Livro Brasil Desenvolvimento2011 Vol02

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: POSSIBILIDADES, LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA
2011
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: POSSIBILIDADES, LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA
2011
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
Braslia, 2012
VOLUME 2
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Brasil: o estado de uma nao Comit Editorial Aristides Monteiro Neto (Coordenador) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Fbio Costa S e Silva Joana Mostafa Joo Paulo Viana Jnia Cristina Peres Rodrigues da Conceio Luciana Mendes Santos Servo Luiz Dias Bahia Marco Aurlio Costa Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Rodrigo Octvio Orair Rogrio Boueri Miranda Consultoras do Projeto Cludia Satie Hamasaki Juliana Vilar Ramalho Ramos
Brasil em desenvolvimento 2011 : Estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia: Ipea, 2012. 2 v. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-141-0 1. Desenvolvimento Econmico. 2.Estado. 3. Polticas Pblicas. 4. Financiamento. 5. Polticas Sociais. 6. Infraestrutura. 7. Desenvolvimento Regional. 8. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APrESENTAo .....................................................................................................................Vii AGrADECimENToS ................................................................................................................iX CoLABorADorES ...................................................................................................................Xi iNTroDuo .......................................................................................................................XVii VoLumE i PArTE i A DEmANDA Por rECurSoS: AS NECESSiDADES DE FiNANCiAmENTo PArA PoLTiCAS SoCiAiS, DE iNFrAESTruTurA E DE DESENVoLVimENTo rEGioNAL CAPTuLo 1 FINANCIAMENTO DA SADE NO BRASIL CAPTuLo 2 O DESAFIO DE ASSEGURAR A EDUCAO BSICA DE QUALIDADE PARA TODOS NO BRASIL CAPTuLo 3 GESTO E FINANCIAMENTO DO SISTEMA DE MOBILIDADE NAS METRPOLES BRASILEIRAS CAPTuLo 4 FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL CAPTuLo 5 MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL PArTE ii ELEmENToS iNSTiTuCioNAiS QuE AFETAm A DEmANDA DE rECurSoS CAPTuLo 6 FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS: UMA ANLISE EXPLORATRIA CAPTuLo 7 O AUTOFINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO SOB A TICA DO ESTATUTO DA CIDADE: INSTRUMENTOS URBANSTICOS DE PLANEJAMENTO CAPTuLo 8 A UNIO, OS MUNICPIOS E O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL: OS GASTOS FEDERAIS COM INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA ENTRE 2004 E 2009
VoLumE ii PArTE iii A oFErTA DE rECurSoS: FoNTES DE FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo ............ 233 CAPTuLo 9 FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR: UMA SOLUO DE FINANCIAMENTO ESGOTADA? ....... 241 CAPTuLo 10 BANCOS DE DESENVOLVIMENTO E MERCADOS DE CAPITAIS: PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO ...................285 CAPTuLo 11 INVESTIMENTO E INFRAESTRUTURA NO BRASIL: CENRIOS E DESAFIOS DO PADRO DE FINANCIAMENTO ....................................................................................309 CAPTuLo 12 A SUBVENO ECONMICA CUMPRE A FUNO DE ESTMULO INOVAO E AO AUMENTO DA COMPETITIVIDADE DAS EMPRESAS BRASILEIRAS? ...............................343 PArTE iV ELEmENToS QuE AFETAm A DiSPoNiLiDADE DE rECurSoS PArA o DESENVoLVimENTo ............................................................................................. 359 CAPTuLo 13 CENRIOS PARA A CONTA CORRENTE DO BALANO DE PAGAMENTOS BRASILEIRO, 2011 2014 ...............................................................................................369 CAPTuLo 14 O FINANCIAMENTO DAS CONTAS EXTERNAS BRASILEIRAS: 2003-2010 ..............................391 CAPTuLo 15 INFLAO E PADRO DE CRESCIMENTO BRASILEIRO: CONSIDERAES A PARTIR DA DESAGREGAO DO IPCA .................................................431 CAPTuLo 16 PERFIL DO FINANCIAMENTO ESTATAL NO BRASIL: A INJUSTIA TRIBUTRIA .......................457 CAPTuLo 17 FINANCIANDO O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: O PAPEL DAS COMPRAS PBLICAS ................................................................................................499
APrESENTAo
O projeto Brasil em Desenvolvimento, capitaneado inteiramente por tcnicos do Ipea, mais uma vez se mostra oportuno para o debate pblico. O financiamento do desenvolvimento temtica escolhida para 2011 foi fruto de reflexo iniciada na edio de 2010. Constatou-se que, uma vez evidenciadas as bases de um novo ciclo expansivo favorvel ao desenvolvimento nacional, seria necessrio avaliar as condies para que o ciclo viesse a ter continuidade: quais so os recursos disponveis para financi-lo? Quais os limites e as possibilidades de ampli-los? Este livro apresenta, em riqueza de detalhes, a problematizao das principais demandas por recursos da sociedade brasileira e, em seguida, investiga a oferta existente de recursos para atender a tais demandas. So 17 captulos, elaborados por 40 investigadores, que trazem ao pas parte do melhor do pensamento e da reflexo sobre polticas pblicas. Destacam-se, mais expressivamente dos apontamentos nesta edio, duas grandes observaes. Em primeiro lugar, os esforos de destinao de recursos para o atendimento a demandas sociais fundamentais e universais ainda so insuficientes para que o pas alcance patamar superior de desenvolvimento. Em educao e sade pblica, os dficits ainda so inquietantes, e tambm se verificam dficits considerveis e no equacionados na infraestrutura requerida para a poltica urbana em todo o pas. Em segundo lugar, a possibilidade do esgotamento das fontes de recursos atuais para atender expanso em curso do ciclo de crescimento preocupante. Nos anos recentes, o setor pblico foi conclamado a atuar mais fortemente no estmulo atividade produtiva em funo do baixo interesse do setor privado em faz-lo. Entretanto, sua capacidade atual de mobilizao de recursos est chegando a um limite, sem que se coloque no horizonte uma maior propenso a que poupanas privadas sejam deslocadas por meio dos bancos privados nacionais e at mesmo do mercado de capitais em volume compatvel para o financiamento de longo prazo da economia brasileira. Esses elementos geram preocupaes demasiadamente fortes para que o debate nacional delas se esquive. O Ipea quer, como tem feito mais assiduamente, estimular e amplificar este debate de extrema relevncia para o interesse nacional. Est em jogo, neste momento, a possibilidade de o pas produzir um salto qualitativo em sua trajetria histrica de desenvolvimento. H perspectivas de mudanas no sistema geopoltico-econmico internacional, abrindo-se espaos para o desenvolvimento de naes emergentes que o Brasil precisa saber ocupar e aproveitar. H, igualmente, um horizonte interno de amadurecimento institucional e poltico favorvel construo de consensos relacionados a grandes questes, o que tambm deve ser utilizado para a superao das grandes mazelas nacionais: a misria, a pobreza e as desigualdades em suas mais variadas e recnditas formas e manifestaes.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Com essas reflexes em mente, objetiva-se a estimular o debate nacional dessas ideias. O leitor est convidado, ao se apropriar destas leituras, a se juntar a todos os brasileiros nesta tarefa. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
VIII
AGrADECimENToS
A realizao deste livro se deve ao esforo e dedicao de muitos colaboradores do Ipea, sem os quais no seria possvel obter xito neste intento. O ano de 2011 foi tomado por intenso trabalho de pesquisa e de discusses internas para a confeco das investigaes que compem esta edio do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas. Os colegas do Comit Editorial deste projeto e os autores dos textos se manifestaram desde o incio para a concretizao do trabalho. Em 2011, a presente publicao conta com 17 captulos escritos por 40 autores. A crena na seriedade e na utilidade deste livro como orientador de reflexes para o fortalecimento da poltica pblica no pas faz, a cada ano, com que colegas ipeanos se animem a contribuir com sua lavra intelectual. Agradecemos muitssimo a cada um dos que, com sua abnegao e disposio ao trabalho, construram este livro. Gostaramos de registrar que o Comit Editorial realizou uma mudana qualitativa de relevncia mpar para a melhoria e o desenvolvimento do projeto. O comit props e instigou que a edio de 2011 partisse de uma questo prvia e orientadora dos trabalhos. Deste movimento resultou uma discusso interna nas diretorias que concordaram com a oportunidade de realizar, em um momento de incio de nova legislatura presidencial, uma investigao sobre o financiamento do desenvolvimento brasileiro. O trabalho est dividido em dois volumes que dispem os contedos investigativos apresentados sobre o financiamento do desenvolvimento: i) A demanda por recursos, com textos sobre as necessidades reveladas pela sociedade brasileira por mais recursos em sade, educao e infraestrutura; e ii) A oferta de recursos, que trata da problematizao dos principais mecanismos de financiamento atualmente existentes bancos pblicos, bancos privados e mercado de capitais. Nesse momento, terminada a empreitada e com o livro ora em mos, conclui-se que se tomou a deciso correta, em funo do xito das reflexes apresentadas nos seus diversos captulos. Os agradecimentos a serem registrados so muitos. Ressalte-se que o apoio da Presidncia e da Diretoria Colegiada garantiu tempo e recursos intelectuais e materiais para que os servidores se dedicassem a este relevante projeto institucional. Registram-se assim agradecimentos ao presidente Marcio Pochmann; a Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc); Vanessa Petrelli e Claudio Amitrano, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac); Francisco de Assis Costa e Miguel Matteo, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur); Alexandre Gomide e Antonio Lassance, da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest); Carlos Eduardo Silveira e Lucas Vasconcelos, da Diretoria de Polticas
Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset); Marcos Cintra e Rodrigo Teixeira, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte); e a Geov Farias e Graziela de Oliveira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides). No se realiza um livro como este sem a ajuda de colaboradores que contribuem com reflexes sobre o conceito do projeto e sobre a sua execuo. Neste sentido, tivemos aportes instigantes das leituras e comentrios atentos das consultoras Juliana Vilar e Cludia Hamasaki sobre as anlises desenvolvidas pelos autores. No processo de desenvolvimento editorial, agradecemos o apoio e o trabalho abnegado recebido dos colegas da Assessoria de Comunicao (Ascom), sem a colaborao dos quais esta tarefa seria muito mais rdua: Daniel Castro, assessor-chefe, Cludio Passos, coordenador do Editorial, e toda a equipe que revisa, edita, elabora o projeto grfico, e faz sugestes para a melhoria da apresentao dos trabalhos. O Comit Editorial
CoLABorADorES
Adriana Maria Magalhes de Moura Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Andr Bojikian Calixtre Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria Tcnica da Presidncia (Astep) Andr Gambier Campos Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Andr Rego Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) Andra Barreto de Paiva Especialista em Polticas Pblicas cedida ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Aristides Monteiro Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) Bernardo Patta Schettini Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Bolvar Pgo Filho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Brunu Marcus Ferreira Amorim Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Carlos lvares da Silva Campos Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Csar Nunes de Castro Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Cludia Satie Hamasaki Consultora do Projeto Brasil em Desenvolvimento Cleandro Henrique Krause Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Eduardo Costa Pinto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) Eduardo Luiz Zen Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Edvaldo Batista de S Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Ernesto Pereira Galindo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Fabiano Mezadre Pompermayer Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Fbio Costa S e Silva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, no Gabinete da Presidncia (Gabin) Fernando Gaiger Silveira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Frederico Hartmann de Souza Pesquisador do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Gabriel Coelho Squeff Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)
XII
Colaboradores
Gloria Maria Moraes da Costa Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Joana Mostafa Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Joo Francisco Alves Veloso Pesquisador do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Joo Paulo Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Jos Mauro de Morais Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Juliana Vilar Ramalho Ramos Consultora do Projeto Brasil em Desenvolvimento Jnia Cristina Peres Rodrigues da Conceio Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Leonardo Monteiro Monasterio Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Leonardo Fernando Soares Vasconcelos Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Luciana Acioly da Silva Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria Tcnica da Presidncia (Astep) Luciana Mendes Santos Servo Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Luiz Dias Bahia Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
XIII
Marcelo Galiza Pereira de Souza Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Marco Aurlio Costa Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) Marcos Antonio Macedo Cintra Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Mauro Oddo Nogueira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Miguel Matteo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Murilo Jos de Souza Pires Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Paulo Roberto Corbucci Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Raphael Rocha Gouva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Renato Nunes Balbim Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
XIV
Colaboradores
Rodrigo Octvio Orair Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Rogrio Boueri Miranda Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Srgio Francisco Piola Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Thiago Sevilhano Martinez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Vicente Correia Lima Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Victor Leonardo de Arajo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)
XV
iNTroDuo
Este incio de segunda dcada do sculo XXI traz para o Brasil perspectivas bastante auspiciosas quanto s possibilidades de seu desenvolvimento socioeconmico. No contexto interno do pas, a maturidade alcanada na institucionalizao de polticas pblicas a qual vem permitindo que a continuidade de aes ao longo de vrios governos seja trao distintivo em relao a momentos anteriores da vida poltica nacional, quando governos desfaziam ou simplesmente ignoravam as aes de seus antecessores contribui para solues de compromisso nacional em torno de temas importantes. No campo social, destacam-se os da educao e da sade; na esfera econmica, a nfase dada para polticas de estabilidade macroeconmica e crescimento. Aps perodo caracterizado por orientaes programticas neoliberais na poltica econmica (1990-2003) e determinado pelo baixo crescimento da renda e do emprego, por elevada instabilidade macroeconmica e por forte limitao do ativismo governamental, h, agora, relativo consenso de que o pas, ao operar uma mudana de rumos nos anos recentes, necessita continuar a perseguir, desta vez, uma estratgia desenvolvimentista de crescimento com fortalecimento do mercado nacional e maior autonomia para ir no encalo da estabilidade macroeconmica. No plano internacional, por sua vez, um quadro de oportunidades a serem exploradas pelo Brasil desafia positivamente a presena do pas no mundo. O sistema econmico internacional est em transformao acelerada com a emergncia de novas reas geoeconmicas e polticas de grande peso na sia e, em particular, na China, a qual j se tornou a segunda economia mais importante do mundo, tendo ultrapassado o Japo no ltimo ano. Em verdade, a expanso econmica recente de pases de grande populao, como ndia e China, altamente demandadores de commodities primrias, para as quais o Brasil se apresenta como grande supridor, vem a representar excelente oportunidade de negcios e, portanto, fonte de crescimento a ser explorada para o pas. As prospeces do ambiente internacional mais provvel evidenciam que, mesmo em face dos impactos da crise internacional sobre as economias emergentes, o acrscimo contnuo de novos consumidores e produtores aos mercados promovido pelas economias chinesa e indiana, bem como por outros pases asiticos (Tailndia, Indonsia e Filipinas), continuar a significar demanda relativamente importante para ser capturada pelo Brasil nos prximos anos. Manejar adequadamente as oportunidades e antecipar as adversidades que se posicionam neste novo mundo em transio constituem-se em grande desafio ao pas. Utilizar o planejamento da estratgia de desenvolvimento que se quer construir e o adequado tratamento das fontes de financiamento necessrias a este esforo so essenciais ao xito.
o CENrio muNDiAL E AS oPorTuNiDADES PArA o BrASiL Tal como na dcada de 1930, em meio crise econmica da Grande Depresso, o Brasil defronta-se hoje considerando-se a crise dos mercados financeiros internacionais do perodo 2008-2009 com a possibilidade de operar mudana qualitativa na sua insero internacional. Com esta ltima crise, o receiturio padro de governos centrais e organismos internacionais dominantes para o desenho e a execuo de polticas de crescimento entrou em questionamento, abrindo espao para maior ativismo governamental em questes como poltica industrial e, at mesmo, polticas sociais mais amplas. Essa janela de oportunidade para o ativismo governamental, visando a taxas de crescimento mais robustas para a economia nacional, poder ser positivamente magnificada pelas profundas alteraes na geografia da atividade econmica global. Est cada vez mais claro para os governos, os analistas econmicos e as grandes empresas que uma mudana de carter estrutural e no passageira encontra-se em franco processo de acelerao na economia mundial, com perda de importncia relativa das economias do Ocidente e ampliao do papel das economias asiticas. O Brasil, na quadra atual, aproxima-se, em termos de sua dinmica econmica, mais do que ocorre nos pases da sia em desenvolvimento que na performance mais baixa e estagnada das economias maduras da Europa e da Amrica do Norte. Estudos recentes de importantes organismos internacionais j revelam esse quadro de mudanas com clareza. A revista The Economist, em edio especial,1 revela a existncia, desde 2001, de elementos promotores da reduo da distncia entre as economias de pases emergentes e desenvolvidos. No perodo 2001-2011, segundo o estudo mencionado, as economias emergentes apresentaram taxas mdias anuais de expanso do produto interno bruto (PIB) acentuadamente mais robustas que as das economias maduras. De um lado, tem-se China, com 10,6% no perodo; ndia, com 8,0%; Rssia, com 4,7%; Brasil, com 3,9%; Indonsia, com 5,5% e Amrica Latina e Caribe, com 4,6%. De outro lado, os Estados Unidos da Amrica (EUA), com 1,8%; o Canad, com 2,0%; a rea do Euro, com 1,1%; o Reino Unido, com 0,06%; e o Japo, com 0,6%. As reservas internacionais dos pases vm seguindo de perto as mudanas na acelerao econmica em curso, com as economias emergentes tornando-se responsveis dados do segundo trimestre de 2011 por montante de US$ 6,5 trilhes, e as economias desenvolvidas obtendo US$ 3,2 trilhes. A China, em particular, com seu elevado crescimento j se prolongando por trs dcadas, est provocando profunda alterao na geografia econmica mundial. Tornou-se a segunda maior economia do mundo, em 2010, superando a do Japo. Nesse ano, seu PIB foi, medido em paridade de poder de compra, de US$ 5,9 trilhes, ante US$ 14,5 trilhes dos EUA. Possivelmente, segundo as previses da revista, a China ultrapassar os Estados Unidos a depender de alguns cenrios para as taxas de crescimento das duas economias nos prximos anos entre 2016 e 2020.
1. A game of cath-up. The Economist, London, 24 Sept. 2011. (Relatrio Especial: a Economia Mundial).
XVIII
Introduo
De igual modo, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em seus documentos e suas anlises, vem corroborando esse quadro de ganhos crescentes de importncia das economias de pases emergentes:
The economic centre of gravity would shift to Asia, which accounts today for 34 per cent of global activity, but by 2034 could account for 57 per cent of global output. Three giant economies, China, India and Japan, would lead Asias resurgence. But other large countries like Indonesia and Vietnam would also have significant economic mass. Even Thailand and Malaysia could have economies larger than France has today.2
As oportunidades que se vislumbram nesse novo cenrio da economia mundial devem ser captadas, e no desperdiadas, pelo Brasil. Como o estudo dedica-se investigao da trajetria e do potencial econmico das classes mdias mundiais, sem dvida, seus achados devem ser considerados em estratgias de polticas industrial e comercial brasileiras. Segundo o citado estudo, o gasto total das classes mdias dos pases da sia-Pacfico passar de US$ 4,9 trilhes (23% do total mundial), em 2009, para US$ 14,8 trilhes (42% do total), em 2020, e US$ 32,6 trilhes (59% do total) em 2030. Na contramo dessa tendncia asitica, os EUA e a Europa juntos tero sua participao relativa diminuda nesse perodo de US$ 13,7 trilhes (64% do total), em 2009, para US$ 16,1 trilhes (46% do total), em 2020, e US$ 17,2 trilhes (30% do total) em 2030. At mesmo as Amricas do Sul e Central tero, segundo os prognsticos realizados, reduo, ainda que pequena, de sua participao relativa no conjunto dos gastos das classes mdias mundiais: a participao ser de 7%, em 2009, manter-se- em 7%, em 2020, e cair para 6% do total, em 2030; muito embora o estudo evidencie que, em termos absolutos, haver expanso do dispndio desta frao da populao americana em relevo. A sinalizao dessas investigaes clara no sentido de que a atividade econmica mundial est em trajetria de deslocamento firme para os pases asiticos de forma muito acelerada. O estudo no disponibilizou dados especficos para o Brasil, de modo que no conhecido o que acontecer com o comportamento evolutivo das classes mdias brasileiras. Entretanto, se a situao observada nas Amricas do Sul e Central prevalecer tambm para o Brasil, a trajetria esperada de crescimento, porm com dinamismo do mercado interno brasileiro inferior quele que se verificar em pases asiticos. O acompanhamento desse cenrio pelo governo e pela sociedade brasileiros importante para que se venha a conceber estratgias de desenvolvimento capazes da apropriao de ganhos que se realizam nas regies de maior potencial de crescimento econmico. Desse modo, polticas setoriais, comerciais e de inovao tecnolgica, entre outras, devem ser orientadas sem esquecer, claro, do potencial absoluto das regies j sedimentadas para capturar as necessidades dos consumidores da regio de maior expanso da renda interna.
2. Kharas, H. The emerging middle class in developing countries. OECD Development Centre, Jan. 2010. (Working Paper, n. 285). Segundo o estudo de Kharas considera-se um domiclio que pertence classe mdia aquele que tem gasto dirio entre US$ 10,00 e US$ 100,00, medido em paridade de poder de compra. Foram considerados dados de 145 pases responsveis por 98% do PIB mundial.
XIX
o PoTENCiAL Do mErCADo NACioNAL Desde 2004, e at ser atingido pela crise internacional de 2008, o Brasil experimentou um de seus mais longos e robustos ciclos de crescimento econmico dos ltimos vinte anos. Foi somente com o impacto negativo da crise financeira internacional que o ciclo recente arrefeceu: os investimentos privados travaram muito rapidamente ao longo do segundo semestre de 2008, em funo do drstico enxugamento do crdito externo no mercado financeiro internacional. O governo brasileiro, nessa conjuntura adversa, passou a tomar medidas fiscais e monetrias muito amplas para atenuar os efeitos da crise externa e, ao mesmo tempo, fortalecer o potencial de crescimento do mercado interno. Pode-se dizer, na verdade, que o governo passou a operar com trs grandes perspectivas. Em primeiro lugar, em funo do reforo da poltica social em curso, a qual teve seus gastos ampliados, de maneira a permitir que os instrumentos de gasto em reas como a educao, a sade e a previdncia, todas de grande impacto social, e adicionalmente os de transferncia de renda vigentes como o Programa Bolsa Famlia (PBF) continuassem a operar trajetria ainda mais robusta de transferncia de renda a estratos de renda mais desfavorecidos da sociedade brasileira. A um tempo em que promovia a reduo da desigualdade de renda, tambm operava no sentido de reforar o mercado interno pela ampliao do poder de compra das camadas de baixa renda. Em segundo lugar, visando ampliao da participao do sistema bancrio pblico no crdito total da economia, de maneira a se contrapor reduo do crdito bancrio privado associado a uma trajetria de descenso na taxa de juros operada pelo Banco Central do Brasil (BCB). Em particular, duas orientaes so mais notveis acerca da atuao dos bancos pblicos. A do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), na oferta de crdito ao setor privado, ampliada em cerca de trs vezes, entre 2007 e 2010, atingindo R$ 180 bilhes neste ltimo ano; e a da Caixa Econmica Federal (CEF), na oferta de credito imobilirio voltado expanso do setor de construo civil. Ao final do esforo governamental de ampliao do crdito para irrigao da atividade produtiva, a proporo do crdito/PIB no pas (crdito dos setores pblico e privado) saltou de 22%, em 2002, para 45% em 2009. Por sua vez, ainda, o governo passou a dar mais apoio ao sistema produtivo com a implementao de medidas de poltica de reduo fiscal para importantes segmentos da indstria, principalmente de bens de consumo (linha branca: geladeira, foges etc.). Ao longo de 2009, quando essas medidas passaram a ter efeito mais claro, a economia brasileira comeou a retomar seus nveis de crescimento pr-crise em particular, a partir do segundo semestre de 2009 e em 2010. De todo modo, essa experincia negativa trazida pela deteriorao do ambiente externo evidenciou que a economia brasileira se encontrava, e ainda se encontra, muito vulnervel aos efeitos de oscilaes nas variveis externas como o mercado de capitais e a demanda externa por exportaes brasileiras. Portanto, a continuidade de um ciclo de crescimento, como o que ocorreu entre 2004
XX
Introduo
e 2008, precisaria do reforo de instrumentos de poltica fiscal e monetria de apoio atividade produtiva muito mais robustos que os presentemente utilizados no quadro atual da economia brasileira. Alguns desses elementos esto postos na mesa, uns mais adiantados que outros. Em particular, destaca-se a fronteira de investimentos representada pela oportunidade do pr-sal na costa martima brasileira, na qual o governo vem dando elevada ateno para que a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) leve adiante o maior plano de investimentos que qualquer empresa brasileira jamais fez. Em outra frente, o governo federal vem operando a ampliao de gastos em infraestrutura de transportes (rodovirio, aeroporturio e ferrovirio) e de energia (hidreltricas), de maneira a recuperar dficits de infraestrutura e aumentar a competitividade da economia nacional. Segundo mapeamento do BNDES para os investimentos a realizarem-se no territrio nacional no perodo 2011-2014, est planejado pelas empresas brasileiras a inverso do montante de R$ 1,6 trilho, sendo que R$ 602 bilhes destinam-se indstria (petrleo e gs, minerao, siderurgia, qumica, automotivo, eletroeletrnica e papel e celulose), outros R$ 380 bilhes para a infraestrutura (energia eltrica, telecomunicaes, saneamento, ferrovias, transporte rodovirio e portos) e, finalmente, R$ 607 bilhes para edificaes.3 Eis que o debate recente, ao longo de 2010 e 2011, em funo at mesmo dessas enormes oportunidades para investimentos no pas, orientou-se para a discusso das necessidades atuais e futuras de recursos para financiamento do desenvolvimento brasileiro. Identificados alguns dos importantes desafios postos ao Brasil, estruturar uma viso prospectiva para a atuao consequente do governo brasileiro nos prximos anos, tarefa crucial para esta publicao. De um lado, busca-se a consolidao democrtica com as necessidades de atendimento de demandas sociais crescentes, principalmente para questes ainda no inteiramente resolvidas, como a universalizao e a melhoria da qualidade dos sistemas nacionais de educao e sade, apenas para citar estes dois mais urgentes; de outro, os recursos necessrios para continuar operando as expanses produtiva e do mercado interno. A democracia brasileira, nesse atual cenrio da vida nacional, exige das polticas de Estado muito mais que o carter simplesmente representativo, no sentido de uma democracia procedimental fundada em eleies multipartidrias; est mais em favor de uma democracia substantiva, que produza redistribuio econmica e atenda s demandas por mais participao poltica; enfim, que entregue populao benefcios reais em prol da garantia de acesso a bens e servios pblicos geradores de maior igualdade econmica e social.
3. BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Relatrio de investimento n. 1. Braslia: BNDES, out. 2011.
XXI
sobre essa relevante agenda premente no debate recente sobre polticas pblicas que a publicao do projeto Brasil em desenvolvimento resolveu debruar-se: as atuais necessidades do desenvolvimento brasileiro e as correspondentes estruturas capazes de lhes prover de financiamento. o SENTiDo Do DESENVoLVimENTo: FiNANCiAr o Qu E PArA QuEm? A primeira questo que se aplica a este projeto foi pensar qual o desenvolvimento que se quer financiar, quais sero seus beneficirios e, portanto, que tipo de esforo intelectual deveria ser posto disposio para pens-lo. A publicao foi, ento, estruturada para dimensionar primeiramente as grandes demandas nacionais por financiamento, principalmente aquelas para as quais o pas vem depositando grande energia nas dcadas recentes. Disto decorre a prioridade em pensar as necessidades de melhoria e ampliao dos sistemas pblicos de sade e educao e de atendimento e superao dos dficits em infraestruturas urbanas e de transportes em geral. Em seguida, esta publicao passou a realizar tratamento analtico das principais fontes de recursos para o financiamento do investimento no pas. O lado da oferta foi abordado tanto por estudos centrados no comportamento e na importncia de mecanismos internos pblicos e privados de recursos, quanto na mirada dos fluxos de recursos externos transacionados no pas. Dada sua relevncia, um dos principais instrumentos pblicos de funding do investimento os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), base dos crditos concedidos pelo BNDES ao setor produtivo nacional devidamente escrutinado. De outra perspectiva, para compor contraponto com a oferta pblica de recursos, o papel do sistema bancrio privado e o do mercado de capitais no Brasil so investigados quanto a suas possibilidades atuais e futuras de contribuir para a acelerao do crescimento econmico nacional.
FIGURA 1
Demanda e oferta de recursos para o desenvolvimento
Social Sade Pblica
Demanda
Educao
Oferta
BNDES FAT Tesouro
Infraestrutura urbana e social transportes em geral Privada Bancos privados Mercado de capitais
Demandas federativas
Recursos externos
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Introduo
A DEmANDA Por rECurSoS Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), o Estado brasileiro tem sido instado a realizar esforos mais consequentes no sentido de viabilizar polticas de expanso e universalizao da educao e da sade, reas em que o pas historicamente investiu pouco e h dficits de cidadania muito largos. Em outro diapaso, tambm tem se revelado primordial, para o alargamento do potencial econmico, a realizao de investimentos permanentes em infraestrutura econmica, necessrios garantia de melhor padro de vida relacionadas com as infraestruturas urbana e rural, por exemplo e de maior competitividade econmica a exemplo das infraestruturas de transportes e carga em geral. Para um subconjunto importante de reas para as quais o montante de investimento seria muito representativo ao longo desta dcada, se for realizado (educao, sade, mobilidade urbana e transportes rodovirio, ferrovirio, porturio e areo), os estudos desta publicao indicam a necessidade de gastos em torno de 19,5% do PIB ao ano (a.a.) para que o pas atinja patamares mdios internacionais, contra os atuais 9,92% deste indicador. claro que essas necessidades crescentes de investimento variam no tempo, sendo algumas, como os gastos em sade e educao, mais permanentes como proporo do PIB ou seja, so dispndios que devero, depois de se expandirem, permanecer em patamar mais alto que o atual. Os gastos em infraestrutura apresentam carter mais temporrio, uma vez que, depois de realizados, podem ser apenas atualizados na manuteno e na depreciao; logo, tais gastos no significam necessariamente a existncia de demandas permanentes. Do ponto de vista social, entretanto, os gastos em sade e educao, de longe os mais representativos, so de extrema importncia para a agenda pblica por se configurarem em bens/servios tradicionalmente feitos pelos governos no Brasil isto , so, em maior parte, pblicos e estatais. Quanto aos investimentos em infraestrutura, estes podem ser feitos ora exclusivamente pelo setor pblico, ora em parceria com o setor privado. Uma vez realizados, so passveis de ser operados pelo setor privado, levando reduo das necessidades de investimentos pelos governos. O que est claro que estes investimentos so insuficientes para as demandas dos municpios brasileiros, principalmente as das grandes metrpoles. No tocante ao desenvolvimento regional, os recursos tradicionalmente destinados s regies precisam ser repensados, uma vez que sua aplicao tem gerado pouco retorno em termos de gerao de empregos e tampouco tem sido capaz de criar uma trajetria de reduo das disparidades regionais na composio da produo econmica. Em verdade, os captulos que tratam da questo urbana e regional insistem em apontar que o formato e as estruturas do federalismo brasileiro ainda esto longe de atender s demandas das populaes e territrios mais vulnerveis. Os mecanismos de repartio dos recursos pblicos principalmente os relacionados com as transferncias federais para entes subnacionais no tm conseguido provocar melhor distribuio regional das oportunidades econmicas e nem prover os municpios brasileiros de adequada infraestrutura urbana.
XXIII
Em certa medida, o padro de desenvolvimento que se constituiu no pas entre 1940 e 1980 com a atividade econmica fortemente concentrada nas regies Sudeste e Sul e, dentro das regies, focada em reas metropolitanas populacionalmente inchadas e precrias ainda prevalece no cenrio atual. O padro mais recorrente da poltica pblica federal tem sido o da concorrncia e sobreposio de aes entre ministrios e rgos pblicos: sem ao coordenada, os recursos alocados frequentemente perdem sua eficcia. A oFErTA DE rECurSoS Considerada a relevncia do BNDES como operador por excelncia da poltica de desenvolvimento produtivo, a evidncia mais recente que j se apresenta uma tendncia de esgotamento de sua capacidade de induzir em ritmo crescente a taxa de investimento da economia brasileira. O impeditivo mais visvel est relacionado com os recursos oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), base do funding do banco, que, a despeito de terem se expandido no ciclo recente do perodo 2004-2010, o fazem a taxas menores que as de expanso da demanda pelos recursos: suas receitas tiveram aumento de 9% a.a. nesse perodo; porm, a demanda por benefcios sociais, como o abono salarial e o segurodesemprego, expandiu-se taxa de 14,1% a.a. no perodo referido. Desse modo, a participao do FAT no conjunto dos recursos do BNDES vem reduzindo-se fortemente. Considerando-se a estrutura do passivo do banco, em 2007, o FAT representava 62% do total, teve queda sucessiva de 38%, em 2008, 34%, em 2009, e 24% em 2010. Seguindo direo oposta, o banco passou a contar crescentemente, neste mesmo perodo, com recursos do Tesouro Nacional para lastrear sua capacidade de financiamento. Esta ltima fonte passou a compor, no passivo da instituio, em 2007, a frao de 7%, a qual foi magnificada para 14%, em 2008, 40%, em 2009, e 46% em 2010 (captulo 10). Por meio dessa ltima fonte, o governo tem conseguido manter trajetria positiva para a expanso do investimento produtivo, com o banco saindo de patamar de R$ 33,5 bilhes em desembolsos, em 2003, para acrscimos anuais permanentes, os quais resultaram na elevao de patamar dos emprstimos para R$ 133,3 bilhes, em 2009, e R$ 180 bilhes em 2010. Entretanto, a opo de utilizar capitalizaes do Tesouro para expandir o capital do BNDES no ocorre sem custos econmicos e, at mesmo, polticos. que, ao captar recursos a taxas de juros maiores que as que empresta, este banco est subsidiando fortemente o setor produtivo nacional, sem que o custo desta operao esteja claro para o contribuinte. Presses do setor financeiro e da mdia em torno a este tema tm feito o governo recuar no sentido de expandir continuamente a captao de recursos do Tesouro ao banco. Resta perguntar se, posto um limite expanso das fontes pblicas, o setor privado nacional teria condies de assumir os riscos da proviso de financiamento de longo prazo para a economia brasileira. Os elementos obtidos indicam verificao da incapacidade de se contar com o sistema privado de crdito como fonte substituta do setor pblico na tarefa de alavancagem da atividade produtiva.
XXIV
Introduo
O setor bancrio privado, o qual poderia constituir-se em importante provedor de recursos para o investimento, em situao de iminentes limitaes para o setor pblico continuar fazendo ao ritmo desejado, entretanto, no tem se mostrado a altura desta possibilidade. Em investigao realizada, demonstrou-se que o conjunto dos seis maiores bancos privados nacionais (Ita/Unibanco, Bradesco, Santander, HSBC, Votorantim e Safra) concentra seus recursos em operaes de crdito com perodo inferior a um ano: em torno de 60% do saldo de operaes est comprometido em emprstimos de at um ano de vencimento. Este padro no tem revelado sinais de mudana, at mesmo em face do quadro econmico positivo do ciclo recente do perodo 2004-2010: em todo este intervalo, o comportamento no teve variao. As operaes de maior risco isto , com prazo longo de mais de cinco anos no tm superado mais que 5% do total das operaes de crdito nesse perodo. Este comportamento, claro, evidencia que o pas ter dificuldades em contar com seu sistema bancrio privado para financiar atividades de longo prazo, das quais depende sua trajetria sustentada de crescimento. Desse modo, no mercado de capitais nacional, o quadro que se apresenta de frustrada expectativa de que este poderia ser considerado elemento de financiamento de longo prazo para os investimentos. Tanto o mercado de renda fixa quanto o de renda varivel tm seus recursos fortemente alocados em crditos imobilirios, no primeiro caso, e capital de giro e operaes de participao societria, no ltimo. Em suma, tanto o mercado de capitais brasileiro quanto o sistema bancrio privado vm concentrando tipicamente suas energias e seus recursos para as atividades de curto prazo, no se constituindo, portanto, em alternativas a fontes pblicas de financiamento; particularmente, ao BNDES. A oferta de recursos para o desenvolvimento pode ser observada, em dado momento do tempo, tambm pela dimenso externa. Em situao de carncia e/ou limitao da poupana domstica, a poupana externa tem sido uma alternativa para ampliao dos investimentos. Esta, representada pelo endividamento externo da economia brasileira, foi, nos anos 1970, muito relevante para a expanso da formao bruta de capital fixo (FBCF), tornando-se depois menos representativa at que a abertura financeira dos anos 1990 voltasse a permitir a retomada de sua contribuio ao esforo nacional de crescimento. O que se divisa da reflexo desta publicao (captulo 14) o forte entrelaamento da economia nacional ao sistema financeiro internacional, fruto da abertura e da desregulamentao financeira implementada desde os anos 1990. Terminada a dcada em 2010, chega-se a uma situao em que a posio internacional do investimento em termos lquidos (ativos de brasileiros no exterior menos ativos de estrangeiros no Brasil) de US$ 698,2 bilhes: o saldo favorvel a residentes no exterior. Esse resultado significa que o pas tem sido bem aquinhoado com a alocao de capitais estrangeiros em diversas operaes internas. O momento atual de relativa abundncia de recursos a despeito da crise internacional. O montante de investimentos externos diretos (IEDs) realizados no pas atingiu, em 2010, o montante de US$ 472,6 bilhes. Contudo, os investimentos em carteira (investimentos em aes e ttulos de renda fixa), que no implicam
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necessariamente ampliao da formao de capital fixo, foram muito mais expressivos, tendo alcanado a cifra de US$ 656,3 bilhes. Para o pas interessa, visando-se operar a continuidade do ciclo expansivo, que os recursos sejam destinados majoritariamente a novas inverses de capital fixo e menos a especulaes de ativos. Conquanto esses recursos tenham entrado no Brasil em busca de oportunidades oferecidas, sua magnitude elevada indica o fato de que as expectativas de agentes externos sobre a economia brasileira so bastante otimistas. A preocupao que no pode ser descurada que, em situao de ciclo econmico baixo, estes recursos tendem a sair rapidamente do pas (efeito manada), provocando danos macroeconmicos muito profundos. At mesmo considerando-se que as reservas internacionais brasileiras se encontram em patamar muito elevado (US$ 288,6 bilhes em 2010), caso os recursos do passivo externo lquido precisem sair do pas, o volume atual das reservas no seria suficiente para cobrir tais necessidades. Os fluxos externos de capitais podem ser muito relevantes no auxlio ao financiamento do investimento interno, entretanto sua natureza voltil e avessa ao risco exige que a poltica econmica tenha, em estado permanente, ateno redobrada no sentido de no permitir que tais capitais provoquem danos incontornveis estabilidade macroeconmica do pas. Desta sua natureza imprevisvel resulta que a poupana externa deve ser utilizada com cautela para apoiar inverses produtivas. SNTESES PoSSVEiS O papel mais evidente desta reflexo de tcnicos e colaboradores do Ipea o da ampliao do debate pblico no Brasil por meio da anlise qualificada e propositiva. Nesta publicao, acredita-se que a preocupao em problematizar a continuidade de um ciclo de crescimento que garanta as condies materiais para o desenvolvimento social e poltico da nao a tnica mais relevante. No por outra razo que o atendimento das demandas sociais mais representativas do atual grau de desenvolvimento da sociedade brasileira (as de sade e educao) esto postas em lugar prioritrio neste debate. A discusso que se sucede , pois, a de como se enfrentar, por meio de recursos disponveis e de outros a serem manejados, uma ordem de prioridades para demandas da sociedade. No se propem, evidentemente, solues mgicas nem mesmo definitivas para os enfrentamentos necessrios o debate na sociedade o far , mas intenciona-se descortinar os elementos que qualificam e pontuam as questes mais prementes sobre as quais a sociedade e o governo precisam agir. Algumas destas importantes questes podem ser elencadas a seguir: 1) Demandas da sociedade no inteiramente atendidas esto a exigir mais recursos para seu financiamento. Nas reas de sade e educao, estas necessidades so mais evidentes; no entanto, em infraestrutura urbana e de transportes, estas so igualmente prementes.
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Introduo
2) Aspectos do federalismo brasileiro so negligenciados quanto demanda por recursos pblicos. Regra geral, as regies metropolitanas (RMs) recebem mais recursos para suas necessidades, enquanto municpios de pequeno tamanho de populao em regies pouco desenvolvidas tm suas necessidades no reconhecidas. 3) A Unio vem protagonizando, pelo menos desde 2007, a conduo e a realizao de investimentos de infraestrutura urbana na direo contrria do arranjo da Federao, em que se espera que o ente federativo municipal se encarregue destas atribuies. Se a opo federal por apoiar mais fortemente projetos de infraestrutura urbana em municpios das RMs, de um lado, tem por objetivo acelerar o projeto nacional de sediar grandes eventos com prazos de execuo bastante estreitos, de outro lado, escamoteia a no ser quando enfrentada grave deficincia, que incide sobre os municpios de pequena populao do interior da vrias regies do pas: a da precria capacidade institucional para formulao, gerenciamento e execuo de projetos urbanos de envergadura. 4) A oferta de recursos pblicos para polticas industriais est em fase de esgotamento. Praticamente a maior fonte de financiamento para atividade produtiva os recursos do FAT operados pelo BNDES encontra-se j no limite, e o banco passou a receber recursos do Tesouro, via emisses de dvida pblica, para continuar expandindo suas operaes. 5) O sistema bancrio privado nacional, por seu turno, tem dado pouca contribuio ao financiamento de longo prazo da atividade produtiva, e h dvidas se este est preparado para faz-lo se for convocado a tal. 6) O cenrio benigno para as contas externas do perodo 2003-2009 tambm est se esgotando. As contas externas do Brasil encontram-se em bom estado (alto volume de reservas); porm, as exportaes brasileiras passaram a sofrer de pouco dinamismo no perodo recente, com diminuio dos saldos lquidos da conta do balano de pagamentos. 7) Com elevada quantidade de recursos pertencentes a estrangeiros, em busca de elevada rentabilidade (juros altos), existe grande possibilidade de fuga sbita de capitais caso o pas venha a enfrentar crises abruptas. Esta informao adiciona mais instabilidade situao estrutural do setor externo brasileiro. 8) O sistema tributrio brasileiro pode tornar-se menos injusto se for utilizado adequadamente para apoiar a expanso da renda disponvel das classes mais desfavorecidas. Este tema de relevncia, frequentemente negligenciado no pas, como possvel instrumento para o enfrentamento das restries fiscais expanso da poltica de transferncias de renda. Eis que organizar consensos sobre a definio de prioridades quanto alocao de recursos da coletividade e realizar esforos para antecipar o sentido e a trajetria das mudanas em curso no mundo, cada vez mais, se tornam alternativas imperiosas para o desenvolvimento brasileiro:
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1) orientar a utilizao de recursos para grupos da sociedade e setores econmicos que tm maior poder multiplicador da riqueza e do bem-estar: como so os casos da sade e da educao, da infraestrutura de transportes em geral e do investimento em setores produtivos, que apresentem maior potencial de encadeamentos para frente e para trs no produto, na renda e no emprego. 2) atentar para as oportunidades que se abrem na economia mundial e as mudanas de envergadura que j se delineiam na sia, em particular, bem como na China, na ndia e no Japo, o que traz ricas possibilidades para o Brasil. O Ipea se orgulha de poder produzir para o pas uma reflexo sobre as possibilidades de superao do nosso subdesenvolvimento. Os estudos presentes neste documento visam ao balizamento e qualificao do conhecimento sobre a realidade que se nos apresenta, ao tempo em que buscam fornecer a contribuio do instituto para que o debate pblico tenha curso exitoso. Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Alexandre Gomide Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Francisco de Assis Costa Geov Parente Farias Jorge Abraho de Castro Marcos Antonio Macedo Cintra Vanessa Petrelli Corra Comit Editorial Aristides Monteiro Neto (Coordenador) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Fbio Costa S e Silva Joana Mostafa Joo Paulo Viana Jnia Cristina Conceio Luciana Mendes Santos Servo Luiz Dias Bahia Marco Aurlio Costa Maria Martha Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Rodrigo Octvio Orair Rogrio Boueri Miranda
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Parte III
A OFERTA DE RECURSOS: FONTES DE FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
PARTE III
A oFErTA DE rECurSoS: FoNTES DE FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo
A economia brasileira parece ter ingressado em um cenrio mpar de sua histria, que rene, em ambiente democrtico, taxas mdias de crescimento do produto interno bruto (PIB) mais elevadas, com reduo dos indicadores de desigualdade na distribuio de renda, baixos nveis de inflao e ausncia de desequilbrios fiscais graves. Deve-se ter em mente, portanto, que o cenrio atual da economia brasileira favorvel e se abrem grandes perspectivas de crescimento e, at mesmo, desenvolvimento econmico e social para o pas. O que no deve obscurecer a constatao de que ainda persistem inmeros obstculos a serem enfrentados pela sociedade brasileira e que o movimento de retomada do crescimento econmico, a partir de 2004, tambm trouxe o acirramento de questes que no so novas na agenda nacional. Neste contexto, imprescindvel que se procure investigar os determinantes do atual modelo de crescimento econmico brasileiro e identificar suas principais carncias e inconsistncias. Parte-se do questionamento: como solidificar este modelo de crescimento e evitar que mudanas no cenrio internacional possam abort-lo? Um diagnstico desta natureza fundamental e o caminho para que se possa avanar para uma discusso mais geral de uma agenda voltada aos desenvolvimentos econmico e social do Brasil. Os captulos desta parte da publicao Brasil em Desenvolvimento 2011 contribuem com anlises e reflexes sobre alguns dos desafios relacionados ao financiamento do desenvolvimento da economia brasileira. Como ser observado mais adiante, o contexto de acelerao do crescimento econmico no perodo recente trouxe uma situao paradoxal, na qual as polticas de desenvolvimento passaram a exigir crescente montante de recursos e as fontes de recursos tradicionais no tm se expandido em igual velocidade. Entre outras questes tratadas nos captulos deste volume, esto: o esgotamento das fontes tradicionais de crdito de longo prazo e do custeio da proteo social e as necessidades de viabilizar recursos para a remoo dos gargalos da infraestrutura econmica e de reorientar os instrumentos de promoo da pesquisa e inovao (P&I) nas empresas brasileiras. Os temas abordados so bem amplos e passam pelos mecanismos das polticas de desenvolvimento econmico propriamente ditas, no s aqueles relacionados s polticas creditcia, tecnolgica e industrial, mas tambm poltica social, o que imprescindvel diante da necessidade de promover a incluso produtiva dos grupos mais pobres da populao. Sintetizando-se, os captulos desta parte da publicao Brasil em Desenvolvimento 2011 tratam da necessidade de readequar fontes de recursos e instrumentos das politicas de desenvolvimento no Brasil para fazer frente aos novos desafios.
Em termos mais concretos, o captulo de abertura, o captulo 9, FAT: uma soluo de financiamento esgotada? analisa o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que umas das mais importantes fontes de recursos das polticas de financiamento do desenvolvimento no Brasil. O FAT um mecanismo dual que, por meio de uma fonte em comum, articula o financiamento de programas de desenvolvimento econmico e o custeio da proteo social. Por um lado, o fundo mobiliza recursos no apenas para linhas de crdito para empresas e setores especficos sobretudo, intermediadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) , mas tambm para outras iniciativas como as voltadas para micro e pequenas empresas ou agricultura familiar. Por outro lado, em sua atribuio de custeio da proteo social dos trabalhadores desempregados ou de baixa renda, o FAT destina recursos para os benefcios do seguro-desemprego e do abono salarial, alm de aes de auxlio busca e preservao do emprego, como os servios de intermediao de mo de obra e qualificao profissional. Trata-se, portanto, de concepo da poltica social de forma integrada s polticas econmicas que, por intermdio do crdito, favorecem a criao de emprego e renda. O captulo 9, de autoria de Brunu Amorim, Marcelo Galiza, Roberto Gonzalez e Andr Campos analisa o FAT com nfase no seu papel de custeio da proteo social. O dilema do esgotamento de uma das mais tradicionais fontes de financiamento do desenvolvimento no Brasil abordado de maneira bastante explcita pelos autores, que analisam as razes do descompasso entre a evoluo de receitas e despesas do fundo no perodo recente e traam o cenrio mais provvel para os anos futuros, no qual as despesas tendem, estruturalmente, a crescer a uma taxa superior s receitas. Em nmeros: o notvel crescimento das receitas do FAT de 9% ao ano (a.a.), no perodo 2004-2010, formado principalmente pela arrecadao de tributos sobre o faturamento das empresas (Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PIS/PASEP), tem sido insuficiente para fazer frente s crescentes despesas correntes sobretudo, as demandas para os benefcios sociais (abono salarial e seguro-desemprego), que cresceram a uma taxa de 14,1% a.a. nesse perodo. A anlise avana ao relacionar a expanso das despesas s transformaes que esto acontecendo nas estruturas ocupacional e salarial do mercado de trabalho brasileiro, com destaque para o maior ritmo de expanso do emprego formal desde 2004 e a valorizao do salrio mnimo desde 1995 , que simultaneamente ampliam o acesso e o valor dos benefcios sociais. O que se deve ter em mente que estas transformaes estruturais so desejveis, seja porque significam maior e melhor incluso da populao no mercado de trabalho ou porque se relacionam acelerao do crescimento e dos empregos , ao aumento do grau de formalizao da economia e melhoria dos rendimentos dos trabalhadores. Mas tm como contrapartida o comprometimento cada vez maior dos recursos do FAT com as despesas obrigatrias de benefcios sociais (seguro-desemprego e abono salarial) e, diante deste cenrio inercial, seu eventual esgotamento como fonte de financiamento dos demais programas de desenvolvimento econmico e gerao de emprego e renda.
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A Oferta de Recursos
Disto decorre a questo central formulada pelos autores: possvel garantir recursos para uma adequada proteo social aos trabalhadores contra situaes de desemprego, sem abrir mo do papel do FAT como financiador de projetos que possam gerar novas oportunidades de trabalho e ampliao da renda? a partir deste questionamento que os autores procuram realizar propostas para readequar o arcabouo do fundo e fazer com que continue a desempenhar suas funes de custeio da proteo social e promoo do desenvolvimento econmico. O tema do esgotamento das fontes tradicionais de recursos para o financiamento do desenvolvimento retomado pelos autores Victor Leonardo e Gloria Maria Moraes da Costa no captulo 10, Bancos de desenvolvimento e mercados de capitais: panorama e perspectivas para o financiamento do desenvolvimento brasileiro. O captulo analisa o mercado de capitais no pas e destaca as limitaes que impedem que os segmentos privados assumam papel central na proviso de crdito de longo prazo. No entanto, os autores argumentam que o BNDES deve ser reconhecido como instituio pblica essencial para suprir esta carncia e viabilizar as polticas de financiamento do desenvolvimento brasileiro. Outro importante aspecto abordado que o FAT constitui mecanismo de oferta estvel e permanente de recursos que lastreia as operaes de crdito do BNDES e, por conseguinte, contribuiu para que o banco assumisse o papel de protagonista no financiamento de longo prazo da economia brasileira. Entretanto, este cenrio se modificou no perodo recente de acelerao do crescimento econmico e, mais particularmente, diante de um novo ciclo de investimentos desde meados da dcada de 2000, quando os aportes do FAT, que constitua a principal fonte de recursos do BNDES, no mais se expandiram na velocidade exigida pelo investimento. Nos ltimos anos, a mdia da taxa de crescimento dos desembolsos deste banco foi prxima a 27,9% a.a., impulsionada principalmente pelo crescente financiamento do investimento, e mais que trs vezes superior taxa de crescimento dos recursos do FAT de 9% a. a. entre 2004 e 2009. Diante desse quadro e da perspectiva de cenrio otimista dos investimentos nos prximos anos, posicionam-se os dilemas: como financiar adequadamente a crescente demanda por crdito de longo prazo da economia brasileira e assegurar a continuidade do ciclo de investimentos? Qual o papel que os mercados privados podem desempenhar? Na sua reflexo sobre estes questionamentos, os autores concluem que, muito embora seja desejvel atuao complementar entre BNDES e mercado de capitais, os mecanismos privados, atualmente existentes, esto longe de serem suficientes para prover o financiamento de longo prazo e viabilizar o ciclo de investimento em curso. Caber, portanto, ao BNDES manter-se em seu papel de principal provedor de recursos de longo prazo e financiamento do desenvolvimento brasileiro. De modo que a discusso sobre a ampliao das fontes de recursos deste banco incontornvel, diante do cenrio de esgotamento das fontes tradicionais e da necessidade de sustentar a acelerao do investimento. sob este pano de fundo que os autores analisam as polmicas capitalizaes do Tesouro Nacional no BNDES (R$ 180 bilhes no binio 2009-2010 e R$ 55 bilhes em 2011; so esperados
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outros R$ 55 bilhes para 2012). Se verdade que o custo fiscal destas operaes que envolvem subsdios deve ser considerado, os autores procuram fugir das anlises mais simplistas e realizam esta discusso contrapondo o custo fiscal aos efeitos benficos dos investimentos e sem tangenciar a prpria existncia do banco e seu papel na poltica de desenvolvimento. A discusso sobre os desafios ligados ao financiamento do grande bloco de investimentos em curso no pas tambm realizada por Rodrigo Orair no captulo 11, Investimento e infraestrutura no Brasil: cenrios e desafios do padro de financiamento. O captulo dedica-se anlise de dois principais aspectos: i) a retomada da taxa de investimento pblico e privado na economia brasileira, com nfase no setor de infraestrutura, e sua relao com o dinamismo econmico do perodo recente; e ii) o desafio de viabilizar financeiramente o atual bloco de investimentos, principalmente sabendo que o setor pblico brasileiro existe sob permanente restrio fiscal, as fontes tradicionais de financiamento do investimento esto se revelando insuficientes e o mercado privado no Brasil contribui muito pouco para o financiamento de longo prazo. O captulo traa o cenrio para o investimento na economia brasileira nos prximos anos, identificando-se grande bloco de investimentos em infraestrutura que est em gestao e no qual as administraes pblicas e empresas estatais tm desempenhado papel decisivo. Na sequncia, o autor sugere que a atual estrutura de financiamento de longo prazo do pas tanto do ponto de vista do oramento pblico quanto do mercado financeiro pode ser incapaz de responder adequadamente crescente demanda por recursos. O que pode tornar incerta a tendncia de expanso da taxa de investimento da economia brasileira ou, ao menos, resultar em padro de financiamento indesejvel, sobretudo na forma de acumulao de passivos financeiros de curto prazo pelo setor pblico. Isto fragiliza a posio financeira do pas e o torna mais suscetvel a eventuais abalos externos e/ou instabilidades do setor financeiro, podendo pr em cheque o atual modelo de crescimento. a partir destas constataes que o autor realiza proposies para equacionar o problema do financiamento de longo prazo e priorizar os investimentos em infraestrutura, que passam desde sugestes para modificar o atual regime fiscal e promover maior coordenao entre as polticas macroeconmicas at novos arranjos institucionais no mercado financeiro. Por fim, deve-se ressaltar que, ainda que se reconhea a importncia dos ativos fsicos como os de infraestrutura para o crescimento de longo prazo, a temtica do financiamento do desenvolvimento no deve negligenciar os dilemas da viabilizao de recursos imprescindveis em ativos intangveis, como os ligados a sade, educao e pesquisa e desenvolvimento. O captulo 12, ltimo desta parte da publicao Brasil em Desenvolvimento 2011, direciona-se neste sentido ao analisar importante instrumento da poltica tecnolgica: a subveno econmica. O mecanismo da subveno econmica analisado por Jos Mauro de Morais no captulo 12: A subveno econmica cumpre a funo de estmulo inovao e ao aumento da competitividade das empresas brasileiras? O mecanismo foi inaugurado pela Financiadora de Estudos
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A Oferta de Recursos
e Projetos (FINEP), em 2006, e, durante o perodo 2006-2009, os recursos aprovados totalizaram R$ 1,5 bilho, que vem beneficiando um nmero crescente de empresas (174 em 2007, 245 em 2008 e 261 em 2009). Esse instrumento est relacionado a um conjunto de medidas previstas na Lei de Inovao (Lei no 10.973/2004), com os propsitos de: i) dinamizar a relao entre universidades, institutos de pesquisa e o setor produtivo nacional; e ii) promover o desenvolvimento tecnolgico, incluindo-se a concesso de recursos financeiros por intermdio da subveno econmica direta s empresas para apoiar atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I) nas empresas. O objetivo do captulo avaliar se as diretrizes adotadas na aplicao de recursos de subveno econmica s empresas vm sendo orientadas de acordo com estes propsitos. Segundo a anlise do autor, h evidncias de vis na aplicao dos recursos do programa de subveno econmica que privilegia o apoio a projetos de pequeno porte e com baixo impacto na gerao de inovaes de maior contedo tecnolgico. Sua contrapartida a diminuio das oportunidades de acesso das empresas mdias e grandes, que apresentam perfil inovador mais intensivo e so mais aptas cooperao com universidades para o desenvolvimento de inovaes. Alm desta constatao, o autor tece uma srie de consideraes que visam ao aprimoramento dos mecanismos de seleo, ao acompanhamento e avaliao dos projetos apoiados e definio de diretrizes e prioridades da poltica tecnolgica nacional. Mais que a anlise de um instrumento, o captulo contribui com uma reflexo sobre a efetividade das fontes de financiamento e dos instrumentos das polticas tecnolgica e industrial, no sentido de direcion-los para melhor seletividade na escolha das oportunidades tecnolgicas e setoriais para o pas. Em resumo, os captulos desta parte da publicao Brasil em Desenvolvimento 2011 tm o objetivo de contribuir com anlises e reflexes sobre alguns dos desafios relacionados ao financiamento do desenvolvimento, tanto do ponto de vista das polticas econmicas quanto das polticas sociais. Deve estar claro que os temas abordados so apenas alguns dos desafios para os quais a sociedade brasileira dever dar respostas adequadas. Equacionar questes desta natureza seria fundamental para solidificar o atual modelo de crescimento econmico e abrir o caminho para os desenvolvimentos econmico e social do pas.
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CAPTULO 9
FuNDo DE AmPAro Ao TrABALhADor: umA SoLuo DE FiNANCiAmENTo ESGoTADA?*1
1 iNTroDuo A Constituio Federal de 1988 elencou uma srie de princpios concernentes aos trabalhadores brasileiros.1 Estes princpios criaram (ou reforaram) diversos mecanismos de proteo laboral, de maneira a possibilitar uma insero mais civilizada dos trabalhadores na economia, na sociedade e na poltica. Entre estes mecanismos, o inciso II do Artigo 7o do texto constitucional estabeleceu que so direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntrio. Por sua vez, o Artigo 239 da Constituio estabeleceu abono de um salrio mnimo anual aos empregados que percebam, de empregadores que contribuem para o Programa de Integrao Social ou para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico, at dois salrios mnimos de remunerao mensal. A arrecadao de contribuies do Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) seria a fonte de recursos para o pagamento tanto do seguro-desemprego quanto do abono salarial. Ademais, destinou-se uma quota de 40% desta arrecadao para financiar programas de desenvolvimento econmico, atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com critrios de remunerao que lhes preservem o valor. Dessa forma, inscreveu-se na Constituio um mecanismo dual de financiamento das polticas de emprego e renda, o qual articulava (por meio de uma mesma fonte) o custeio de despesas relativas proteo social de trabalhadores desempregados ou de baixa renda, bem como a mobilizao de recursos para financiar projetos de desenvolvimento econmico o que em ltima instncia favoreceria a gerao de novos empregos e a ampliao da renda. A Lei no 7.998, de 1990, concretizou o disposto no Artigo 239 da Constituio, ao regulamentar os dois programas (seguro-desemprego e abono salarial), criar o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e destinar-lhe no apenas a arrecadao das contribuies ao PIS/PASEP, mas tambm a remunerao (juros e correo monetria) do montante repassado ao BNDES. A Lei tambm criou o Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT), uma instncia tripartite para gerenciar o uso e a aplicao dos recursos.
* Os autores gostariam de agradecer o apoio de Victor Leonardo Figueiredo Carvalho de Arajo (Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Ipea Dimac/Ipea), de Claudio Hamilton Matos dos Santos (Dimac/Ipea) e de Rodrigo Octvio Orair (Dimac/Ipea) no processo de discusso e elaborao deste texto. 1. Esses princpios distribuem-se especialmente pelos Ttulos I (Dos Princpios Fundamentais), II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais) e VIII (Da Ordem Social) da Constituio.
Cabe advertir que o termo financiamento aparecer neste captulo com dois sentidos, devidamente especificados. O primeiro o da composio das fontes de recursos que custeiam determinada despesa. Nesse sentido, o FAT financia as despesas com seguro-desemprego, abono salarial e aes relacionadas, sendo eventualmente complementado por recursos de impostos gerais e outras contribuies seguridade social. Entende-se que a vinculao de determinadas fontes a despesas especficas constitui uma forma de obrigar o Poder Executivo a priorizar as polticas relacionadas a estas despesas, evitando que os recursos sejam desviados para outros fins. Estes recursos no retornam ao fundo, comportando-se dentro das regras oramentrias gerais. O segundo sentido de financiamento o de base para operaes de crdito. O sistema financeiro requer que determinados recursos sejam imobilizados como depsitos que possam ser emprestados. Nesse sentido, o FAT financia investimentos e capital de giro de empresas e at de empreendedores individuais, ao permitir que seus depsitos lastreiem determinadas linhas de crdito. Ao contrrio do primeiro sentido de financiamento, este no implica destinao de recursos a fundo perdido, pois os depsitos continuam sendo ativos financeiros do FAT e compem o seu patrimnio. Por outro lado, o direcionamento das linhas de crdito tambm responde a uma diretriz poltica de assegurar crdito para setores e tipos de empresa especficos, que no teriam acesso aos recursos necessrios por meio do sistema financeiro convencional. Este arranjo evitou que os recursos do FAT se exaurissem, uma vez que as receitas de contribuies sociais eram complementadas por receitas de juros. Estas geravam supervits que permitiram a acumulao de patrimnio na forma de disponibilidades financeiras, as quais por sua vez lastreavam novas linhas de crdito. Dessa forma, os recursos do fundo continuaram crescendo mesmo em perodos de desacelerao da atividade econmica quando h declnio das receitas primrias e aumento das despesas correntes , o que favorecia a sustentao tanto dos programas de proteo aos desempregados quanto dos programas de desenvolvimento econmico. Porm, medida que aumentaram os gastos correntes frente s receitas, tal esquema tem se mostrado contraditrio, uma vez que o espao para o uso das disponibilidades financeiras como base para o crdito e dos recursos em geral para custear despesas correntes no obrigatrias tem diminudo. Ademais, a necessidade de lanar mo de recursos de impostos gerais para custear as despesas no cobertas pelo FAT (especialmente o seguro-desemprego) favorece presses no sentido de restringir os gastos desses programas, o que pode comprometer o grau de proteo social alcanado. Este texto visa discutir, assim, os vetores da evoluo das receitas e despesas do FAT, de modo a esclarecer a sua situao financeira, bem como apontar sadas para o financiamento das polticas de emprego e de estmulo ao desenvolvimento. A questo bsica consiste em saber se possvel garantir recursos para uma adequada proteo social aos trabalhadores contra situaes de desemprego, sem abrir mo do papel do FAT como financiador de projetos que possam gerar novas oportunidades de trabalho e de ampliao da renda. De fato, no h nada que obrigue as polticas voltadas ao mercado de trabalho e ao desenvolvimento econmico a serem financiadas (nos dois sentidos mencionados) exclusivamente pelo FAT. Porm, o fundo compe o marco institucional em torno do
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Fundo de Amparo ao Trabalhador
qual se articularam vinculao de recursos, normatizao do sistema pblico de emprego e dos programas de crdito direcionado e instncias de participao social. Mais do que encarar esta questo como um problema de equilbrio fiscal, portanto, prope-se entend-la como um desafio institucional s polticas de emprego e renda, entendidas em seu sentido amplo. A anlise do FAT se dividir em trs partes. A primeira apresentar o modo de organizao do fluxo de recursos do fundo. A segunda parte mostrar a evoluo das receitas, despesas e patrimnio do FAT no perodo 2002-2010. Por fim, a terceira apontar alguns desdobramentos deste quadro para as polticas financiadas (nos dois sentidos) pelo FAT, bem como possveis sadas para impedir o esgotamento do fundo. 2 o FLuXo DE rECurSoS Do FAT Nesta seo, descreve-se o funcionamento do fluxo de caixa dos recursos do FAT, destacando os principais itens de entradas e sadas do fundo, o que fundamental para entender a anlise dos dados que ser feita nas sees 3 e 4. Pelo lado da entrada de recursos no fundo, a Lei no 7.998/1990 coloca que o FAT um fundo contbil, de natureza financeira, com as seguintes fontes de recursos: i) a arrecadao do PIS-PASEP; ii) os encargos devidos pelos contribuintes, em decorrncia da inobservncia das suas obrigaes; iii) a correo monetria e os juros devidos pelo agente aplicador dos recursos do fundo, bem como pelos agentes pagadores, incidentes sobre o saldo dos repasses recebidos; iv) o produto da arrecadao da contribuio adicional pelo ndice de rotatividade; e v) outros recursos que lhe sejam destinados. Sobre estas cinco fontes de recursos, importante ressaltar que a contribuio do item iv) nunca foi efetivamente regulamentada, algo que ser examinado adiante. Destaca-se tambm o fato de que a Lei n 7.998/1990 prev como fonte de recursos do FAT o item outros recursos que lhe sejam destinados. Este item o que permite que o fundo possa receber, por exemplo, recursos do Tesouro Nacional no momento da votao do Oramento da Unio.
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QUADRO 1
PiS/PASEP
Tanto o PIS quanto o PASEP surgiram em 1970 a partir da arrecadao de recursos para a criao de contas individuais, de propriedade dos empregados privados e pblicos. Grosso modo, tais recursos consistiam em uma participao destes ltimos nos resultados das empresas e das instituies estatais. Sua arrecadao se dava em cima do faturamento bruto das primeiras (no caso do PIS) e em cima da receita lquida da Unio, dos estados e dos municpios (no caso do PASEP). Em 1975, ocorreu a unificao administrativa/financeira de ambos, mas manteve-se seu objetivo de possibilitar a participao dos empregados nos resultados, por meio dos recursos acumulados em suas contas. A partir de 1988 (com a promulgao do Artigo 239 da Constituio Federal), o objetivo do PIS/PASEP transformou-se: deixou de favorecer os empregados individualmente e passou a benefici-los como um conjunto. Os recursos arrecadados passaram a ser dirigidos para o custeio do seguro-desemprego, do abono salarial e dos programas de desenvolvimento econmico sob a coordenao do BNDES. Ressalta-se que os recursos acumulados at aquele momento nas contas individuais permaneceram beneficiando individualmente os empre gados ento cadastrados no programa PIS/PASEP. Os recursos arrecadados a partir de ento foram direcionados para os novos objetivos, constitucionalmente definidos (seguro, abono e programas de desenvolvimento). No caso especfico do seguro-desemprego, os recursos do PIS/PASEP deveriam se somar aos recursos do tributo a ser pago pelos empregadores, que deveria ter como fato gerador a rotatividade, quando promovida pelas empresas acima de um determinado nvel, calculado como o nvel mdio de seu setor econmico de atuao. Todavia, ao contrrio daqueles originrios do PIS/PASEP, esses recursos nunca chegaram a ser arrecadados, pois no prosperou no Congresso Nacional a regulamentao do pargrafo 4o do Artigo 239.
O FAT recebe, ainda, outras receitas no mencionadas, entre as quais cabe destacar a cota-parte da contribuio sindical, a devoluo de convnios, entre outras. A Lei no 8.019 de 1990, ademais, determinou que os recursos mencionados no Artigo 15 da Lei no 7.998/1990 recursos no desembolsados pelos agentes pagadores em despesas com o Programa do SeguroDesemprego e do Abono Salarial passariam, tambm, a ser considerados receitas do FAT. Pelo lado das destinaes de recursos, existem, em primeiro lugar, as despesas correntes. As mais importantes e que so a razo de ser do FAT so os gastos com o seguro-desemprego e com o abono salarial. Quanto ao primeiro item, a Lei no 7998/1990 deixa claro que o FAT deve financiar o denominado Programa do Seguro-Desemprego, que abrange tanto a assistncia financeira ao trabalhador desempregado (por meio do pagamento do seguro-desemprego), quanto outras aes que auxiliem a busca e a preservao do emprego. Neste segundo grupo, as aes mais importantes so os programas de Intermediao de Mo de Obra e de Qualificao Profissional. Os gastos com estes programas, portanto, tambm fazem parte das despesas correntes do FAT. O Programa do Seguro-Desemprego, assim formatado, executado no mbito do que hoje se denomina Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Outra destinao fundamental dos recursos so as aplicaes em instituies financeiras oficiais federais. A maior delas foi determinada pela Constituio, em seu Artigo 239, quando destinou 40% dos recursos do FAT ao BNDES, para o financiamento de programas de desenvolvimento econmico. Este banco paga remuneraes ao FAT pela taxa Libor, no caso de recursos aplicados para custear a produo e a comercializao de produtos para exportao e, principalmente, pela taxa de juros a longo prazo (TJLP), que remunera os recursos repassados ao BNDES para financiamento dos outros programas. Outra frao significativa de recursos do FAT diz respeito s suas disponibilidades financeiras que, a partir da Lei no 8.019/1990, puderam ser aplicadas em ttulos do Tesouro Nacional, por meio do Banco Central, funo transferida depois para o Banco do Brasil.
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A Lei no 8.352 de 1991 determinou que uma parcela destas disponibilidades financeiras deve constituir a Reserva Mnima de Liquidez (RML), cujo objetivo constituir uma reserva capaz de garantir, em tempo hbil, os recursos necessrios ao pagamento das despesas referentes ao Programa do Seguro-Desemprego e do Abono.2 Os retornos destas aplicaes, taxa extramercado, tambm fazem parte das receitas do fundo. Essa mesma Lei permitiu que as disponibilidades financeiras do FAT que excedam a RML sejam aplicadas nos chamados depsitos especiais. No incio, eles chegaram a ser destinados ao Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS). Em 1994, o Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger) foi criado e os depsitos especiais passaram a ser utilizados como fonte de recursos para financiamento de pequenos empreendimentos, com nfase naqueles excludos do mercado de crdito tradicional. Desde ento, a remunerao dos depsitos especiais passou a ocorrer da seguinte forma: os recursos alocados nas instituies financeiras oficiais so remunerados ao FAT, no caso de permanncia no banco, de eventual saldo sem aplicao, pro rata die e pelo mesmo indexador estabelecido para remunerar os saldos do Tesouro (que seria a taxa Selic). A partir do desembolso do emprstimo aos beneficirios, a remunerao ao FAT passa a ser feita pela TJLP, pro rata die. A remunerao dos depsitos especiais considerada receita financeira do FAT. Diferentemente do que ocorre com os recursos constitucionalmente transferidos ao BNDES, as instituies que recebem depsitos especiais cumprem um cronograma de amortizaes, restabelecendo ao FAT, depois de algum tempo, todo o valor depositado. O FAT Constitucional (como aqui so chamados os recursos do FAT constitucionalmente direcionados para o BNDES) s gera receitas oriundas de juros e correo monetria, uma vez que ele no obedece a um cronograma pr-definido de amortizao do principal, o que ser melhor detalhado na parte 6 deste captulo. No que se refere s entradas, o FAT sustentado principalmente pelas: 1) receitas primrias, que consistem basicamente na arrecadao do PIS/PASEP, subtradas da parcela destinada Desvinculao de Recursos da Unio (DRU); e3 2) receitas financeiras, advindas: i) das disponibilidades financeiras, que so aplicadas no extramercado; ii) dos retornos sobre os 40% da arrecadao do FAT que dirigida ao BNDES; e iii) dos depsitos especiais. No que diz respeito s sadas do FAT, existem as despesas correntes com o seguro-desemprego e com o abono salarial, principais obrigaes do fundo. Outras importantes sadas do
2. O montante da reserva mnima de liquidez determinado, essencialmente, pelos gastos com os benefcios constitucionais, pois no pode ser inferior ao maior entre os seguintes valores: i) a soma dos valores pagos em benefcios do seguro-desemprego nos seis meses anteriores e de 50% dos valores pagos em benefcios do abono salarial nos 12 meses anteriores; ii) a diferena positiva, no exerccio financeiro em curso, entre o produto da arrecadao das contribuies de PIS/PASEP e o montante global dos pagamentos efetuados para atender as despesas com o Programa do Seguro-Desemprego, com o Abono Salarial e com o financiamento de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES. 3. A arrecadao do PIS/PASEP no integralmente repassada ao FAT desde 1994, com a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE) que desvinculou parte dela. Isto ser explicado mais frente, na descrio da evoluo das receitas.
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FAT se dirigem para a RML, para o BNDES e para os depsitos especiais. Estas ltimas trs sadas foram representadas dentro do retngulo de Patrimnio do FAT. Na figura 1 resume-se o fluxo de entradas e sadas do FAT.
FIGURA 1
DESCrio Do FLuXo DE ENTrADAS E SADAS Do FAT
Receitas primrias Arrecadao do PIS/PASEP DRU DESPESAS Pagamento de benefcios constitucionais (SD + abono) (obrigatrio). Pagamento de servios de emprego: IMO, QP e outros. Receitas financeiras FAT PATRIMNIO DO FAT BNDES/Programa de Desenvolvimento Econmico e Social (obrigatrio). Reserva mnima de liquidez (obrigatrio). Excedente reserva Extramercado Outras receitas Depsitos especiais
A classificao da RML como patrimnio do fundo mais bvia, uma vez que ela uma reserva feita para garantir o compromisso de pagar o seguro-desemprego e o abono salarial. J os dois ltimos itens so considerados patrimnio do FAT porque o fundo pode recorrer a estes recursos para suprir carncias no pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial. Em outras palavras, em caso de insuficincia de recursos para os programas de Seguro-Desemprego e Abono Salarial, decorrente do efetivo aumento destas despesas, sero recolhidas amortizaes ao FAT tanto daqueles recursos alocados na forma de depsitos especiais, como daqueles alocados constitucionalmente no BNDES. IsTo porque tais recursos constituem direitos do FAT (Artigo 11 da Lei no 8.019/1990). Com base na figura 1, pode-se dizer que, do ponto de vista do financiamento dos programas de assistncia ao trabalhador, o FAT teria a princpio um comportamento anticclico, conforme j observado por Azeredo (1998, p. 90) ao analisar a Lei do FAT:
a nova Lei consagrou o esquema de financiamento atravs de um fundo, com caractersticas claramente compensatrias face aos movimentos cclicos da economia. Nos anos de elevado nvel de atividade, o fundo tender a crescer com o aumento das aplicaes, em virtude do aumento da arrecadao do PIS/PASEP e da diminuio do desemprego, minimizando os desembolsos para atender aos desempregados. J nos anos de retrao cclica, a maior acumulao observada nos perodos de auge permitir atender aos desempregados, cujo nmero aumentar face ao declnio da atividade econmica.
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Porm, cabe ressaltar que, do ponto de vista dos programas de desenvolvimento econmico, o comportamento do FAT seria desde o princpio pr-cclico, uma vez que com o aumento das despesas correntes diminuem os recursos disponveis para lastrear linhas de crdito. Com tudo isso, pode-se entender que o FAT uma tentativa de estruturar uma sustentao financeira definitiva ao financiamento do programa do seguro-desemprego e ao pagamento do abono salarial. Mas, alm disso, ainda que em menor grau, o FAT representa uma fonte mais estvel de financiamento para outros programas que existiam no Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), como, por exemplo, a Intermediao de Mo de Obra. E tambm representa uma oportunidade de se ter um fluxo de investimentos para programas de gerao de emprego e renda. Na prxima seo, a ideia mostrar a evoluo das sadas de recursos do FAT e o grande aumento que elas tm apresentado. Posteriormente, o intuito mostrar mais detalhadamente o fluxo de entrada de recursos no fundo. Mais tarde, verificar as repercusses das trajetrias apresentadas sobre os resultados do FAT e sobre o seu patrimnio. 3 EVoLuo DAS DESPESAS CorrENTES Do FAT As sadas de recursos (ou obrigaes) do FAT so de dois tipos: despesas correntes e emprstimos (ou aplicaes). As despesas correntes incluem o pagamento de benefcios, as despesas operacionais dos mesmos e os programas correlatos. Os emprstimos incluem os repasses obrigatrios ao BNDES, os depsitos especiais e a aplicao dos recursos da RML. Cada uma destas sadas afeta o fundo de uma forma diferente. As despesas correntes afetam negativamente tanto o resultado primrio quanto o nominal do FAT. O repasse ao BNDES, por sua vez, lanado no Relatrio Financeiro do FAT como uma obrigao que afeta o resultado nominal, na medida em que estes recursos no esto disponveis para cobrir qualquer despesa com os programas.4 Porm, como ressaltado por Afonso e Biasoto Junior. (2007, p. 324), o repasse ao BNDES implica reduo da dvida bruta do governo, assim como da dvida lquida quando os crditos concedidos pelo banco no se destinam ao setor pblico. Isto , do ponto de vista do governo como um todo, o repasse afeta positivamente o resultado. J os depsitos especiais e as aplicaes da RML no influenciam o resultado do FAT, j que so essencialmente alocaes de recursos que no consistem em gastos.
4. Como mencionado anteriormente, em condies normais, no h previso para devoluo do principal dos emprstimos ao BNDES, apenas pagamento de juros. O principal dever retornar ao FAT apenas em caso de insuficincia de recursos para pagamento das despesas com os programas do seguro-desemprego e abono salarial. Como ressaltado por Santos (2006), isto aconteceria apenas aps o retorno de todos os valores alocados a ttulo de depsitos especiais.
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Dentro das despesas correntes, cabe lembrar que nem o texto constitucional, nem a legislao posterior autorizam qualquer ressalva em funo da disponibilidade de recursos. Assim, o pagamento dos benefcios tornou-se uma despesa obrigatria, que no pode ser limitada a pretexto de limites oramentrios e financeiros. Ou seja, mais do que vincular receitas por meio do FAT, o marco jurdico-legal impe que o fundo busque os recursos necessrios ao custeio destas despesas (alm do financiamento do desenvolvimento econmico).5 Em outras palavras, especialmente no que se refere aos programas que garantem direitos sociais, o FAT que deve se adequar s despesas e no o contrrio. Na prtica, o que se observa que o governo tem adotado uma interpretao mais restrita das garantias: enquanto os benefcios requeridos pelos trabalhadores no so afetados, os recursos referentes aos servios de emprego (essencialmente qualificao e intermediao) que tambm so componentes do Programa do Seguro-Desemprego enfrentam severas restries oramentrias e financeiras. Isto se reflete na evoluo das despesas: enquanto os gastos com benefcios se multiplicaram ao longo do perodo, os gastos com aes de qualificao e intermediao se reduziram a menos da metade em termos reais. Segundo o MTE/CGFAT (BRASIL, 2010), as despesas correntes somaram R$ 29,75 bilhes em 2010. Conforme a tabela 1, no perodo 2002/2010, as despesas correntes mais que dobraram em termos reais, superando em muito o crescimento das receitas do fundo (as quais, corrigidas pelo IGP-DI, aumentaram menos de 11% no mesmo perodo). Isto significou um aumento da sua importncia em termos da economia como um todo: as despesas correntes passaram de 0,53% do PIB em 2002 para 0,81% em 2010. Alm do aumento do montante, observa-se tambm uma mudana na composio. O custeio do pagamento dos benefcios do seguro-desemprego e do abono salarial o principal item das despesas do FAT, representando 98% do total. As outras despesas direcionam-se ao custeio da intermediao de mo de obra, cursos de qualificao profissional, apoio gerao de emprego e renda e custos operacionais diversos. Em termos relativos, destaca-se a evoluo do abono salarial, cuja participao no total das despesas correntes saltou de 17% para quase 30%.
5. Esta a justificativa, por sinal, para a manuteno da RML.
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TABELA 1
FAT Despesas correntes (Em R$ milhes) Anos Segurodesemprego Abono salarial Qualificao profissional
286,86 67,25 98,44 108,23 102,75 73,40 146,91 162,59 144,79 -10,9% -49,5%
Intermediao de emprego
168,08 139,25 104,94 107,85 112,30 107,71 108,87 98,24 70,11 -28,6% -58,3%
Outros
484,60 217,76 201,21 202,15 203,37 192,82 215,37 192,76 193,85 0,6% -60,0%
Total
14.175,33 13.176,25 13.461,44 15.232,27 19.578,60 22.076,44 23.011,56 29.286,09 29.747,77 1,6% 109,9%
2002 10.822,09 2.413,70 2003 10.073,73 2.678,27 2004 9.934,99 3.121,87 2005 11.230,17 3.583,88 2006 14.034,37 5.125,81 2007 15.483,48 6.219,04 2008 16.085,72 6.454,69 2009 20.821,34 8.011,15 2010 20.559,62 8.779,40 Var. 2010/2009 -1,3% 9,6% Var. 2010/2002 90,0% 263,7% Fonte: MTE/CGFAT, relatrio do FAT 2010 (Brasil, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc. Obs.: Valores de 2002 a 2009 corrigidos pelo IGP-DI de 2010.
verdade que qualquer um dos programas custeados pelo FAT tambm pode receber recursos de outras fontes na prtica, porm, os principais programas (seguro-desemprego, abono salarial, intermediao de mo de obra e qualificao profissional) so financiados exclusivamente pelo fundo.6 Alm disso, enquanto os valores pagos pelo FAT (incluindo as sadas a ttulo de emprstimo constitucional ao BNDES) totalizaram R$ 41,1 bilhes em 2010, todos os demais gastos do MTE alcanaram to somente R$ 4,8 bilhes no mesmo ano o que demonstra, no entender dos autores, a importncia do FAT como mecanismo de garantia de recursos para os programas de emprego. O que explica o ritmo acelerado de crescimento dos gastos com o seguro-desemprego e o abono salarial? No caso do seguro-desemprego, a despesa varia em funo de trs aspectos: i) o nmero de beneficirios; ii) o valor do benefcio; e iii) o perodo de durao do benefcio. O nmero de beneficirios influenciado pela quantidade de demisses sem justa causa, assim como pela porcentagem dos demitidos que obtm o benefcio (taxa de cobertura). A quantidade de demisses sem justa causa influenciada pelo ciclo econmico: perodos de reduo da atividade geram aumento de demisses, o contrrio acontecendo nos momentos de acelerao. Porm, a quantidade de demisses tambm influenciada pelo nmero de trabalhadores previamente empregados com carteira assinada, cuja trajetria, por sua vez, pode ser entendida como resultante de uma combinao entre mudanas na demanda por trabalho e no grau de formalizao. Um terceiro fator a taxa de rotatividade entre estes trabalhadores: para um mesmo contingente de empregados com carteira, o nmero de demisses ser tanto maior quanto menor for o tempo em que os mesmos permanecem empregados. Por fim, a taxa
6. A exceo o custeio dos cursos de qualificao no mbito do Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem), lanado na unidade oramentria Ministrio do Trabalho e Emprego e no no FAT, e cujos valores pagos alcanaram R$ 228 milhes em 2010.
249
de cobertura determinada pelo perfil dos demitidos sem justa causa, isto , pela porcentagem destes que cumprem os critrios de habilitao ao seguro-desemprego, sendo os principais: no mnimo seis meses de emprego com carteira assinada previamente ao requerimento; e decurso de 16 meses desde a ltima dispensa que gerou habilitao ao seguro (perodo aquisitivo).
Desse modo, se uma crise econmica tende a gerar um aumento dos gastos com o seguro-desemprego em relao ao perodo anterior, a acelerao do crescimento (uma vez que se traduza em gerao de novos postos de trabalho) tambm pode gerar aumento dos gastos, uma vez que mais trabalhadores preencham as condies de acesso ao benefcio. O mesmo acontece com a formalizao: medida que mais vnculos passam a ser registrados em carteira, com a taxa de rotatividade para estes vnculos sendo mantida, tem-se, como resultado, mais requerimentos de benefcios. As regras de habilitao, por sua vez, tendem a limitar o impacto da rotatividade nos gastos, uma vez que trabalhadores que circulam entre empregos de baixa durao tendem a perder o direito ao benefcio. O valor do benefcio do seguro-desemprego determinado pela mdia dos trs ltimos salrios do requerente antes da demisso, multiplicado por uma taxa de reposio que varia em funo desta mdia: quanto maior o salrio considerado, menor a taxa de reposio. O piso do benefcio o salrio mnimo (SM), o que significa que para o segurado que recebia exatamente este valor, a taxa de reposio de 100%. Acima disso, fixam-se alquotas de reposio de 80% para a primeira faixa salarial (1 a 1,65 SM) e de 50% para a segunda faixa salarial (1,65 a 2,75 SM); para salrios acima desta faixa, o benefcio fixo. O importante que no perodo aqui analisado (2002 a 2010), toda a tabela tem sido reajustada em funo do salrio mnimo. Caso o valor do salrio mnimo cresa acima da mdia salarial dos demitidos, a taxa de reposio do seguro-desemprego se elevar. A Lei no 8.900, de 1994, fixou o nmero de parcelas a que cada segurado tem direito em funo do tempo de emprego nos 36 meses antecedentes demisso que deu origem ao requerimento: trs parcelas para quem teve entre seis e 11 meses de vnculo empregatcio com registro em carteira no perodo; quatro parcelas para quem teve entre 12 e 23 meses de vnculo; e cinco para quem teve entre 24 e 36 meses de vnculo.
A durao do benefcio tem um espectro de variao relativamente pequeno, portanto e o efeito do ciclo econmico pode, mais uma vez, ser ambguo. De um lado, o crescimento econmico e o aumento da demanda das empresas por fora de trabalho favorece o acmulo de um estoque de tempo de emprego com carteira por parte dos segurados o que tende a elevar o nmero mdio de parcelas. Por outro lado, a formalizao dos vnculos introduz no grupo de segurados um contingente de trabalhadores precrios normalmente com vnculos de curta durao que podem ingressar na primeira faixa, puxando o nmero mdio de parcelas para baixo.
250
Percebe-se assim que o nvel de gastos do seguro-desemprego varia em funo de uma srie de fatores, sendo tarefa complexa isolar o efeito de cada um. A tabela 2 permite uma primeira aproximao, ao separar os trs principais componentes do gasto total com benefcios do seguro-desemprego na modalidade formal (a qual representava 92% dos benefcios e 94% dos gastos em 2010). Em um primeiro momento, possvel afirmar que a durao do benefcio pouco se modificou no perodo recente o que no surpreende tendo em vista que a regra no foi modificada. Por outro lado, tanto o nmero de segurados quanto o valor mdio do benefcio cresceram continuamente de 2005 em diante,7 e a combinao entre estes dois movimentos responsvel pelo crescimento dos gastos.
TABELA 2
Ano
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Var. 2010/2005 Fonte: MTE/SAEG. Elaborao: Ipea/Disoc. Obs.: valores de 2005 a 2009 corrigidos pelo IGP-DI de 2010.
Seguro-desemprego, modalidade formal principais componentes de gasto Nmero de segurados

