, apreendidos ou penhorados (Lei n. 8.666/93, arts 22, 5, e 17, 6), no indicando a lei a modalidade obrigatria para as demais hipteses, que, por decorrncia lgica, deve ser a concorrncia (nica capaz de assegurar ampla

participao de interessados). Na Iei de licitaes so contempladas seis hipteses de dispensa de licitao: doao, permuta, venda de aes por meio da Bolsa de Valores, venda de ttulos, venda e compra praticadas na Administrao Indireta e, por fim, venda de bens sem destinao ou utilizao previsvel. O Supremo Tribunal Federal suspendeu, por inconstitucionalidade, em deciso liminar, parte do dispositivo que contempla as hipteses de licitao dispensada relativamente a Estados, Distrito Federal e Municpios (inciso I, b, c, e 1 do art. 17), subsistindo apenas em relao Unio e suas entidades da Administrao Indireta.

USO DE BENS PBLICOS Os bens pblicos so utilizados, ordinariamente, pela prpria Administrao ou pelas entidades pblicas que os detm, quando no estejam vocacionados ao uso comum do povo. A classificao do Cdigo Civil prope claramente os destinatrios ou usurios dos bens pblicos (de uso comum ou de uso especial). Os bens de uso comum ou de uso especial podem, porm, ser utilizados por particulares, desde que o uso no se revele prejudicial ao interesse pblico (ou ao prprio bem). Os bens de uso comum (ruas, praas) so de utilizao ordinria pelos particulares, independentemente de qualquer concordncia pela Administrao, podendo ocorrer excepcionalmente o uso extraordinrio ou sujeito a condies e restries especiais (fechamento excepcional de uma rua, utilizao de uma praa pblica para comcios, festas folclricas, religiosas). Os bens de uso especial (prdios pblicos, reparties pblicas) tambm podem estai afetados ao uso comum. Nas duas hipteses, porm, conserva o Poder Pblico a possibilidade de regulamentar o uso, desde que as regulamentaes sejam impessoais, genricas. Por vezes, incidem formas de uso especial, devendo o particular observar regras prprias e obter o consentimento da Administrao. Assim, a Administrao pode consentir que outrem (pessoas fsicas ou jurdicas) use privativamente bens pblicos, e tanto poder ser compulsria como facultativa a utilizao. Para o deferimento, a Administrao poder empregar no s institutos de direito pblico como tambm institutos de direito privado (Exemplo: locao, comodato). O emprego de um instituto ou de outro depender sempre da legislao local. Desse modo, tem-se que o uso pode ser: comum ordinrio ou comum extraordinrio. Uso comum ordinrio pressupe a generalidade, a liberdade, a gratuidade, porque todos, independentemente de remunerao ou de expressa autorizaco, podem se utilizair do bem pblico segundo as suas finalidades. O uso comum extraordinrio, por seu turno, d-se sempre que suprimidas uma ou mais de uma daquelas caractersticas. O uso depende de consentimento estatal ou est condicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessvel a qualquer pessoa.

O uso normal do bem aquele que atende a sua finalidade, j o uso anormal que o impe a modificao temporria da finalidade do bem (fechamento de uma rua, por exemplo). O uso anormal, por isso, sempre exigira consentimento estatal, devendo ser precrio e temporal. Por fim, o uso pode sei gratuito ou remunerado. O uso privativo de bens pblicos sempre sugere consentimento expresso da Administrao Pblica, conservando a sua precariedade (porque passvel de revogao ou modificao a qualquer tempo). Em regra, constituem modos de uso privativo de bens pblicos: autorizao de uso, permisso de uso, concesso de uso, concesso de direito real de uso, cesso de uso, enfiteuse ou aforamento, locao, comodato. A Medida Provisria n. 2.220, de 4 de setembro de 2001, institui, ainda, a concesso de uso para fins comerciais, exclusivamente administrativa. Objetivamente: a) autoriza de uso: decorre de ato administrativo, discricionrio, precrio (diz-se que a autorizao simples), e por ele a Administrao consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo particular, de modo a no prejudicar o interesse pblico e atender ao interesse predominante do particular, prescindindo de requisitos especiais (autorizao legislativa e licitao). A autorizao, por vezes, deferida com prazo de durao (diz-se que a autorizao qualificada), conferindo direitos ao particular enquanto vigente. A revogao do ato antes do trmino de sou prazo pode ensejar o direito a indenizao. b) permisso de uso: decorre de ato administrativo discricionrio, precrio, negocial, e por ele a Administrao consente que o partcular utilize o bem, satisfazendo interesse de ambos (o interesse pblico e o interesse privado so convergentes). Enquanto vigente, a permisso confere direitos ao particular, e, em regra, no deve ser deferida com exclusividade (Exemplo: instalaes, bancas de jornais e revistas em logradouros pblicos). O particular no detm mera faculdade de utilizao, mas sim dever de usar o bem, sob pena de caducidade, j que tambm incide interesse pblico. A permisso pode ser condicionada a prazo certo de durao (permisso qualificada ou condicionada). Sempre que reunir a natureza de contrato, e no de ato administrativo, deve ser precedida de licitao. c) concesso de uso: decorre de contrato administrativo sujeito a prvia licitao, podendo a utilizao ser remunerada ou gratuita para o particular (ainda que remunerada no equivale a locao, porque regida poi normas de direita pblico). Atribui direito pessoal de uso do bem pblico; realizada intuitu personae e no admite, em regra, transferncia a terceiros. Converge o interesse pblico e o do particular, e quanto incidente sobre bens (exemplo: mercados municipais, parque de exposio). d) Concesso de direito real de uso: o contrato pelo qual a Administrao transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno pblico a particular, como direito real resolvel, para que dele se utilize em fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social. Ex.: mini-distritos industriais.