5.404.784 5.752.801 6.182.997 6.822.730 7.439.961 7.332.938 35,7%
Nmero mdio de parcelas emitidas

4,2 4,1 4,2 3,9 4,2 4,1 -2,1%
Valor mdio da parcela (Em R$)

496,72 555,01 574,58 563,43 624,11 643,47 29,5%
Valor total emitido (Em R$)

11.213.764.783,47 12.948.336.962,48 14.945.336.128,22 15.168.009.338,05 19.595.570.547,60 19.304.737.509,97 72,2%
No que diz respeito ao valor mdio da parcela, a tabela 3 mostra que seu crescimento levou a um modesto aumento da taxa de reposio, confirmando o que foi dito anteriormente: a correo de toda a tabela seguindo os aumentos do salrio mnimo faz com que os benefcios se valorizem acima do salrio mdio dos demitidos sem justa causa. Por fim, o aumento do nmero de segurados seguiu de perto o movimento das demisses sem justa causa, mantendose sempre uma relao segurados/demitidos entre 77% e 82%. Alm disso, as demisses sem justa causa perfazem entre 25% e 28% do estoque de trabalhadores com vnculo CLT durante todo o perodo. Estes dados sugerem que o crescimento dos segurados no se deve ao aumento da rotatividade em si, mas consequncia sobretudo da formalizao dos vnculos assalariados. Mantendo-se as mesmas taxas de rotatividade nos postos de trabalho, mas ampliando-se o nmero destes ltimos, cresce o contingente de trabalhadores que eventualmente sero demitidos e, simultaneamente, cumprem as condies de acesso ao seguro.
7. Os dados disponibilizados pelo MTE sobre desligamentos sem justa causa para os anos anteriores a 2005 incluem as ocorrncias de trmino dos contratos por prazo determinado. Dado que estas ocorrncias foram excludas do total de demitidos sem justa causa a partir do referido ano, resolveu-se, por uma questo de consistncia, fazer a tabela 2 apenas para o perodo 2005-2010.
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TABELA 3
Ano
indicadores do Programa Seguro-Desemprego Nmero de demisses sem justa causa Razo segurados/ demisses (%) Salrio mdio dos demitidos (Em R$)
788,41 835,97 887,27 868,81 958,97 945,05
Taxa de reposio Razo demisses / total de (%) vnculos CLT (%)

63,0 66,4 64,8 64,9 65,1 68,1 25,3 25,5 25,4 27,9 27,8 26,9%
2005 6.620.903 82 2006 7.053.982 82 2007 7.560.676 82 2008 8.793.186 78 2009 9.157.057 81 2010 9.552.210 77 Fonte: MTE/CAGED, MTE/SAEG, Microdados da Rais/MTE. Elaborao: Ipea/Disoc.
Uma decomposio apresentada por Meirelles (2008) para o perodo 2004-2007 aponta que
52% do crescimento dos gastos com o seguro-desemprego foram originados pelo aumento do contingente de trabalhadores com carteira assinada e que 46% decorreu do reajuste da mensalidade do seguro-desemprego, ou seja, do salrio mnimo. A rotatividade da mo de obra um fator explicativo pouco relevante, respondeu por apenas 2% do total.
Os dados apresentados cobrem anos mais recentes, mas tendem a corroborar a concluso mencionada. Assim, embora os requerimentos de benefcios do seguro-desemprego reflitam sem dvida a precariedade dos vnculos empregatcios no Brasil, o crescimento dos gastos com o programa nos ltimos anos no pode ser creditado a um aumento na taxa de rotatividade, mas antes consequncia da expanso do mercado de trabalho assalariado formal. Todavia, h que se ressaltar que a taxa de rotatividade do mercado de trabalho brasileiro bastante alta, sendo assim, uma reduo no seu patamar sem dvida contribuiria para diminuir os gastos com o seguro-desemprego. Nesse sentido, mesmo que a demanda pelo seguro-desemprego tenha desacelerado em 2010 com a retomada da atividade econmica ps-crise, provvel que os gastos do programa continuem crescendo mais rapidamente que a economia por causa da continuidade dos movimentos de formalizao e de valorizao do salrio mnimo. Dado que estes movimentos so desejveis tanto do ponto de vista da promoo de direitos sociais quanto da sustentao do crescimento baseado no mercado interno, a nica opo para contra-arrestar este aumento de gastos estaria na diminuio do montante de demisses relacionado rotatividade de mo de obra. No tocante ao abono salarial, os gastos com o programa so influenciados, sobretudo, pelos aumentos do valor real do salrio mnimo. Em vista das regras de acesso ao abono, o tempo de permanncia no emprego conta relativamente pouco frente faixa de remunerao: desde o trabalhador que teve apenas 30 dias de vnculo at aquele que permaneceu empregado durante todo o ano de referncia recebero o abono caso se encontrarem na faixa de 1 a 2 SM. Portanto, o reajuste do salrio mnimo tanto define o valor de benefcio quanto influi
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no dimensionamento do pblico que tem direito a ele. Na medida em que os aumentos do salrio mnimo tm sido relativamente eficazes em comprimir a disperso dos rendimentos dos assalariados, o pblico coberto pelo abono cresce. Isto pode ser observado na tabela 4: a proporo de vnculos formais com remunerao anual mdia de at 2 SM cresce substancialmente entre 2002 e 2010, tanto no estoque de empregos ao final de cada ano, quanto no fluxo de vnculos encerrados durante cada ano, alcanando cerca de 60% de todos os vnculos registrados na Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) em 2010.
TABELA 4
Vnculos empregatcios por faixas de remunerao mdia Anos Empregos com remunerao Total vnculos A/B mdia at 2 SM - ativos em ativos em (%) 31/12 (A) 31/12 (B)
28.683.913 29.544.927 31.407.576 33.238.617 35.155.249 37.607.430 39.441.566 41.207.546 44.068.355 39 43 43 47 51 53 53 55 56
Empregos com remunerao Total desligados mdia at 2 SM desligados durante o ano (D) durante o ano (C)
5.887.089 6.556.101 7.181.450 8.254.026 9.719.845 11.163.959 13.459.607 13.619.962 16.124.881 12.243.952 12.424.235 13.276.334 14.418.482 15.545.778 17.041.703 20.264.853 19.919.350 22.678.947
C/D (%)
48 53 54 57 63 66 66 68 71
2002 11.312.837 2003 12.816.291 2004 13.644.732 2005 15.505.628 2006 18.015.255 2007 19.812.061 2008 20.863.890 2009 22.649.503 2010 24.542.434 Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Ipea/Disoc.
Em resumo, a evoluo das despesas correntes obrigatrias decorre de transformaes que esto acontecendo na estrutura ocupacional e salarial do mercado de trabalho brasileiro. Na medida em que cresce tanto o valor dos benefcios quanto o acesso a eles, a tendncia que estes gastos cresam a taxas maiores do que a economia como um todo e, portanto, mais do que a arrecadao do PIS/PASEP, que advm do valor agregado ou do faturamento das empresas. No possvel assumir que estes gastos sejam anormais ou que seu crescimento ser revertido com a ampliao dos nveis de emprego e renda. 4 EVoLuo DAS ENTrADAS DE rECurSoS No FAT Nesta seo, trata-se das entradas de recursos no FAT, focalizando o perodo de 2002 a 2010. A ideia verificar se o fundo tem apresentado condies de financiar o aumento dos gastos correntes, constatado na seo anterior. Conforme j destacado, a principal fonte de receitas do FAT o PIS/PASEP, que incide sobre o faturamento das empresas, e tende a variar prciclicamente com o comportamento da economia. J as receitas financeiras tendem a variar positivamente com a variao das taxas que remuneram as aplicaes do FAT colocadas na seo anterior: a taxa extramercado, a TJLP e a Selic, alm da Libor. A tabela 5 deixa claro que, no que diz respeito arrecadao total da contribuio PIS/ PASEP, h dois quadros diferentes para os perodos 1995-2001 e 2002-2010. No primeiro
253
perodo, a arrecadao cresceu menos do que a arrecadao de outras receitas da Unio. J no segundo perodo, observou-se o inverso, com a arrecadao do PIS/PASEP crescendo mais do que os outros grupos de receitas, incluindo at as receitas de contribuies sociais. Assim, pode-se concluir que o comportamento relativo da fonte primria de recursos do FAT tem sido muito bom nos ltimos anos, apresentando crescimento constante, com exceo da queda no ano de 2009, provavelmente causada pelos efeitos da crise internacional. Esse melhor desempenho recente da arrecadao do PIS/PASEP est provavelmente associado s mudanas trazidas pela Lei no 10.637, de 2002. Por um lado, ela acabou com a cumulatividade da contribuio do PIS/PASEP. Mas, por outro lado, ao elevar a alquota de 0,65% para 1,65%, ela acabou por aumentar a arrecadao deste tributo. Um impulso adicional para o aumento da arrecadao veio com a Lei no 10.865, de 2004, que criou a cobrana da contribuio PIS/PASEP para as importaes, mantendo a alquota de 1,65%.
TABELA 5
(Em %) Taxa de crescimento de grupos selecionados de receitas da Unio Perodos
2010/1995 2010/2002 2010/2005 Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Ipea/Disoc.
Taxa de crescimento (em termos reais) de grupos selecionados de receitas da unio
PIS/PASEP
101 88 56
Receitas correntes
107 52 41
Receitas de contribuies sociais

146 44 28
receita total
78 19 5
A tabela 6 mostra a evoluo das entradas de recursos no FAT, que incluem as receitas primrias, as receitas financeiras e outras receitas, para o perodo de 2002 a 2010. Os dados mostram que a arrecadao do PIS/PASEP repassada ao FAT cresceu significativamente, em termos reais, durante quase todo o perodo, com exceo dos anos de 2007 quando teve queda de 6,2% 8 e de 2009, quando diminuiu 4,4%. No caso de 2009, pode-se ligar o resultado mais claramente a um momento ruim da economia brasileira. O crescimento da arrecadao primria do FAT, nos ltimos oito anos, foi maior do que a verificada nos perodos anteriores.
8. Em 2007, a arrecadao da contribuio PIS/PASEP cresceu em termos reais, enquanto a parte dela que foi repassada ao FAT diminuiu. Isto foi causado por um atraso no repasse da arrecadao do referido tributo para o FAT.
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TABELA 6
Fluxo de caixa do FAT entradas de recursos (2002 a 2010) (Em R$ milhes) Entradas
1. receita Primria: 1.1 Arrecadao PIS / PASEP 2. receitas Financeiras:
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
18.860,02 19.289,56 20.514,40 21.924,81 24.648,36 23.128,87 26.916,11 25.724,48 28.765,14 18.860,02 19.289,56 20.514,40 21.924,81 24.648,36 23.128,87 26.916,11 25.724,48 28.765,14 10.686,47 11.371,09 10.231,82 11.917,66 11.178,60 10.873,27 10.096,49 10.646,98 10.212,15 3.606,82 3.464,32 4.253,28 46,68 3.836,97 3.430,24 2.946,83 17,78 4.084,24 4.026,40 3.791,88 15,14 4.554,14 4.035,67 2.578,15 10,65 4.735,70 4.630,73 1.490,22 16,61 4.800,01 3.188,71 2.076,97 30,80 5.392,43 5.536,33 3.167,95 2.383,75 2.051,60 2.255,59 35,01 36,48
2.1 Remunerao (juros + correo monetria) paga 4.199,68 pelo BNDES sobre os repasses constitucionais 2.2 Remunerao (juros + correo monetria) paga pelos agentes executores sobre os depsitos 3.130,93 especiais 2.3 Remunerao (juros + correo monetria) de 3.313,14 aplicaes prprias do FAT no BB Extramercado 2.4 Remunerao (juros + correo monetria) de recursos no desembolsados 3. outras receitas: 3.1 Cota-parte da contribuio sindical 3.2 Contribuio Social sobre o lucro das pessoas jurdicas (Fonte 153), Cofins 3.3 Restituio de benefcios no desembolsados 3.4 Restituio de convnios 3.5 Multas judiciais / Multas e juros devidos ao FAT 3.6 Outras receitas patrimoniais, devoluo de exerccios anteriores. 3.7 Transferncia Rec. Ordinrios Tesouro ToTAL (1 + 2 + 3) = 42,73
739,69 210,11 56,44 435,29 19,60 7,18 0,07 10,99
602,46 199,76 0,00 337,87 35,06 10,60 0,08 19,11
414,32 185,48 0,00 144,20 42,04 10,74 0,02 31,85
537,03 265,63 27,54 202,49 27,34 14,03 0,00 0,00
349,24 62,53 7,15 215,35 27,90 8,82 0,08 27,40
755,73 452,64 0,00 247,94 32,96 14,24 1,11 6,83
603,64 221,17 1,55 284,33 51,85 17,18 0,15 27,40
608,66 175,33 4,54 266,66 31,43 109,07 0,19 21,43
1.947,32 389,41 0,00 398,47 38,60 29,39 0,01 1.091,45
30.286,18 31.263,11 31.160,54 34.379,50 36.176,20 34.757,86 37.616,24 36.980,12 40.924,61
Fonte: MTE/CGFAT, Relatrio Financeiro do FAT (Brasil, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc. Nota: Valores expressos em moeda de 2010 (IGP-DI).
Como j mencionado na seo 2, a arrecadao do PIS/PASEP no integralmente repassada ao FAT. Esta desvinculao de recursos comeou a acontecer com a criao do Fundo Social de Emergncia (FSE) em 1994 que, entre outras coisas, retirava 20% do total da arrecadao do PIS/PASEP, mais todo o montante arrecadado por esta contribuio advinda das instituies financeiras. Em 1999, o FSE foi sucedido pelo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), que apresentava, praticamente, a mesma configurao. Ambos os fundos retiravam cerca de 26% da arrecadao do PIS/PASEP que seria repassada ao FAT. Em 2000, com a criao da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), esta desvinculao caiu para 20% e este quadro que existe at hoje. Essa desvinculao, no caso do FAT, pode ser considerada como uma perda de arrecadao do fundo porque, ao contrrio do que ocorreu em outras reas, ela no retornou ao FAT. A tabela 7, que mostra a evoluo da desvinculao dos recursos do PIS/PASEP para o
255
perodo de 2002 a 2010, deixa clara a quantidade significativa de recursos que retirada do fundo. Ainda assim, pode-se aplicar no caso das desvinculaes do FAT o mesmo que foi dito sobre a arrecadao do PIS/PASEP, isto , que a situao do fundo no perodo 2002-2010 melhor do que no perodo anterior, uma vez que a porcentagem da desvinculao, como j ressaltado antes, diminuiu neste perodo em relao aos anteriores.
TABELA 7
Arrecadao do PiS/PASEP, desvinculaes e arrecadao efetivamente repassada ao FAT (Em R$ de 2010) Meses
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Arrecadao PIS/PASEP
24.013.951.889 26.070.009.478 27.591.752.249 28.511.278.589 31.227.077.953 32.760.063.913 34.774.296.814 34.416.494.661 42.165.749.329
FSE / FEF / DRU (1)

4.802.790.378 5.214.001.896 5.518.350.450 5.702.255.718 6.245.415.591 6.552.012.783 6.954.859.363 6.883.298.932 8.433.149.866
%
20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00
Arrecadao devida ao FAT

19.211.161.511 20.856.007.583 22.073.401.799 22.809.022.871 24.981.662.362 26.208.051.130 27.819.437.451 27.533.195.729 33.732.599.464
Fonte: MTE/CGFAT, Relatrio Financeiro do FAT (BRASIL, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc. Nota: 1 Valores calculados pelo regime de competncia. Por isso, os valores da arrecadao do PIS/PASEP que constam da tabela 5, que feita pelo regime de caixa, no so os mesmos dados desta.
No caso das receitas financeiras, deve-se lembrar que elas se relacionam ao volume de recursos que aplicado nos depsitos especiais, bem como ao comportamento das taxas de juros Selic e TJLP. Conforme destacado anteriormente, a partir de 1994, aproveitando as sobras de recursos da RML, foi criado o Proger, que receberia recursos do fundo como depsitos especiais, que seriam remunerados ao FAT. Houve a criao de mais alguns programas neste sentido pelo CODEFAT, mas o grande auge deste processo de surgimento de programas foi nos anos de 2004 e 2005, quando se criaram no apenas programas de gerao de emprego, mas tambm houve diversificao de linhas de ao, alm de financiamento de consumo de alguns produtos e de construo de algumas obras como, por exemplo, a Vila Panamericana. Esta maior aplicao de recursos nos depsitos especiais seria um fator de gerao, nos anos posteriores, de mais receitas financeiras para o FAT. No sentido inverso, contudo, houve, ao longo do perodo 1995-2010, uma tendncia histrica de queda da TJLP e tambm da Selic. Enquanto no primeiro caso a queda foi mais contnua, no segundo ela foi entremeada por perodos de aumento em 2002 e no perodo 2004-2005, apresentando uma queda mais forte e consistente a partir de 2006. Isto teve influncia negativa no s sobre os retornos dos depsitos especiais, mas atingiu tambm as receitas do FAT advindas do investimento no extramercado, que teve fortes quedas reais em 2004, 2006 e 2007.
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Essas duas trajetrias ajudam a entender o comportamento das receitas financeiras. Na tabela 5, fica claro que elas cresceu mais no ano de 2005 do que nos anos posteriores. Este comportamento das receitas financeiras tambm est ligado queda das prprias aplicaes do FAT em depsitos especiais a partir de 2007, dadas as limitaes geradas pelo aumento dos gastos com o seguro-desemprego e com o abono salarial, que reduziram o excedente da RML. Tudo isso levou a um crescimento do total das entradas de recursos no perodo 2002-2010. As maiores taxas de crescimento foram observadas nos anos de 2005 e 2010 (taxas superiores a 10%) e em 2008 (8%), sendo que, em geral, pode-se dizer que, at 2005, o comportamento das entradas era puxado pelo comportamento das receitas financeiras, enquanto, a partir de 2006, o comportamento das receitas primrias passou a ser mais importante. Assim, houve uma mudana na composio das entradas de recursos no FAT, com o aumento da participao da arrecadao do PIS/PASEP de 62% em 2002 para 70% em 2010, bem como a concomitante queda da participao das receitas financeiras de 35% em 2002 para menos de 25% em 2010. Quanto aos outros itens, deve-se destacar que a entrada de recursos do Tesouro Nacional continua a ter participao pequena no total dos recursos, mas apresentou um grande aumento em 2010, passando de uma participao histrica inferior a 0,5% para mais de 2,5%. 5 rESuLTADo Do FAT E A EVoLuo Do PATrimNio Do FuNDo Feitas as descries da evoluo das entradas e sadas de recursos do FAT, pode-se passar aos resultados e s suas implicaes. A tabela 8 apresenta a evoluo do chamado resultado nominal do FAT. Ele mostra a diferena entre as receitas totais e as despesas correntes, acrescidas das transferncias constitucionais direcionadas ao BNDES. Ou seja, o resultado nominal mostra se o FAT tem sido capaz de cumprir suas obrigaes constitucionais de financiar tanto o seguro-desemprego e o abono salarial, quanto s transferncias obrigatrias ao BNDES, alm de outras despesas correntes.
TABELA 8
resultado nominal do FAT (2002-2010) (Em R$ milhes) 2002 2003 2004 2005 2006
7.015,35
2007
3.540,06
2008
4.378,99
2009
-2.469,05
2010
-409,24
8.571,40 10.161,06 9.226,73 10.391,46 Fonte: MTE/CGFAT, Relatrio Financeiro do FAT (Brasil, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc.
Os resultados mostram que o fundo tinha recursos suficientes para cobrir os seus gastos mais fundamentais. Ocorre que o contnuo aumento de despesas com o seguro-desemprego (desde 2004) e o abono salarial (desde 2001), alm dos impactos da crise mundial, fez com que o FAT tivesse em 2009 o primeiro dficit nominal da sua histria. Em 2010, com o arrefecimento dos impactos da crise mundial e, por conseguinte, o menor crescimento dos gastos com o seguro-desemprego, a situao melhorou, mas o resultado continuou a ser deficitrio. Em suma, para alm da flutuao cclica h uma tendncia estrutural de crescimento das despesas pelas razes apontadas na seo 3.
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Na realidade, a arrecadao do PIS/PASEP, isoladamente, j no cobria os gastos com as transferncias ao BNDES, com o seguro-desemprego, com o abono e com outras despesas correntes desde 1994. Porm isso era facilmente coberto pelas outras receitas do fundo, notadamente as financeiras, o que, atualmente, deixou de ocorrer. O mais preocupante desta situao que as tendncias expostas nas sees anteriores mostram que as despesas do FAT tendem, estruturalmente, a crescer mais do que as receitas, de modo que o fundo tambm deixar de ser um instrumento para se investir em programas de gerao de emprego e renda. Na verdade, como mencionado na seo 1, na ausncia de mais recursos do Tesouro Nacional o FAT pode, e possivelmente precisar, recorrer ao seu patrimnio no caso de haver falta de recursos para pagar o seguro-desemprego e abono salarial. A evoluo do patrimnio do FAT para o perodo de 2002 a 2010 encontra-se na tabela 9, cuja lgica foi descrita na figura 1. Para recordar, o patrimnio do FAT formado pelas suas disponibilidades financeiras, o que na tabela corresponde linha extramercado, e pelas aplicaes que o fundo faz (FAT Constitucional e depsitos especiais).
TABELA 9
Patrimnio do FAT (2002 a 2010) (Em R$ milhes de 2010)
Saldos no final de exerccio
Extramercado (a) Depsitos especiais (c) BNB BB BNDES FINEP Caixa Basa outros valores (d) Imobilizado Em caixa Em trnsito Total (a+b+c+d) Variao patrimonial / ano
2002
14.621,00 32.720,90 3.649,50 7.323,30 19.175,80 99,10 2.473,20 336,60 196,00 102,70 37,90 -1,90%
2003
21.158,50 81.730,80 33.626,20 2.619,60 9.725,20 18.191,20 154,20 2.889,70 46,30 203,40 188,40 15,00 0,00 5,10%
2004
21.110,80 81.196,80 37.136,10 2.066,60 12.104,00 19.770,00 231,50 2.881,10 82,90 222,10 180,90 41,20 0,00 2,16%
2005
18.709,90 88.376,30 49.582,00 1.255,90 16.419,70 27.847,90 477,70 3.545,50 35,30 231,70 196,90 34,80 0,00 12,34%
2006
10.534,80 93.993,30 62.615,60 868,60 23.566,70 32.480,70 915,60 4.754,30 29,80 275,40 207,00 68,40 0,00 6,70%
2007
11.940,30 58.977,50 658,60 21.436,00 30.902,80 1.065,20 4.887,00 27,80 313,60 194,40 119,20 0,00 -0,37%
2008
19.147,90 50.114,40 487,60 16.466,70 27.354,10 1.093,10 4.681,40 31,60 315,40 199,50 115,90 0,00 1,77%
2009
21.819,52 45.799,67 439,94 14.201,86 25.567,92 1.236,30 4.319,20 34,45 288,30 221,90 66,40 0,00 5,26%
2010
23.157,05 36.839,48 686,79 10.360,47 21.573,64 1.043,24 3.144,12 31,22 236,14 218,12 18,02 0,00 -4,34%
Emprstimos ao BNDES (b) 82.402,60
95.570,00 100.179,10 110.778,27 110.689,31
130.081,10 136.718,90 139.665,70 156.900,00 167.419,20 166.801,40 169.756,80 178.685,76 170.921,98
Fonte: MTE/CGFAT, Relatrio Financeiro do FAT (BRASIL, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc.
O patrimnio do FAT apresentou, no perodo 2002-2006 e mesmo antes disso, uma tendncia consistente de aumento. O fato de haver aumento do patrimnio, mesmo com aumento das despesas correntes, deve ser creditado s aplicaes feitas pelo FAT, que so remuneradas e contabilizadas em seu patrimnio. Nesse sentido, a queda na taxa de crescimento do patrimnio observada nos ltimos trs anos (inclusive chegando a ser negativa em 2010) est diretamente relacionada queda da parte dele que est alocada nos depsitos especiais, que comeou a acontecer no mesmo perodo. Como se sabe, a RML deve crescer de maneira a acompanhar a elevao dos gastos com os benefcios constitucionais. Neste quadro,
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se a fonte de recursos dos depsitos especiais parte do excedente da RML, e este excedente est escasseando, novas alocaes de depsitos especiais esto cada vez menores. O grfico 1 ilustra este grande crescimento da RML, principalmente a partir de 2005, depois que com o seguro-desemprego comeam a se elevar. Com menos aplicaes em depsitos especiais, sua participao no patrimnio se reduz.
GRFICO 1
Evoluo da reserva mnima de liquidez rmL (2002-2010) (Em R$ milhes)
18.000,00 16.000,00 14.290,75 14.000,00 12.000,00 10.000,00 8.000,00 6.000,00 4.000,00 2.000,00 0,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 8.088,34 7.303,07 8.257,14 6.721,05 9.485,77 11.404,63 11.610,22 15.327,67
Fonte: MTE/CGFAT (BRASIL, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc.
Dessa maneira, o crescimento do patrimnio do FAT cada vez mais sustentado pelos 40% da arrecadao do FAT repassados ao BNDES. Este item aumentou sua participao no total do patrimnio, de 56% em 2006 para 64% em 2010, enquanto, no mesmo perodo, a participao dos depsitos especiais caiu de 37% para 21%. Se as despesas com o segurodesemprego e o abono salarial continuarem crescendo, possvel que, daqui a alguns anos, no haja sobra de recursos para se investir em depsitos especiais, cuja participao no patrimnio se reduziria a zero. Como concluso das sees anteriores, pode-se dizer que a atual dinmica do FAT tem sido determinada pela evoluo das suas despesas correntes. A consequncia que, internamente ao FAT, gera-se um duplo problema de financiamento. Em um primeiro sentido (financiamento como reserva de recursos), o comprometimento cada vez maior das receitas com as despesas correntes obrigatrias (e a reserva de liquidez associada a estas) limita a disponibilidade de recursos do FAT para outras despesas, especialmente os servios de emprego, cujo custeio passa a depender cada vez mais de recursos no vinculados. Em um segundo sentido (financiamento como base para operaes de crdito), esta mesma restrio de recursos impede que o FAT amplie o financiamento a polticas de desenvolvimento por meio dos depsitos especiais; na verdade, a tendncia que estes progressivamente se extingam.
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Tal situao no afeta apenas os programas de apoio s micro e pequenas empresas (como o Programa de Gerao de Emprego e Renda PROGER) e o Programa Nacional de Apoio Agricultura Familiar (PRONAF), mas tambm o prprio financiamento do BNDES. 6 ProPoSTAS PArA A PrESErVAo Do FAT Como FoNTE DE FiNANCiAmENTo Diante do exposto at agora, entende-se que o cenrio inercial aponta para o esgotamento do FAT como fonte de financiamento dos programas de apoio a trabalhadores ocupados e desempregados, bem como dos programas de desenvolvimento econmico: medida que os dficits nominais se sucedam, ser necessrio, em algum momento, recorrer queima do patrimnio e/ou ao aporte de recursos adicionais do Tesouro Nacional. Defende-se aqui, porm, que pode ser interessante adaptar a arquitetura institucional do FAT, de forma a preservar seu carter de fonte dual de financiamento. O primeiro argumento que, historicamente, o sistema pblico de emprego foi subfinanciado, s se consolidando a partir na dcada de 1990, quando passou a ser financiado pelo FAT. Em que pese as suas deficincias, a sua necessidade evidenciada no momento em que se multiplicam os relatos de escassez de mo de obra em segmentos especficos, de um lado, e o governo procura investir na incluso produtiva dos grupos mais pobres da populao, de outro. A segunda razo que, a partir do CODEFAT, constituiu-se um espao razoavelmente avanado de dilogo social tripartite, o qual (ao menos em tese) tem poder de deciso no apenas sobre o custeio de programas, mas tambm sobre a alocao de crditos. Este marco institucional, ainda que limitado, a base para a construo de polticas pactuadas de emprego e gerao de renda que no se limitem apenas assistncia e preparao dos trabalhadores, mas que influam sobre a direo dos investimentos de forma a gerar ou preservar oportunidades de emprego.9 Tendo em vista a premissa de que h interesse em salvaguardar o FAT como fonte de financiamento, analisam-se a seguir trs propostas voltadas para recompor o equilbrio entre receitas e despesas. A seleo no arbitrria, pois trata-se de possibilidades colocadas nos marcos institucionais existentes e, at certo ponto, j levantadas no debate pblico. 6.1 Desvinculao e revinculao Como j observado, a principal receita do FAT a arrecadao do PIS/PASEP, da qual 20% so retirados pela regra da DRU. Esta uma perda lquida de recursos para o fundo, j que os recursos ordinrios no compensam esta sada: em 2010, a aplicao da DRU sobre a arrecadao do PIS/PASEP abarcou cerca de R$ 8 bilhes, enquanto os recursos ordinrios aplicados no FAT ficaram em torno de R$ 1 bilho. Mesmo considerando-se que, na ausncia da DRU, cerca de R$ 3,2 bilhes seriam direcionados ao BNDES, ainda assim a diferena supera em muito o dficit nominal registrado pelo fundo neste mesmo ano.
9. Para uma discusso mais detalhada das limitaes do CODEFAT como frum para definir as questes mais importantes das polticas de emprego, trabalho e renda, ver Cardoso Jnior et al. (2006, p. 41-43).
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possvel afirmar ento que o FAT cede recursos para o cumprimento das metas fiscais do governo central. Porm, conforme j ressaltado em Cardoso Jnior. e Gonzalez (2007), o nus desta perda de recursos tem recado basicamente sobre o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, j que apenas a conteno das despesas correntes discricionrias (intermediao, qualificao etc.) vivel e tem impacto no resultado primrio. Dado que o principal vetor de crescimento das despesas do FAT est nas despesas obrigatrias, a DRU perde sentido. Na verdade, o primeiro efeito da eliminao da DRU seria aumentar o espao para a alocao das receitas financeiras do FAT (hoje alocadas quase integralmente para complementar o financiamento do seguro-desemprego e do abono salarial), mais do que abrir mais novas receitas primrias para despesas correntes. Como as receitas financeiras no entram na contabilidade do resultado primrio, do ponto de vista da meta fiscal a eliminao da DRU no faria grande diferena hoje. Alm disso, o aporte automtico de recursos ao BNDES, gerado por uma eventual eliminao da DRU sobre a arrecadao do PIS/PASEP, na verdade geraria um supervit, pois estes recursos constituiriam um crdito para o governo federal (AFONSO e BIASOTO JUNIOR, 2007, p. 16). Este argumento ganha fora se considerarmos que o Tesouro Nacional j tem feito aportes muito superiores no BNDES lastreados em emisso de dvida pblica (ver item a seguir); logo, esta parte da DRU apenas substituiria recursos do Tesouro que j iriam para este banco. Um aumento de despesa no mesmo montante (8% da arrecadao total), apesar de impactar o resultado primrio, no ampliaria a dvida pblica neste contexto. Nesse sentido, deve ser recordado que, em 2005, o II Congresso Nacional do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda props que 8% da arrecadao do PIS/PASEP fossem vinculados para o custeio das despesas extrabenefcios (CARDOSO JNIOR e GONZALEZ, 2007, p. 264). A vantagem desta medida (acoplada com a eliminao da DRU) sobre o simples aporte de recursos adicionais do Tesouro Nacional que evitaria a discricionariedade dos mesmos, garantindo uma fonte de financiamento para os programas de emprego, os quais podem at mesmo ajudar a diminuir o risco de demisso e ampliar a renda dos trabalhadores, diminuindo consequentemente a demanda pelos benefcios do seguro-desemprego e do abono salarial. Esta no uma soluo definitiva para o problema de financiamento do FAT. O primeiro impacto da eliminao da DRU seria uma volta do supervit nominal, o que permitiria alguma margem para novas alocaes de depsitos especiais. Porm, especialmente caso se confirme a tendncia de crescimento da demanda por benefcios acima das taxas de crescimento econmico e da arrecadao, essa medida no impede que no futuro o resultado do FAT diminua ou mesmo volte a ser deficitrio. 6.2 regulamentao do adicional de rotatividade De acordo com o Artigo 239 da Constituio Federal, o custeio do programa de segurodesemprego seria de responsabilidade tanto de empregados como de empregadores. No que tange aos primeiros, eles deveriam contribuir com seus recursos do PIS/PASEP.10 J quanto
10. Ver nota de rodap 3.
261
aos segundos, deveriam contribuir por meio de tributo a ser criado, incidente sobre a rotatividade excessiva, imposta aos empregados de suas empresas.11 Theodoro (2002) menciona que essa dupla responsabilizao seguia as diretrizes da prpria Constituio. Isso porque esta afirmava que as aes da seguridade social deveriam ser financiadas de maneira equitativa (entre os diversos atores econmicos) e diversificadas (quanto s suas vrias bases de custeio).12 E, at por causa disto, a gesto destas aes deveria ser partilhada entre tais atores (no caso especfico do seguro-desemprego, os representantes dos empregados e dos empregadores). Torres, Torres e Chahad (2003) afirmam que a Constituio Federal, ao propor que os empregadores arcassem com parte do custeio do seguro-desemprego, pagando um tributo calculado com base na rotatividade, estava inspirada pela prtica americana de experience rating, derivada do Social Security Act de 1935. O fundamento desta prtica estava na assertiva de que as empresas que respondem por mais dispensas de empregados, por induzir a mais dispndios com seguro-desemprego, devem arcar com mais recursos para o financiamento deste ltimo. De acordo com tal assertiva, ao tratar-se de um risco associado dinmica econmica capitalista (ou seja, normalidade capitalista), o desemprego deve ter seus custos partilhados por todos os atores econmicos e no concentrados apenas nos (des)empregados. Adicionalmente, estes custos devem ser partilhados em frao proporcionalmente superior pelos atores que mais produzem o risco do desemprego entre eles, os empregadores que puxam para cima a rotatividade no mercado laboral. Destaca-se que a prtica do experience rating, tal como apropriada pela Constituio Federal, pode trazer diversos resultados positivos para o pas. No que se refere dinmica econmica como um conjunto: 1) pode resultar em uma maior estabilizao do emprego, devido aos desincentivos impostos aos empregadores. Em sua anlise, Torres, Torres e Chahad (2003) dimensionam este efeito-estabilizao, afirmando que ele significativo, a depender dos parmetros escolhidos para o tributo sobre a rotatividade (base de clculo, alquota e assim por diante);13
11. Na linha defendida por Silva (2006), as normas contidas nos pargrafos do Artigo 239 da Constituio Federal so normas de eficcia limitada e aplicabilidade mediata, com eficcia positiva juridicamente dependente de posterior regulamentao por parte do Poder Legislativo. E, at hoje, esta regulamentao ainda no foi promulgada. Em 1990, surgiu a Lei no 7.998, que instituiu o FAT como o destinatrio dos recursos de custeio do seguro, do abono e dos programas de desenvolvimento. Esta Lei previu expressamente, entre outras fontes de financiamento do FAT, o tributo sobre a rotatividade, mas no chegou a regulament-lo de modo a permitir sua arrecadao. Frustrou-se ento a perspectiva inicial da Constituio Federal, de promover uma dupla responsabilizao, de empregados e empregadores, para o custeio do seguro-desemprego. 12. Neste sentido, o Artigo 194 da Constituio afirma que: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo nico: Compete ao poder pblico, nos termos da Lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos (...) v) equidade na forma de participao no custeio; vi) diversidade da base de financiamento; vii) carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados. 13. Como mencionado antes, a manuteno da rotatividade em patamares elevados no mercado de trabalho brasileiro um dos fatores que explicam os elevados gastos com o pagamento de seguro-desemprego nos anos recentes no pas. E o nico fator de carter claramente indesejvel para o mercado laboral, pois os demais so o crescimento da formalizao do trabalho (por meio do assalariamento com registro) e o aumento do valor do salrio mnimo legal.
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2) pode desembocar em uma melhor distribuio dos custos do desemprego pelo tecido econmico do pas, fazendo com que os (des)empregados no arquem sozinhos com este risco, mas o compartilhem com aqueles que mais contribuem para o desemprego os empregadores que rotacionam sua fora de trabalho sem justificativas (que no as de maximizao do lucro prprio); e 3) pode redundar em uma menor ocorrncia de acordos entre empregados e empregadores, que simulam a dispensa dos primeiros (sem justa causa) pelos segundos. Estes acordos objetivam assegurar aos empregados o pagamento de verbas trabalhistas (como o seguro-desemprego), mesmo em situaes em que no h o direito a tais verbas. A tributao sobre a rotatividade pode minimizar o interesse dos empregadores em ratificar tais acordos. J no que diz respeito especificamente dinmica do seguro-desemprego, a prtica do experience rating pode trazer ainda outro resultado positivo, ao carrear mais recursos financeiros para a manuteno/ampliao do programa. Alm disso, recursos advindos justamente dos atores que mais oneram o programa: os empregadores que elevam a mdia da rotatividade no mercado laboral. Vale a pena perceber, entretanto, que no h apenas a previso de resultados positivos para a implementao da experience rating no Brasil. Tal como destacado pelo Ministrio da Fazenda (BRASIL, 2011): 1) a regulamentao do Artigo 239, pargrafo 4o, da Constituio significar a imposio de um novo tributo aos atores que desenvolvem atividade econmica, em um momento em que h uma demanda difusa pela reduo da carga tributria do pas (ou, ao menos, pela reduo da carga que incide diretamente sobre a produo/ circulao de bens/servios econmicos);14 2) a depender da maneira como tal regulamentao ser elaborada (no que se refere ao fato gerador, base de clculo, alquota, ao modo/momento de cobrana, sano pelo no recolhimento etc.), o tributo sobre a rotatividade pode induzir efeitos econmicos indesejveis (provocar maior regressividade na distribuio de recursos entre os fatores de produo); 3) essa regulamentao enfrenta dificuldades na conceituao dos elementos mencionados no Artigo 239, pargrafo 4o, da Constituio Federal. Apenas a ttulo de exemplo, de que trata especificamente e como mensurar o fenmeno da rotatividade? O que vem a ser o setor econmico, cuja mdia servir de parmetro para a rotatividade admitida no mbito de cada empresa? A mdia a que se refere de que espcie (aritmtica ou geomtrica, simples ou ponderada etc.)?
14. Acrescenta-se que, neste momento, h uma demanda particularmente clara pela reduo da carga tributria incidente sobre o pagamento de salrios no Brasil. Ou seja, se a base de clculo do tributo sobre a rotatividade consistir na folha de salrios das empresas, as dificuldades aqui expostas tendem a aumentar ainda mais.
263
4) a depender do modo como se efetuar tal regulamentao, pode haver dificuldades na operacionalizao da tributao, com consequncias tambm para a gesto do programa de seguro-desemprego. Pode ocorrer um aumento da subnotificao (ou de notificao tardia) de dispensas dos empregados pelos empregadores, isto , apenas com o intuito de se recolher um menor tributo sobre a rotatividade; e 5) esta regulamentao pode conduzir a uma situao indesejvel, em que mesmo as empresas que promovem uma rotatividade relativamente reduzida possam ser tributadas, bastando para isso que elas estejam inseridas em um setor econmico com uma rotatividade absolutamente baixa. O inverso tambm pode ocorrer: empresas que praticam uma rotatividade relativamente elevada podem no ser tributadas, dado que fazem parte de um setor com uma rotatividade excepcionalmente alta. Enfim, a regulamentao do Artigo 239, pargrafo 4o, da Constituio Federal no est carregada apenas de possibilidades, mas tambm de incertezas. E a mitigao destas ltimas depende do tipo de tratamento que for dado aos elementos definidores da contribuio sobre a rotatividade (qual seu fato gerador, sua base de clculo, sua alquota aplicvel, seu mecanismo de cobrana, sua penalizao pelo inadimplemento etc.). Atualmente, a nica previso de tratamento a todos esses elementos encontra-se no Projeto de Lei Complementar no 96 de 1989 (PLC no 96/1989), que j foi aprovado em todas as comisses especializadas da Cmara dos Deputados,15 mas ainda aguarda votao no plenrio deste rgo legislativo.16 Aps a realizao de diversas emendas ao seu contedo, a redao deste projeto contempla as definies a seguir. 1) A alquota seria nica e equivalente a 0,25% por ponto de porcentagem do ndice de rotatividade apresentado pelo empregador mas, bom notar, somente do ponto de porcentagem que excedesse a mdia de seu setor econmico em sua regio geogrfica especfica. Acrescenta-se que, a cada ano decorrido da cobrana desta alquota, caso o empregador no apresentasse ndice que apontasse para a reduo de sua rotatividade, a alquota seria dobrada para 0,5%.17 2) A base de clculo seria mltipla, a depender do tipo de empregador considerado. Mas as mais expressivas, em termos de incidncia e arrecadao, seriam as seguintes: i) a receita operacional bruta, no caso das empresas privadas; ii) a receita operacional bruta somada s transferncias correntes e de capital, no caso das empresas estatais;
15. Trata-se das seguintes comisses: Comisso de Constituio e Justia e de Redao; Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico; bem como Comisso de Finanas e de Tributao da Cmara dos Deputados. 16. Vale recordar que o Artigo 30 da Lei no 7.998/1990 dispunha: O Poder Executivo regulamentar esta Lei no prazo de 90 (noventa) dias e apresentar projeto de Lei regulamentando a contribuio adicional pelo ndice de rotatividade, de que trata o 4 do art. 239 da Constituio Federal, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias. 17. De acordo com o PLC no 96/1989, o clculo do ndice de rotatividade mdio de cada setor e regio seria uma atribuio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Ressalta-se que este projeto de Lei no define o que vem a ser um setor econmico, nem o que vem a ser uma regio geogrfica. Ademais, este projeto de Lei tambm no especifica o modo de clculo da rotatividade e tampouco especifica o tipo de mdia a ser calculada (aritmtica ou geomtrica, simples ou ponderada etc.).
264
e iii) a folha de pagamento de remunerao dos empregados, no caso de entidades sem fins lucrativos.18 A partir desses parmetros, possvel realizar algumas simulaes, destinadas a estimar a quantidade de empresas que seriam alcanadas pela regulamentao proposta pelo PLC no 96/1989, bem como seus perfis (em termos de localizao territorial, insero setorial, dimenso em nmero de trabalhadores e assim por diante).19 As fontes de informaes e os procedimentos metodolgicos adotados nessas simulaes so descritos em detalhes no apndice. E os resultados nelas alcanados, apresentados a seguir, confirmam alguns fatos j bastante conhecidos. Independentemente da regio considerada, a taxa de rotatividade mais elevada em setores como a construo civil (74,3% ao ano) e a agropecuria (44,1%). Na sequncia, surgem o comrcio (34,9%), a indstria de transformao (29,0%) e os servios (26,3%). Por outro lado, esta taxa relativamente reduzida na indstria extrativa mineral (18,1%) e nos servios de utilidade pblica (13,5%) (ver tabela 10).
TABELA 10
Taxa de rotatividade mdia da mo de obra por setor econmico e por regio geogrfica Brasil (2009) (Em % anual) Extrat. mineral
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA 27,6 20,4 7,5 24,0 16,9 24,5 43,4 18,1 26,3 44,5 19,3 27,6 38,0 9,3
Ind. transf.
38,8 42,4 32,1 55,6 30,1 27,8 34,6 37,7 37,0 44,7 33,6 37,5 40,8 37,2
Serv. util. pbl.

12,8 15,6 11,6 11,9 14,1 15,6 9,7 19,0 13,6 11,4 8,8 12,0 28,0 21,0
Construo civil
76,8 59,4 77,5 79,9 86,3 79,8 64,5 76,0 95,8 83,4 89,7 84,0 94,6 75,9
Comrcio
39,8 33,4 34,9 41,7 35,7 35,4 40,9 37,3 43,3 34,7 38,4 38,6 39,1 35,3
Servios
24,7 22,1 29,1 29,6 28,9 27,6 30,0 29,2 31,0 27,7 31,1 30,0 32,4 26,9
Agropec., extr. veg. anim.

30,8 31,8 33,4 40,1 43,7 42,0 38,7 43,5 50,1 55,3 43,1 44,6 53,7 42,4 (Continua)
18. De forma mais detalhada e precisa, segundo o PLC no 96/1989, a base de clculo onde incidiria a alquota de contribuio sobre a rotatividade seria: i) a receita oramentria, nela considerada as transferncias correntes e de capital, recebidas por entidades criadas por Lei federal com atribuies de fiscalizao do exerccio de profisses liberais; ii) a receita operacional bruta e as transferncias correntes e de capital recebidas, no caso de empresas pblicas, sociedades de economia mista e respectivas subsidirias, bem como no caso de quaisquer outras sociedades controladas pelo poder pblico; iii) a folha de pagamento de remunerao dos empregados, no caso de sociedades cooperativas, em relao s operaes praticadas com cooperados, fundaes pblicas e privadas, condomnios e demais entidades sem fins lucrativos, inclusive as entidades fechadas de previdncia privada e as instituies de assistncia social; iv) a receita operacional bruta, no caso das demais pessoas jurdicas de direito privado no compreendidas nos tpicos anteriores, bem como as que lhes so equiparadas pela legislao do imposto de renda, inclusive as serventias extrajudiciais no oficializadas e as sociedades cooperativas, em relao s operaes praticadas com no cooperados. 19. Com as fontes de informaes disponveis, no se consegue estimar especificamente a arrecadao que adviria da regulamentao proposta pelo PLC no 96/1989. Dessa maneira, as simulaes aqui realizadas objetivam somente estimar o nmero e o perfil das empresas que seriam alcanadas por esta regulamentao.
265
(Continuao)
PB 26,5 PE 20,2 PI 50,2 PR 26,2 RJ 7,2 RN 23,2 RO 44,3 RR 71,1 RS 37,5 SC 24,6 SE 6,2 SP 19,9 TO 45,7 Total 18,1 Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Disoc/Ipea.
Extrat. mineral
Ind. transf.
26,7 23,1 33,6 28,8 26,8 27,7 47,5 46,6 27,8 23,6 27,8 27,1 46,7 29,0
Serv. util. pbl.

10,6 29,2 5,7 11,2 10,8 17,3 9,3 5,4 11,1 10,3 16,2 14,5 8,8 13,5
Construo civil
52,9 69,0 82,4 71,9 74,6 71,9 135,8 62,4 58,3 57,5 61,2 66,6 83,9 74,3
Comrcio
32,1 32,5 29,5 35,9 33,5 34,0 45,8 42,4 32,4 33,1 30,9 32,8 43,3 34,9
Servios
20,2 23,9 17,3 27,9 23,4 26,4 32,7 25,3 23,8 26,8 25,0 24,9 31,9 26,3
Agropec., extr. veg. anim.

33,4 29,2 48,3 35,4 37,3 41,8 42,2 24,2 33,3 41,6 39,3 50,1 46,1 44,1
Ademais, as simulaes mostram que aproximadamente um quarto das empresas aqui analisadas (23,1%) apresenta taxas de rotatividade acima da mdia de seu setor econmico e de sua regio geogrfica. Em princpio, isto significa que a contribuio a ser regulamentada pelo PLC no 96/1989 incidiria sobre um contingente especfico, constitudo apenas por uma em cada quatro empresas existentes no pas (ver tabela 11).
TABELA 11
Distribuio das empresas por taxa de rotatividade (abaixo ou acima da mdia) Nmero de empresas
Empresas com rotatividade abaixo da mdia Empresas com rotatividade acima da mdia* Total de empresas analisadas Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Inclui empresas com rotatividade igual mdia. 704.475 212.194 916.669
Porcentagem de empresas
76,9 23,1 100,0
Acrescenta-se que essas empresas, com taxas de rotatividade acima da mdia, concentram 22,9% do total de empregados de todas as empresas aqui analisadas. Se a regulamentao do PLC no 96/1989 propusesse a remunerao dos empregados como base de clculo exclusiva/principal da contribuio, seria sobre a remunerao desses 22,9% que ela incidiria (ver tabela 12).20
TABELA 12
Nmero de empregados de empresas com rotatividade acima da mdia Nmero de empresas
Empregados nas empresas com rotatividade acima da mdia * Empregados no total de empresas analisadas Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Inclui empresas com rotatividade igual mdia. 5.255.657 22.997.231
Porcentagem de empregados
22,9 100,0
20. Para recordar, a base de clculo definida por esse projeto mltipla, consistindo principalmente em: i) a receita operacional bruta, no caso das empresas privadas; ii) a receita operacional bruta somada s transferncias correntes e de capital, no caso das empresas estatais; e iii) a folha de pagamento de remunerao dos empregados, mas somente no caso de entidades sem fins lucrativos.
266
Apresenta-se a seguir um perfil dessas empresas com taxas de rotatividade acima da mdia, que arcariam com a contribuio adicional regulamentada pelo PLC no 96/1989. Em termos de grande regio geogrfica, cerca de metade concentra-se no Sudeste e um quinto no Sul. Um dcimo delas localiza-se no Nordeste e outro dcimo no Centro-Oeste. Ademais, somente um vigsimo encontra-se no Norte (ver grficos 2 e 3).
GRFICO 2
Perfil das empresas com rotatividade acima da mdia regio geogrfica (uF) (Em %)
30,0 28,5
25,0
20,0
15,0 11,9 10,0 8,6 6,9 8,9 5,8 2,0 2,4 3,8 2,0
5,0 0,8 0,2 0,8 0,2 1,7 0,2 0,8 0,7 0,5 1,5 0,9 0,9
2,5 0,7 0,7
3,7
2,6
0,0
RO AC AM RR PA AP TO MA PI
CE RN PB
PE
AL
SE BA MG ES
RJ
SP
PR
SC
RS MS MT GO DF
Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Disoc/Ipea.
GRFICO 3
Perfil das empresas com rotatividade acima da mdia regio geogrfica (grandes regies) (Em %)
60,0 51,5 50,0
40,0
30,0 21,6 20,0 12,1 10,0 4,6 10,2
0,0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
267
Em termos de setores econmicos, a maior parte das empresas com rotatividade acima da mdia situa-se nos servios (49,0%) e no comrcio (25,6%). Apesar de apresentarem taxas de rotatividade muito elevadas para cada unidade empresarial isoladamente considerada, a construo civil (4,6%) e a agropecuria (10,8%) respondem por um nmero relativamente pequeno de empresas em seu conjunto (ver grfico 4).
GRFICO 4
Perfil das empresas com rotatividade acima da mdia setor econmico (Em %)
60,0 49,0
50,0
40,0
30,0
25,6
20,0 9,3 4,6 0,3 0,0 Ind. extr. mineral Ind. transf. Serv. util. pbl. Constr. civil Comrcio Servios Agropecuria 0,4 10,8
10,0
GRFICO 5
Perfil das empresas com rotatividade acima da mdia porte (em termos de nmero de empregados) (Em %)
55,0 47,3 45,0
35,0
25,0
19,8 13,8 10,9 4,3 2,5
15,0
5,0
0,8
0,4
0,2
-5,0
At 4 vnculos
De 5 a 9
De 10 a 19
De 20 a 49
De 50 a 99 De 100 a 249 De 250 a 499 De 500 a 999 1000 ou mais
268
Em termos de porte, quase metade das empresas com rotatividade acima da mdia possui de um a quatro empregados, indicando uma dificuldade adicional para a imposio da contribuio do PLC no 96/1989 (afinal, trata-se de uma imposio a negcios com receita reduzida). Por sua vez, a maior parte da outra metade das empresas possui entre cinco e 49 empregados. Sobre este grupo, a contribuio adicional sobre rotatividade provavelmente ter mais facilidade de ser cobrada pois se trata de uma receita at de mdio porte (grfico 5). Enfim, ainda que no se consiga estimar o montante a ser arrecadado com a regulamentao da contribuio sobre a rotatividade, tal como proposta pelo PLC no 96/1989, possvel estimar que ela incidir sobre 23,1% das empresas aqui analisadas, que concentram 22,9% do total de empregados registrados. Em outros termos, somente uma em cada quatro empresas pagaria a contribuio sobre a rotatividade. Entretanto, necessrio observar que, provavelmente, o nmero de contribuintes desse tributo seria ainda menor, cerca da metade: 23,1%. Isso porque a outra metade destes contribuintes conta com uma escala muito reduzida de operaes, apresentando uma receita igualmente reduzida. Dessa forma, na prtica, a contribuio sobre a rotatividade deve arrecadar valores de apenas 11,5% das empresas analisadas. Estas so aquelas que apresentam taxas de rotatividade acima da mdia e, tambm, contam com operaes mais estruturadas e receitas mais elevadas. Por fim, apresenta-se uma estimativa das alquotas a serem pagas pelas empresas que arcariam com a contribuio prevista pelo PLC no 96/1989. Tais alquotas foram projetadas com o uso da regra prevista neste projeto: valor nico e equivalente a 0,25% por ponto de porcentagem da rotatividade que excede a mdia do setor econmico e da regio geogrfica.21 Em linhas gerais, as alquotas mdias de contribuio so bastante elevadas, especialmente quando se considera que elas devem incidir sobre a receita operacional bruta, quando se trata de empresas, e sobre a folha de pagamento de remunerao dos empregados, no caso de entidades sem fins lucrativos. Em termos de regies geogrficas, as alquotas oscilam pouco, entre 11,6% no caso do Sul e 14,9% no caso do Norte (ver tabela 13). Em termos de setores econmicos, por sua vez variam muito mais, revelando um fenmeno j conhecido: as alquotas so maiores no caso da construo civil (chegando a 35,7%) e da agropecuria (18,6%), reduzindo-se no caso dos servios de utilidade pblica (12,2%), dos servios (11,4%), da indstria de transformao (10,7%), da indstria extrativa mineral (9,8%) e do comrcio (9,6%) (tabela 14).22
21. No se utiliza aqui a regra acessria de definio das alquotas, j descrita acima (se, a cada ano decorrido da cobrana da contribuio, o empregador no apresentar ndice que aponte para a reduo de sua rotatividade, o fator multiplicador ser dobrado para 0,5%). 22. Como j examinado, o comrcio concentra parte importante das empresas com rotatividade acima da mdia no Brasil (25,6%). Apesar disso, conta com a menor alquota mdia entre todos os setores econmicos analisados (9,6%). A explicao para isso talvez seja a de que, no obstante o elevado nmero de empresas comerciais que praticam a rotatividade, ela frequentemente se situa pouco acima do nvel mdio do setor econmico e da regio geogrfica. Explicao semelhante talvez possa ser aventada para o caso dos servios, que congregam a maior parte das empresas com rotatividade acima da mdia no pas (49,0%) e, apesar disso, contam com alquota mdia relativamente reduzida (11,4%).
269
Aparentemente, essas alquotas mdias de contribuio esto influenciadas pelas taxas de rotatividade de um nmero relativamente diminuto de empresas, que exibem taxas muito elevadas. E, de maneira a minimizar este problema, pode-se efetuar um reclculo das alquotas mdias, excluindo 1,0%, 2,5% ou 5,0% das empresas que apresentam as taxas de rotatividade mais acentuadas. Com tal procedimento, as alquotas mdias de contribuio se reduzem. Tomando a projeo intermediria (que exclui 2,5% das empresas), nota-se que as alquotas oscilam entre 8,4% e 9,6% no caso das regies geogrficas (tabela 13). E, no caso dos setores econmicos, variam entre 6,3% e 11,5% (tabela 14), ainda que a construo civil e a agropecuria mantenham seu destaque, como setores detentores das maiores alquotas.
TABELA 13
(Em %) Alquotas mdias de contribuio
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Disoc/Ipea.
Alquotas mdias de contribuio estimadas para as empresas com rotatividade acima da mdia regio geogrfica (grande regio) Excluindo 1,0% Excluindo 2,5% Excluindo 5,0% superior da distribuio superior da distribuio superior da distribuio da rotatividade da rotatividade da rotatividade
10,7 9,7 9,4 9,5 10,8 9,6 9,2 8,6 8,4 8,8 9,6 8,7 8,1 7,7 7,5 8,0 8,4 7,8
Sem ajuste
14,9 13,7 12,6 11,6 13,8 12,8
TABELA 14
(Em %)
Alquotas mdias de contribuio estimadas para as empresas com rotatividade acima da mdia setor econmico Alquotas mdias de contribuio
Extr. mineral Ind.transf. Serv.util.pbl. Constr. civil Comrcio Servios Agropecuria Total Fonte: Rais/MTE. Elaborao: Disoc/Ipea.
Sem ajuste
9,8 10,7 12,2 35,7 9,6 11,4 18,6 12,8
Excluindo 1,0% Excluindo 2,5% Excluindo 5,0% superior da distribuio superior da distribuio superior da distribuio da rotatividade da rotatividade da rotatividade
8,0 8,0 8,8 15,8 8,7 9,5 11,5 9,6 6,3 7,1 8,0 11,5 8,0 8,8 10,1 8,7 6,1 6,4 7,4 9,1 7,2 8,0 8,8 7,8
Se for verdade que a contribuio sobre a rotatividade deve incidir somente em 11,5% das empresas brasileiras (aquelas com rotatividade acima da mdia e, tambm, com receitas
270
mais elevadas), tambm ser verdade que as suas alquotas (somadas s suas bases de clculo) devem funcionar como instrumentos poderosos de incentivo a uma menor rotao da fora de trabalho nestas empresas. Afinal, est longe de ser simples o pagamento de tributos equivalentes a 8,7% da receita operacional bruta das empresas ou da folha de pagamento das entidades sem fins lucrativos (no caso da projeo intermediria de alquotas). Ainda que a comparao no seja exata, a fim de obter uma ideia da dimenso da alquota de 8,7%, desde a promulgao da Lei no 10.637/2002, a alquota mxima cobrada a ttulo de PIS/PASEP de 1,65%, incidente sobre a receita bruta das empresas. Descartando efeitos eventualmente indesejveis, como os anteriormente mencionados, a contribuio instituda pelo PLC no 96/1989 pode resultar em uma arrecadao significativa, capaz de ajudar a ampliar a oferta do seguro-desemprego no pas. Ainda que no haja condies de simular o montante exato de arrecadao, o nmero de empresas potencialmente contribuintes e o tamanho da alquota a ser paga por elas trazem indcios a este respeito. Alternativamente, a contribuio do PLC no 96/1989 pode desembocar em uma menor rotao da mo de obra no mercado laboral, de modo a reduzir a demanda pelo seguro-desemprego. Alis, este pode ser o efeito mais importante da contribuio mais do que a prpria arrecadao potencial. Isso porque, para alm dos gastos com o seguro, a rotatividade possui uma srie de impactos negativos sobre o funcionamento do mercado de trabalho, em um plano mais geral, e outra srie de resultados negativos sobre a trajetria dos trabalhadores, em um plano mais especfico. Ou seja, para alm das preocupaes com o seguro-desemprego, a rotatividade um fenmeno nocivo sob diversos aspectos, gerais e especficos. E, caso regulamentada e implementada, a contribuio do PLC no 96/1989 pode ser um dos instrumentos capazes de induzir as empresas a uma menor rotao de sua mo de obra. Afinal, outros instrumentos j existentes no rol de polticas pblicas parecem ter eficcia apenas limitada neste tipo de induo, como indicam os dados da tabela 10, j examinados. 6.3 Direcionamento de dividendos do BNDES ao FAT Conforme ressaltado ao longo deste texto, a Constituio Federal de 1988, da mesma forma que previu fonte segura e estvel de recursos para o custeio do Programa Seguro-Desemprego e do Abono Salarial, estabeleceu que pelo menos 40% da arrecadao do PIS/PASEP deveria ser diretamente destinada ao BNDES. Este banco havia sido criado na dcada de 1950 com o objetivo de financiar os programas de desenvolvimento econmico. At meados da dcada de 1970, entretanto, a falta de regularidade das fontes de recursos representava sria dificuldade para a instituio planejar sua atuao. No contexto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), as arrecadaes do PIS e do PASEP passaram a ser direcionadas de forma regular ao banco. Em 1988, portanto, tal mecanismo de financiamento foi constitucionalizado, o que representou um avano significativo na institucionalizao de uma poltica de financiamento aos programas de desenvolvimento econmico no Brasil.
271
A consolidao de uma oferta permanente e compulsria de recursos do FAT permitiu que o BNDES ocupasse de forma crescente o papel de suprir as necessidades de financiamento de longo prazo da economia brasileira, no estando mais sujeito s condies do restante do mercado de crdito brasileiro, ou seja, a escassez e volatilidade de fundos e taxas de juros elevadas frente a parmetros internacionais. Segundo Santos (2006, p. 6), o FAT Constitucional passou a constituir uma das mais importantes fontes de recursos do BNDES.23 Como j destacado, uma das principais caractersticas do FAT Constitucional o fato de seu prazo de exigibilidade ser indefinido. Em outras palavras, o BNDES no tem que cumprir um cronograma preestabelecido de amortizao do principal. Considera-se que o FAT Constitucional quase um capital do BNDES e, por este motivo, parte do seu saldo pode at mesmo ser computado para efeito de clculo do patrimnio de referncia do BNDES.24 Apenas no caso de insuficincia de recursos para o pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial que os recursos alocados no FAT Constitucional podem ser resgatados.25 Por esse motivo, o saldo do FAT Constitucional tambm denominado de dvida subordinada. No que diz respeito ao pagamento de juros sobre o saldo do FAT Constitucional, o BNDES transfere semestralmente ao FAT a remunerao destes recursos, de acordo com as seguintes regras: i) quando os financiamentos so concedidos em reais, tais recursos so remunerados pela TJLP, sendo o pagamento de juros limitado a 6% ao ano;26 e ii) no caso de financiamentos concedidos em moeda estrangeira, so remunerados pela Libor. Notoriamente, tais regras de remunerao esto bem abaixo das taxas de mercado. O custo da dvida do Tesouro Nacional, por exemplo, acompanha a taxa Selic, que no momento de elaborao deste texto encontrava-se em 11,67% ao ano. Outra caracterstica do FAT Constitucional o fato de o BNDES ter livre deciso sobre a aplicao dos seus recursos, desde que seja em programas de desenvolvimento econmico, como determinado na Constituio Federal, e desde que sejam respeitadas as normas definidas na poltica operacional do banco. Isto significa, portanto, que o CODEFAT, institudo para definir a alocao, acompanhar e avaliar o uso dos recursos do FAT, no tem competncia para estabelecer diretrizes e parmetros para a alocao do FAT Constitucional. Alm das transferncias constitucionais, importante mencionar que o BNDES tambm capta recursos do FAT sob a forma de depsitos especiais. verdade que as perspectivas de novos aportes para o BNDES ou demais instituies financeiras oficiais federais so desanimadoras, uma vez que as disponibilidades financeiras do FAT so decrescentes. De qualquer forma, o saldo de recursos alocados em depsitos especiais no BNDES ainda significativo. Em dezembro de 2010, por exemplo, o saldo de recursos do FAT no BNDES era de R$ 132,3 bilhes,
23. Ver Santos (2006). 24. O patrimnio de referncia a base utilizada pelo Banco Central para definir limites prudenciais que devem ser seguidos por todas as instituies financeiras. Quanto maior for o patrimnio de referncia de uma instituio financeira, maior a sua capacidade de conceder financiamento. 25. Neste caso, tais recursos sero recolhidos ao FAT nas condies e prazos estabelecidos pelo CODEFAT, observado o seguinte: at 20% sobre o saldo ao final do exerccio anterior nos dois primeiros exerccios, at 10% do terceiro ao quinto exerccio e at 5% a partir do sexto exerccio. 26. A diferena entre a TJLP e o limite de 6% ao ano capitalizada no saldo devedor. O benefcio da capitalizao desta diferena no saldo devedor repassado aos clientes do Banco quando da assinatura dos contratos de financiamento.
272
sendo que R$ 110,7 bilhes constituam o saldo do FAT Constitucional e R$ 22 bilhes, o saldo em depsitos especiais.27 Como j mencionado, os depsitos especiais so alocados de acordo com as disponibilidades financeiras do FAT, segundo parmetros aprovados pelo CODEFAT. Assim, diferentemente do FAT Constitucional, tais recursos no so de livre aplicao pelo BNDES. Pelo contrrio, ao contrat-los, o BNDES deve atender a programas e linhas de crdito especficos, bem como respeitar um cronograma de amortizao preestabelecido. Em todo caso, vale ressaltar que esses recursos tambm so remunerados pela TJLP, a no ser em perodos em que no esto aplicados, quando devem ser remunerados pela taxa Selic. Conforme aponta o grfico 6, o valor total dos emprstimos concedidos pelo BNDES cresceu expressivamente nos anos recentes. Desde ento, os recursos do FAT tm diminudo sua participao como fonte de funding para o BNDES. Na verdade, parte expressiva deste crescimento dos desembolsos tem sido viabilizada via emprstimos de longo prazo (30 anos) do Tesouro Nacional a este banco. Segundo o Relatrio de Administrao do BNDES (2010) desde o terceiro trimestre de 2009, o Tesouro passou a ser a principal fonte de recursos do BNDES, posio historicamente ocupada pelo FAT. Em dezembro de 2010, os emprstimos e repasses do Tesouro Nacional j representavam 45,2% do passivo total da instituio, enquanto o saldo do FAT representava 24,1%.28
GRFICO 6
Evoluo dos desembolsos do BNDES (Em R$ bilhes)
180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 19,1 21,3 20,0 38,2 23,4 25,7 35,1 40,0 47,1 52,3 64,9 92,2 137,4 168,4
Fonte: BNDES (s.d.). Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Investidores/Desempenho/> . Acesso em: 1o de abril de 2010.
Nos ltimos dois anos, por exemplo, foi aportada no BNDES a expressiva quantia de R$ 210 bilhes do Tesouro. Estes recursos se destinaram a apoiar, principalmente, os inves27. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Fundos/Fat/fat_bndes.html>. Acesso em: 1o abr. 2010. 28. Adicionalmente ao FAT e ao Tesouro Nacional, o BNDES possui outras importantes fontes de recursos na composio de seu funding, como: i) Fundo PIS-PASEP, FGTS, FI-FGTS e Fundo da Marinha Mercante (FMM); ii) captaes no mercado externo; iii) emisso de debntures pela BNDESPAR; iv) operaes compromissadas; e iv) depsitos interfinanceiros, junto a instituies financeiras privadas nacionais. Em dezembro de 2010, estas fontes totalizaram R$ 75.883 milhes, o equivalente a 13,8% das fontes de recursos do BNDES (BNDES, 2010).
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timentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), assegurando uma fonte de financiamento a tais investimentos diante da restrio ocasionada pela crise internacional.29 Cada transao entre o Tesouro Nacional e o BNDES tem suas condies especficas, com custo e prazo para amortizao. De forma geral, contudo, este volume de recursos foi repassado a taxas subsidiadas, geralmente vinculadas TJLP, valor muito inferior taxa pela qual o Tesouro se endivida (Selic). Nesse contexto, argumenta-se recorrentemente que a manuteno do atual padro de financiamento do BNDES parece insustentvel. O impacto desses aportes significativos de recursos do Tesouro Nacional nas contas pblicas tem sido alardeado por diversos setores da sociedade de forma veemente. Luciano Coutinho, atual presidente do BNDES, argumenta que o custo fiscal dos emprstimos do Tesouro no bvio, pois seria preciso projetar o custo de captao do Tesouro Nacional no longo prazo, a trajetria futura da Selic, da inflao, da TJLP, alm do crescimento da economia. Seria preciso avaliar, ainda, que, sem a atuao do BNDES, o custo de capital para o setor privado subiria, os investimentos seriam menores, reduzindo emprego, renda, produo e arrecadao. De todo modo, ele reconhece que no desejvel que o BNDES continue sendo a nica fonte de capital de longo prazo do Brasil e que o grande desafio agora financiar adequadamente a crescente demanda por crdito da economia (LANDIM, 2010). De um lado, sem dvida, parece que chegou o momento de os mercados de capitais e de crdito de longo prazo se desenvolverem no pas. Para tanto, o governo federal est comeando a adotar uma srie de medidas de incentivos tributrios para a emisso primria e negociao de ttulos de longo prazo. Resta saber se tais medidas sero suficientes para estimular o florescimento destes mercados, que historicamente permaneceram atrofiados no pas. De outro lado, parece que a discusso sobre a ampliao das fontes de recursos do BNDES incontornvel. Projees deste banco estimam que a taxa de investimento no Brasil dever passar de 18,4% para 22,8% do PIB de 2010 a 2014, o que significar uma injeo de investimentos na economia de aproximadamente R$ 3,3 trilhes (PUGA, 2011). Considerando que parte significativa destes recursos sero demandados do BNDES (COUTINHO, 2010), est claro que o FAT, que sempre exerceu o papel de principal fonte de recursos do BNDES, se mostrar insuficiente para assegurar a continuidade do ciclo de crescimento das taxas de investimento do pas. Inmeras alternativas vm sendo levantadas atualmente para ampliar as fontes de recursos do BNDES. Alguns destacam, por exemplo, que a utilizao de parte das reservas internacionais pode ser uma alternativa para ampliar a capacidade de financiamento do banco. A captao de recursos via letras financeiras, aes da carteira da BNDES Participaes S.A. (BNDESPAR), debntures, entre outras, tambm so recorrentemente levantadas. Sem esquecer, ainda, a possibilidade de eliminar a DRU aplicada sobre os recursos do FAT, j discutida na seo 6.1. Uma discusso que no tem sido muito enfatizada, entretanto, diz respeito preservao do FAT Constitucional em poder do BNDES. Se a tendncia dos recursos do FAT Depsitos
29. A Lei no 11.948/2009 autorizou a concesso de crditos de at R$ 100 bilhes para o BNDES, integralmente captados em 2009. J a Medida Provisria n 472/2009 (MP no 472/2009) garantiu ao BNDES uma linha de crdito adicional de R$ 80 bilhes, integralmente liberados no segundo trimestre de 2010. Ainda em 2010, foi publicada a MP no 505/2010 que autorizou a concesso de R$ 30 bilhes ao BNDES, dos quais R$ 24,8 bilhes captados sob a forma de Letras Financeiras do Tesouro (LFT). (BNDES, 2010, p. 6-7).
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Especiais de reduo gradativa uma vez que os novos aportes so cada vez menores e as amortizaes so realizadas de acordo com os cronogramas preestabelecidos , as perspectivas em relao ao FAT Constitucional tambm so desfavorveis. Como exposto acima, a insuficincia de recursos para o pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial pode vir a ser uma realidade, dada a atual tendncia de crescimento das despesas com o pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial sem um aumento correspondente das receitas do FAT. Neste contexto, os recursos alocados no FAT Constitucional seriam resgatados, o que comprometeria seriamente a poltica de financiamento do desenvolvimento brasileiro. Em outras palavras, o BNDES depende da sade financeira do FAT para continuar operando com esses recursos. Por outro lado, importante ressaltar que a instituio no , necessariamente, refm do comportamento das receitas e despesas do fundo. Por meio do instrumento do crdito, o BNDES pode conduzir o pas para um padro de crescimento socialmente sustentvel, no qual a demanda por recursos pblicos para a proteo de trabalhadores desempregados e de baixa renda tenda a se reduzir. Conforme foi discutido anteriormente, sabe-se, por exemplo, que uma parte considervel dos altos custos com o seguro-desemprego oriunda das elevadas taxas de rotatividade do mercado de trabalho brasileiro. No seria o caso, portanto, de o BNDES exigir que as empresas financiadas apresentem baixos ndices de rotatividade de mo de obra para receberem financiamento pblico? Ser que determinar que as grandes empresas apoiadas treinem e contratem uma porcentagem mnima de mo de obra local no reduziria, tambm, os ndices de rotatividade? Quanto s prticas de terceirizao e subcontratao que precarizam o trabalho, to comumente adotadas no pas, no seria possvel que o BNDES utilizasse o poder de conceder ou no o crdito subsidiado a uma empresa como forma de limitar tal fenmeno? Certamente, o impacto destas medidas sobre as contas pblicas e o FAT, especificamente, seria muito favorvel, alm da indiscutvel melhoria das condies de trabalho do pas. Reconhecendo-se a importncia de tais indagaes, torna-se relevante refletir sobre o interesse pblico de se manter a deciso de aplicao de recursos do FAT Constitucional livre ao BNDES. O CODEFAT, instncia tripartite criada para definir a alocao, acompanhar e avaliar o uso dos recursos do FAT poderia, por exemplo, estabelecer uma srie de compromissos sociais que deveriam ser respeitados pelas empresas ao se financiarem via recursos pblicos do FAT Constitucional. O atendimento a metas de gerao de empregos formais, o respeito sindicalizao e organizao operria no local de trabalho, o oferecimento de cursos de qualificao profissional, entre outras contrapartidas, podem todas ser exigidas dos empresrios que recebem recursos pblicos subsidiados. Outra discusso que parece pertinente diz respeito poltica de distribuio de dividendos do BNDES. Os dividendos so a parcela dos lucros que uma empresa obrigada a distribuir aos acionistas. No caso do BNDES, o repasse de dividendos beneficia exclusivamente oTesouro Nacional, uma vez que a Unio sua nica acionista. No momento, estes recursos tm se direcionado ao Tesouro com o intuito de contriburem para a elevao do supervit primrio, ajudando a cum-
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prir a meta fiscal. Entretanto, parece relevante ressaltar que parte substancial do lucro realizado pelo BNDES tem origem nos recursos do FAT. De um lado, os recursos do FAT so captados pelo banco a um custo bastante baixo, o que garante boa lucratividade s operaes; de outro, o estoque de recursos do FAT Constitucional, computado para efeito de clculo do patrimnio de referncia do BNDES, permite uma elevao dos limites de alavancagem estabelecidos pelo Banco Central e pelo Acordo de BasiLeia, ampliando a capacidade do banco de emprestar, melhorando a sua classificao de risco e tornando o custo de captao externa mais barato. Dessa forma, questiona-se se parte da lucratividade do banco no poderia retornar ao FAT. Atualmente, o BNDES obrigado a repassar no mnimo 25% do lucro lquido Unio, sendo que percentuais acima disso so alvo de negociao e podem levar em conta outros parmetros que no exclusivamente a lucratividade. Nos ltimos anos, parece que o valor do repasse de dividendos ao Tesouro Nacional tem sido objeto de constante negociao. O lucro do BNDES em 2007 (R$ 7,3 bilhes) foi maior do que em 2009 (R$ 6,7 bilhes); mas, em 2007, o pagamento de dividendos foi de R$ 0,9 bilho contra R$ 14,45 bilhes em 2009. J em 2010, o sistema BNDES encerrou o exerccio com um lucro lquido de R$ 9,9 bilhes, enquanto a transferncia de dividendos ao Tesouro foi de R$ 10,1 bilhes.30 Ou seja, o pagamento de dividendos do banco no tem guardado muita relao com o lucro. Muito provavelmente, as negociaes polticas em torno deste volume considervel de recursos acompanham as necessidades de o Tesouro Nacional alcanar as metas de supervit fiscal. Caso apenas o repasse mnimo de 25% deste total de recursos fosse redirecionado ao FAT, isto significaria um aporte de quase R$ 2,5 bilhes em 2010, valor suficiente para garantir uma boa folga de recursos para o financiamento das polticas pblicas de emprego e da fiscalizao do trabalho. 7 CoNSiDErAES FiNAiS Desde sua criao em 1990, o FAT conta com duas atribuies distintas, mas ao mesmo tempo complementares. A primeira o custeio de polticas de proteo social, voltadas especialmente ao trabalhador desempregado e de baixa remunerao. Os programas de seguro-desemprego e de abono salarial, que consistem em transferncias monetrias, so os exemplos mais claros destas polticas, aambarcando a maior parcela de recursos do fundo. Porm outros programas, como a qualificao e a intermediao ocupacional, que oferecem servios a desempregados e a outros grupos, tambm devem ser destacados, mesmo contando com uma frao mnima de recursos. A segunda atribuio do FAT o financiamento de polticas de desenvolvimento econmico, conduzidas principalmente pelo BNDES, ainda que outros bancos pblicos tambm possam ser citados. Todos estes bancos disponibilizam crdito com custos, temporalidades e requisitos bastante favorveis s empresas tomadoras, a ponto de constiturem a mais importante fonte de financiamento de largo prazo disponvel no pas. Desde o incio, a ideia por trs do direcionamento de recursos do fundo para estas polticas de desenvolvimento era a de que o
30. Disponvel em: <http://mansueto.files.wordpress.com/2011/04/nt-lucro-do-bndes.pdf>. Acesso em: 28 abr. 2011.
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crdito s empresas resultaria, direta ou indiretamente, na criao de mais oportunidades de trabalho e renda para a populao brasileira. A pergunta formulada neste texto refere-se viabilidade de o FAT continuar a realizar essas duas atribuies. Aparentemente, as polticas de proteo e de desenvolvimento esto a exigir um montante crescente de recursos, ao passo que as disponibilidades do fundo no se expandem na mesma velocidade. O descompasso resultante pode conduzir a um impasse, cuja soluo pode levar ao comprometimento de direitos histricos dos trabalhadores, o que obviamente deve ser evitado. No que diz respeito s polticas de proteo, as despesas crescem por conta dos programas de seguro-desemprego e abono salarial, que so despesas de natureza obrigatria de acordo com a Constituio de 1988. Mas isto um reflexo das transformaes por que tem passado o mercado de trabalho, com destaque para o aumento do emprego registrado (desde 2004) e a valorizao do salrio mnimo (desde 1995). Ressalta-se que, apesar de aumentarem as despesas com os programas citados, tanto pelo lado do nmero de beneficirios quanto pelo do valor dos benefcios, ambas as transformaes so desejveis, pois significam uma maior e melhor incluso da populao no mercado de trabalho. Os aspectos indesejveis a serem mencionados so, na verdade, persistncias da histria laboral brasileira: a elevada rotatividade e a remunerao ainda muito concentrada na base do mercado. Ambos os aspectos incrementam indevidamente as despesas com o seguro e o abono, fazendo com que os recursos para outros programas associados, como a qualificao e a intermediao ocupacional, contem com recursos insuficientes do FAT. No que concerne s polticas de desenvolvimento, h duas dinmicas distintas: a do FAT Constitucional, por um lado, e a dos depsitos especiais, por outro. O primeiro, que se encontra sob a gesto exclusiva do BNDES, tem disposio volumes crescentes para dispor como crdito. Isto porque a Constituio define que sua fonte de recursos consiste em 40% da arrecadao lquida de PIS/PASEP, sendo que esta arrecadao aumenta seguidamente desde 2002. Por seu turno, os depsitos especiais, sob a gesto do BNDES e de outros bancos pblicos, sob o acompanhamento do CODEFAT, experimentam dinmica inversa, j que seus volumes de crdito vm encolhendo desde 2008. A explicao que os recursos dos depsitos so oriundos das disponibilidades que excedem a RML e, acompanhando as despesas com o seguro-desemprego e o abono salarial, esta ltima cresce ano a ano. Dessa maneira, h sinais ambivalentes emitidos pelas polticas de desenvolvimento custeadas pelo FAT, o que inclusive tem reflexos sobre suas receitas. A este respeito, menciona-se que a arrecadao lquida do PIS/PASEP, que a receita primria do fundo, cresce desde 2002, mas em um ritmo inferior ao incremento das despesas com o seguro-desemprego e o abono salarial. J a receita financeira do FAT, composta pelo retorno dos juros sobre o montante repassado ao BNDES e aos outros bancos pblicos, encontra-se estagnada desde 2008, por conta de dois fatores: a reduo das taxas de juros que remuneram os emprstimos com recursos do fundo e, paralelamente, o encolhimento do
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montante disponibilizado pelos depsitos especiais. Dessa forma, a receita financeira, que em outros tempos garantia o crescimento das despesas correntes do FAT, agora no o faz mais. A partir de 2009, evidencia-se um resultado nominal negativo na contabilidade, que passa a ser parcialmente coberto por recursos ordinrios do Tesouro Nacional. Retorna-se ento pergunta que orienta este texto: qual a viabilidade de o FAT continuar a realizar suas duas atribuies o custeio de polticas de proteo social e, tambm, de polticas de desenvolvimento econmico. Com algumas despesas relacionadas proteo crescendo mais que as receitas primrias e financeiras, h um estrangulamento de servios de qualificao e intermediao ocupacional (que, legalmente, so integrantes do programa de seguro-desemprego), bem como das iniciativas de criao de emprego e renda por meio dos depsitos especiais (o que, como num crculo vicioso, reduz as prprias receitas do FAT). Certamente, ao se analisarem as solues para tal impasse, no se trata de impor restries ao seguro e ao abono salarial, que so direitos histricos dos trabalhadores brasileiros. Tampouco se trata de recorrer a recursos do Tesouro Nacional ou ao patrimnio acumulado pelo fundo, pois ao longo dos anos isto provavelmente contribuiria para a imposio de tais restries aos direitos dos trabalhadores. Em vez disso, trata-se de encontrar possibilidades para: i) a regulao do mercado de trabalho, de modo a diminuir a presso indevidamente exercida sobre o programa de seguro-desemprego; e ii) viabilizar o retorno de receitas que pertencem ao FAT mas que, por vrios motivos, so sistematicamente dele retiradas ou a ele sonegadas. De incio, h a possibilidade de eliminao da incidncia da DRU sobre a receita primria do fundo. Ao contrrio de outras reas, os recursos do PIS/PASEP que so desvinculados no retornam ao FAT. Estes recursos, desvinculados para o cumprimento das metas fiscais da Unio, acabam tendo o efeito contrrio, prejudicando tal cumprimento. E, adicionalmente, acabam prejudicando tambm o desempenho das iniciativas custeadas pelo fundo, com destaque para os servios de qualificao e intermediao, bem como para a gerao de oportunidades de trabalho por meio dos depsitos especiais. Ressalta-se, porm, que o fim da DRU pode no garantir o equilbrio entre receitas e despesas correntes no longo prazo, sendo necessrio discutir critrios para aporte de outras receitas (inclusive dos recursos ordinrios do Tesouro) ao fundo. Ademais, existe a possibilidade de criao da contribuio sobre a rotatividade excessiva, indevidamente promovida pelas empresas. J prevista pela Constituio de 1988, mas nunca regulamentada e efetivada, esta contribuio teria dois efeitos importantes. De um lado, criaria uma nova fonte de receitas para o FAT e, sublinhe-se, uma fonte com potencial de arrecadao aparentemente no desprezvel. De outro lado, e mais relevante, esta contribuio conduziria prtica de uma menor rotatividade pelas empresas o que reduziria a presso sobre o programa de seguro-desemprego, principal componente da despesa corrente do fundo. Por fim, a possibilidade de alterar a maneira como o BNDES se apropria dos recursos do FAT. Obviamente, no se defende que tais recursos deixem de compor o funding deste banco, pois eles compem uma fonte essencial para o financiamento de iniciativas de desenvolvimento
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do pas. No obstante, para alm dos juros atualmente pagos, possvel pensar em um retorno um pouco maior para o FAT por exemplo, mediante o recolhimento de parcela dos dividendos do BNDES, que so pagos exclusivamente ao Tesouro Nacional. Em paralelo, existe a possibilidade de modificar a maneira pela qual o BNDES financia as empresas, incorporando exigncias para que estas cumpram no mercado laboral, por exemplo, exigncias concernentes prtica de uma menor rotatividade de sua fora de trabalho. Novamente, isto teria efeitos positivos sobre o segurodesemprego, diminuindo a presso deste tipo de despesa na contabilidade do FAT. Essas so as principais possibilidades para fazer com que este fundo continue a desempenhar as duas funes que lhe foram atribudas pela Constituio de 1988: a proteo social e o desenvolvimento econmico. Advoga-se neste texto que o FAT deve permanecer com ambas as funes, pois se trata de uma contribuio importante da Constituio para a histria brasileira: conceber e implementar a poltica social de forma articulada com a poltica econmica. rEFErNCiAS AFONSO, J. R.; BIASOTO JUNIOR, G. Investimento pblico no Brasil: propostas para desatar o n. Novos Estudos, So Paulo, n. 77, 2007. AZEREDO, B. Polticas pblicas de emprego: a experincia brasileira. So Paulo: ABET, 1998. BNDES BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL. Relatrio da administrao: sistema BNDES. Rio de Janeiro: BNDES, 2010. BRASIL. Cdigo Tributrio Nacional: Lei no 5.172/66. Braslia, 1966. ______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 1988. ______. Ministrio do Trabalho e Emprego. A Coordenao-Geral de Recursos do FAT. Relatrio gerencial do FAT. Braslia: CGFAT/SPOAD/SE/MTE, 1999. ______. ______. ______. Relatrio financeiro do FAT. Braslia: CGFAT/SPOAD/SE/ MTE, 2010. ______. Ministrio da Fazenda. Avaliao econmica e financeira do FAT. Braslia: SE/ MF, 2011. (Mimeografado). CARDOSO JNIOR, J. C. GONZALEZ, R. Dilemas e alternativas ao financiamento das polticas pblicas de trabalho e renda no Brasil. Econmica, Rio de Janeiro, v. 9, n. 2, 2007. CARDOSO JNIOR, J. C.; et al. Polticas de emprego, trabalho e renda no Brasil: desafios montagem de um sistema pblico, integrado e participativo. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso, n. 1.237). LANDIM, R. No h risco de descontrole fiscal no Brasil. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 18 jul. 2010. (Caderno Economia & Negcios). Disponvel em: <http://www.estadao.com. br/estadaodehoje/20100718/not_imp582674,0.php>. Acesso em: 02 abril 2011.
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APNDiCE Este apndice procura detalhar as fontes de informaes e os procedimentos metodolgicos adotados nas simulaes realizadas, que se preocupam em estimar a quantidade e o tipo de empresas que seriam alcanadas pela regulamentao proposta pelo PLC no 96/1989. A fonte para as simulaes a base de microdados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), disponibilizada anualmente pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). A fim de calcular a taxa de rotatividade das empresas, utilizada a base dos anos de 2008 e 2009 (que congregam os mais recentes microdados disponveis). O clculo da taxa de rotatividade segue, em linhas gerais, a frmula comumente utilizada pelo prprio MTE:
R = Movimentao (admitidos/demitidos) / estoque (empregados)