 transfervel por ato inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria, a ttulo gratuito ou remunerado, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, com a diferena de que o imvel reverter Administrao concedente se o concessionrio ou seus sucessores no lhe derem o uso prometido ou o desviarem de sua finalidade contratual. A concesso de direito real de uso pode ser outorgada por escritura pblica ou termo administrativo, Desde a inscrio o concessionrio fruir plenamente o terreno para os fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis, administrativos e tributrios que venham a incidir sobre o imvel e suas rendas.

Classificao: os bens pblicos podem ser federais, estaduais ou municipais, conforme a entidade poltica a que pertenam ou o servio autrquico, fundacional ou paraestatal a que se vinculem. FEDERAIS so bens da Unio: os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser atribudos; as terras devolutas; os lagos, rios e correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado ou sirvam de limites com outros pases, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; as ilhas fluviais; as praias martimas; as ilhas ocenicas e costeiras; os recursos naturais da plataforma continental; o mar territorial e os terrenos de marinha e seus acrescidos; os potenciais de energia hidrulica e os recursos minerais, inclusive os do subsolo; as cavernas e stios arqueolgicos; ESTADUAIS incluem-se entre os bens dos Estados: as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas as decorrentes de obras da Unio; as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem em seu domnio; as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio; as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio; MUNICIPAIS os que atualmente lhe pertencem e os que vierem a ser atribudos; ruas, praas e reas dominiais, etc.

BENS PBLICOS EM ESPCIE a) Terra Devoluta: Significa terra devolvida, terra sem proprietrio. No sentido jurdico, corresponde rea de terra cuja propriedade no detida pelo particular nem utilizada pelo Poder Pblico. Integra o patrimnio pblico e, por no possuir qualquer destinao, a categoria de bens dominicais. b) Plataforma Continental: Integra o Patrimnio da Unio compreende o leito e o subsolo da reas submarinas que se estendem alm de seu mar territorial.

c) Terras ocupadas pelos ndios: Pertencem a Unio e so inalienveis, indisponveis e demarcadas administrativamente.

2 - INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA A interveno do Estado na propriedade privada tem o objetivo de proteger o interesse social, ou seja, o bem comum do povo. uma ao constitucional onde reconhece tal ao Estatal. O Poder Pblico impe limites na propriedade privada, no qual restringe compulsoriamente o direito do uso. Podemos contar com algumas modalidades, sendo elas, limitaes administrativas, ocupao temporria, requisio administrativa, servido administrativa, tombamento. Podemos acrescentar a desapropriao que uma retirada compulsria da propriedade de determinado bem visando o interesse pblico no qual opera se a transferncia do bem particular para o patrimnio pblico com carter indenizatrio. Interveno do Estado na propriedade privada a) Conceito e Consideraes Gerais Segundo Meirelles "a interveno na propriedade privada todo ato do Poder Pblico que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinao de interesse pblico". O Poder Pblico pode limitar o direito de propriedade assegurado ao particular, de acordo com o artigo 170 da Constituio Federal de 1988, em prol do bem social. O direito de propriedade sofreu larga mutao com a evoluo da sociedade com isso perdeu parte de seu carter individualista, mas sem deixar de lado a caracterstica constitucional e totalmente dependente da previso legal, respeitando assim o principio da legalidade no qual ampara o direito administrativo. O Poder Pblico tem como finalidade a interveno na propriedade privada, satisfazer as exigncias coletivas e inibir conduta antissocial do particular, ou seja, proteo aos interesses da comunidade, isso como j dito, institudo pela CF e amparado por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo e forma de sua execuo. Porm existem casos onde dispensada a legislao, por se tratar de casos excepcionais como estado de sitio e defesa.

b) Fundamentos da Interveno Os fundamentos so divididos em dois: poltico e jurdico. O fundamento poltico da Interveno do Estado na propriedade privada a proteo dos interesses da comunidade contra qualquer conduta antissocial praticada pelo particular, enquanto o jurdico qualquer disposio existente na CF/88 ou na legislao infraconstitucional.

c) Modalidades "As restries ao direito de propriedade privada so as limitaes administrativas, ocupao temporria, tombamento requisio e servido administrativa, alm da desapropriao, que a nica a transferir a propriedade, portanto a mais gravosa". 1 - Limitaes administrativas Impostas por ato administrativo genrico com intuito de atender ao interesse pblico, impostas pelo Poder Pblico, que limitam o direito de uso e gozo do bem pelo particular por meio de obrigao de no fazer. No destinado a propriedade determinada, j que no incide sobre um imvel em si, mas sobre toda a coletividade. Esta modalidade no comporta indenizao, salvo se indevida, ilegal, gerando a apurao da responsabilidade civil. Podemos citar como exemplo as limitaes de altura de edifcios, metragem mnima de recuo para construes de imveis, dentre outras. 2 - Ocupao temporria a ocupao de bens particulares por tempo determinado para executar obra, prestar servios, ou desempenhar uma atividade. Essa ocupao feita mediante comunicao ao proprietrio, e concretizada caso no haja contestao deste, onde o mesmo pode exigir uma garantia mediante cauo. Isso no quer dizer indenizao, j que esta existe somente no caso de caso de dano a propriedade ou se houver prejuzo ao proprietrio. A Constituio Federal, exaurido em seu artigo 5, XXV prev a ocupao temporria em caso de perigo pblico iminente, mediante indenizao posterior, se houver dano. A ocupao temporria, segundo a doutrina, aplicava-se somente para guarda de equipamentos e materiais para realizao de obras pblicas, mas hoje admite-se vrios objetos para a ocupao temporria.

3 Tombamento a preservao e proteo do patrimnio histrico, cultural, paisagstico, artstico, turstico, arqueolgico ou cientifico de bem mvel ou imvel, sendo competncia da Unio, dos Estados e Municpios, assegurados pela Constituio Federal de 1988. O tombamento atribui ao bem a caracterstica de se tornar imutvel, e pode ser muitas vezes inalienvel. O tombamento pode ser: - Tombamento de oficio incide bens pblicos. - Tombamento voluntrio incide sobre bens particulares com aceitao de seus proprietrios. - Tombamento compulsrio imposto atravs de coao, incide sobre bens particulares, aps o regulamento do procedimento administrativo. O tombamento pode ter carter indenizatrio, mas no configura confisco, sendo o tombamento preservao do patrimnio cultural. 4 - Requisio administrativa Fundamenta-se na CF art. 22, III e no mesmo dispositivo constitucional da ocupao temporria, art. 5, XXV, usado em situaes de emergncia, o "Poder Publico pode requisitar imvel pertencente a particular para evitar qualquer ocorrncia de "perigo publico. 5 - Servido administrativa a imposio no uso real sobre coisa alheia, ou seja, o Poder Publico "vale-se da propriedade particular mediante indenizao dos efetivos prejuzos que lhe causa para prestar uma informao comunidade (colocao de placa com nome de rua), para fixar fios ou cabos ou para sob ela estender certos equipamentos necessrios a prestao de comodidades e utilidades aos administrados. o que ocorre com a passagem de fios eltricos, telefnicos e telegrficos e de dutos por propriedades particulares ou pblicas. Portanto, servido administrativa quando o particular mantm a propriedade do imvel, porm obrigado a suportar seu uso pblico, pois a servido no transfere o domnio, nem a posse mas apenas o limita o direito de uso e fruio do bem. Desapropriao Desapropriao uma retirada compulsria da propriedade de determinado bem visando o interesse pblico no qual opera se a transferncia do bem particular para o patrimnio pblico.