Onde: Movimentao (admitidos/demitidos) = nmero de admitidos ou de demitidos (o menor valor entre ambos), dentro do perodo de referncia. Estoque (empregados) = nmero de trabalhadores com vnculo de emprego ativo no final do perodo anterior ao perodo de referncia.31 O nmero de demitidos refere-se somente s situaes em que a demisso induzida pelos empregadores, o que na Rais/MTE corresponde s seguintes categorias: i) resciso sem justa causa por iniciativa do empregador; ii) resciso com justa causa por iniciativa do empregado (resciso indireta). De maneira complementar, o nmero de admitidos refere-se apenas s seguintes categorias da Rais/MTE: i) admisso de empregado no primeiro emprego ou nomeao de servidor em carter efetivo ou em comisso, no primeiro emprego; ii) admisso de empregado com emprego anterior (reemprego).32 O nmero de trabalhadores com vnculo de emprego ativo no final do perodo anterior ao perodo de referncia refere-se a todos os tipos de vnculos existentes na Rais/ MTE (o que compreende 16 categorias distintas excluindo-se os vnculos prprios da administrao pblica, como os servidores estatutrios).
Ressalva-se que, nas simulaes aqui realizadas:
31. No que se refere especificamente ao estoque de empregados, a frmula de clculo do MTE utiliza uma mdia aritmtica simples do: i) nmero de trabalhadores com vnculo de emprego ativo no final do ano anterior ao ano de referncia; ii) nmero de trabalhadores com vnculo de emprego ativo no final do prprio ano de referncia. 32. Nota-se que, na Rais 2009, essas quatro categorias especficas (duas de demitidos e duas de admitidos) correspondem esmagadora maioria dos casos de demisso e admisso.
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Nesse mesmo sentido, seja na movimentao, seja no estoque de empregados, no so computados servidores/empregados da categoria do setor IBGE denominada administrao pblica, que contempla rgos e entidades (autrquicas e fundacionais) da administrao direta e indireta.33 A unidade de anlise a empresa ou, ento, a entidade a ela equiparada (como a entidade privada sem fins empresariais, pertencente ao setor privado no lucrativo). Isso porque a empresa/entidade equiparada a unidade de incidncia da contribuio prevista pelo PLC no 96/1989. O perodo de referncia de anlise o ano de 2009 (ou seja, a taxa de rotatividade a taxa acumulada ao longo deste ano). E o perodo anterior o ano de 2008 (para o estoque, utiliza-se a posio em 31/12 deste ltimo ano). A empresa/entidade equiparada que considerada como unidade de anlise apenas aquela que respondeu Rais/MTE no ano de 2008 e, tambm, no de 2009. Ou seja, leva-se em conta aqui somente empresa/entidade que compe o painel de dados destes dois anos consecutivos. No so computadas as empresas/entidades equiparadas que, em 31/12 de 2008, no declararam possuir empregados (ou seja, declararam contar com zero empregado). Isso porque tais empresas/entidades inserem-se em uma srie de situaes que escapam ao propsito do PLC no 96/1989 (por exemplo, so empresas individuais). Nessa mesma direo, tambm no so computadas as empresas que, na Rais/MTE de 2009, declararam ser optantes do sistema tributrio Simples. Afinal, estas empresas contam com um tratamento diferenciado por parte do fisco e tambm fogem do propsito do PLC no 96/1989 (at por sua receita reduzida, estas empresas dificilmente conseguiriam pagar o tributo sobre a rotatividade). Como o PLC no 96/1989 no define tais parmetros, nas simulaes aqui realizadas, assume-se que: i) o setor econmico corresponde s categorias do setor IBGE (sete categorias excluindo-se a referente administrao pblica); ii) a regio geogrfica equivale ao estado federado (27 categorias); e iii) que a taxa mdia de rotatividade do setor/regio calculada por meio dos agregados de admitidos ou demitidos, contrastados com os agregados de empregados de cada setor/regio.34
Acrescente-se que as simulaes realizadas baseiam-se em 916.669 empresas ou entidades sem fins lucrativos, distribudas por todas as regies geogrficas e por quase todos os setores econmicos. Na verdade, este conjunto representa 35,1% do nmero mdio de empresas, rgos e entidades declarantes da Rais/MTE em 2008 e 2009, que de 2.614.811.
33. Observe-se que empresas pblicas e sociedades de economia mista, prestadoras de servios pblicos ou exploradoras de atividades econmicas, no so consideradas integrantes da categoria denominada administrao pblica. 34. Ou seja, a taxa mdia de rotatividade do setor/regio no a mdia aritmtica simples/no ponderada das taxas de rotatividade das empresas/ entidades equiparadas situadas no respectivo setor/regio.
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A explicao para essa reduo (de 2.614.811 para 916.669) est essencialmente nos filtros aplicados na presente anlise: i) excluso da administrao pblica direta, autrquica e fundacional; ii) excluso das empresas ou entidades que no responderam consecutivamente Rais/MTE em 2008 e 2009; iii) excluso das empresas ou entidades que, em 31/12/2008, declararam no possuir quaisquer empregados; e iv) excluso das empresas que, na Rais/MTE de 2009, declararam ser optantes do sistema tributrio Simples. Diante disso, necessrio algum cuidado na Leitura das informaes apresentadas. Isso porque, estritamente falando, elas referem-se a pouco mais de um tero das empresas, rgos e entidades declarantes da Rais/MTE. Apesar deste cuidado, considera-se que o elevado nmero de empresas e entidades aqui estudado (mais de 900 mil), bem como seu tipo de distribuio (resultante dos filtros mencionados), asseguram alguma margem de segurana para a realizao de projees sobre o nmero e o tipo de contribuintes do tributo a ser institudo pela PLC no 96/1989.
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CAPTULO 10
BANCoS DE DESENVoLVimENTo E mErCADoS DE CAPiTAiS: PANorAmA E PErSPECTiVAS PArA o FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo BrASiLEiro
1 iNTroDuo A retomada do crescimento econmico brasileiro, a partir de 2004, e as perspectivas de manuteno desta trajetria trouxeram o acirramento de questes que no so novas na agenda nacional. O papel do Estado e a extenso da interveno do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), histrico protagonista da oferta de financiamento de longo prazo, so tratados como algo anacrnico, como se o banco fosse incapaz de prover e gerir com eficincia os recursos pblicos ali alocados. No debate, o BNDES por vezes tratado como necessrio frente s falhas de mercado,1 dado o carter retardatrio da industrializao brasileira. Quase nunca visto como instituio pblica essencial para fornecimento de crdito de longo prazo, decisiva para a execuo da poltica industrial e tecnolgica, com atuao complementar poltica monetria. Um dos argumentos que procuram atestar a fragilidade do BNDES refere-se insuficincia dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), a principal fonte de recursos do banco, para acompanhar a curva de expanso dos investimentos exigida por um crescimento mdio do PIB de 5% ao ano (a.a.). Outro argumento o aporte de recursos do Tesouro Nacional, que, desde 2009, emprestou recursos ao banco da ordem de R$ 240 bilhes, com impactos fiscais relevantes. Neste debate, o mercado brasileiro de capitais, em expanso expressiva, aparece como soluo vivel, ainda mais porque o crdito bancrio privado teve seu perfil alongado. A natureza desta discusso no meramente fiscal, e a superioridade dos mecanismos de mercado aparece como contraponto presena do Estado brasileiro, deixando transparecer que este, por meio de suas instituies bancrias, em vez de apenas induzir, ao participar diretamente da concorrncia bancria, tira do setor privado uma fatia de mercado que lhe pertence. O ponto de partida deste captulo a descrio de alguns padres histricos de desenvolvimento, pois as experincias capitalistas de industrializao retardatria tiveram como vetor decisivo a presena do Estado, por meio de instituies bancrias e financeiras capazes de promover a centralizao do capital e criar funding para expandir o crdito de longo prazo. No caso especfico da Amrica Latina, esta interveno se deu pela criao de bancos de desenvolvimento, como o
1. Na viso de Strange (1994), as estruturas globais de poder, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), conformam a agenda global. Torres Filho (2009) chama ateno para a opinio do Banco Mundial, exposta em publicao de 2001, segundo a qual a ao dos bancos pblicos tende a inibir o desenvolvimento do setor financeiro, enquanto o BID tem posio neutra sobre o tema, avaliando a atuao destas instituies pelo seu desempenho.
BNDES, no Brasil. Tal padro histrico no impede que possam surgir novos arranjos institucionais ou que o setor privado participe enquanto supridor de fundos para o desenvolvimento. Entretanto, frente configurao do funding interno da economia brasileira, mostrar-se- que os mecanismos privados atualmente existentes esto longe de ser suficientes para prover o financiamento de longo prazo e viabilizar o ciclo de investimento em curso. Em que medida o BNDES e o mercado de capitais, complementarmente, financiaro os investimentos no Brasil ainda uma discusso em aberto. Este captulo possui seis sees, a contar desta introduo. Na seo 2 sero descritas algumas experincias histricas relevantes de desenvolvimento. Ser mostrado que nestas experincias o Estado interveio de forma decisiva nas instituies bancrio-financeiras, viabilizando a centralizao de capitais e o financiamento de longo prazo. A seo 3 descrever as fontes de recursos do BNDES no perodo recente, mostrando a insuficincia dos recursos do FAT. As sees 4 e 5 mostraro que as alternativas representadas pelo setor bancrio privado e pelo mercado de capitais ainda no so suficientes para prover recursos a longo prazo. A seo 6 apresenta as consideraes finais. 2 PADrES hiSTriCoS DE iNDuSTriALiZAo E iNSTiTuiES BANCrio-FiNANCEirAS ESTATAiS Os principais padres histricos de desenvolvimento que aqui sero descritos no prescindiram da ao estatal pelo contrrio, tiveram no Estado papel marcante, particularmente no que concerne formao de instituies bancrio-financeiras necessrias centralizao do capital e criao do funding para prover o financiamento de longo prazo. A industrializao da Inglaterra considerada o padro originrio, sendo, pois, as experincias francesa, alem e de outros pases europeus consideradas exemplos de industrializao retardatria.2 Embora sua industrializao seja fruto da Revoluo Industrial, foram tambm decisivas para seu sucesso a abundncia de capitais e a confiabilidade do Banco da Inglaterra,3 que, com seu sistema de dvida pblica, manejava as taxas de juros favorecendo a nascente indstria inglesa. Apesar dos emprstimos vencveis a curto prazo, o crdito bancrio potencializou a oferta de capital-dinheiro, sempre que necessrio, mediante sucessivas renovaes. Assim, o que era crdito de curto prazo acabava por financiar a indstria a longo prazo, principalmente a indstria txtil, a minerao e, posteriormente, a metalurgia e a siderurgia. Depois de fazer investimentos macios na indstria naval, favorecendo a expanso do Imprio e do comrcio ingls, a poltica comercial e industrial inglesa foi reformulada para estimular a exportao de manufaturados e a importao de matrias-primas, com o Estado abolindo tarifas alfandegrias e diminuindo impostos sobre as exportaes. Afora subsdios, adotou-se legislao que regulamentava a qualidade e promovia os produtos feitos na Inglaterra.
2. Para aprofundamento acerca desses processos, consultar Gerschenkron (1962), Landes (1994), Oliveira (2003), Chang (2004) e Hobsbawm (2005). 3. Em 1844, por meio do Bank Charter Act, o Banco da Inglaterra recebeu o monoplio da emisso da moeda e pde unificar ainda mais o mercado interno e coordenar a ao dos demais bancos ingleses.
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Bancos de Desenvolvimento e Mercados de Capitais
No rastro expansivo da potncia industrial e comercial, tambm o capital bancrio-financeiro estendia seu raio de ao. Alm de ser o principal financiador do comrcio internacional, os bancos e as prticas monetrias britnicas se tornavam atraentes e alternativas demanda crescente por crdito das economias perifricas. Ao criar condies internas favorveis centralizao do capital e ao crescimento do mercado de capitais e da oferta de crdito,4 o capitalismo ingls se tornou, cada vez mais, monopolista e exportador de crdito. pertinente afirmar que, ademais da coordenao dos fatores de produo e das condies tecnolgicas e institucionais em torno de seu projeto de poder, o Estado nacional ingls fez convergir os interesses dos seus banqueiros, dos seus industriais, das suas seguradoras e dos seus armadores. Favorecendo o mercado de capitais e a centralizao do capital de suas companhias, a Inglaterra garantiu para si a hegemonia, exportando suas mercadorias e o seu padro monetrio, e fazendo valer seu poder e controle sobre o comrcio, sobre os mares e sobre as fontes de segurana. Como ensinaram Strange (1994), Fiori (1999) e Polanyi (2000), nada havia de natural no laissez faire, pois os mercados livres jamais poderiam funcionar, seguindo seu livre curso, e, mesmo no caso ingls, precisaram do poder do Estado nacional, de sua moeda, de suas tarifas e de sua legislao protecionista para virarem axiomas do sistema capitalista. Gerschenkron (1962), considerando os processos de industrializao da Frana e da Alemanha experincias retardatrias exitosas no sculo XIX, permite afirmar que estes pases pouco puderam contar com a mo invisvel do mercado, lanando mo do poder do Estado para realizar estratgias prprias de crescimento. Frente superioridade tecnolgica da Inglaterra, a interveno do Estado foi decisiva para que a escassez de capital, diante das exigncias de plantas maiores e de investimentos pesados em setores com elevada relao capital-produto, pudesse ser suprida. Dada a necessidade de financiamento do desenvolvimento industrial, visto que as instituies bancrias tradicionais se dispunham a fornecer crdito a curto prazo, foram criadas instituies especficas voltadas para o financiamento de longo prazo requerido pela indstria nascente, como sociedades de crdito, bancos de investimento notadamente o Credit Mobilier,5 na Frana e, na Alemanha, bancos universais. As instituies bancrias francesas, com o apoio do Estado, em meados do sculo XIX, forneceram o crdito de longo prazo para as estradas de ferro e as companhias de utilidade pblica, e tambm estabeleceram novas relaes com setores da indstria pesada. Aps a consolidao do padro ouro, os bancos de investimento franceses no apenas impulsionaram o comrcio de manufaturados como tambm abriram filiais no exterior e exportaram capitais da Frana para
4. A acumulao (...) claramente um procedimento lentssimo se comparado centralizao. (...) O mundo ainda estaria sem ferrovias se tivesse de esperar at que a acumulao levasse uns poucos capitais individuais ao ponto de permitir a construo de uma ferrovia. A centralizao [ao contrrio] conseguiu isso num piscar de olhos por meio de sociedades annimas (Marx, 1959, p. 626-628, apud Arrighi, 2008, p. 95). 5. O pioneiro e exemplo clssico de banco dedicado a ajudar a construo de estradas de ferro e a industrializao, ento em pas em condies especiais de economia relativamente atrasada, foi o banco francs Credit Mobilier dos irmos Pereire. A partir da segunda metade do sculo XIX, o nmero de bancos que, em diversos pases, adotaram o modelo Pereire foi considervel. A diferena existente entre os bancos do tipo do Credit Mobilier e os bancos comerciais operantes no pas avanado da poca, ou seja, da Inglaterra, era absoluta. Ente os bancos ingleses, destinados especialmente a servir de fonte de capital em curto prazo, e o banco dirigido ao financiamento das necessidades de investimento em longo prazo existia verdadeiro abismo (Costa, 2009, p. 7).
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a periferia sistmica. A industrializao da Alemanha encontrou barreiras polticas relativas dissoluo do imprio Austro-Hngaro, mas o nacionalismo alemo privilegiaria setores estratgicos, como as ferrovias, a siderurgia, a minerao e a mecnica pesada, que demandavam financiamento de longo prazo e vultosos volumes de capitais. O Estado nacional alemo, em detrimento de setores tradicionais, favoreceu a centralizao de capital necessria para o bloco estratgico de sua industrializao. Os bancos alemes formaram um tipo de banco misto, voltado para fornecer o crdito de longo prazo s empresas que investiam nas atividades de ponta e estratgicas. Hilferding (1963)6 mostra que o conglomerado industrial alemo deve ser explicado pela capacidade de concentrao do capital bancrio e do capital industrial, cuja fuso ele denomina de capital financeiro. Ao final do sculo XIX, quando o capitalismo j se encontrava em sua fase monopolista, a concentrao bancria e a centralizao do capital foram decisivas para a expanso industrial e para o acirramento da competio entre Estados nacionais. Para o capital financeiro, o poder do Estado foi tambm vital para garantir seus lucros e, junto com a diplomacia, fomentar sua representao no sistema mundial.7 A industrializao de pases retardatrios como a Rssia, o Japo e os EUA se assenta em condies diferentes daquelas que marcaram a competio imperial e a industrializao dos pases da Europa Ocidental. Diante da originalidade do caso norte-americano e sua condio hegemnica, entre as experincias bem-sucedidas de pases retardatrios, ser analisado, brevemente, o processo de industrializao americano. Durante a vigncia do padro ouro, os EUA se tornaram o maior fornecedor de matriaprima para a indstria txtil europeia e, ao final do sculo, sua economia j era a primeira no cenrio mundial. A originalidade do capitalismo norte-americano no permite comparao com qualquer outra experincia histrica, e, de acordo com Tavares (1983), j nasce monopolista, numa nao grande e rica, conferindo industrializao dos EUA uma direo nica, comandada pelo grande capital. Entretanto, apesar da fuso do capital industrial e do capital bancrio, formando uma classe financeira geral,8 nos EUA no houve dependncia da indstria em relao aos bancos, e relevante para a concentrao do capital foi a emisso primria de aes e a expanso das ferrovias. Cortando o pas, junto com as linhas de telgrafo, as ferrovias modificaram o tamanho e a escala de produo e de distribuio das firmas, favorecendo o encadeamento para frente e para trs e a articulao de vrios setores, ficando o Estado como principal vetor de demanda. Alm dos elevados investimentos em capital fixo, as ferrovias conduziram descentralizao de grandes massas monetrias e exigiram investimentos financeiros macios, o que levou criao dos bancos de investimentos e centralizao e institucionalizao do mercado financeiro em Nova Iorque. Wall Street foi hbil, desde ento, na formao de sociedades por aes e na inovao e diversificao de operaes de crdito,
6. Instados concentrao e com interesses favorecidos, por conseguinte, os bancos alemes tinham, desde o princpio, o dever de colocar disposio das sociedades por aes o capital necessrio (Hilferding, 1963, p. 343). 7. Sobre a contemporaneidade da diplomacia do capital financeiro e das firmas, recomenda-se consultar Strange (1992, p. 1-15). 8. Consultar Teixeira (1999, p. 158).
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ttulos hipotecrios, lanamento de debntures etc. Por sua vez, a expanso industrial e a descentralizao agrcola levaram formao das bolsas de mercadorias. Posteriormente, com o avano da mecanizao e com o refino do petrleo, a ampliao das plantas produtivas de setores que obtiveram ganhos de escala e se tornaram intensivas em capital passou a demandar mais e mais matria-prima, energia e inovaes contnuas, tecnolgicas e de gesto. Ao formarem oligoplios, as corporaes combinaram rpido processamento com rotatividade de estoques, o que permitia o autofinanciamento e, raramente, exigia que as empresas recorressem ao mercado de capitais. Quando o processo se dava pela fuso de empresas industriais que dispunham de cadeias comerciais preexistentes, geralmente, estas firmas necessitavam de novos recursos, tomados no mercado de capitais, promovendo-se, tambm a fuso do capital industrial com o capital bancrio.9 Mais tarde, aps a II Grande Guerra, os EUA se consolidam como novo centro cclico da economia mundial. Neste perodo foi articulado o seu sistema de direcionamento de crdito, a partir de uma instituio financeira federal, a Reconstruction Finance Corporation (RFC), e de um rgo oficial de crdito para financiamento das exportaes e importaes de suas corporaes, o Export-Import Bank of the United States (Eximbank).10 O acordo de Bretton Woods, em 1944, antes do fim da guerra, reafirmou a liderana dos EUA no mundo capitalista, consagrando o dlar como padro monetrio internacional. Deste acordo originou-se grande parte das estruturas globais de poder, no sentido utilizado por Strange (1994), inclusive o Banco Mundial, uma grande estrutura internacional para apoiar a reconstruo da Europa e do Japo e fomentar o desenvolvimento, e que serviria de padro para os demais bancos de desenvolvimento que se formariam pelo mundo no ps-Guerra. Tambm a Amrica Latina pode ser apontada como um celeiro de experincias de industrializao nas quais as instituies bancrio-financeiras criadas pelo Estado tiveram papel marcante. O processo de industrializao por substituio de importaes, na Amrica Latina, sofreu a influncia do pensamento inovador da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).11 Nesses processos tardios de industrializao, em particular do Mxico, Chile, Argentina e Brasil, o Estado, como estratego e indutor do desenvolvimento, era, alm
9. No governo Roosevelt, o Congresso aprovou, em dezembro de 1913, o Federal Reserve Act, uma reforma que criou 12 bancos regionais da Federal Reserve, cujo controle coube a uma junta de diretores nomeados para longos perodos, no coincidentes com o mandato de presidente dos EUA, e que, na qualidade de bancos centrais, seriam depositrios das reservas dos bancos membros. Em sua esteira, foi criada tambm uma nova moeda, mais flexvel, expandindo-se ou contraindo-se conforme as necessidades sistmicas, cuja base se assentava em garantias e reservas numa proporo de 40% em ouro. Ademais, o Federal Reserve Act tentou eliminar a concentrao do crdito em poucas praas financeiras, de modo que o controle da emisso em nvel nacional favorecesse o manejo das taxas de juros e da oferta monetria e de crdito. 10. Os EUA, por meio do Eximbank, apoiam a compra de bens e servios norte-americanos por outros pases com capacidade de obteno de crdito em condies no disponveis junto a fontes tradicionais de comrcio e financiamento estruturado. O Eximbank no compete com o setor privado e assume riscos de crdito que o setor privado no tem capacidade ou interesse em aceitar. Hoje, quase todos os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) possuem bancos de exportao e importao. Recomenda-se consultar Torres Filho (2007; 2009) e Costa (2009). 11. A Cepal foi criada em 1948 pelo Conselho Econmico e Social da Organizao das Naes Unidas (ONU). Seu principal objetivo, quando de sua criao, era monitorar as polticas direcionadas promoo do desenvolvimento econmico da regio latino-americana, assessorar as aes encaminhadas para este fim e contribuir para reforar as relaes econmicas dos pases da rea, tanto entre si quanto com as demais naes do mundo. Alm da leitura dos trabalhos de Ral Prebisch, Celso Furtado e Anbal Pinto, todos cepalinos, recomenda-se a consulta s teses de outros pensadores do desenvolvimento econmico, como Albert Hirschman e Gunnar Myrdal.
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de autoridade, um agente econmico privilegiado, fazendo valer instrumentos protecionistas e subsidiando setores que acoplassem seus interesses ao projeto que colocava em andamento. A relevncia da industrializao do Mxico reside em ter combinado transformaes polticas e econmicas com reformas sociais. Ainda nos anos 1930, o governo nacionalista de Lzaro Crdenas se posicionou contra o imperialismo. No plano interno, criou forte legislao trabalhista e promoveu a reforma agrria, atendendo ao que fora anseio da Revoluo Mexicana do incio do sculo XX. Favorecendo a industrializao, o investimento em infraestrutura foi ampliado, o crescimento do mercado interno, induzido, e a produo de petrleo, estatizada. O Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (Banobras), criado em 1933, um dos primeiros bancos estatais da periferia, j apontava para a criao de um banco de fomento, e fez parte do esforo do Estado de criar instrumentos financeiros que atendessem s necessidades de crdito. Alm de financiar a infraestrutura bsica e a rede de transportes, tambm foi instado a captar recursos externos. A Nacional Financiera (Nafinsa) foi criada em 1934 para promover o mercado de capitais e permitir a mobilizao de recursos financeiros de modo a proporcionar a liquidez e impulsionar a atividade produtiva. Em 1937, foi criado o Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT), voltado para o financiamento das importaes e exportaes. Em 1940, a Nafinsa passou a ser um banco de fomento, atuando como agente financeiro do Estado, com capacidade de criar e auxiliar empresas estratgicas, que requeriam vultosos recursos e financiamento de longo prazo para completar seus ciclos de maturao. Quando necessrio, foi tambm utilizado para sanear algumas empresas estratgicas, e garantir suas plantas produtivas e o nvel de emprego, durante as crises que assolaram a economia mexicana, e a periferia, aps os anos 1980. A experincia do Chile tambm relevante e no pode ser entendida apartada da poltica e do rumo que o Estado tomaria sob a presso por reformas estruturais. Exportador de produtos primrios, o Chile teve sua economia fortemente impactada pela crise de 1929. No ano seguinte, a Frente Popular colocou em andamento um projeto voltado para a promoo da industrializao, com substituio de importaes, criando a Corporacin de Fomento (Corfo).12 Aps a vinda da Misso Klein-Saks, um consrcio universidade-empresa norteamericano, algumas medidas de cunho liberal foram adotadas, como a supresso de subsdios, a eliminao de reajustes automticos de salrios no setor pblico e a modificao do estatuto do Banco Central do Chile. Em 1953, para centralizar as decises e aumentar a oferta de crdito, o Estado promoveu a fuso de suas instituies de crdito e do Instituto de Crdito Industrial, originando o Banco del Estado de Chile, um banco de desenvolvimento hoje conhecido como BancoEstado.13
12. Antes, foi criada a Caja de Crdito Agrario, em 1926, a Caja de Crdito Hipotecario, em 1927, e, em 1928, o Instituto de Crdito Industrial. 13. Durante o longo perodo ditatorial iniciado em 1971, no qual o Chile serviu de balo de ensaio para as polticas liberais recomendadas por Washington, o BancoEstado foi deixando de promover polticas industriais e de desenvolvimento, favorecidas pela interveno estatal, e passou a privilegiar o carter privado do sistema financeiro.
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Tambm de relevncia histrica o processo de industrializao da Argentina, que se inicia ainda no sculo XIX, quando sua renda per capita j ultrapassava a de muitos pases europeus. Favorecida pela exportao de carne, com grande instabilidade e vrios golpes de Estado, a industrializao argentina avanou, assim como a politizao de seu proletariado, rapidamente, embora o poder continuasse com sua oligarquia latifundiria. Em 1891, o Banco de La Nacin Argentina j estava criado, e em pouco tempo se tornou o maior banco comercial do pas. Alm de ser o agente financeiro do governo, fornecia o crdito ao setor agrrio e a pequenas e mdias empresas. A I Grande Guerra fez crescer as exportaes de gros e de carne, e na dcada de 1930, no governo de Yrigoyen, a presena do Estado se fez mais forte, com a criao da Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF), fixando preos e inviabilizando os trustes. Em 1940, a Unio de Industriais Argentinos, com grande poder de articulao junto ao governo, impulsionava seu processo de substituio de importaes. Por fim, o capitalismo tardio14 brasileiro conseguiu, com relativo xito, pr em curso um processo de industrializao baseado na substituio de importaes. Iniciado durante o governo Vargas, depois da crise de 1929 e na antessala da II Guerra Mundial, o processo de industrializao brasileiro, num tempo razoavelmente curto, conseguiu avanar. Na dcada de 1950, alm da indstria de base, aqui se implantava a de bens durveis. Neste processo, o papel do Estado e das suas instituies de fomento, em particular do BNDES15 criado em 1952, por recomendao das misses norte-americanas frente s falhas de mercado brasileiras, e inspirado no Banco Mundial , foi decisivo para que se implantasse um tipo de industrializao complexa, mas que, ainda no sculo XXI, procura desenvolver segmentos estratgicos. Apesar das conquistas econmicas, no campo poltico e social a erradicao da pobreza e a superao do subdesenvolvimento no so visveis num tempo curto. Numa primeira fase, de acordo com Lessa (1998, p. 21), os recursos do BNDES foram provenientes de emprstimos compulsrios dos contribuintes do imposto de renda, com a finalidade de financiar a diversificao industrial, embora a maior parte de seus recursos estivesse comprometida com o financiamento da infraestrutura. Durante o governo Kubitschek, o BNDES foi o executor do Plano de Metas, e forneceu o crdito de longo prazo para os segmentos de infraestrutura, incluindo o de energia, e tambm para a implantao da indstria automobilstica e de bens durveis. Depois de forte crise poltica e institucional, com o regime militar, o BNDES passaria a fornecer crdito de longo prazo, cada vez mais, para o segmento industrial privado e, apenas com o II Plano Nacional de Desenvolvimento, voltaria a ter papel preponderante na formulao da poltica industrial e na expanso de segmentos estratgicos para a industrializao brasileira. Posteriormente, a adeso brasileira ao projeto liberal, j na dcada de 1990, levaria o BNDES a ser protagonista do Programa Nacional de Desestatizao, conduzindo a privatizao de setores e empresas que, at ento, eram estratgicos para o desenvolvimento brasileiro.
14. Conceito com base em Mandel (1972). No Brasil, foi difundido a partir das teses originrias do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), principalmente a de Joo Manoel Cardoso de Melo (1998). 15. Recomenda-se consultar Tavares et al. (2010).
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3 EVoLuo DAS FoNTES DE rECurSoS Do BNDES No PEroDo rECENTE As fontes de recursos do BNDES, at a dcada de 1970, foram instveis, devido, em parte, ao atraso nos repasses de recursos criados para servir de fundo s suas polticas de desenvolvimento, mas tambm devido sua insuficincia para sustentar os projetos de desenvolvimento do pas. Geralmente, como em outras experincias retardatrias, os recursos tinham de ser complementados pelo Tesouro Nacional, entrando o banco na disputa oramentria. Somente em 1975, com a transferncia dos recursos do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP)16 para o BNDES, este passou a contar com fontes estveis.17 Posteriormente, tais programas, por fora da Constituio de 1988, tiveram 40% dos seus recursos destinados ao BNDES, dando-lhe maior estabilidade, e, em 1990, passaram a constituir o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).18 Em que pese a importncia dos recursos do FAT, o BNDES obtm recursos tambm a partir do retorno de suas operaes; da captao nos mercados domsticos de capitais, sobretudo por emisso de debntures;19 e de fontes externas, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O FAT tem-se constitudo na principal fonte de recursos do banco, representando, em mdia, entre 20% a 22% do seu fluxo de caixa, desde 1989 at 2007.20 Entretanto, desde 2005 esta porcentagem vem decrescendo, conforme mostrado na tabela 1, enquanto a participao dos recursos obtidos por meio do retorno das operaes vem crescendo. A partir de 2008, os recursos classificados na rubrica captaes com o governo assumem papel relevante no fluxo de caixa do banco, como resultado das operaes de emprstimo do Tesouro Nacional. A tabela 2 mostra a evoluo da estrutura patrimonial do banco a partir destas modificaes.
TABELA 1
(Em %)
Modalidade 2005 82,0 12,0 6,0 2006 72,0 12,0 16,0 2007 78,6 2,1 N.d. 19,3 2008 56,5 3,3 25,5 14,7 2009 47,7 0,5 42,5 9,3 2010 44,8 1,6 46,8 6,8
BNDES: contribuio lquida das fontes de recursos ao fluxo de caixa
Retorno das operaes FAT Captaes com o governo Outros