"Com base em nosso ordenamento jurdico no art. 5, XXIV, 182, III, 184, todos da Constituio Federal de 1988, pode se conceituar a desapropriao como sendo o procedimento administrativo pelo qual o Estado, compulsoriamente retira e algum certo bem por necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social e adquire originariamente para si ou para outrem mediante prvia e justa indenizao paga em dinheiro, salvo os casos que a prpria Constituio enumera em que o pagamento feito com ttulos da dvida publica ou da divida agrria. A desapropriao tambm pode ser chamada de expropriao. Quando o bem est em procedimento expropriatrio qualificado de expropriando ou desapropriando, todo e qualquer bem podem ser expropriado ou desapropriado, inclusive o subsolo, precisa sempre de declarao regular que descreva minuciosamente o objeto da expropriao. "A desapropriao incide sobre: Posse desde que legitima e de valor econmico; Aes, quotas, e direitos de qualquer sociedade (STF, smula 476) bens pblicos pertencentes a entidade estatal inferior ou seja, a Unio pode desapropriar bens dos Estados, Municpios e do DF, bens pertencentes a autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedade de economia mista, mesmo sem lei que a autorize mas sujeita a condicionantes, autorizao da entidade que as instituiu e a delegou servios pblicos. O bem desapropriado integra se ao patrimnio pblico, porm em alguns casos pode reverter a particulares no caso de desapropriao por zona, para urbanizao e por interesse social. Existem casos em que no h indenizao, assumindo a desapropriao ntido carter confiscatrio, como desapropriao de rea em que haja cultivo ilegal de plantas.

Indenizao (Desapropriao) A indenizao deve ser em dinheiro, prvia e justa, sendo carter constitucional, salvo as excees contidas na CF. Diz se justa porque satisfaz o valor do imvel na data da desapropriao e seu pagamento, prvia porque ocorre antes da imisso na posse, em dinheiro porque precisa ser em moeda corrente. Incidir ainda a indenizao sobre benfeitorias necessrias ainda que estas sejam realizadas aps a expropriao com fixao amigvel (com acordo administrativo) ou judicial (por avaliao de um juiz). "O pagamento da indenizao ser feita por acordo ou na forma imposta na deciso judicial, hiptese em que a ordem cronolgica das requisies (precatrios) endereadas ao poder expropriante."

Anulao (desapropriao) O expropriatrio esta sujeito a invalidao pelo judicirio, bem como todo ato administrativo, j que so passveis de revogao pela prpria administrao ou pelo judicirio. Portanto na falta de qualquer dos requisitos o ato poder ensejar a impetrao de mandado de segurana. A interveno do MP necessria em qualquer caso. A desapropriao consuma-se com o deposito em juzo ou com o pagamento da indenizao. A validade da declarao expropriatria de cinco anos para os casos de necessidade ou utilidade publica. Aps o decurso desse prazo a declarao expropriatria caducar . provvel tambm que acontea a desistncia da declarao expropriatria, mas desde que esta seja feita unilateralmente a qualquer momento e desde que o faa ate o instante do pagamento, deposito ou indenizao. Concluso A interveno do Estado na propriedade privada tem o objetivo de preservar certos bens como na modalidade do Tombamento onde o Estado intervenha no patrimnio histrico, cultural, paisagstico, artstico e arqueolgico, sendo o municpio competente para zelar pela conservao do bem tombado; limitaes administrativas intuito de atender ao interesse pblico, impostas pelo Poder Pblico, que limitam o direito de uso e gozo do bem pelo particular por meio de obrigao de no fazer; ocupao temporria ocupao temporria, segundo a doutrina, aplicava-se somente para guarda de equipamentos e materiais para realizao de obras pblicas, mas hoje admite-se vrios objetos para a ocupao temporria; requisio administrativa em situaes de emergncia. A desapropriao a transferncia compulsria da propriedade particular para o poder publico, tambm pode ser chamada de expropriao. Tem carter indenizatrio, pagamento da indenizao ser feita por acordo ou na forma imposta na deciso judicial.

3 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Desde os tempos do Imprio que a Legislao Brasileira prev a reparao dos danos causados a terceiros pelo Estado, por ao ou inao dos seus agentes. Problemas de omisso, abuso no exerccio de funo e outros tipos de falhas sempre existiram no servio pblico, o que perfeitamente plausvel dadas as caractersticas da administrao pblica, tanto do ponto de vista da sua complexidade quanto do seu gigantismo.

As constituies de 1824 (Art. 179) e de 1891 (Art. 82), j previam a responsabilizao dos funcionrios pblicos por abusos e omisses no exerccio de seus cargos. Mas a responsabilidade era do funcionrio, vingando at a, a teoria da irresponsabilidade do Estado. Durante a vigncia das Constituies de 1934 e 1937 passou a vigorar o princpio da responsabilidade solidria. O lesado podia mover ao contra o Estado ou contra o servidor, ou contra ambos, inclusive a execuo. Porm o Cdigo Civil/16, em seu Art. 15, j tratava do assunto: "As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano." Entretanto, a figura da responsabilidade direta ou solidria do funcionrio desapareceu com o advento da Carta de 1946, que adotou o princpio da responsabilidade objetiva do Estado, com a possibilidade de ao regressiva contra o servidor no caso de culpa. Note-se que, a partir da Constituio de 1967 houve um alargamento na responsabilizao das pessoas jurdicas de direito pblico por atos de seus servidores. Saiu a palavra interno, passando a alcanar tanto as entidades polticas nacionais, como as estrangeiras. Esse alargamento ampliou-se com a Constituio de 1988, que estendeu a responsabilidade civil objetiva s pessoas jurdicas de direito privado, prestadoras de servios pblicos, os no essenciais, por concesso, permisso ou autorizao. Teorias da responsabilidade objetiva do Estado (segundo Hely lopes Meirelles): a) teoria da culpa administrativa: a obrigao do Estado indenizar decorre da ausncia objetiva do servio pblico em si. No se trata de culpa do agente pblico, mas de culpa especial do Poder Pblico, caracterizada pela falta de servio pblico. b) teoria do risco administrativo: a responsabilidade civil do Estado por atos comissivos ou omissivos de seus agentes, de natureza objetiva, ou seja, dispensa a comprovao de culpa. "Para que se configure a responsabilidade objetiva do ente pblico, basta a prova da omisso e do fato danoso e que deste resulte o dano material ou moral. Em seu Relato o Min. Jos Delgado continua "A r (Prefeitura/SP) s ficaria isenta da responsabilidade civil se demonstrasse - o que no foi feito - que o fato danoso aconteceu por culpa exlusiva da vtima". Portanto, basta to s o ato lesivo e injusto imputvel Administrao Pblica. No se indaga da culpa do Poder Pblico mesmo porque ela inferida do ato lesivo da Administrao. fundamental, entretanto, que haja o nexo causal. "Deve haver nexo de causalidade, isto , uma relao de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuzo sofrido pelo credor, no cabe cogitao de indenizao. Lembrando que a dispensa de comprovao de culpa da Administrao pelo administrado no quer dizer que aquela esteja proibida de comprovar a culpa total ou parcial da vtima, para excluir ou atenuar a indenizao. Verificado o dolo ou a culpa do agente, cabe fazenda pblica acionar

regressivamente para recuperar deste, tudo aquilo que despendeu com a indenizao da vtima. c) Teoria do risco integral: a Administrao responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou at mesmo de dolo. a exacerbao da teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e iniqidade social, com bem lembrado por Meirelles. A Constituio Federal de 1988, em seu Art. 37, 6, preconiza: "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa". E no Art. 5, X, prescreve: "so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao." V-se por esse dispositivo que a indenizao no se limita aos danos materiais. No entanto, h uma dificuldade nos casos de danos morais na fixao do quantum da indenizao, em vista da ausncia de normas regulamentadoras para aferio objetiva desses danos. Modernamente no se discute: a obrigao de reparar o dano causado a outrem tambm atribuda ao Poder Pblico. A despeito disso, no passado como acima explicado vrias teorias excluam a responsabilidade civil do Estado, atenuavam-na ou impunham-lhe condicionantes. Atualmente, porm, a Constituio Federal expressamente prev a responsabilidade objetiva do Estado e a responsabilidade subjetiva do agente pblico (CF, art. 37, 6). Assim, a responsabilidade civil do Estado corresponde obrigao que lhe imposta de reparar os danos causados por seus agentes, no exerccio de suas funes. A responsabilidade civil pode ser: contratual, quando decorrente de avena contratual; extracontratual, decorrente de ao ou omisso, lcita ou ilcita, atribuveis ao Estado ou aos seus agentes. Parte da doutrina a nomina de responsabilidade civil da Administrao, como sinnima de responsabilidade civil do Estado. Acertada a segunda opo: a Administrao no possui personalidade jurdica; quem a detm o Estado, ou as pessoas jurdicas de direito pblico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); a elas atribuda a responsabilidade. Distingue-se, ainda, o dever de ressarcir (ressarcimento) do dever de indenizar (indenizao). O ressarcimento decorre de ato ilcito; a indenizao devida mesmo em face de ato lcito que cause dano a terceiro. O Estado responde por atos lcitos e ilcitos dos quais resulte dano a interesse jurdico de outrem.