Fonte: BNDES (2007; 2008; 2009). Obs.: N.d. significa no disponvel.
16. O PIS e o PASEP foram criados em 1970, e administrados pelo Banco do Brasil at o ano de 1974, quando foram transferidos para o BNDES. 17. Consultar Tavares et al. (2010), Prochnik e Machado (2008), Araujo (2007), Santos (2006) e Prochnik (1995). 18. Atualmente, compem o FAT: i) as contribuies do PIS, equivalentes a 1% da folha de pagamento nos casos de cooperativas, condomnios e outras instituies sem fins lucrativos e 0,65% da receita operacional bruta das demais pessoas jurdicas de direito privado; ii) as contribuies do PASEP, equivalentes a 1% das receitas correntes arrecadadas mais transferncias recebidas de outros entes federativos para Unio, estados e municpios; e iii) 0,65% da receita operacional bruta das empresas pblicas (Matos, 2010). Estes recursos tambm so chamados de FAT Constitucional e, alm deles, o BNDES tambm tem acesso aos depsitos especiais do FAT, constitudos pelos recursos excedentes reserva mnima de liquidez que podem ser aplicados em depsitos remunerados em quaisquer instituies oficiais federais. 19. O banco tambm obtm recursos por meio da venda de aes. Estas operaes, no entanto, possuem natureza distinta. O banco adquire participaes societrias de empresas que pretende apoiar financeiramente, seja pela compra direta de aes destas empresas, seja pela compra de debntures conversveis em aes por elas emitidas. O desinvestimento se d pela venda destes ativos financeiros e tem por objetivo aumentar a liquidez do mercado de capitais brasileiro. Embora a operao resulte em fluxo de caixa para o banco, no este o objetivo principal (Prochnik e Machado, 2008). 20. Consultar Prochnik (1995, p. 27) e Prochnik e Machado (2008, p. 25).
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TABELA 2
(Em %)
BNDES: estrutura do passivo
Modalidade
2007 93 62 16 7 8 7 2 5 100
2008 93 38 10 14 14 7 1 5 100
2009 95 34 8 40 13 5 2 3 100
2010 96 24 6 46 20 4 N.d. N.d. 100
Recursos internos FAT PIS-PASEP Tesouro Nacional Outros Recursos externos Mercado Organismos internacionais Total
Fonte: Aronovich e Rigolon (2010, p. 109).
Uma leitura apressada dessas tabelas indicaria que as fontes de recursos do BNDES foram diversificadas, de modo que o banco teria se tornado cada vez menos dependente dos recursos do FAT. Entretanto, a diversificao ocorre num contexto de aumento dos desembolsos do banco em velocidade superior ao crescimento do FAT, sua fonte mais estvel de recursos, que no se expande na velocidade imposta pelo aumento do investimento. Assim, foi necessrio repensar um arranjo institucional que garantisse ao banco os recursos para sustentar a acelerao do investimento. A tabela 3 mostra que, at 2007, os emprstimos do FAT ao BNDES cresciam a taxas compatveis com o aumento dos desembolsos do banco, de modo que a relao entre emprstimos do FAT e desembolsos do BNDES girava em torno de 15%. A partir de 2007, entretanto, percebe-se que os desembolsos passaram a crescer a uma velocidade superior aos emprstimos do FAT, e a proporo entre emprstimos do FAT e desembolsos do BNDES caiu para 7%.
TABELA 3
(Em %)
Desembolsos do BNDES Anos R$ milhes (A) 33.534 39.834 46.980 51.318 64.892 90.878 136.356 Taxa de crescimento nominal (%) (10,4) 18,8 17,9 9,2 26,5 40,0 50,0 Emprstimos do FAT ao BNDES R$ milhes (B) 5.351 6.257 6.852 7.628 8.271 9.515 9.626 Taxa de crescimento nominal (%) 26,9 16,9 9,5 11,3 8,4 15,0 1,2 (B/A) 0,16 0,16 0,15 0,15 0,13 0,10 0,07
Desembolsos do BNDES e emprstimos do FAT ao BNDES: taxa de crescimento anual
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: BNDES e Relatrio de Gesto do FAT (exerccios de 2007 e 2009). Elaborao dos autores.
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As receitas do FAT, por estarem baseadas em folhas de pagamento e receitas de empresas (pblicas ou privadas), e tambm em receitas correntes dos trs entes federativos, so prcclicas por natureza. Isto explica a relativa estabilidade destas receitas com relao ao PIB nominal, expressas no grfico 1. O problema que, para sustentar o financiamento de longo prazo do investimento, no basta o FAT ser sensvel ao crescimento do PIB, caso se tenha a pretenso de atribuir a este fundo o papel de principal fonte de recursos do BNDES. preciso ainda adequar outros recursos quando os investimentos crescem mais rapidamente que o PIB. Pelo grfico 1, pode-se inferir que, enquanto o PIB e o investimento cresciam a taxas semelhantes, como ocorreu entre 2003-2006, os recursos do FAT eram suficientes. Mas, no binio 2007-2008, quando o investimento passou a crescer praticamente trs vezes mais que o PIB (15,9% a.a. contra 5,6% a.a.), houve insuficincia de recursos. Frente ao novo ciclo da economia brasileira, em que a formao bruta de capital fixo (FBCF) torna-se uma das componentes que comandam a expanso (AMITRANO, 2010, p. 67), parece claro que o FAT se torna insuficiente para continuar a ser a principal fonte de recursos do BNDES, haja vista que, dada sua natureza, no pode ser diretamente vinculado s necessidades de investimentos do pas.
GRFICO 1
receitas do FAT/PiB e receitas do FAT/FBCF (Em preos correntes)
0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,012 0,01 0,00 2003 2004 2005 FAT/PIB 2006 2007 FAT/FBCF 2008 2009 0,012 0,013 0,012 0,011 0,081 0,074 0,079 0,074 0,063 0,060 0,065
0,012
0,011
Elaborao dos autores.
A primeira alternativa a proviso de recursos por meio do mercado de capitais. Supondo-se que o mercado de capitais brasileiro deseje ofertar crdito e financiamento de longo prazo, duas so as formas de captao: i) operaes de monetizao de ativos financeiros que compem a sua carteira; e ii) operaes de venda de ativos de emisso do prprio banco, realizadas por meio de sua subsidiria BNDES Participaes (BNDESPAR). Estas operaes no cumprem apenas o papel de captar recursos. Por intermdio delas, o BNDES
294
tambm atua estimulando o mercado de capitais brasileiro, no obstante as operaes de captao de recursos mediante venda de debntures simples terem se tornado mais frequentes a partir de 2006.21 Assim, as operaes podem ocorrer no mercado de renda varivel, quando o banco, tal qual um venture-capitalist, adquire participao acionria de empresas que pretende fomentar e, findo o prazo estipulado, realiza o desinvestimento; ou tambm podem ser realizadas no mercado de renda fixa, pela compra de debntures privadas. Contudo, qualquer que seja a modalidade, do ponto de vista da captao de recursos, as limitaes existentes no mercado de capitais brasileiro ainda o impedem de cumprir o papel de opo preferencial para captao de recursos do BNDES. Caso este mercado tivesse dinamismo e pujana suficientes, as prprias empresas a ele recorreriam para captar os recursos necessrios para financiar seus investimentos. A captao de recursos para o BNDES no mercado externo uma opo presente no debate, seja por meio da emisso de bnus emitidos pelo banco que se destinam aos investidores internacionais, seja por meio de operaes de emprstimos, sobretudo de instituies oficiais, como o BID.22 Entretanto, esta alternativa deve ter o carter menos de fonte estvel de recursos e mais de complementaridade ao funding domstico, por diversas razes, entre as quais: i) emprstimos externos no so, necessariamente, renovados automaticamente; ii) recursos captados em mercados financeiros internacionais dependem, fortemente, das condies de liquidez internacional, sendo favorveis nos momentos de ascenso e desfavorveis quando o ciclo se reverte; iii) o uso de funding externo impulsiona os fluxos de capitais para o Brasil e, neste momento, contribui para reforar a trajetria de apreciao cambial, um problema de difcil soluo dada a crise internacional e o poder do dlar; e iv) estes recursos contribuem para elevar o passivo externo bruto da economia brasileira, que fecharam o ano de 2010 em US$ 1,3 trilho. Os emprstimos do Tesouro Nacional como alternativa de ampliao do funding do BNDES no podem ser descartados. Desde 2001, esta opo vinha sendo utilizada, porm em montantes no comparveis aos emprstimos realizados a partir da crise,23 quando no binio 2009-2010 totalizaram R$ 180 bilhes. Em maro de 2011 foi realizado um novo emprstimo no valor de R$ 55 bilhes. Em 2010, os emprstimos do Tesouro totalizavam 47% do fluxo de caixa do banco e 46% do seu passivo, constituindo a sua principal fonte de recursos depois do retorno das operaes do banco.24 Em funo dos subsdios contidos nas operaes do Tesouro Nacional com o BNDES, o debate se acirrou, pois o Tesouro capta recursos remunerando-os taxa Selic, ao passo que os emprstimos do BNDES teriam um
21. Debntures simples so aquelas que no podem ser convertidas em aes. 22. Consultar BID (2005), Teixeira (2009), Costa (2009). 23. Entre 2002 e 2005, foram transferidos para o BNDES cerca de R$ 13,6 bilhes (em valores de 2008), dos quais R$ 9,7 bilhes em 2002. Os recursos foram direcionados para o setor eltrico. Em 2007, os emprstimos do Tesouro ao Banco foram de R$ 1,9 bilho para reforar a capacidade de desembolso do banco, e os recursos no tinham vinculao setorial (Prochnik e Machado, 2008, p. 8-9). 24. importante ressaltar que o fato de o retorno das operaes constituir o principal item do fluxo de caixa do banco revela uma gesto mais eficiente do ponto de vista operacional, o que contraria a tese liberal segundo a qual bancos pblicos de desenvolvimento so, por natureza, mal gerenciados sob a influncia de critrios polticos.
295
custo, em mdia, pouco superior taxa de juros de longo prazo (TJLP).25 Esta diferena corresponderia ao custo fiscal da operao, com impactos relevantes sobre a dvida pblica bruta. Garcia (2010) argumenta que, embora o impacto destas operaes sobre a dvida lquida seja nulo, tendem a encarec-la por envolverem troca de ativos que rendem pouco por passivos muito onerosos.26 Em defesa das operaes de emprstimo do Tesouro ao BNDES, Pereira e Simes (2010) argumentam que a correta avaliao destas operaes, de difcil realizao, requer que sejam levados em considerao os seguintes fatores: i) os efeitos multiplicadores que a ampliao dos desembolsos traria sobre a economia brasileira, expandindo a renda e a arrecadao federal; ii) a expanso do estoque de capital decorrente da preservao e da expanso do investimento, com efeitos sobre o produto potencial e, portanto, sobre a arrecadao tributria futura esperada; e iii) o efeito da expanso do produto potencial sobre a trajetria futura da taxa de juros bsica Selic, que, nos marcos do regime de metas de inflao no Brasil, poderia ser reduzida, ceteris paribus, trazendo impactos positivos sobre a dvida pblica brasileira. O artigo de Pereira e Simes referia-se apenas ao emprstimo de R$ 100 bilhes ao BNDES, feito em 2009, no contexto da crise financeira internacional que levou o governo brasileiro a utilizar suas instituies bancrias para a promoo de polticas anticclicas. Procurando mensurar a perda de arrecadao do Tesouro em um cenrio de travamento do crdito e racionamento do investimento, que ocorreria caso o emprstimo do Tesouro ao banco no fosse concedido, os autores concluram em seu exerccio que a manuteno do investimento contribuiria para preservar parte da arrecadao tributria federal. Num cenrio de racionamento do investimento, isto poderia equivaler totalidade do custo direto da operao. Sem risco de incorrer em erro, o exerccio pode ser tambm estendido s operaes subsequentes, envolvendo o Tesouro e o banco. Num contexto de superao da crise, so vlidas tambm suas concluses segundo as quais a expanso dos desembolsos produz efeitos indiretos sobre a arrecadao ao elevar a renda e o investimento. Por sua vez, Santos e Silva (2010, p. 38) ressaltam que os emprstimos do Tesouro ao BNDES acrescentaram novos ingredientes s tradicionais polmicas sobre as atividades se no quanto prpria existncia do BNDES. Parte relevante desta polmica pode ser resumida na proposio de que o setor financeiro privado brasileiro deveria assumir o papel de provedor do financiamento de longo prazo, uma possibilidade cada vez mais factvel para alguns economistas. Arida (2007, p. 13) afirmou que
25. Segundo Pereira e Simes (2010, p. 7), 25% dos emprstimos possuem remunerao de TJLP, adicionada de juros de 1% a.a.; 13% tm remunerao de TJLP mais juros de 2,5% a.a.; 8,7% tm custo semelhante ao custo de captao da Repblica de longo prazo no mercado externo, em dlares, fixado no momento da liberao; e os outros 53% tm o custo da TJLP seca. 26. Em junho de 2009, Giambiagi, Rieche e Amorim (2009, p. 28), que historicamente se posicionam criticamente atuao do BNDES como banco pblico de desenvolvimento, alertaram para a incapacidade das fontes tradicionais de recursos do BNDES e anteviam as possveis operaes envolvendo a emisso de dvida mobiliria pelo Tesouro Nacional por meio das quais se injetariam recursos no banco. Devido ao custo destas operaes e ao desconforto com a crescente dvida mobiliria, afirmavam que o BNDES ter de estar preparado, na prxima dcada, para que, em algum momento, a oferta de crdito do Tesouro ao banco possa vir a se tornar mais restrita. Embora os autores no se referissem explicitamente aos R$ 100 bilhes emprestados pelo Tesouro ao banco, possvel, ainda que anacronicamente, junt-los aos que se opuseram quelas operaes.
296
no contexto atual em que os bancos privados esto mais e mais dispostos a realizar emprstimos de prazos longos, e o mercado de capitais na forma de aes ou de ttulos de crdito de longo prazo floresce, a lacuna de mercado est a desaparecer e, com ela, o papel singular desempenhado pelos bancos pblicos no financiamento de longo prazo.
Giambiagi et al. (2009), dada a melhoria do cenrio macroeconmico brasileiro de ento, com o controle da inflao e a perspectiva de taxas de juros menores, consideraram tambm a mudana de postura dos bancos privados, que teriam menor interesse em emprestar ao governo e maior interesse em emprestar a longo prazo para o setor privado. Nesse sentido, em entrevista ao Valor Econmico (BNDES..., 2009), Coutinho, presidente do BNDES, afirmou ter
uma viso otimista quanto possibilidade de desenvolvimento do mercado de capitais. O Brasil tem um mercado sofisticado e bem regulado. A reduo da taxa de juros criar um novo cenrio no qual a renda fixa perde atratividade e abre espao para o desenvolvimento de novos instrumentos financeiros. O sistema de crdito bancrio, se receber estmulos adequados de regulao e de tributao, poder se mover para prazos mais longos de crdito, mas isso depender tambm de uma mudana de mentalidade do investidor brasileiro em direo a prazos mais longos.
4 PErFiL Do FiNANCiAmENTo Do SETor BANCrio PriVADo A partir das Informaes Financeiras Trimestrais (IFT) divulgadas pelo Banco Central do Brasil (BC), possvel desmembrar o saldo da carteira de crdito de cada instituio financeira conforme o prazo das operaes. As tabelas 4, 5 e 6 mostram as porcentagens das carteiras de crdito dos seis maiores bancos privados em atuao no Brasil (Ita/Unibanco, Bradesco, Santander, HSBC, Votorantim e Safra). Ao trmino de 2010, estes seis maiores bancos privados detinham 44% dos ativos totais e 42% das operaes de crdito e arrendamento mercantil do sistema financeiro nacional; e 79% dos ativos totais e 80% das operaes de crdito e arrendamento mercantil do grupo representado pelas instituies de controle privado (nacional ou estrangeiro).
TABELA 4
(Em %)
Instituio 2003 69,52 74,37 77,73 81,36 57,68 82,95 2004 72,47 72,62 65,01 78,02 41,41 80,98 2005 66,82 71,18 69,20 78,30 41,61 84,49 2006 66,94 69,30 59,76 73,76 57,11 81,08 2007 67,08 66,60 60,63 66,04 44,92 76,23 2008 71,42 62,48 63,70 66,64 45,78 68,76 2009 64,17 62,69 55,21 65,62 42,33 71,04 2010 59,22 57,24 54,72 67,12 45,21 72,12
Seis maiores bancos privados em atuao no Brasil: saldo das operaes de crdito com prazos inferiores a um ano1
Ita Bradesco Santander HSBC Votorantim Safra