TEORIAS A responsabilidade civil do Estado j recebeu diversos tratamentos ao longo da evoluo da sociedade, conhecendo-se diversas teorias: a) A teoria da irresponsabilidade, que exclua a responsabilidade civil do Estado sob o fundamento da soberania, era prpria dos Estados absolutos (o rei no erra, o rei no pode fazer mal, eram os seus princpios). Os Estados Unidos e a Inglaterra, que adotavam tal teoria, abandonaram-na em 1946 e 1947, respectivamente. Foi adotada no Brasil (Constituio do Imprio de 1824 e Constituio Republicana de 1891), mas jamais significou a impossibilidade absoluta de reparao do dano causado por atuao do Estado. Respondia pelo prejuzo o servidor ou funcionrio pblico e no o Estado. b) A teoria da responsabilidade com culpa (ou teoria civilista da culpa), que se funda em critrios do direito civil (privado), impondo-se a responsabilidade pelos atos de gesto editados pelo Estado, mas excluindo a possibilidade de obrigao decorrente de atos de imprio. Nos atos de gesto, em sntese, a atuao do Estado prxima dos particulares, por isso submete-se ao regime de responsabilizao civil; dos atos de imprio, porm, resulta evidente a soberania do Estado, no se sujeitando ao mesmo tratamento. As crticas centravam-se na diviso da personalidade do Estado, na dificuldade de estabelecimento da distino, na prtica dos chamados atos de gesto e de imprio e na indevida equiparao do Estado com os particulares. Mesmo quando afastadas as imprecisas distines, sustentava-se que a responsabilidade somente decorria da comprovao da culpa (teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva). O Cdigo Civil de 1916 adotou essa teoria (CC/16, art. 15).A aplicao da teoria civilista foi marcada por dois perodos: primeiro, a partir da distino entre os atos de imprio (persistia a irresponsabilidade) e os atos de gesto (capazes de gerar a responsabilizao civil do Estado); segundo, o que admitia apenas a responsabilizao subjetiva, fundada na culpa do agente, nos moldes do direito civil. c) As teorias publicistas (doutrina do direito pblico), das quais decorreram: a teoria da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco integral. Com o advento das teorias prprias para a responsabilizao civil do Estado, passou-se a admitir (no segundo momento) a responsabilidade objetiva do Estado. Para melhor compreenso, tem-se: a) teoria da irresponsabilidade; b) teoria da responsabilidade com culpa (civilista ou da responsabilidade subjetiva); c) teorias publicistas (doutrina de direito pblico): teoria da culpa administrativa; teoria do risco administrativo; teoria do risco integral.

TEORIAS PUBLICISTAS

As teorias publicistas (ou de direito pblico) afirmam a responsabilidade civil do Estado independentemente da culpa do agente ou do prprio Estado, bastando a comprovao da falha na prestao do servio pblico ou o reconhecimento de que algumas atividades no so dissociadas da possibilidade de causar dano. A formulao de teorias prprias encontra origem no Caso Blanco, julgado em 1 de fevereiro de 1873 pelo Tribunal de Conflitos na Frana, que decidiu serem inaplicveis as regras do direito privado para o julgamento de responsabilidade civil decorrente da prestao de servios pblicos. (O Caso Blanco, como conhecido, envolveu Agns Blanco, menina atropelada por um vagonete da Cia. Nacional de Manufatura de Fumo, na cidade de Bourdeaux. Seu pai promoveu a ao de indenizao e o Tribunal de Conflitos entendeu ser competente o Tribunal Administrativo e indevida a associao com a responsabilidade civil regida pelo direito privado.) A impossibilidade de identificao do agente causador do dano, a concentrao de atividades crescentes em mos do Estado e a impossibilidade de o particular dele se defender justificaram o abandono das teorias civilistas, concebendo-se umanova teorizao aplicvel ao Estado. TEORIA DA CULPA ADMINISTRATIVA (OU CULPA NOSERVIO, CULPA ANNIMA DO SERVIO) A falta do servio (faute du service ) passa a ser suficiente para a responsabilidade, ainda que no identificado o agente responsvel pela ao. Por falta do servio entenda-se: a) a inexistncia propriamente dita do servio; b) o mau funcionamento do servio; c) o retardamento do servio. Do servio (mal prestado, no prestado) decorre a possibilidade de responsabilizao civil, independentemente de culpado Estado ou do prestador do servio pblico. Ainda que possa ser presumida a falta do servio pela impossibilidade de comprovao, a responsabilidade ainda subjetiva, j que o lesado ter de demonstrar a inadequao do servio devido ou prestado pelo Estado (nesse sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 12. ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 787, que repisa o entendimento anterior do saudoso Oswaldo Aranha Bandeira de Mello). TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO Para a responsabilizao basta a ocorrncia do dano causado por ato lesivo e injusto, no importando a culpa do Estado ou de seus agentes. Funda-se no risco que a atividade administrativa gera necessariamente, sendo seus pressupostos: a) a existncia de um ato ou fato administrativo; b)a existncia de dano; c)a ausncia de culpa da vtima; d)o nexo de causalidade. Demonstrada a culpa da vtima, ou a ausncia de nexo de causalidade, exclui-se a responsabilidade civil do Estado. O risco administrativo no autoriza o reconhecimento inexorvel da responsabilidade civil do Estado, admitindo formas de excluso (culpa da vtima, ausncia de nexo de causalidade, fora maior), ao contrrio da teoria do risco integral. A justificar a adoo da teoria do risco