Fonte: BC [s.d.].
Elaborao dos autores. Nota: 1 Inclui operaes vencidas a partir de 15 dias.
297
TABELA 5
(Em %)
Instituio Ita Bradesco Santander HSBC Votorantim Safra
Seis maiores bancos privados em atuao no Brasil: saldo das operaes de crdito com prazos de um a cinco anos
2003 24,89 19,44 17,70 16,79 40,65 16,82
2004 24,79 22,00 30,49 20,70 55,52 18,85
2005 31,12 24,50 27,44 20,87 49,11 15,40
2006 30,40 24,22 35,17 24,63 39,53 18,60
2007 29,30 25,55 34,82 32,16 45,39 23,13
2008 24,86 30,25 32,81 31,13 53,79 30,27
2009 30,71 31,69 40,16 31,46 45,84 28,28
2010 34,27 36,35 39,93 29,72 54,50 26,22
Fonte: BC [s.d.]. Elaborao dos autores.
TABELA 6
(Em %)
Instituio Ita Bradesco Santander HSBC Votorantim Safra
Seis maiores bancos privados em atuao no Brasil: saldo das operaes de crdito com prazos superiores a cinco anos
2003 5,59 6,19 4,57 1,85 1,67 0,23
2004 2,74 5,38 4,50 1,28 3,07 0,18
2005 2,06 4,32 3,36 0,83 9,27 0,11
2006 2,65 6,48 5,07 1,61 3,35 0,32
2007 3,62 7,85 4,55 1,80 9,69 0,63
2008 3,72 7,27 3,48 2,23 0,44 0,97
2009 5,12 5,62 4,62 2,91 11,83 0,68
2010 6,51 6,41 5,35 3,16 0,29 1,66
Fonte: BC [s.d.]. Elaborao dos autores.
Os dados apontam para uma tendncia de alongamento dos prazos dessas operaes, com uma clara queda da participao das operaes com prazos inferiores a um ano para todas as instituies. Esta diminuio, contudo, ocorreu em benefcio, principalmente, das operaes cujos prazos variam de um a cinco anos, e muito pouco em benefcio das operaes com prazos superiores a cinco anos. Assim sendo, mesmo que haja um alongamento de prazo, estes dados no permitem afirmar que h uma possibilidade real de os bancos privados atuarem como protagonistas na oferta de crdito em longo prazo, por diversas razes. Primeiramente, as operaes de prazo mais curto, embora tenham reduzido sua participao, ainda so majoritrias, em decorrncia do prprio padro de captao de recursos por parte dos bancos comerciais, notadamente de curto e mdio prazo. Em segundo lugar, o aumento da participao das operaes superiores a cinco anos, embora se apresente como tendncia, modesto quando comparado s operaes de um a cinco anos.27 O que aumentou foi a parti27. Mesmo o Banco Votorantim, brao financeiro do grupo, que em alguns anos destina maiores porcentagens de sua carteira de crdito s operaes de mais longo prazo, descreve um padro um tanto quanto errtico nesta modalidade. Quanto aos demais, notrio que as operaes com prazos superiores a cinco anos constituem parcela meramente residual de suas carteiras de crdito. Em relao ao Votorantin, os dados sugerem duas grandes operaes ocorridas entre 2005 e 2007. Provavelmente eram operaes de cinco anos, que j no ano seguinte foram reclassificadas como operaes de um a cinco anos.
298
cipao das operaes de um a cinco anos, em geral, associadas a emprstimos a pessoas fsicas e financiamento de aquisio de veculos automotores como se sabe, parte significativa da expanso das operaes de crdito dos ltimos anos foi direcionada para estes segmentos.28 Alm disso, exceo do Votorantim, todas as instituies so credenciadas a intermediar desembolsos com recursos do BNDES, nas operaes indiretas. Dessa forma, pode-se inferir que parte do crescimento das operaes de crdito de prazo mais longo realizadas pelos bancos privados se origina de recursos provenientes do BNDES. Se os bancos privados, atualmente, no renem as condies para assumirem o papel central de provedores de crdito de longo prazo e se constituirem na principal fonte de recursos para o financiamento do desenvolvimento brasileiro, resta analisar as possibilidades de este papel ser preenchido pelo mercado de capitais. 5 PANorAmA Do mErCADo DE CAPiTAiS No BrASiL No PEroDo rECENTE O mercado de capitais brasileiro passou por uma fase de expanso significativa a partir de 2005, com destaque para o mercado acionrio e as emisses de debntures, tal como apresentado no grfico 2.
GRFICO 2
mercado de capitais no Brasil operaes por modalidade (Em R$ milhes)
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
2000 2001 2002 2003 FDICs 200 2005 2006 2007 CRI 2008 2009 2010 Debntures Notas promissrias Renda varivel
Fonte: ANBIMA [s.d.]; ANBID [s.d.]. Obs.: A sigla FDICs significa fundos de investimento em direitos creditrios; CRI, certificados de recebveis imobilirios.
Pode-se afirmar que as causas desta expanso so de duas naturezas. A primeira decorreu do cenrio externo, em trajetria favorvel desde 2003 ao menos do ponto de vista da expanso
28. O crdito s pessoas fsicas representava, em fevereiro de 2010, 44% das operaes de crdito dos bancos privados nacionais, contra 43% dos bancos privados estrangeiros e apenas 17% dos bancos pblicos.
299
da liquidez internacional, operando com reduzidas taxas de juros nos pases desenvolvidos e gerando fluxos de capitais para os pases em desenvolvimento , em particular para o Brasil, nas diversas modalidades do seu mercado de capitais.29 A segunda diz respeito ao ambiente macroeconmico interno, igualmente favorvel, de retomada do crescimento do PIB e reduo das taxas bsicas de juros, at 2010. Em condies de estabilidade, o crescimento do PIB estimula, particularmente, o mercado acionrio, porque garante a gerao de renda necessria para o bom desempenho das empresas, bem como a distribuio de dividendos e valorizao das aes. Tambm impulsiona o restante do mercado de capitais, favorecendo a demanda por financiamento nas diferentes modalidades. Por sua vez, taxas de juros baixas e estveis elevam os rendimentos de ativos financeiros alternativos (HERMANN, 2009). A expanso do mercado de capitais brasileiro, mostrada no grfico 2, em particular o crescimento das emisses de debntures e do mercado acionrio, vem sendo interpretada com otimismo por alguns analistas que veem a possibilidade de o investimento e o desenvolvimento econmico brasileiro serem financiados, enfim, por mercados de capitais.30 Entretanto, uma anlise apurada dos dados do grfico 2 indica que esta afirmao parece precipitada. O mercado de renda fixa no Brasil composto, preponderantemente, pelos certificados de recebveis imobilirios (CRIs), fundos de investimento em direitos creditrios (FDICs), notas promissrias e debntures. Destes quatro instrumentos, dois possuem dificuldades inerentes em prover recursos de longo prazo para o financiamento do investimento. Os CRIs, por sua natureza, voltados para a securitizao de crditos imobilirios, possuem uma destinao especfica: a gerao de recursos para empreendimentos imobilirios residenciais ou corporativos. Ainda que se trate de uma modalidade de prazo mais longo, no est associada a projetos de aquisio de mquinas e equipamentos, modernizao ou ampliao de plantas produtivas, exceo da componente imobiliria destes projetos. As notas promissrias, em franca expanso sobretudo a partir de 2008, constituem um instrumento muito utilizado pelas firmas para financiamento de capital de giro (FREITAS, 2009, p. 243), mas no se prestam a fonte de recursos de longo prazo para formao bruta de capital fixo. Assim, os dois instrumentos que poderiam estar associados a operaes de prazo mais longo so os FDICs e as debntures. Os FDICs constituem um instrumento de securitizao dos recebveis das empresas, alcanando um leque setorial mais amplo que os CRIs. Grosso modo, so operaes nas quais uma empresa, denominada originadora, vende produtos ou servios a prazo e cede seus recebveis a uma entidade chamada emissora, que no caso o FDIC, o qual, por sua vez, emite cotas que sero adquiridas pelos investidores qualificados, sejam fundos de penso ou fundos de investimento (SANTANA, 2006).31 Os recebveis tambm podem ser originados de operaes
29. O investimento estrangeiro em carteira atingiu a mdia de US$ 22,2 bilhes anuais para o perodo 2003-2010, sendo US$ 14 bilhes para o mercado acionrio e o restante para o mercado de renda fixa. 30. Claudio Haddad, presidente do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec), assevera: Diz-se que no haveria crdito de longo prazo sem o BNDES, mas o mercado de capitais se desenvolveu, hoje h emprstimo de 5 a 7 anos no sistema bancrio para compra de automvel (Pahim Jnior, 2008, p. 12). O mesmo economista afirma que as empresas podem se financiar a longo prazo [no mercado de capitais]. Isso no havia acontecido de forma significativa em nenhum ano do ps-guerra. (...) a mudana veio para ficar (op. cit., p. 14). 31. A operao de securitizao dos direitos creditrios tambm pode ser feita sem o intermdio de um FDIC. Neste caso, a empresa originadora emite ttulos no mercado financeiro para captar os recursos necessrios.
300
de venda ainda no realizadas, neste caso, recebveis no performados. Note-se que esta modalidade , justamente, aquela que permite o alongamento dos prazos dos passivos das firmas que realizam investimentos em formao bruta de capital fixo.32 Santana (2006) mostra que, entre os anos de 2002 e 2005, apenas 6% das ofertas de FIDCs fechadas estavam lastreadas em recebveis no performados, equivalentes a aproximadamente 24% dos recursos. Pinheiro (2008, p. 58) mostrou que, em novembro de 2006, quase a metade (49%) das empresas originadoras eram instituies financeiras, ou seja, os dados j apontavam que este instrumento vinha sendo mais utilizado como fonte de finance que de funding. Embora os dados possam ser considerados defasados, no h motivos para supor que o estado atual seja diferente.33 O mercado de debntures, a principal modalidade no segmento de renda fixa, experimentou expanso notvel entre 2005 e 2007 e, de acordo com Freitas (2009) e Paula et al. (2009), associou-se, em parte, s empresas de leasing, como forma de prover fundos para o financiamento de veculos. Ademais, a maior parte das emisses no se destinou a servir de fundo para projetos tpicos de formao bruta de capital fixo, mas sim de capital de giro, de reestruturao do passivo e de aquisio de participao societria, conforme comprovam os dados para o binio 2009-2010, apresentados no grfico 3.
GRFICO 3
(Em %)
60 56,9 49,2
Destinao dos recursos das debntures (2009-2010)
50 38,5
40
30 18,9 20,1
20
10 3,1 0 0,0 2009 Refinanciamento do passivo Implantao de projeto Capital de giro Investimento em infraestrutura 0,2 1,3 2010 3,8 0,0
8,0
Aquisio de participao societria Outros
Fonte: ANBIMA (2010a; 2011). Elaborao dos autores. Obs.: Refinanciamento do passivo inclui recursos para reduo do passivo e alongamento do endividamento.
32. Contudo, nem todas as operaes lastreadas em venda no realizada de bens ou servios destinam-se a prover fundos a investimentos. 33. Ainda que este perfil tivesse sofrido alguma modificao mais favorvel aos recebveis no performados, a dimenso de recursos envolvidos nesta modalidade ainda , relativamente, diminuta, tendo alcanado R$ 13 bilhes em 2010.
301
Analisando-se o mercado de renda varivel, este sugere um padro em que os recursos captados por meio de emisses primrias destinam-se, prioritariamente, para o investimento. Em estudo sobre as ofertas pblicas iniciais (IPO) na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), entre 2004 e 2008, Aldrighi et al. (2010, p. 10) mostram que, em mdia, a parcela dos recursos captados nesta modalidade destinada ao investimento foi de 78%, contra 12% para capital de giro e 9% para pagamento de dvidas. Entretanto, a modalidade considerada inclui a aquisio de outras empresas ou participaes, e, portanto, no necessariamente se pode afirmar que foram destinados formao bruta de capital fixo. No entanto, o estudo considera apenas as IPOs, sem tratar das ofertas subsequentes. Dados da ANBIMA (2010b) mostram que, de janeiro a agosto de 2010, 93% das emisses primrias, incluindo operaes de IPOs e ofertas subsequentes, financiaram a aquisio de ativos, atividades operacionais e a aquisio de participao acionria, e 6% financiavam operaes de giro. Em 2008, 56% das emisses primrias foram direcionadas para a aquisio de participao acionria e quase 28% para capital de giro (ANBIMA, 2009, p. 2). No curto intervalo de tempo considerado, observa-se que os recursos captados a partir das emisses primrias no se voltam para a formao bruta de capital fixo, em sentido estrito. Talvez a operao de capitalizao da Petrobras, em setembro de 2010, com a oferta de aes no valor de R$ 120 bilhes, constitua uma exceo a este padro, qual seja, o de emisses majoritariamente voltadas para prover fundos a finalidades outras que no a formao bruta de capital, pois aproximadamente 32% (ou cerca de R$ 38 bilhes) foram destinados a financiar projetos de investimentos (PETROBRAS, 2010, p. 140). Em suma, no obstante o movimento de expanso ocorrido no mercado brasileiro de capitais durante os ltimos anos, a frao de recursos destinados ao financiamento de formao bruta de capital fixo ainda considerada insuficiente para sustentar um padro no qual os mercados de capitais protagonizem a oferta de funding necessria ao financiamento do desenvolvimento brasileiro. 6 CoNSiDErAES FiNAiS A presena do Estado no mercado de crdito foi, historicamente, relevante nas estratgias de industrializao e desenvolvimento econmico da Inglaterra, da Frana, da Alemanha e dos EUA, assim como de outros Estados nacionais. As intervenes ocorreram com o intuito de garantir a centralizao do capital necessria sustentao do investimento pblico e privado. Na Europa, as experincias tardias implicaram tambm maior interveno do Estado no setor bancrio. O caso dos EUA, por sua originalidade, no comparvel. Na Amrica Latina, o padro mais comum de interveno no mercado de crdito foi a criao de bancos pblicos, particularmente de bancos pblicos de desenvolvimento, formato difundido aps a criao do Banco Mundial. Os bancos de desenvolvimento foram solues para o financiamento do investimento em pases em desenvolvimento nos quais o setor privado (setor bancrio privado e mercados privados de capitais) no teria cumprido este papel de forma adequada. No Brasil, o BNDES, historicamente, teve seu funding originado, essencialmente, de fundos fiscais e parafiscais, e tambm em recursos oramentrios, e, ainda que tenha sofrido modificaes, em relao aos fundos, impostos e contribuies que o compem, este formato persiste.
302
At meados desta dcada, o FAT constitua a principal fonte externa de recursos do banco. O novo ciclo de investimentos da economia brasileira, em curso desde 2005, aliado crise internacional, levou a uma paulatina substituio do FAT na composio do funding do BNDES em prol dos emprstimos do Tesouro Nacional. O impacto fiscal embutido nesta estratgia suscitou novo debate acerca do padro de funding do BNDES, tangenciando, muitas vezes, o questionamento prpria existncia do banco. De modo geral, as crticas sugerem que a misso do banco pode ser desempenhada por bancos privados e pelo mercado brasileiro de capitais, que passa por um indito movimento de expanso, quer no segmento de renda varivel, quer no de renda fixa. Contudo, os dados apresentados neste captulo mostram que, apesar da expanso, o mercado de capitais brasileiro ainda fortemente voltado para o financiamento de atividades de curto e mdio prazo. Os bancos privados, por sua vez, tm descrito trajetria semelhante, ou seja, de pouca concentrao em operaes de longo prazo. A ANBIMA, de acordo com documento de maio de 2011 (ANBIMA, 2011), tem considerado o BNDES um parceiro privilegiado atualmente, e conta com seu apoio para fomentar o mercado de capitais. Ento, por que a economia brasileira deveria prescindir do seu banco de desenvolvimento? Ser que dever abrir mo de instituio to relevante, uma das maiores do mundo? Nas palavras de Coutinho (BNDES..., 2009),
os bancos pblicos, alm de poderem cumprir funo anticclica em perodos de crise e retrao do financiamento privado, so importantes financiadores de projetos portadores de grandes externalidades positivas, cuja combinao entre risco e retorno frequentemente proibitiva ao financiamento privado.
Ademais, tampouco se poder excluir o Tesouro Nacional desta equao em um horizonte de curto e mdio prazo. rEFErNCiAS ALDRIGHI, D. M. et al. As ofertas pblicas iniciais na Bovespa no perodo recente: caractersticas das empresas, estrutura de propriedade e de controle, e desempenho. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 38., 2010. Anais... 2010. Disponvel em: <http://www.anpec. org.br/encontro2010/inscricao/arquivos/000-850aff64384519a5c0f0ab696ea0c8f7.doc>. AMITRANO, C. R. O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. v. 1. ANBID ASSOCIAO NACIONAL DOS BANCOS DE INVESTIMENTO. [s.d.]. Disponvel em: <http://www.anbid.com.br/>. ______. Boletim ANBID mercado de capitais. ano 4, n. 32, jan. 2009. ANBIMA ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ENTIDADES DOS MERCADOS FINANCEIRO E DE CAPITAIS. Mercado de capitais. Boletim ANBIMA, ano 5, n. 44, 2010a.
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CAPTULO 11
iNVESTimENTo E iNFrAESTruTurA No BrASiL: CENrioS E DESAFioS Do PADro DE FiNANCiAmENTo
1 APrESENTAo A economia brasileira parece ter ingressado em um cenrio mpar de sua histria, que rene, em um ambiente democrtico, taxas mdias de crescimento do produto interno bruto (PIB) mais elevadas, com reduo dos indicadores de desigualdade na distribuio de renda, baixos nveis de inflao e como ser visto mais adiante ausncia de desequilbrios fiscais graves. Uma srie de fatores contribui para explicar este quadro favorvel, o que inclui desde determinantes internos at aqueles relacionados demanda externa. Em particular, o fato de parte considervel do Leste Asitico, com destaque para a China, estar atravessando uma fase de transformao urbano-industrial, confere dinamismo e perspectivas favorveis a determinados produtos da pauta exportadora brasileira (produtos agrcolas, minerais e energticos). O que funciona como verdadeiro alvio na restrio externa da economia brasileira tradicionalmente, um dos principais obstculos ao seu crescimento. No se deve subestimar a importncia dos determinantes internos no atual modelo de crescimento econmico. Amitrano (2010), por exemplo, enfatiza o papel do consumo das famlias como um dos elementos constitutivos do novo regime de crescimento da economia brasileira. Este, por sua vez, est sendo influenciado pela expanso do crdito e pela estratgia do governo em promover distribuio de renda via ampliao do gasto social, como destacam Orair e Gobetti (2010a) e Santos (2010). Neste contexto, imprescindvel que se procure investigar os determinantes do atual modelo de crescimento econmico brasileiro e identificar suas principais carncias e inconsistncias. Para tanto, toma-se como pano de fundo o questionamento: como solidificar este modelo de crescimento e evitar que mudanas no cenrio internacional possam abort-lo? Este diagnstico fundamental e abre espao para que se possa avanar para uma discusso mais geral de uma agenda voltada ao desenvolvimento do Brasil. Contudo, o objetivo deste captulo menos audacioso. Dedica-se anlise de dois aspectos: i) a retomada da taxa de investimento pblico e privado na economia brasileira, com nfase no setor de infraestrutura, e sua relao com o dinamismo econmico do perodo recente; e ii) o desafio de se viabilizar financeiramente o atual bloco de investimentos, principalmente sabendo-se que o setor pblico brasileiro vive sob permanente restrio fiscal, que as fontes tradicionais de financiamento do investimento esto se mostrando insuficientes e que o mercado privado no Brasil contribui muito pouco para o financiamento de longo prazo.
Destaca-se que, aps atingir patamares muito baixos nos primeiros anos do sculo XXI, a taxa de investimento voltou a crescer de maneira progressiva e o mais provvel cenrio futuro de aprofundamento desta tendncia. Tal expanso est fortemente relacionada a um conjunto de projetos de grande porte e longo prazo de maturao sobretudo nos setores de infraestrutura , incluindo aqui o incio das exploraes de petrleo leve na camada do prsal. importante ter em mente que o quadro atual dos investimentos favorvel e se abrem enormes perspectivas de crescimento (e at mesmo de desenvolvimento) econmico para o Brasil considerando-se a magnitude potencial da riqueza submersa na plataforma continental brasileira e a possibilidade de se romper gargalos estruturais por meio de projetos de infraestrutura que esto em curso. A teoria econmica d nfase varivel investimento, que representa adies ao estoque de capital fixo e, portanto, capacidade de se produzir bens e servios. reconhecidamente uma varivel que exerce efeitos simultneos sobre a demanda e a oferta agregada, mesmo que os efeitos sobre a oferta ocorram com alguma defasagem, ampliando-se o potencial de a economia crescer sem gerar presses inflacionrias. De maneira mais especfica, o setor de infraestrutura possui capacidade diferencial de romper pontos de estrangulamento estrutural, aumentar a produtividade do sistema econmico e estimular o investimento privado e o crescimento econmico. Trata-se de projetos com maior prazo de maturao e de mais difcil reversibilidade, o que confere maior previsibilidade a um dos principais componentes da demanda agregada. A concretizao deste grande bloco de investimentos ir requerer a mobilizao de significativa soma de recursos, exercendo enorme presso sobre o oramento pblico e o mercado financeiro. Em outras palavras, a taxa de investimento dever crescer acima do PIB nos prximos anos. E este crescimento est ligado a projetos que exigem maiores montantes de recursos do oramento pblico e maior alavancagem por parte das empresas pblicas e privadas que os executam. Alm disso, no se deve restringir ao financiamento dos ativos fsicos em infraestrutura (incluindo petrleo e gs), devendo viabilizar-se recursos imprescindveis em ativos intangveis, como os ligados a sade, educao, e pesquisa e desenvolvimento. Tais esforos so necessrios para livrar o pas do fantasma da maldio dos recursos naturais (ou doena holandesa), solidificar os fundamentos do seu atual modelo de crescimento e faz-lo caminhar para o desenvolvimento. Em linhas gerais, um dos objetivos principais deste captulo ser tratar dos desafios relacionados ao financiamento do grande bloco de investimentos em curso no pas. comum que alguns economistas negligenciem os problemas relacionados ao financiamento, seja pelo mau uso do argumento heterodoxo, segundo o qual o investimento gera poupana, ou pela possibilidade de se recorrer aos capitais externos na atual conjuntura de liquidez internacional abundante para o Brasil. Entretanto, deve ressaltar-se que: esta poupana gerada de carter ex post e no necessariamente ser poupana domstica, podendo ser poupana externa; a realizao das intenes de ampliao dos investimentos requer disponibilizao de recursos, normalmente intermediadas pelo setor financeiro; e os recursos externos ou mesmo internos no necessariamente sero compatveis em termos de prazos e custos requeridos. Ou seja, nas atuais condies, h uma ameaa concreta de que a expanso do investimento (um ativo ilquido e de longo prazo) encontre restries por parte da inexistncia de fontes
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Investimento e Infraestrutura no Brasil
de recursos adequadas e que seu padro de financiamento ocorra de maneira indesejvel pela acumulao de passivos de curto prazo. Isto fragiliza a posio financeira do pas e o torna mais suscetvel a eventuais abalos externos e/ou instabilidades do setor financeiro, podendo colocar em xeque o atual modelo de crescimento do pas. As respostas a esses questionamentos no so simples, mas este captulo busca contribuir com anlises e reflexes sobre o papel que os investimentos pblicos e as inverses em infraestrutura tm a cumprir para o desenvolvimento da economia brasileira e alguns dos desafios colocados para seu financiamento. 2 iNVESTimENTo PBLiCo NA ECoNomiA BrASiLEirA: AuGE, DECLNio E rETomADA rECENTE A trajetria da taxa de investimento pblico federal na economia brasileira do ps-Guerra se caracterizou por um longo ciclo de auge e declnio, aps ter atingido seu patamar histrico mais baixo nos primeiros anos do sculo XXI, e nova inflexo no perodo recente, mostrada no grfico 1.1 Em uma perspectiva histrica, possvel relacionar o ciclo de ascenso e queda do investimento pblico com o modelo de desenvolvimento da economia brasileira e o seu padro de interveno estatal subjacente, segundo Orair e Gobetti (2010b).
GRFICO 1
investimentos pblicos federais de 1947 a 2010 (Em % do PIB)
9 8 7 6 5 4 3 2 1 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 09
Unio Estatais federais tendncia
Unio tendncia Total
Estatais federais Total tendncia
Fonte: dados atualizados de Orair e Gobbetti (2010b). Obs.: As tendncias foram extradas pela aplicao do filtro Hodrick-Prescott.
1. Considera-se uma verso mais ampla de investimento pblico federal, incluindo as aplicaes diretas da Unio, suas transferncias de capital para os governos regionais e o investimento realizado por intermdio das empresas estatais. Porque segundo o Sistema de Contas Nacionais, o investimento pblico aquele realizado apenas diretamente pelas administraes pblicas.
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Deve-se, assim, diferenciar o perodo de ascenso do modelo de desenvolvimento sob o Estado intervencionista (1930-1979) que gerou expanso da taxa de investimento pblico federal da fase de declnio deste modelo, na qual se observou a tendncia de queda progressiva da taxa de investimento pblico federal. No primeiro perodo, o investimento pblico tinha a funo de promover a transformao estrutural e o crescimento econmico, mediante ampliao considervel do escopo de ao do setor produtivo estatal. Este partiu de atividades tradicionais de infraestrutura econmica e de oferta de insumos bsicos, at atingir setores produtivos mais complexos, como a indstria aeronutica. No perodo seguinte, foram colocados inmeros constrangimentos oramentrios ao investimento pblico em um quadro de desarticulao do padro de financiamento do setor pblico, crise das suas finanas e reorientao da poltica econmica; e, posteriormente, foi implementada uma estratgia de desestatizao da economia, atravs do desmonte do aparato do Estado desenvolvimentista que dera suporte expanso dos investimentos pblicos no perodo anterior e a transferncia da responsabilidade de parte considervel dos investimentos para a iniciativa privada. O avano do processo de desestatizao privatizao, concesso e terceirizao no Brasil, na dcada de 1990, foi amplo e rpido, alcanando at mesmo segmentos importantes da infraestrutura, como os servios de telecomunicaes (totalmente privatizados), a rea de distribuio de energia eltrica, os transportes e o setor petrolfero. Em contrapartida a este processo, foi promovida uma reconcentrao setorial do investimento pblico, com ampliao do peso de determinados segmentos da infraestrutura econmica como o setor de petrleo e gs, a oferta de hidroeletricidade e os transportes e da infraestrutura urbana e social (ORAIR e GOBETTI, 2010b). No se deseja analisar atentamente a trajetria do investimento pblico e de infraestrutura na economia brasileira, o que j foi feito em Bielschowsky (2002) e em Ferreira e Arajo (2007). Para os objetivos deste captulo, deve-se apenas enfatizar dois aspectos. Primeiramente, h evidncias de uma relao positiva entre a taxa de investimento pblico federal e o crescimento da economia brasileira. A expanso da taxa de investimento pblico durante a ascenso do modelo desenvolvimentista guarda forte correlao com o elevado dinamismo econmico do perodo. Neste momento, a economia brasileira cresceu segunda maior taxa mdia anual do mundo, contribuindo de maneira importante para a constituio de uma infraestrutura relativamente complexa e integrada de transportes, energia e telecomunicaes.2 Na fase de declnio deste modelo de desenvolvimento, o avano do setor privado no se refletiu em aumento dos investimentos em infraestrutura adequado para compensar a queda nos gastos do setor pblico. Que se mostrou incapaz de alocar os recursos na manuteno e expanso da infraestrutura do pas, recolocando gargalos ao crescimento, prejudicando a competitividade sistmica e favorecendo o fraco crescimento econmico do perodo.
2. Mas no se deve deixar de ressaltar que o mesmo modelo deu suporte a um padro de industrializao anmalo, com elevado peso dos bens de consumo durveis na estrutura produtiva e alto grau de desigualdade na distribuio de renda. Assim, as caractersticas estruturais do subdesenvolvimento foram mantidas, como a excluso social, ausncia de ncleos endgenos de gerao de progresso tcnico e vulnerabilidade externa caractersticas que persistem at os dias atuais.
312
Essas afirmaes so corroboradas pelos resultados da aplicao de um procedimento economtrico. Este permite identificar uma relao de longo prazo positiva e estvel entre o investimento pblico federal e o agregado dos demais componentes do PIB, seguindo abordagens semelhantes utilizadas nos trabalhos de Candido Jnior (2006) e Ferreira (1996).3 Tais resultados sugerem que a relao positiva se mantm nas fases de expanso e declnio da taxa de investimento pblico federal e mesmo na retomada recente. Procedimentos semelhantes foram utilizados para avaliar uma possvel relao de complementaridade entre investimento pblico e privado, cujos resultados se mostraram inconclusos, o que usual na literatura emprica do Brasil (SANTOS e PIRES, 2007; LUPORINI e ALVES, 2010). Na fase pr-1980 e no perodo mais recente parece ter havido uma relao de complementaridade entre investimento pblico e privado. Ela foi rompida no incio da dcada de 1980, quando, diante da tendncia de queda do investimento pblico, o investimento privado seguiu crescendo, ainda que a taxas muito mais baixas que as do perodo anterior. Houve mesmo uma substituio do investimento pblico pelo privado. Realizar uma anlise criteriosa dos respectivos projetos mais importante que analisar o agregado do investimento pblico. A rigor, este ltimo pode tanto exercer efeitos de complementaridade quanto de substituio com o investimento privado. O caso clssico de efeitos de complementaridade so os investimentos pblicos na rea de infraestrutura econmica. Estes no somente so capazes de dinamizar a demanda por produtos do setor privado, mas tambm, principalmente, de romper estrangulamentos e aumentar o nvel de produtividade geral do sistema econmico efeitos que estimulam o investimento privado e o crescimento econmico. Efeitos semelhantes so esperados de outras despesas pblicas, como aquelas nas reas de sade, educao, e pesquisa e desenvolvimento no necessariamente ativos fixos. Nos projetos ineficientes (ou elefantes brancos) que aumentam excessivamente as despesas pblicas e/ou geram incertezas em relao sustentabilidade fiscal, o mais provvel que predomine o efeito de substituio ou o desestmulo ao investimento privado. Isso importante porque em um pas como o Brasil, que ainda apresenta vrios estrangulamentos na infraestrutura econmica como os apontados em mapeamento do Ipea (IPEA, 2010a) e carncias enormes na rea social, podem-se identificar vrios segmentos nos quais os investimentos pblicos tm papel fundamental para a promoo do desenvolvimento. O que conduz a um segundo aspecto que se deseja enfatizar nesta seo: o setor pblico em particular, as empresas pblicas continua sendo decisivo em reas estratgicas da infraestrutura e, por conseguinte, na promoo do crescimento econmico, mesmo aps as reformas liberalizantes promovidas pelo menos desde a dcada de 1990. O avano do setor privado na infraestrutura ficou em grande medida restrito a determinados segmentos mais atraentes principalmente telecomunicaes, administrao de terminais
3. O resultado foi obtido pela estimao de um modelo vetorial de correo de erros com as sries histricas do investimento pblico federal no perodo de 1947 a 2010 e o agregado dos demais componentes do PIB, obtido por resduo. Foram colocadas variveis categricas de nvel (dummies) nos anos de grandes mudanas metodolgicas das sries 1970 e 1980. O parmetro estimado no vetor de longo prazo foi de 0,657 que pode ser interpretado como a elasticidade investimento-PIB , um pouco superior ao valor 0,583 encontrado por Candido Jnior (2006).
313
porturios, distribuio de energia eltrica e rodovias com fluxo elevado de veculos , tendo encontrado uma srie de obstculos nos demais. Por sua vez, o investimento pblico em infraestrutura se concentrou em segmentos complementares, seja de maneira isolada ou de maneira conjunta em articulaes remodeladas entre capital pblico e privado, nas quais a empresa estatal desempenha papel proeminente. Mais que uma simples transferncia de responsabilidades para a iniciativa privada, a anlise da presena do setor pblico nos distintos segmentos de infraestrutura permite concluir que houve uma reconfigurao das articulaes entre o capital pblico e o privado, mas com o primeiro ainda desempenhando papel proeminente. certo que fazer interpretaes no decorrer dos acontecimentos tarefa difcil, intrinsecamente sujeita a imprecises, mas h indicaes de inflexo na lgica de atuao do setor pblico. H um novo entendimento de como deve orientar-se a atuao estatal em projetos de investimentos, especialmente diante da explicitao das limitaes dos formatos anteriores, como bem afirma Junqueira (2011, p. 87-88). Este novo entendimento distinto tanto da lgica intervencionista, predominante no perodo desenvolvimentista, quanto da lgica liberal, preponderante no perodo subsequente. O caso mais notvel o setor de explorao e produo de petrleo e gs, no qual a flexibilizao do mercado resultou, mais propriamente, em formao de parcerias com as empresas privadas, que buscavam compartilhar o risco e absorver a capacitao do conhecimento geolgico e tecnolgico da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) sobretudo em guas profundas. Manteve-se a elevada concentrao de mercado nas mos da empresa pblica de porte multinacional, no restrita somente ao segmento de explorao e produo, mas tambm a outras reas de atuao da empresa, como refino e distribuio de combustveis. A mudana no marco regulatrio nos campos do pr-sal a serem licitados para o regime de partilha aponta presena ainda maior do setor pblico, j que os consrcios vencedores sero aqueles que destinarem a maior parcela da produo de petrleo Unio inclusive prevendo a criao de nova empresa estatal para comercializ-la. Alm disto, a Petrobras passou a ser a operadora nica com participao no inferior a 30% dos consrcios. Os grficos 2 e 3 permitem analisar de maneira mais precisa a evoluo da taxa de investimentos pblicos federais desde 1995. Foram realizados dois ajustes nestas sries. O primeiro eliminou o vis de superestimativa do investimento pblico, causado pela execuo por inscrio em restos a pagar no processados, isto , as despesas contabilizadas nas estatsticas de determinado ano e apenas efetivadas em muitos anos posteriores ou muitas vezes nem sequer efetivadas (GOBETTI, 2006). O segundo ajuste a excluso dos investimentos daquelas empresas privatizadas que deixaram de fazer parte do setor pblico estatal, com destaque para a Companhia Vale do Rio Doce e o Sistema de Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebras). Este ltimo ajuste torna a expanso da taxa de investimento pblico ainda mais visvel no perodo recente, com a progressiva recuperao dos investimentos da Unio desde meados de 2004 e, sobretudo, a expanso dos investimentos das empresas do Grupo Petrobras a partir de 2007. A acelerao dos investimentos da Petrobras coincide com o perodo do anncio da descoberta de petrleo leve na camada do pr-sal, em meados de 2007, e do incio das exploraes, no ano seguinte, alm da sua retirada do clculo da meta de supervit
314
primrio, no ano de 2009. As expectativas so que o pas se torne um grande exportador de petrleo e gs natural, e que os investimentos continuem se expandindo em proporo do PIB no futuro prximo, a julgar pelos nmeros do ltimo plano de investimentos da Petrobras, at alcanarem 2,1% do PIB em 2014 (ver a prxima seo). A expanso dos investimentos da Unio pode ser atribuda flexibilizao da poltica fiscal e a uma mudana de orientao do governo, ainda embrionria, no sentido de reassumir seu papel no planejamento estratgico temas que sero tratados na seo 4. Esta inflexo importante porque a maior parte da infraestrutura de transportes permanece sob gesto pblica e altamente dependente do oramento fiscal (ORAIR e GOBETTI, 2010b; IPEA, 2010a). verdade que existe margem para a ampliao da presena do capital privado em segmentos especficos, como as concesses em rodovias de elevado trfego. Mas estas perspectivas so restritas no mdio prazo.
GRFICO 2
investimentos pblicos federais (Em % do PIB)
3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
5 96 7 97 98 8 9 0 0 1 01 02 2 3 4 4 05 05 06 6 7 8 8 09 09 10 ./ ai m /9 /9 /9 /9 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 t./ r./ t./ r./ ./ t./ /0 ./ t./ l./ ./ v. ju n. ag o. v. ju n. ag o. v. ju n. ag o. v. n. v. n. ar n. z. ar ai no no no de de z ju se ab se ab ou ou fe fe ja ja ja ./ 10
Unio
Estatais federais s/ privatizaes
Total
Fonte: Dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Siafi (BRASIL, [s.d.]); oramento de investimentos das empresas estatais do Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais (DEST) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); Gobetti (2006); e do indicador mensal do PIB do Banco Central do Brasil (BC). Elaborao do autor. Obs: Valores efetivamente liquidados.
A maior parte da expanso dos investimentos da Unio se deve ao setor de transportes rodovirios. Mas tambm se podem identificar aumentos substanciais nos modais ferrovirio e hidrovirio, aps sarem de patamares extremamente baixos, influenciados pela retomada de grandes projetos, como a expanso da malha ferroviria com a Ferrovia Norte-Sul e a construo das eclusas do Tucuru no rio Tocantins. Um argumento semelhante pode explicar a expanso dos investimentos em infraestrutura urbana, os que mais cresceram em termos
315
relativos nos ltimos anos. Esta expanso tende a manter-se nos prximos anos, com o novo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2), que dever privilegiar estes investimentos, ou em virtude das demandas requeridas para a organizao dos grandes eventos esportivos Copa do Mundo e Olimpadas (ORAIR e GOBETTI, 2010b).
GRFICO 3
investimentos das empresas estatais federais (Em % do PIB)
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
5 96 7 97 98 8 9 0 0 1 01 02 2 3 4 4 05 05 06 6 7 8 8 09 09 10 ./ ai m /9 /9 /9 /9 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 t./ r./ t./ r./ ./ t./ ./ v. n. o. v. n. o. v. n. n. n. n. o. v. v. t./ l./ ./ z. ar ju se ab se ab ou ar ai no no no ou fe fe de ag ag m ag m m de ju ju ju ja ja ja z. /1 0
Estatais federais ./ total Grupo Petrobras
Estatais federais s/ privatizaes Estatais federais s/ privatizaes e s/ Petrobras
Fonte: Dados do oramento de investimentos das empresas estatais do DEST/MP e do indicador mensal do PIB do BC. Elaborao do autor.
primeira vista, o grfico 3 pode sugerir que os investimentos das demais empresas estatais apresentaram queda relativa (em proporo do PIB) no perodo recente, aps a excluso do Grupo Petrobras. Contudo, estes dados ignoram as modalidades de investimentos que tm prevalecido no setor de infraestrutura atravs das sociedades de propsito especfico (SPEs). Nesta modelagem constituda uma estrutura de governana prpria cujas atividades so exclusivas construo e/ou operao das concesses pblicas dos servios de infraestrutura, contando com scios de natureza diversa, desde as empresas pblicas e privadas com experincia operacional e as construtoras privadas, at os investidores institucionais, como os fundos de penso. No caso mais geral, as empresas pblicas so scias minoritrias nas SPEs, de modo que os aportes de capital prprio da administrao pblica so contabilizados como inverses financeiras e no como investimentos formao bruta de capital fixo (FBCF). No segmento de energia eltrica, por exemplo, as subsidirias das Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras) sero responsveis pela execuo de grandes projetos nas reas de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, como a construo das hidreltricas do Rio Madeira (Jirau e Santo Antnio) e de Belo Monte, principalmente em sociedade com os fundos de penso. Vale destacar que a presena estatal segue significativa no setor de ener-
316
gia eltrica no qual a hidroeletricidade, cuja oferta est fortemente concentrada nas empresas pblicas, continua sendo a ncora do programa de expanso de energia. A atuao do capital privado ainda est em grande medida circunscrita demanda no mercado de energia ou atuao marginal na oferta por meio das centrais trmicas, que desempenham papel complementar no parque gerador. Ressalte-se ainda que as parcerias com o setor privado, nos moldes das SPEs, devem prevalecer em outros segmentos da infraestrutura. Isto apontado pela deciso do governo de criar uma nova estatal para participar do consrcio de construo e operao do trem de alta velocidade (TAV), ligando o trajeto entre a cidade do Rio de Janeiro e Campinas, e pelas mudanas no marco regulatrio aeroporturio, instituindo concesso via SPEs com participao da estatal Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) at 49% , para as obras de ampliao e gesto dos aeroportos de Guarulhos (So Paulo), Viracopos (So Paulo) e Braslia (Distrito Federal). Em resumo, procurou-se destacar nesta seo que no somente existem evidncias de retomada recente do investimento pblico, como este segue sendo proeminente em reas de infraestrutura e, por conseguinte, pode desempenhar um papel decisivo em uma estratgia de crescimento para o pas. O cenrio mais provvel que os investimentos da Unio e das empresas estatais, bem como aqueles investimentos que ocorrem de maneira indireta em associaes com as empresas privadas, iro acelerar-se nos prximos anos, revigorando a presena do setor pblico nas reas de infraestrutura, em linha com o cenrio favorvel dos investimentos privados, o que ser tratado na prxima seo.4 3 CENrio DE CurTo E mDio PrAZo Do iNVESTimENTo NA ECoNomiA BrASiLEirA Na seo anterior procurou-se mostrar alguns dos fatores estruturais que esto por trs da inflexo recente da taxa de investimento pblico no pas e sua importncia no setor de infraestrutura econmica. Entretanto, importante observar que a retomada dos investimentos pblicos est vinculada a um movimento mais geral de expanso da taxa de investimento da economia brasileira, com nfase nos grandes projetos de infraestrutura (incluindo o setor de petrleo e gs). Como mostrado no grfico 4, a FBCF vem crescendo acima do PIB desde 2004, com breve oscilao conjuntural durante o perodo da crise internacional.5
4. Uma srie de grandes projetos em curso e de medidas recentemente tomadas pelo governo apontam nesta direo: mudana do marco regulatrio do pr-sal; explorao do potencial hidreltrico da regio Norte; grandes eventos esportivos (Copa do Mundo e Olimpadas); expanso da malha ferroviria; criao de novas estatais, como a TAV e a Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S/A (Petro-Sal); decises de retirar entraves oramentrios aos investimentos da Eletrobras e da Petrobras; capitalizaes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e da Petrobras; participao dos bancos pblicos no programa habitacional Minha Casa Minha Vida, entre outras. 5. Esta seo se baseia fortemente nos captulos 1 e 3 de BNDES (2010). Cabe ressaltar que o conceito de infraestrutura utilizado pelo BNDES no inclui o setor de petrleo e gs e um pouco diferente daquele utilizado por Ipea (2010a) e na maior parte deste trabalho. Segue-se o conceito de Ipea (2010a, p. 7), que desagrega a infraestrutura em duas linhas de estudo: i) a infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, constituda por habitao, saneamento e transporte urbano; e ii) a infraestrutura econmica, cuja funo precpua dar apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.
317
GRFICO 4
35
Trajetria histrica e cenrio da taxa de investimento (FBCF/PiB) na economia Brasileira (1947-2014)
30
25
20
15
10
7 72 7 9 4 09 7 50 2 55 57 60 62 5 0 5 9 82 4 87 89 92 94 97 2 7 /6 /7 /9 /0 1 z. de /1 /4 ./ l./ ./ ./ r./ t./ t./ t./ r./ t./ o. v. o. n. o. v. z. v. n. n. v. v. l./ ./ ./ ai ai ar ai ju ar ab ou se ou ab se ju n. ju v. /1 /5 /6 /7 /7 /7 /8 /0 /0 4
no
fe
de
no
no
fe
ag
ag
fe
ag
ja
ju
Taxa de investimento
Taxa de investimento Cenrio
Taxa de investimento Tendncia
Fonte: Sistema de Contas Nacionais do IBGE ([s.d.]) e BNDES (2010). Obs.: O perodo de 2011 a 2014 so projees a partir do cenrio dos investimentos de BNDES (2010). As tendncias foram extradas pela aplicao do filtro Hodrick-Prescott.
O ciclo recente de investimento teve incio nos setores de petrleo e gs e de minerao nos anos de 2003 a 2005, beneficiado pelo aumento nos preos do petrleo e das commodities metlicas no mercado internacional. Na sequncia, determinados segmentos da indstria de transformao reagiram, com destaque para insumos bsicos intensivos em capital, como siderurgia e celulose, ainda tendo como determinante principal a demanda externa. Somente nos anos seguintes os outros setores da economia foram incorporados e o crescimento econmico passou a ser acompanhado pela expanso do mercado interno. Desde ento, so destacados tanto a expanso de setores, como os de bens de consumo durvel, sobretudo veculos automotores, quanto os investimentos em infraestrutura, com grandes projetos em gerao de energia eltrica, ferrovias e rodovias. Nesse contexto, BNDES (2010, cap. 1) identifica um robusto ciclo de investimento na indstria e na infraestrutura desde 2004 e um cenrio favorvel para os investimentos e o crescimento da economia brasileira nos prximos anos. Os nmeros mostrados no grfico 4 e na tabela 1 foram formulados com base no cenrio de BNDES (2010) para o perodo 2010-2014, cujas perspectivas so que a FBCF possa alcanar 22,8% no final do perodo e que a economia atinja uma taxa de crescimento mdia na faixa de 5,0% a 6,0% ao ano (a.a.). Observe-se que estas projees esto em linha com as projees oficiais do Ministrio da Fazenda (MF), que prev uma acelerao da taxa de crescimento do PIB de 4,5% para 5% de 2011 a 2012, e para 5,5% nos anos seguintes. Sem dvida estes cenrios so otimistas quando comparados s projees mais modestas do mercado. Para exemplificar, o Boletim Focus do Banco Central prev taxas de crescimento apenas um pouco superiores a 4% do PIB nos anos de 2011 e 2012. De qualquer maneira, sugerem taxas de investimento e crescimento
318
ja
relativamente elevadas nos prximos anos. Note-se em particular que o cenrio otimista do BNDES equivale a uma trajetria da taxa de investimento que retoma os nveis observados no incio da dcada de 1980. Entre os eixos do crescimento econmico do perodo est, por um lado, o dinamismo do mercado interno brasileiro diante do crescimento do consumo das famlias sustentado pela gerao de emprego, ampliao do crdito e a estratgia do governo de promover distribuio de renda via gasto social. Por outro lado, o BNDES identifica um massivo bloco de investimentos esperados para os prximos anos, que, se confirmado, totaliza um montante de R$ 1,3 trilho no perodo de 2010 a 2013, 55% superior ao investido em 2005-2008. Em outras palavras, o cenrio de crescimento econmico seria impulsionado por duas variveis-chave: o consumo das famlias e um bloco exgeno de investimentos programados para a economia brasileira.
TABELA 1
mapeamento dos investimentos pelo BNDES (2005-2008 e 2010-2013)
Valores (R$ bilhes) 2005-2008 (A) 314 160 53 26 20 23 15 17 199 67 66 22 19 21 5 343 856 Fonte: BNDES (2010). Nota:1 Inclui as edificaes residenciais e comerciais e instalaes desportivas (no contm os gastos das famlias com reformas). 2010-2013 (B) 549 340 52 51 34 32 21 19 310 98 67 39 56 36 15 465 1.324 Crescimento (C) = (B) - (A) 235 180 -1 25 14 9 6 2 111 31 1 17 37 15 10 122 468 Contribuio no crescimento (%) 2005-2008 e 2010-2013 50 38 0 5 3 2 1 0 24 7 0 4 8 3 2 26 100 Taxa de crescimento (% a.a.) 2010-2013 11,8 16,3 -0,6 14,8 11,3 6,6 6,8 2,0 9,2 7,8 0,4 12 24,2 11,6 26 6,3 9,1
Setores
Indstria Petrleo e gs Minerao Siderurgia Qumica Automotivo Eletroeletrnica Papel e celulose Infraestrutura Energia eltrica Telecomunicaes Saneamento Ferrovias Transporte rodovirio Portos Edificaes1 Total
Em termos setoriais, o mapeamento dos investimentos do BNDES mostra que as maiores contribuies para a expanso do investimento no perodo 2010-2013 viro dos setores de petrleo e gs (38%), de edificaes (26%) e de infraestrutura (24%), com destaque neste ltimo para os grandes projetos de energia eltrica (7%) e ferrovias (8%). Somente a cadeia de petrleo e gs receber investimentos da ordem de R$ 340 bilhes, mostrando uma taxa de crescimento esperada de 16,3% a.a. no perodo de 2010 a 2013. O volume de investimento na infraestrutura, por sua vez, atingir cerca de R$ 310 bilhes, com crescimento mdio anual de 9,2%.
319
importante observar que as projees do cenrio do BNDES so compatveis com aquelas do Plano de Negcios da Petrobras do perodo de 2010 a 2014. A magnitude dos nmeros do plano de negcios da Petrobras impressiona. A empresa projeta investimentos de US$ 224 bilhes no perodo de 2010 a 2014, sendo aproximadamente 95% no pas. Os investimentos no pas em produo e explorao de petrleo e gs devem alcanar valores prximos a US$ 110 bilhes, sendo US$ 33 bilhes destinados ao pr-sal, como mostrado na tabela 2. Note-se que a explorao de petrleo e gs no pr-sal ainda se encontra em fase embrionria. A maior parte dos investimentos, assim como o aumento da produo do petrleo nos prximos anos, so referentes ao ps-sal. A produo do pr-sal e o peso dos seus investimentos sero relativamente pequenos no perodo at 2014. No entanto, passaro a responder por aumentos expressivos na produo e no investimento aps 2014, tornando ainda mais promissoras as expectativas de longo prazo com relao ao setor de petrleo e gs.6 Na prtica, espera-se uma radical transformao estrutural em que o Brasil se tornar exportador lquido de petrleo e ingressar no seleto grupo de pases fornecedores internacionais de petrleo.
TABELA 2
Projees de investimentos no Plano de Negcios da Petrobras (2010-2014) (Em US$ bilhes)
Investimentos Explorao e produo Pr-sal Explorao Infraestrutura e suporte Desenvolvimento da produo Ps-sal Explorao Infraestrutura e suporte Desenvolvimento da produo No exterior Refino, transporte e comercializao Gs e energia Petroqumica Distribuio Biocombustveis Corporativo No Brasil No exterior Total Fonte: Petrobras (2010). 2010-2014 118,8 33,0 27,8 0,9 4,3 75,2 50,1 11,4 13,7 10,3 73,6 17,8 5,1 2,5 3,5 2,8 212,3 11,7 224,0 23,76 6,6 5,56 0,18 0,86 15,04 10,02 2,28 2,74 2,06 14,72 3,56 1,02 0,5 0,7 0,56 42,46 2,34 44,8 Taxa mdia de crescimento (% a.a.) Participao no total (%) 53,0 14,7 12,4 0,4 1,9 33,6 22,4 5,1 6,1 4,6 32,9 7,9 2,3 1,1 1,6 1,3 94,8 5,2 100,0
6. No seu ltimo Plano de Negcios, a Petrobras trabalha com a meta de expanso da produo de petrleo e gs de 2,1 bilhes de barris de leo equivalente por dia em 2010 para 3,0 bilhes em 2014, sendo somente 241 milhes do pr-sal. J no perodo at 2020, a meta da produo de 4,0 bilhes de barris, dos quais 1,1 bilhes de barris advindos do pr-sal.
320
O grfico 5 consolida as informaes anteriores e mostra a trajetria de expanso (em proporo do PIB) e o cenrio futuro dos investimentos nos segmentos de infraestrutura, de petrleo e gs e da Petrobras. O cenrio no perodo de 2010 a 2013 foi obtido a partir das projees do BNDES e da Petrobras. Desnecessrio afirmar que estes nmeros so projees e que, para virem a se confirmar, dependem da superao de uma srie de obstculos que tero de ser enfrentados pela economia e pela sociedade brasileira. O cenrio do BNDES, por exemplo, construdo principalmente a partir das anlises dos planos de investimentos das empresas pelos tcnicos do BNDES, planos estes sempre passveis de reviso.
GRFICO 5
Cenrio dos investimentos em infraestrutura, petrleo e gs e do Grupo Petrobras (2002-2013) (Em % do PIB)
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Infraestrutura
Petrleo e gs
Grupo Petrobras
Fonte: Dados de BNDES (2010), Petrobras (2010) e do Sistema Contas Nacionais do IBGE ([s.d.]). Elaborao do autor. Obs.: Valores calculados a partir dos cenrios do BNDES (2010) e do Plano de Negcios da Petrobras 2010-2014. Os valores em reais foram obtidos pela taxa de cmbio de R$/US$ 1,78 de referncia do Plano de Negcios da Petrobras.
O que cumpre notar a existncia de um grande bloco exgeno de projetos de investimentos e com presena marcante do setor pblico, seja direta ou indiretamente , puxado pelos setores de infraestrutura econmica (incluindo petrleo e gs), que deve amadurecer nos prximos anos e pode dinamizar o processo de crescimento econmico no pas. Contudo, este cenrio se torna mais incerto no longo prazo diante de uma srie de obstculos a serem enfrentados e para os quais a economia brasileira dever dar respostas adequadas. Os obstculos envolvem desde a inexistncia de garantias pelo atual paradigma da poltica fiscal de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada, at a ausncia de estruturas adequadas de funding do financiamento de longo prazo. Estes temas sero os objetivos das prximas sees: como viabilizar os elevados montantes de recursos necessrios para o grande bloco de investimentos em infraestrutura (e petrleo e gs) no pas durante os prximos anos?
321
4 DESAFioS Do FiNANCiAmENTo Do BLoCo DE iNVESTimENToS Em iNFrAESTruTurA: CoNSTrANGimENToS DA PoLTiCA FiSCAL Nas sees anteriores identificou-se uma tendncia retomada dos investimentos pblicos. Qual sua relao e os limites colocados pelo atual paradigma da poltica fiscal no Brasil? possvel que, sob o atual arcabouo da poltica fiscal, sejam disponibilizados recursos em montantes crescentes para atend-los nos prximos anos? Antes de qualquer coisa, preciso relacionar a retomada do investimento pblico federal com a progressiva flexibilizao da poltica fiscal desde meados de 2004. Isto indicado pela comparao entre as trajetrias do resultado fiscal estrutural do governo central e da taxa de investimentos da Unio nos ltimos anos, apresentadas no grfico 6.7
GRFICO 6
Dficit primrio do governo central, dficit primrio estrutural do governo central e investimentos da unio (Em % do PIB)
1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5
8 8 0 0 1 1 2 2 3 3 4 4 5 5 6 6 7 8 8 9 9 0 /9 7 /9 9 /9 /9 /9 9 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /0 /1 n. z. z. z. z. n. z. z. n. z. z. n. z. z. n. n. z. n. z. n. n. n. n. n. de de de de de de de de de n. de de de de ju ju ju ju ju ju ju ju ju ju ju ju ju z. /1 0
1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0
Dficit primrio do governo central (eixo da esquerda)
Dficit primrio estrutural do governo central (eixo da esquerda)
Investimentos da Unio (eixo da direita)
Fonte: Schettini et al. (2011) e dados atualizados de Orair e Gobetti (2010b).
A estatstica de resultado fiscal estrutural permite uma anlise mais precisa da direo da poltica fiscal, ao menos em relao s anlises convencionais que se baseiam nas estatsticas oficiais de resultado primrio do setor pblico. A metodologia de clculo do resultado estrutural se baseia em dois ajustes: i) pr-ajuste de natureza contbil com intuito de expurgar os efeitos de receitas no recorrentes (incluindo contabilidade criativa e receitas extraordinrias)
7. O incio desta seo se baseia em Schettini et al. (2011). Diferentemente deste trabalho, que realiza a anlise do setor pblico consolidado, o foco ser sobre o governo central. A metodologia e os procedimentos de estimao para obteno dos resultados apresentados no grfico 6 figuram em Schettini et al. (2011). Realiza-se, entretanto, um ajuste adicional no quarto trimestre de 2009, referente a dois eventos atpicos que elevaram de modo extraordinrio a receita do governo central o Programa de Recuperao Fiscal (Refis) elaborado para crise e a poltica de administrao de dividendos das estatais. Note-se que a variao do resultado estrutural pode ser interpretada como um indicador do estmulo inicial da poltica fiscal, mas importante ter em mente que isto no mostra o impacto completo da poltica fiscal sobre a demanda agregada, isto , o efeito total e sua prpria direo. Estes exigem uma anlise mais completa dos multiplicadores fiscais.
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no resultado primrio; e ii) ajuste que retira a influncia do ciclo econmico do produto e ciclo do preo do petrleo sobre as receitas pblicas. Uma vez eliminadas tais influncias, a anlise do resultado primrio estrutural do governo central no grfico 6 sugere a existncia de um ciclo ou dois movimentos mais gerais na conduo da poltica fiscal nos ltimos anos. A primeira fase do ciclo contracionista e se estende do final de 1998 ao primeiro trimestre de 2004, marcando o perodo de ajuste fiscal. A fase seguinte expansionista e inicia-se em meados de 2004; sugere uma inflexo na conduo da poltica fiscal, na medida em que o supervit primrio estrutural tem sido gradualmente reduzido. importante observar que esta inflexo fica muito menos evidente quando se analisa a estatstica oficial do resultado primrio do governo central, devido aos efeitos do ciclo econmico e contabilizao de receitas no recorrentes. Em termos formais, tambm no fcil identificar mudanas muito significativas no regime da poltica fiscal. O regime fiscal se tem baseado em metas formais de supervit primrio do setor pblico consolidado desde 1999 e, de certo modo, as atuais metas para o governo central e para os governos regionais so as mesmas desde o ajuste fiscal de 2003. possvel identificar apenas duas modificaes mais importantes neste regime. A primeira diz respeito excluso das empresas do Grupo Petrobras no ano de 2009 e do Grupo Eletrobras em 2010, com intuito de viabilizar seus planos de investimentos, o que resultou na reduo da meta de resultado primrio do setor pblico consolidado de 3,8% para 3,1% do PIB.8 A segunda mudana foi a criao do Projeto Piloto de Investimentos (PPI) em 2005, depois ampliado com o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O PPI serviu para introduzir a ideia de que alguns investimentos precisariam receber um tratamento fiscal diferenciado por ensejarem um processo virtuoso de autofinanciamento e, por conseguinte, passveis de serem abatidos da meta fiscal. O PAC contribuiu ao deslanchar um conjunto de projetos na rea de infraestrutura e ao ampliar substancialmente a margem de deduo de investimentos da meta fiscal. At o ano de 2009, no havia sido necessrio fazer uso da margem do PPI/PAC, porque os resultados primrios obtidos pelo setor pblico consolidado foram superiores s suas metas (ORAIR e GOBETTI, 2010b). A deduo dos investimentos foi utilizada exclusivamente nos anos 2009 e 2010 e, mesmo assim, apenas parcialmente e sob intensas crticas. Em 2010, por exemplo, o setor pblico, consolidado, deduziu investimentos do PAC de 0,23% do PIB para alcanar a meta de resultado primrio, sendo que a margem de deduo prevista na legislao e a execuo das despesas do PAC permitiriam um abatimento de at 0,62% do PIB. No atual contexto pouco razovel imaginar que o governo venha a fazer uso da margem mxima de deduo do primrio. Isto porque a opinio crtica do mercado sobre a poltica
8. Ressalte-se, em primeiro lugar, que as metas foram recalculadas no ano 2007 devido divulgao da nova srie do PIB pelo IBGE, que elevou o denominador e modificou a meta do setor pblico consolidado de 4,25% para 3,8% do PIB; isto , de 2,45%, 0,7% e 1,1% para 2,2%, 0,65% e 0,95% do PIB para o governo central, empresas estatais federais e governos regionais, respectivamente. Alm disto, houve uma ligeira redistribuio da meta do governo federal no ano de 2009, reduzindo-se a contribuio do governo central para 2,15% com aumento equivalente das empresas estatais para 0,7% do PIB; e, posteriormente, uma reduo das metas para 1,4% no governo central e 0,9% nos governos regionais, com intuito de acomodar o pacote de medidas anticclicas e os efeitos do contgio da crise internacional no Brasil. Contudo, as metas anteriores foram restabelecidas j no ano 2010. As metas das empresas estatais federais, por seu turno, passaram a ser virtualmente nulas (0% do PIB), com a excluso da Petrobras e da Eletrobras.
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fiscal ainda parece constituir um srio fator de constrangimento, seno formal, pelo menos retrico. O mais usual que o governo cumpra suas metas, como fez em 2009 e 2010, com um misto de deduo de apenas uma parcela dos investimentos e o recurso a medidas que mantm o resultado primrio artificialmente elevado pelo uso de receitas no recorrentes (SCHETTINI et al., 2011). Medidas tais que provocam distores no processo de execuo oramentria, so tomadas sob severas crticas dos analistas da poltica fiscal, e geram consequente perda de credibilidade no regime fiscal. O constrangimento fica muito claro quando se discute nos dias atuais se as metas de supervit fiscal sero cumpridas com uso ou no da margem de investimentos do PAC que, mesmo prevista na legislao oramentria, tambm submetida a severas crticas e de maneira indistinta em relao aos procedimentos de contabilidade criativa. Pode-se, assim, afirmar que houve uma flexibilizao da poltica fiscal, ainda que de maneira combinada com o aumento da carga tributria (em grande parte provocada pelo prprio padro de crescimento econmico favorvel arrecadao), que viabilizou a recuperao dos investimentos pblicos, sem impor modificaes conceituais significativas no regime fiscal.9 Os constrangimentos oramentrios deixaram de ser um problema to grande nos ltimos anos, ao menos no que diz respeito s grandes obras de investimento. Ademais, o baixo nvel do investimento pblico passou a ser atribudo menos questo oramentria e cada vez mais s amarras institucionais, como os problemas de gesto do governo, ou mesmo s questes ambientais e judiciais, conforme observa Almeida (2009). Diga-se de passagem que estes obstculos institucionais no podem ser tratados sem meno ao processo histrico de progressivo desmonte do aparato que dava suporte ao investimento pblico, como abordado na seo 2 deste trabalho. Simultaneamente, verifica-se uma mudana de posicionamento do governo, ainda embrionria, no sentido de reassumir seu papel no planejamento estratgico e priorizar o crescimento como objetivo da poltica econmica. Segundo o diagnstico atual, o governo deve promover o crescimento econmico por meio da ampliao dos investimentos pblicos, das medidas de estmulo ao investimento privado (fiscais e creditcias) e da remoo dos obstculos institucionais, com grande destaque para a retomada das obras voltadas remoo dos gargalos da infraestrutura (BRASIL, 2007). verdade que o investimento no perodo recente encontrou grandes obstculos em relao ao marco institucional, mas tm ocorrido um conjunto de aes voltadas minorao destes problemas (contratao e capacitao de pessoal, melhor coordenao entre os rgos do governo etc.). Esta mudana parece estar materializada na formulao de planos e programas de investimento como os previstos no Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) e nos PACs e na acelerao no ritmo de execuo dos investimentos pblicos nos ltimos anos, mesmo que ainda de maneira tmida.
9. importante observar que nem todo o aumento das despesas primrias no perodo se deve ao investimento pblico. A principal causa da expanso das despesas primrias (que cresceram cerca de 2,9% do PIB de 2004 a 2010) so as transferncias a famlias (1%), seguidas dos investimentos (0,9%), das transferncias intergovernamentais (0,7%, exclusive transferncias de capital) e, finalmente, os salrios no perodo mais recente (0,3%). Ver Orair e Gobetti (2010b).
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A reorientao da poltica econmica, com nfase no investimento e nos grandes projetos de infraestrutura, importante pois aponta para o aprofundamento da retomada dos investimentos pblicos e a crescente presso por recursos oramentrios nos prximos anos. Diante deste quadro, possvel que se explicite uma contradio entre, de um lado, a presso por crescentes volumes de recursos dos projetos de investimento em andamento; e, de outro lado, o arcabouo conceitual da poltica fiscal que pouco se modificou em relao ao passado. Esta contradio suscita o seguinte questionamento: razovel admitir que as restries expanso dos investimentos pblicos continuem sendo reduzidas na ausncia de mudanas mais significativas no regime da poltica fiscal? Cumpre notar que o retorno aos constrangimentos oramentrios para os investimentos sob o atual paradigma da poltica fiscal uma ameaa concreta. Um dos aspectos mais importantes sugeridos pela visualizao do grfico 6 que, nos ltimos anos, houve um progressivo afastamento entre a meta do resultado primrio do governo central, de 2,15%, e o resultado fiscal estrutural, que atingiu o nvel de 1,3% do PIB no ano de 2010, movimento que guarda forte correlao com a retomada do investimento pblico. Este afastamento parece indicar que o efeito favorvel do ciclo econmico sobre as receitas e o uso de receitas no recorrentes, sobre os quais no se deve apoiar permanentemente, contriburam de maneira importante para cumprimento das metas fiscais do governo central no perodo. claro que, na ausncia de mudanas conceituais mais importantes no atual paradigma da poltica fiscal, sempre existem sadas como a expanso da carga tributria, as receitas no recorrentes ou a realizao de ajustes fiscais. Este parece ter sido o caminho adotado pelo governo em 2011, que anunciou um corte no oramento da Unio com o objetivo declarado de cumprir a meta cheia de supervit primrio. bem razovel que a meta fiscal seja de fato cumprida em 2011, at mesmo sem a deduo da margem de investimentos, a julgar pelos resultados obtidos no primeiro quadrimestre do ano. Mas tambm h fortes indcios de que o ajuste fiscal incidiu fundamentalmente sobre as despesas discricionrias no somente o consumo intermedirio do governo, mas principalmente os investimentos da Unio que mostraram desacelerao no incio de 2011.10 O que no uma novidade, como se pode concluir pela visualizao das oscilaes da taxa de investimento durante os ajustes fiscais de 1999 e 2003 no grfico 6, abortando subitamente suas respectivas trajetrias de expanso. Estas afirmativas so corroboradas por uma ampla e renovada literatura crtica em relao aos regimes fiscais de metas rgidas, como as metas de supervit primrio que enfatizam seus efeitos adversos sobre o investimento
10. Em nmeros: a meta de supervit primrio do setor pblico consolidado para 2011 R$ 125,5 bilhes, sendo R$ 81,8 bilhes do governo central, R$ 36,1 bilhes dos governos regionais e o restante a cargo das empresas estatais federais. Cerca de metade j foi cumprida no primeiro quadrimestre do ano pelos governos regionais (R$ 16,2 bilhes) e pelo governo central (R$ 41,2 bilhes). Este ltimo se explica pelo maior crescimento das receitas primrias (11% em termos reais), principalmente as tributrias, em relao s despesas (6%). Os grupos que concentram a maior parte das despesas obrigatrias cresceram mais aceleradamente, como o caso dos salrios (7%), transferncias a famlias (10%) e transferncias intergovernamentais (12%). Enquanto aqueles que concentram as despesas discricionrias observaram quedas, como o consumo intermedirio (-2%) e os investimentos (-10%), ainda que os investimentos do PAC se tenham mantido em valores reais (0%) e a queda se deva aos investimentos discricionrios (-18%).
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pblico , a volatilidade macroeconmica e o crescimento. Dentro desta literatura, trs vertentes bsicas de argumentao crtica podem ser identificadas. A primeira vertente enfatiza os limites oramentrios aos investimentos. Os argumentos so que os constrangimentos colocados pelas metas fiscais juntamente com a dificuldade do governo de reduzir o consumo, as despesas rgidas (obrigatrias) ou mesmo aumentar tributos podem resultar em uma srie de deficincias, como subinvestimento, priorizao de projetos de retorno no curto prazo em relao aos de maiores retornos no longo prazo, distores na alocao dos gastos pblicos e predomnio de ajustes fiscais de m qualidade sob a forma de cortes de investimentos Blanchard e Giavazzi (2004) e Easterly, Irwin e Servn (2008); e, no caso brasileiro, Afonso, Amorim e Biasoto Jnior (2005), Silva e Pires (2006), Rezende, Oliveira e Arajo (2007) e Gobetti e Amado (2011), entre tantos outros. Uma alternativa para aliviar tais problemas, proposta por alguns destes crticos, a adoo da meta fiscal de poupana em conta corrente do setor pblico ou, no caso mais especfico, a adoo da chamada regra de ouro das finanas pblicas. Isto significa incluir os juros nominais e retirar os entraves oramentrios aos investimentos, mediante a separao entre o oramento das despesas correntes submetido a uma meta fiscal e o oramento de capital, para o qual o governo pode se endividar.11 A segunda vertente crtica argumenta que as metas fiscais, por no diferenciarem os efeitos do ciclo econmico sobre o oramento, podem induzir ajustes desnecessrios nas fases recessivas, sem eliminar alguns excessos das fases expansivas, conferindo um vis pr-cclico poltica fiscal e amplificando a volatilidade macroeconmica (TER-MINASSIAN, 2011; SCHETTINI et al., 2011). Alm disto, a imposio de regras numricas e rgidas, sob determinadas condies pouco transparentes do processo oramentrio, pode estimular o uso de prticas contbeis duvidosas (por exemplo, contabilidade criativa), que geram distores no processo oramentrio e perda de credibilidade no regime fiscal. Uma maneira de moderar estes problemas por meio de regras fiscais baseadas no resultado estrutural (ajustado ao ciclo econmico e s receitas no recorrentes). Isto j ocorre em vrios pases desenvolvidos e defendido no mbito da Amrica Latina por alguns economistas de organismos internacionais. Por fim, uma crtica de natureza mais geral aquela cujas metas fiscais, como a utilizada no Brasil, baseada no resultado primrio necessrio para uma determinada trajetria da dvida lquida do setor pblico (DLSP), se fundamentam em uma viso muito limitada da restrio oramentria intertemporal do governo (EASTERLY, IRWIN e SERVN, 2008; BIASOTO JNIOR, 2006; SAWYER, 2011). Isto porque incluem determinados passivos e ativos financeiros do governo (dvida); mas no mencionam ativos no financeiros, como os ativos fixos relacionados infraestrutura econmica, que favorecem a gerao de receitas futuras para o governo (seja diretamente pelas receitas do seu uso ou indiretamente por contribuir para o crescimento econmico e a consequente expanso das receitas tributrias), alm de eventual
11. Segundo os defensores da regra de ouro, os governos podem tomar emprestado para financiar os investimentos, e no para despesas correntes que devem ser equilibradas. Trata-se de um caso especfico em que a meta de poupana em conta corrente nula (ou o oramento corrente equilibrado). No Reino Unido, um dos principais pases que a utilizam, a regra fraseada da seguinte maneira: ao longo do ciclo econmico o governo ir tomar emprestado somente para investir e no para gastos correntes, e a dvida pblica como proporo da renda nacional ser controlada ao longo do ciclo econmico em um nvel estvel e prudente.
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potencial para serem vendidos. Por este motivo, as despesas de capital com a ampliao da capacidade produtiva de uma empresa estatal, por exemplo, so tratadas exclusivamente como um fator de expanso do dficit primrio, da mesma maneira que quaisquer outras despesas correntes, desconsiderando-se seus efeitos na gerao de receitas futuras e na ampliao do patrimnio lquido do setor pblico. Tal concepo influenciou a introduo de regras fiscais intertemporais baseadas em determinada trajetria do patrimnio lquido do governo, isto , os ativos no financeiros que geram receitas futuras so incorporados restrio intertemporal do governo, da mesma maneira que os ativos (e passivos) financeiros. Diante deste quadro, no surpreende o fato de que os ajustes fiscais nos pases da Amrica Latina (e em grande nmero de pases em desenvolvimento), com programas sugeridos pelas agncias multilaterais como o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), se tenham apoiado fortemente na desacumulao de ativos pblicos privatizaes e contenes do investimento pblico, com maior intensidade na infraestrutura, e dos gastos com sua operao e manuteno. Este apoio dos ajustes fiscais na desacumulao de ativos pblicos feito de maneira que as redues da DLSP no necessariamente correspondem a um aumento no patrimnio lquido do governo (CALDERN e SERVN, 2003). Ressalte-se ainda que esta literatura crtica ganhou contedo renovado no perodo recente, quando a crise internacional colocou os regimes fiscais efetivamente sob xeque, em funo da sua incapacidade de fazer frente aos desafios, e no qual vrios pases esto procurando readequar seu arcabouo fiscal.12 Sendo assim, parece apropriado aproveitar este cenrio de crescentes crticas e ampliar a discusso sobre possveis aprimoramentos no regime fiscal brasileiro e as alternativas que retirem efetivamente os constrangimentos oramentrios dos investimentos prioritrios. Em primeiro lugar, as metas baseadas na riqueza lquida so de difcil operacionalizao, pois envolvem as estimativas futuras de retornos dos ativos. Uma alternativa combinar as metas de poupana corrente com o resultado estrutural (ajustado ao ciclo econmico e s receitas no recorrentes). De fato, alguns economistas tm defendido que o Brasil possui condies institucionais adequadas adoo do resultado estrutural como referncia para o regime fiscal (TER-MINASSIAN, 2011). Isto seria importante no sentido de dar mais flexibilidade e, ao mesmo tempo, transparncia ao regime de metas fiscais, devido estrutura de incentivos inerente a regras fiscais muito rgidas que, na prtica, tm motivado prticas contbeis indesejveis. Assim, pode-se adotar uma meta de resultado fiscal estrutural com bandas (a exemplo das metas de inflao), em que a autoridade fiscal se compromete a corrigir os desvios e convergir ao seu centro, no mdio prazo, afirmando o compromisso com uma regra plurianual. Os excessos de arrecadao de um perodo podem destinar-se a um fundo de poupana do
12. Embora crticos, a maior parte dos analistas reconhece a importncia dos regimes de metas fiscais na consolidao fiscal de vrios pases da Amrica Latina, em um momento em que existiam grandes questionamentos sobre a sustentabilidade da dvida pblica. Ademais, as dificuldades atuais atravessadas pelos regimes fiscais no so exclusivas dos regimes de metas de resultado primrio. O Chile, que normalmente citado como experincia exitosa de regime fiscal orientado pelo resultado estrutural, foi obrigado a modificar sua meta em 2008 (de 1% para 0,5% do PIB) e est atualmente revendo seu arcabouo, em funo das dificuldades de se acomodar os efeitos da crise internacional. O mesmo se pode dizer sobre o Reino Unido, caso sempre citado que combina a regra de ouro com o resultado estrutural, que tambm modificou seu regime para impor um teto ao dficit nominal aps o grande aumento da dvida pblica (e dos juros nominais), no perodo ps-crise.
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setor pblico, remodelando-se o atual Fundo Soberano do Brasil (FSB), no qual se acumulam ativos nas fases cclicas expansivas que, posteriormente, complementam as deficincias do perodo recessivo, desempenhando um importante papel estabilizador. Nota-se que o resultado estrutural tem como objetivo moderar o grau de pr-ciclicidade do regime fiscal e no deve ser confundido com polticas anticcilicas. Para tal finalidade, o ideal que se estabeleam clusulas de escape, incluindo suas condies e trajetria de retorno meta do resultado estrutural. No entanto, o principal empecilho para atrelar as metas fiscais ao conceito de poupana sua forte dependncia dos juros lquidos, que no Brasil dependem no s das taxas que corrigem a dvida pblica, como tambm da rentabilidade dos ativos em moeda estrangeira. Deste modo, oscilaes na taxa de cmbio impactam os juros lquidos e tornam a poupana um indicador muito voltil no curto prazo. Alm disto, as oscilaes no cmbio tambm produzem mudanas bruscas na distribuio dos juros lquidos entre esferas da administrao pblica, uma vez que muitos passivos dos governos regionais constituem ativos do governo central e esto indiretamente atrelados ao cmbio por meio do indexador de suas dvidas, o ndice geral de preos disponibilidade interna (IGP-DI). Nestas circunstncias, torna-se muito difcil estabelecer uma meta de poupana e, principalmente, repartir esta meta entre diferentes esferas da Federao, como ocorre hoje com o supervit primrio. Em compensao, seria bastante factvel operacionalizar as metas fiscais em termos de resultado (estrutural) primrio corrente ou, de maneira simplificada, supervits primrios, descontando os gastos com investimento e o ajuste ao efeito do ciclo econmico. Transpondo esta situao para o caso do governo central no Brasil, os dados do grfico 6 sugerem que o resultado estrutural primrio alcanou valores em 2010 muito prximos aos investimentos da Unio (ambos em 1,3% do PIB), o que significa que o resultado primrio corrente (descontados os investimentos e o ajuste ao ciclo econmico) estaria equilibrado. Contudo, as regras fiscais baseadas nas distines entre despesas de capital e despesas correntes tambm no esto imunes s crticas. Entre as quais: i) induzem um vis para investimentos em capital fixo (que no necessariamente sero autofinanciveis, no sentido que iro gerar rendas futuras para que o governo as utilize para saldar a dvida) e no para ativos intangveis importantes (que podem ser autofinanciveis); ii) no proveem incentivos para sistemas de avaliao e de seleo de programas prioritrios; iii) so passveis de manipulao pela classificao equivocada de gastos; e iv) podem ser inconsistentes com a sustentabilidade da dvida. Os problemas i e ii podem ser mitigados se, ao invs de se deduzirem integralmente os investimentos, for operacionalizada a separao somente do oramento prioritrio de projetos de investimentos. Este oramento prioritrio seria composto pelos projetos de investimentos em ativos fixos, como as obras voltadas para romper os gargalos da infraestrutura com comprovado impacto econmico e social. Mas tambm poderia englobar despesas relacionadas sua manuteno e em ativos intangveis que atendam aos mesmos critrios, como alguns das reas de sade, educao, e pesquisa e desenvolvimento. Obviamente, a seleo dos projetos que iro compor o oramento prioritrio de investimento o qual
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passaria a estar livre de restries oramentrias deve ser feita de acordo com prioridades sociais, critrios transparentes e anlises sistemticas dos custos e riscos para as finanas pblicas. Isto fundamental para conferir credibilidade ao regime fiscal, assim como um maior rigor em sua fiscalizao pelos rgos de controladoria, assegurando-se que seja composto exclusivamente pelas despesas que atendem aos critrios preestabelecidos e evitando o problema do tipo iii, descrito anteriormente. Note-se que tal conceito se assemelha, mas no igual ao do PPI, uma vez que os investimentos no so definidos apenas como uma margem passvel de ser reduzida do resultado primrio. A grande diferena que o conceito de oramento prioritrio de investimentos mais amplo e seria utilizado para formar um oramento separado e efetivamente livre das restries oramentrias. Pode-se tomar emprestada a estrutura de monitoramento e execuo das despesas do PAC, mas resgatando-se os princpios e critrios de seleo dos projetos prioritrios, sujeitos ao tratamento diferenciado, que em grande medida se perderam. Resta ainda uma ltima objeo a esse respeito: pode um regime fiscal desta natureza ser inconsistente com a sustentabilidade da dvida pblica? Para responder a esta questo, importante observar que a trajetria intertemporal da relao DLSP sobre o PIB depende no apenas do supervit primrio, mas tambm da taxa de crescimento do PIB e da taxa real implcita da dvida pblica. Esta ltima muito alta no Brasil, j que a dvida bruta do pas relativamente elevada e a taxa que remunera os passivos brasileiros bem mais alta do que aquela que o setor pblico obtm nos seus ativos financeiros principalmente as reservas aplicadas no exterior. Ainda assim, um clculo simples permite mostrar que dificilmente haveria ameaa sustentabilidade da dvida pblica no mdio prazo. A DLSP est hoje em 39,9% do PIB, a taxa real implcita da dvida pblica prxima de 9,3% a.a. e as perspectivas de crescimento do PIB so em mdia de 5% de 2011 a 2014. Sob este cenrio, qualquer supervit primrio acima de 1,63% do PIB seria compatvel com a reduo da DLSP. Em contrapartida, as despesas executadas pelo PAC esto prximas a 0,7% do PIB. Suponha-se que a atual meta de resultado primrio do setor pblico, consolidado em 3,1% do PIB, passe a ser utilizada como referncia do resultado primrio (lquido de investimentos prioritrios) e que as despesas prioritrias somem 0,4% do PIB havendo critrios mais rigorosos de seleo de projetos e incluso de eventuais despesas que no fazem parte do PAC. Neste cenrio, o oramento de investimentos prioritrios poderia at mesmo triplicar em proporo do PIB nos prximos anos (de 0,4% para 1,2% do PIB), sem ameaar a sustentabilidade da dvida. Em outras palavras, um regime fiscal desta natureza combina uma flexibilizao da atual meta fiscal com a existncia (de fato) de espao fiscal para acomodar a expanso dos investimentos prioritrios nos prximos anos, sem se descuidar da austeridade fiscal e sob uma dinmica da DLSP sustentvel diante dos cenrios mais plausveis. Note-se que para esta separao dos oramentos ser vivel em um prazo mais longo, seria fundamental que a taxa de juros implcita da dvida viesse a convergir para a taxa de crescimento
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da economia (ou ao menos dela se aproxima).13 Como ser visto com mais detalhes na prxima seo, os diferenciais de rentabilidade entre os passivos e ativos do setor pblico neste caso os ativos fixos (no financeiros) podem ocasionar um potencial desequilbrio financeiro no longo prazo. Para que haja esta convergncia, faz-se necessrio, em primeiro lugar, realizar os investimentos como a remoo dos pontos de estrangulamento na infraestrutura para ampliar o potencial de crescimento da economia sem gerar presses inflacionrias. Isto fundamental e deve ter como ponto de partida o reconhecimento de que a execuo do oramento de investimentos prioritrios atende finalidade de conferir maior grau de liberdade para as polticas monetrias de controle da inflao. Tambm um requisito fundamental que se estabelea maior coordenao entre as polticas macroeconmicas e as precondies institucionais para a queda da taxa implcita da dvida pblica. Mais especificamente, importante que as polticas de combate inflao no estejam baseadas em um nico instrumento aumento da taxa bsica de juros com efeitos perniciosos sobre as contas pblicas, buscando-se mecanismos alternativos. Estes pontos sero retomados na prxima seo. Em resumo, procurou-se indicar nesta seo que um caminho factvel para o arcabouo fiscal brasileiro o de se separar um oramento de investimentos prioritrios, libertandoos efetivamente de restries oramentrias, e desejavelmente combinado com a adoo do resultado estrutural (ajustado ao ciclo econmico) como referncia para o oramento primrio (lquido dos investimentos prioritrios). Sua viabilidade no mdio e longo prazo, entretanto, depende de um arranjo apropriado para promover a convergncia entre as taxas de juros e de crescimento da economia. Independentemente das suas dificuldades, o importante que, seja qual for a regra fiscal adotada, os investimentos prioritrios notadamente os de infraestrutura estejam livres dos entraves oramentrios e de fato priorizados na perspectiva de construo de uma estratgia de desenvolvimento. Se isto no for viabilizado, o mais provvel diante do quadro atual que retornem os entraves oramentrios, criando-se uma situao de fragilidade institucional que torna a trajetria de retomada do investimento pblico incerta no longo prazo. Por fim, vale apenas destacar que grande parte dos investimentos das empresas estatais j no est sujeita a tais constrangimentos oramentrios colocados pelo regime fiscal, desde a retirada das empresas do Grupo Petrobras e do Grupo Eletrobras da meta de supervit primrio para a execuo dos seus planos de investimento. Alm disto, tem sido cada vez mais comum a realizao de investimentos em infraestrutura por meio de SPEs, que so concessionrias dos servios pblicos de infraestrutura e que agrupam empresas pblicas e privadas no seu quadro societrio, com a empresa pblica tendo participao normalmente minoritria (ainda que expressiva). Como ser visto na prxima seo, estes mecanismos permitem contornar os constrangimentos fiscais mais imediatos, mas impem novos desafios relacionados ao seu financiamento.
13. No limite, se houver uma convergncia entre as taxas de juros e de crescimento da economia, os juros nominais tendem a ser compensados pelo resultado primrio (lquido de investimentos prioritrios) e o oramento de investimentos prioritrios pode estar permanentemente em dficit. Mas a renda nacional cresce de maneira equivalente e a DLSP permanece estabilizada. Tal qual preconizado pela chamada regra de ouro.
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5 DESAFioS Do FiNANCiAmENTo Do BLoCo DE iNVESTimENToS Em iNFrAESTruTurA: CoNSTrANGimENToS Do mErCADo FiNANCEiro Como observado na seo 3, a retomada de investimentos e o cenrio favorvel dos prximos anos no se restringem s aplicaes diretas da administrao pblica, mas existncia de um grande bloco de inverses das empresas estatais e demais empresas do setor privado, puxado pelos investimentos em infraestrutura (incluindo a cadeia de petrleo e gs). Em realidade, pode-se identificar uma verdadeira mudana estrutural na taxa de crescimento e na composio da FBCF e, por conseguinte, na demanda por financiamento de longo prazo na economia brasileira. O passado recente caracterizou-se por uma reduzida taxa de crescimento da FBCF e predomnio de projetos de modernizao e manuteno (BIELSCHOWSKY, 2002). Estes projetos so geralmente de menor escala e exigncias de alavancagem de recursos de terceiros mais reduzidas. A mudana estrutural na FBCF ocorre no somente pela acelerao da sua taxa de crescimento, mas pela ampliao do peso de projetos de expanso da capacidade produtiva, mais intensivos em capital e de maiores magnitude e prazo de maturao, como os ligados infraestrutura (incluindo petrleo e gs). Observe-se que, por um lado, estes projetos so de mais difcil reverso e menos suscetveis s oscilaes da conjuntura internacional conferindo maior solidez trajetria de retomada dos investimentos. Por outro lado, as mesmas caractersticas implicam maior necessidade de alavancagem de recursos por parte das empresas envolvidas e, portanto, maior presso sobre o financiamento de longo prazo junto ao mercado financeiro. Deve-se destacar tambm que uma das caractersticas mais marcantes do ciclo recente de expanso dos investimentos em infraestrutura no Brasil a difuso de um padro de financiamento e de arranjo societrio, baseado na modelagem de project finance e de SPE. Esta permite contornar as restries fiscais mais imediatas do setor pblico, mas passa a pressionar ainda mais o mercado de financiamento de longo prazo. Conforme tratado na seo 2, o cenrio mais crvel, diante das experincias e decises tomadas pelo setor pblico recentemente, a se disseminao de tais investimentos (e as concesses) em infraestrutura sob a forma de SPEs, em grande parte das quais as empresas pblicas desempenham papel proeminente em parcerias com as empresas privadas. Nesta modelagem constituda uma estrutura de governana prpria cujas atividades so exclusivas construo e/ou operao das concesses pblicas dos servios de infraestrutura. Conta-se com scios de natureza diversa, desde as empresas pblicas e privadas com experincia operacional e as construtoras privadas, at os investidores institucionais, como os fundos de penso. No caso mais geral, as empresas estatais so scias minoritrias nas SPEs, de maneira que os aportes de capital prprio realizados pelo setor pblico (empresas pblicas, Unio ou outras esferas de governo) para a realizao do investimento so contabilizados como uma inverso financeira e no como FBCF. As principais vantagens declaradas deste mecanismo so permitir contornar os constrangimentos fiscais e reduzir as demandas por recursos do oramento pblico, alm de dividir riscos e imprimir critrios de gesto privada aos investimentos. A rigor, os aportes de capital prprio do setor pblico so proporcionais sua participao na SPE (que normalmente minoritria) e os investimentos contaro tambm com os recursos provenientes dos scios privados e aqueles captados junto ao mercado financeiro.
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Realiza-se, assim, uma despesa pblica financeira referente parcela do investimento que cabe ao setor pblico que tem como contrapartida a aquisio de um ativo financeiro (participao societria na SPE) e, portanto, sem impacto sobre o resultado primrio do setor pblico e que aumenta o seu patrimnio lquido. Devem-se, entretanto, fazer algumas ressalvas a estes ltimos argumentos. Primeiramente, se os aportes de capital prprio so realizados a partir de emisses da dvida pblica como normalmente ocorre no caso do governo federal haver contrapartida na ampliao de passivos financeiros e o impacto sobre o patrimnio lquido do setor pblico ser nulo em um primeiro momento. O grande problema que a dvida pblica brasileira apresenta um dos maiores custos de rolagem do mundo, com uma taxa de juros real implcita prxima ao patamar de 9% a.a. Por isso, o diferencial de remunerao dos ativos e passivos cria um potencial impacto fiscal oramentrio no futuro. Ademais, muitas vezes necessrio criar uma estrutura de suporte ao financiamento do investimento atravs de subsdios, principalmente na forma de crdito subsidiado de bancos pblicos, como o BNDES, cujos impactos fiscais tambm devem ser considerados. Para tornar estes argumentos mais claros, suponha-se uma situao hipottica de um projeto de investimento de construo e operao de uma linha de trem de alta velocidade no montante estimado de R$ 36 bilhes, a cargo de uma SPE que inclua entre os seus scios uma empresa estatal com participao de um tero do capital societrio. Suponha-se tambm que, para viabilizar o empreendimento, o governo capitalize por emisses da dvida pblica tanto a empresa estatal ferroviria, em R$ 4 bilhes, quanto um banco de crdito oficial, em R$ 24 bilhes, para financiar a execuo do investimento no prazo de 20 anos, de maneira que os R$ 8 bilhes restantes estaro a cargo dos parceiros privados. As emisses dos ttulos da dvida pblica geralmente acontecem em prazos inferiores, por exemplo um prazo mdio de quatro anos, que devem ser rolados sucessivamente. Por fim, admita-se que as remuneraes aos detentores de ttulos da dvida pblica se deem a uma taxa real de 9% a.a.; que esta taxa se mantenha pelos prximos 20 anos; que os emprstimos do banco oficial de crdito ocorram normalmente a uma taxa real de juros de 7% a.a.; e que o governo, com o objetivo de tornar o projeto de investimento mais atraente, destine um subsdio explcito adicional que reduz a taxa de juros do emprstimo a 4,5% a.a. Em um primeiro momento, as despesas do governo sero as capitalizaes de R$ 4 bilhes e R$ 24 bilhes por emisses de ttulos pblicos, que aumentam simultaneamente o passivo e o ativo financeiro do governo e no modificam o patrimnio lquido. Sob determinados supostos simplificadores, possvel calcular que a operao de crdito est relacionada a um subsdio implcito da ordem de R$ 7,3 bilhes originados do diferencial de remunerao entre os emprstimos concedidos pelo banco pblico e os ttulos da dvida pblica emitidos para capitalizar este ltimo; e tambm um subsdio explcito de R$ 8,4 bilhes, referente equalizao da taxa mais favorvel do emprstimo pelo banco pblico. Neste caso extremo, ser necessrio que, uma vez em operao, os retornos financeiros dos ativos da SPE diretos sob a forma de dividendos distribudos e tributos pagos ao
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governo ou indiretos no sentido de promover o crescimento econmico e, por conseguinte, a arrecadao tributria sejam ao menos suficientes para compensar tanto os subsdios, que somam pouco menos da metade do valor total do projeto, quanto as despesas financeiras com a emisso da dvida pblica a uma taxa muito elevada para a capitalizao da empresa estatal que participou do empreendimento (no caso 9% a.a.). Outro aspecto importante que a maior parte das despesas envolvidas nesta operao financeira, e mesmo os subsdios explcitos, que so despesas primrias, somente aparecero no oramento primrio diludos durante os 20 anos de vigncia do contrato de emprstimo. Obviamente, este exemplo hipottico um caso extremo, mas serve para ilustrar com mais clareza alguns dos desafios envolvidos no financiamento do investimento no pas. Por um lado, as modalidades de SPEs, cada vez mais comuns nos projetos de infraestrutura assim como outras formas de parcerias pblico-privadas , podem alavancar o investimento nos prximos anos, contornando os constrangimentos fiscais do setor pblico no curto prazo. Por outro, no eliminam o potencial surgimento de impactos fiscais adicionais no mdio e longo prazos. Ressalte-se que tais impactos fiscais no so exclusivos s capitalizaes em SPEs, mas tambm esto presentes na atual estrutura de suporte aos investimentos privados sobretudo na forma de crdito subsidiado e nas demais capitalizaes de empresas pblicas, a exemplo da polmica discusso sobre as capitalizaes do BNDES em 2009 e 2010.14 Este ponto ser retomado mais adiante. O que deve ser ressaltado que o desafio de se viabilizarem elevados montantes de recursos para o grande bloco de investimentos programados em infraestrutura (e petrleo e gs) est longe de ser equacionado exclusivamente pela adoo de modalidades de investimento na forma de SPE, ou pela liberao de empresas estatais das metas de supervit primrio. Tais medidas podem contornar as restries oramentrias imediatas do setor pblico. Mas, em contrapartida, no eliminam o potencial surgimento de impactos fiscais adicionais no futuro e passam a pressionar ainda mais o mercado de financiamento de longo prazo e a sofrer as dificuldades de funding do setor privado no Brasil. A raiz destes problemas est na deficiente estrutura de funding do investimento no pas e na inconsistncia entre as rentabilidades (e o prazo de maturao) dos ativos e passivos do setor pblico. A tabela 3 permite analisar-se o padro de financiamento dos investimentos em indstria e infraestrutura no Brasil com elevada dependncia de crdito do principal banco oficial. Verifica-se que a principal fonte de recursos para o investimento o autofinanciamento, em mdia metade do total no perodo de 2001 a 2009. O BNDES aparece como a segunda maior fonte de recursos, em mdia um quarto do total, com tendncia de aumento no perodo recente.
14. Ver Pereira e Simes (2010) para uma anlise mais precisa de avaliao do custo fiscal dos emprstimos da Unio ao BNDES.
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TABELA 3
Padro de financiamento dos investimentos em indstria e infraestrutura