administrativo tem-se a solidariedade social, na medida em que todos devem contribuir para a reparao dos danos causados pela atividade administrativa. O Brasil adota, com variantes, essa teoria, dita objetiva, desde a Constituio de 1946. Atualmente, a regra est estabelecida no art. 37, 6, abrangendo as pessoas jurdicas de direito pblico e as pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos. Na legislao civil a teoria tambm foi acolhida (CC, art. 43), mas somente se refere s pessoas jurdicas de direito pblico interno. Prevalece a abrangncia da Constituio Federal e, por isso, a teoria do risco aplicvel tanto para os entes federados e as demais pessoas jurdicas de direito pblico (como as autarquias e fundaes, por exemplo), como tambm para as empresas pblicas, sociedades de economia mista e mesmo para as concessionrias e permissionrias de servios pblicos.

TEORIA DO RISCO INTEGRAL A responsabilidade objetiva do Estado atinge o pice com a consagrao da teoria do risco integral, que no admite qualquer forma de excluso, sempre que verificado prejuzo causado a terceiros por atos ou fatos administrativos. No h aceitao dessa teoria no direito brasileiro, prevalecendo a tese de que seria inaplicvel, porquanto sempre ser admissvel a excluso da responsabilidade civil. H quem sustente a incidncia dessa teoria em matria ambiental (v. dis Mila-r, Direito do ambiente , So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 338), porm a regra seria aplicvel a todo e qualquer causador do dano ambiental e no apenas ao Estado. A causao de danos por atentados terroristas ou atos de guerra leva responsabilizao civil do Estado (a Unio responder, assumindo a responsabilidade perante terceiros v. Lei n. 10.309, de 22-11-2001).

RESPONSABILIDADE ESTATAL NO DIREITO BRASILEIRO A Constituio Federal acolheu a responsabilidade objetiva do Estado (CF, art. 37, 6): As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Basta, portanto, a ocorrncia do dano resultante da atuao administrativa, independentemente de culpa. A norma constitucional aplicvel Administrao direta e indireta (inclusive para as fundaes), bem assim s prestadoras de servio pblico, ainda que constitudas sob os domnios do direito privado. Tem-se, pois, a responsabilidade civil do Estado: a) por atos e fatos administrativos praticados por qualquer das pessoas jurdicas de direito pblico (Unio, Estados, Distrito Federal,Municpios, Territrios, autarquias e a maioria das fundaes) e por pessoas jurdicas de direito privado (empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes regidas pelo direito civil)que prestem servios pblicos, bem assim por atos decorrentes de

prestadores de servios pblicos em regime de concesso ou permisso (concessionrios, permissionrios); b) nos casos em que haja nexo de causalidade entre o ato ou fato administrativo executado e o dano dele resultante; c) quando o dano tenha sido praticado por agente pblico (em sentido amplo), no exerccio de suas funes. A norma constitucional assegura, por fim, a responsabilidade subjetiva do agente pblico, ditando a possibilidade da ao regressiva. Veja-se que tambm os entes de cooperao (ou paraestatais) respondem objetivamente por danos que seus agentes causarem a terceiros, sempre que resultantes do exerccio de funes delegadas pelo Poder Pblico (por exemplo, organizaes sociais, servios sociais autnomos). Empresas pblicas e sociedades de economia mista que exploram atividades econmicas esto sujeitas ao mesmo regime aplicvel ao setor privado (em regra, a responsabilidade ser contratual e subjetiva). No entanto, se tais entidades estatais celebram contratos privados identificveis como de consumo, respondero objetivamente. Nessa hiptese, ainda que inaplicvel a regra do art. 37, 6, da Constituio Federal, ser objetiva a responsabilidade em razo do Cdigo de Defesa do Consumidor e dos arts. 927, pargrafo nico, e 931 do Cdigo Civil. Da o cuidado que se deve tomar: respondem objetivamente as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servio pblico por fora do art. 37, 6, da Constituio Federal, e podem as demais entidades (exploradoras de atividade econmica) responder objetivamente por fora de disposies legais infraconstitucionais. A doutrina no unnime em afirmar a responsabilidade subjetiva para a hiptese de omisso do Estado (como sugere Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, cit., p. 787), havendo os que a compreendem como objetiva (v. g., Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, 19. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 443). O Supremo Tribunal Federal j decidiu ser subjetiva (RT, 753/156), mas tambm proclamou ser objetiva (RE109.615/RJ). Afirmando a responsabilidade subjetiva: ato omissivo do Poder Pblico, a responsabilidade passa a ser subjetiva, exigindo dolo ou culpa, numa das trs vertentes, negligncia, impercia ou imprudncia, no sendo, entretanto, necessrio individualiz-la (RT,753/156). Mais recentemente, entretanto, o Supremo reconheceu ser a responsabilidade objetiva: ... Caracterizase a responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico em decorrncia de danos causados, por invasores, em propriedade particular, quando o Estado se omite no cumprimento de ordem judicial para o envio de fora policial ao imvel invadido (RE 283.989/PR, rel. Min. Ilmar Galvo). A corrente majoritria afirma ser objetiva a responsabilidade decorrente de atos omissivos, como anota Carlos Roberto Gonalves, Responsabilidade civil, So Paulo: Saraiva, 2004, p. 182.

EXCLUSO DA RESPONSABILIDADE No h falar em responsabilidade objetiva do Estado, com fundamento no art. 37, 6, da Constituio Federal, por: a) danos causados por terceiros (por exemplo, furto de veculo estacionado em via pblica e mesmo em rea reservada zona azul, mas desde que no concorra ao ou omisso do Estado);

b) danos causados pela natureza (por exemplo, chuva em propores imprevisveis, mas desde que no concorra ao ou omisso do Estado); e c) danos causados pela atividade exercida por pessoas jurdicas de direito privado que explorem atividade econmica, respondendo as prprias entidades e na forma da legislao civil (CC, art. 927,pargrafo nico).A responsabilizao do Estado, nas hipteses arroladas (caso fortuito e fora maior), poder ser alcanada se ele contribuiu (por ao ou omisso) para o resultado. So exemplos correntes: inundaes de galerias, tneis, quedas de energia eltrica em razo da m conservao da rede de distribuio etc. Predomina o entendimento de que a hiptese de responsabilidade objetiva. Veja-se: Preso assassinado por outro detento Verba devida O assassinato de preso na priso por outro detento gera ao Poder Pblico o dever de indenizar, pois cumpre ao Estado tomar as medidas necessrias para assegurar a integridade fsica dos seus custodiados, o que efetivamente no ocorre quando o agente pblico, alm de recolher o encarcerado cela com excesso de lotao, no toma as medidas necessrias para evitar a introduo de arma no recinto (STF, RT, 751/202). Ou, ainda: Indenizao Acidente de trnsito Evento ocasionado por buraco na via pblica sem a devida sinalizao Inexistncia de culpa da vtima Verba devida em face do princpio da teoria do risco administrativo Inteligncia do art. 37, 6, da CF (RT, 747/285). O dano causado a particulares por obras (fato da obra) realizadas pelo Estado pode ensejar a aplicao da regra constitucional da responsabilidade objetiva, assim como determinar a apurao da responsabilidade segundo os princpios da legislao civil. que em razo do fato da obra pblica responde o Estado; em razo da m execuo da obra responde, de incio, o contratado, e a responsabilidade ser subjetiva (decorrente de imprudncia, negligncia ou impercia). A responsabilidade do Estado poder ser solidria se o resultado adveio da ausncia de fiscalizao na execuo do projeto (cf. Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes e contratos administrativos, 8. ed., So Paulo: Ed. Dialtica, 2000, p. 566). Para Odete Medauar, a responsabilidade do Estado solidria (Direito administrativo moderno, 5. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 447-8), e para Jos dos Santos Carvalho Filho subsidiria (Manual de direito administrativo, cit., p. 426).