Fontes de financiamento Lucros retidos (autofinancimento) Mercado de crdito e de capitais Aes Debntures Captaes externas BNDES Total Fonte: BNDES (2010). Obs.: os valores de 2008 so estimados e os de 2009 so previses do BNDES. Mdia 49,3 50,7 4,3 8,6 14,4 23,4 100,0 2001 39,0 61,0 1,0 14,0 30,0 16,0 100,0 2002 60,0 40,0 2,0 10,0 6,0 22,0 100,0 2003 49,0 51,0 0,0 5,0 30,0 16,0 100,0 2004 57,0 43,0 2,0 9,0 13,0 19,0 100,0 2005 57,0 43,0 2,0 10,0 10,0 21,0 100,0 2006 42,0 58,0 5,0 15,0 17,0 21,0 100,0 2007 51,0 49,0 7,0 7,0 9,0 26,0 100,0 2008 45,3 54,8 15,6 3,1 6,1 30,0 100,0 2009 43,6 56,4 3,7 4,2 8,9 39,6 100,0
Por sua vez, a contribuio do mercado privado de capitais (aes, debntures e captaes externas) totaliza um valor prximo ao do BNDES, correspondendo a uma fonte apenas suplementar de financiamento do investimento. verdade que este mercado contribuiu de forma relevante para os investimentos de 2006 a 2008. Mas encolheu aps o incio da crise internacional, momento que exigiu a ao anticclica do BNDES na sustentao do crdito, e deve seguir sujeito volatilidade imprevisvel nos prximos anos, sobretudo nos mercados internacionais. Sob este pano de fundo que devem ser entendidas no somente a ampliao da importncia do BNDES como fonte de financiamento do investimento na indstria e na infraestrutura, mas tambm a expanso dos seus desembolsos em proporo do PIB nos ltimos anos, segundo dados da tabela 3 e do grfico 6.
GRFICO 7
(Em %)
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1996 1997 1998 1999 2000 Indstria 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Desembolsos do BNDES de 1996 a 2010
Infraestrutura
Desembolsos (total)
Fonte: BNDES (2010), Sistema de Contas Nacionais do IBGE ([s.d.]) e indicador do PIB mensal do BC. Obs.: Os valores de 2010 correspondem ao acumulado em 12 meses at outubro do ano.
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verdade que parte desse crescimento relativo se deve a eventos atpicos e/ou reversveis, reflexos da ao anticclica do BNDES durante a crise internacional e que no devem se repetir nos prximos anos (ao menos no com a mesma intensidade).15 Mas h um componente estrutural de crescente demanda de financiamento de longo prazo, como observado anteriormente, relacionado ao ciclo recente de investimentos em infraestrutura e ao papel fundamental que o BNDES desempenha no financiamento destes investimentos. O diagnstico sobre a deficiente estrutura de funding do investimento no pas no indito e reconhecidamente um dos maiores obstculos estruturais ao desenvolvimento brasileiro. No se deseja realizar aqui uma anlise mais profunda sobre estes obstculos estruturais, j realizada nas coletneas do Ipea (PEREIRA, 1999; JAYME JNIOR e CROCCO, 2010; IPEA, 2010). Procura-se apenas destacar alguns dos desafios que devem tornar-se mais agudos nos prximos anos, quando se pode identificar uma mudana estrutural e uma tendncia de crescente demanda por financiamento de longo prazo. O primeiro o aparente esgotamento das fontes tradicionais e a necessidade de equacionamento de fontes permanentes de recursos para o BNDES. Conforme observado na prpria publicao do BNDES (2010), a manuteno da escala de desembolsos no atual patamar implica um desafio de complementao de fontes de funding do banco.16 No perodo recente, j houve uma radical mudana na composio das fontes de recursos do BNDES em funo das capitalizaes do Tesouro Nacional (R$ 22,5 bilhes em 2008, R$ 100 bilhes em 2009 e R$ 80 bilhes em 2010). Estas aumentaram de 7%, em 2007, para 40% do passivo do banco, em 2009; por seu turno, as fontes tradicionais (o Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT e o Programa de Integrao Social PIS ou o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP) caram de 78% para 42% no mesmo perodo. Ressalte-se que esta mudana reflexo da estrutura montada pelo governo para dar suporte expanso dos investimentos no perodo recente.17 Sob as atuais condies de esgotamento das fontes tradicionais de funding dos bancos pblicos e a grande dependncia do seu crdito subsidiado para o financiamento de longo prazo, tanto por parte das empresas privadas quanto das estatais, a sada encontrada se realizou na forma de capitalizaes do Tesouro Nacional no BNDES. O grande problema que estas capitalizaes se fazem por emisso de passivos de prazo mais curto e de remunerao elevada pelo setor pblico (ttulos da dvida pblica) e, conforme explicitado anteriormente, podem envolver custos implcitos muito altos e pouco aparentes no oramento pblico. Neste contexto, de fundamental importncia que, simultaneamente, se busquem mecanismos que favoream o desenvolvimento do mercado de financiamento de longo prazo
15. Um exemplo notvel o repasse do BNDES de cerca de R$ 25 bilhes para a Petrobras no ano 2009, inclusive destinados s atividades de explorao e produo no setor de petrleo e gs. Em geral, tais atividades so financiadas com captaes no mercado de crdito internacional ou recursos prprios. Em contrapartida, os recursos do BNDES so alocados prioritariamente em outros segmentos da indstria de petrleo e gs, como indstria naval, gasodutos de transporte e distribuio de gs natural, refino e distribuio. 16. Ver o captulo 6 de BNDES (2010), Cenrios comparados da disponibilidade de recursos e alternativas de polticas para o futuro. 17. Ainda que uma parcela seja destinada a outras linhas de crdito, como operaes de fuso e aquisio. Para uma anlise mais aprofundada do papel do BNDES no mercado de crdito de longo prazo, ver o captulo 5 deste livro.
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no pas. De fato, possvel identificar um conjunto de mudanas institucionais em curso e de polticas de estmulo que apontam para um maior papel dos mercados privados no financiamento de longo prazo nos prximos anos, sobretudo os ttulos de renda fixa (debntures e recebveis), que esto sistematizados no quadro 1. Entre estes, destaca-se o pacote de medidas lanado pelo governo no final de 2010, com o objetivo de constituir alternativas s tradicionais fontes de recursos do BNDES, seja para o funding do prprio banco e de outras instituies financeiras ou atravs do desenvolvimento dos mercados de renda fixa, nos quais as empresas captam recursos diretamente junto aos investidores. Observa-se uma clara nfase criao de um mercado de debntures para o financiamento dos projetos de infraestrutura por SPEs. Isto envolve desde medidas voltadas a reduzir o custo de captao e a conferir maior atratividade a estes papis por desoneraes tributrias, at a criao de um fundo com recursos do BNDES e de depsitos compulsrios dos bancos com intuito de conferir-lhes liquidez. Hoje, a maior parte de papis como debntures adquirida por investidores institucionais, notadamente os fundos de penso. Estes carregam os ttulos at o vencimento, o que faz com que quase inexista um mercado secundrio para girar os papis.
QUADRO 1
Principais mudanas institucionais e polticas de incentivo ao desenvolvimento do mercado privado de capitais
Desoneraes tributrias para a aquisio de debntures de longo prazo emitidas por SPE para projeto de infraestrutura aprovado pelo governo e de ttulos privados de longo prazo emitidos para financiar o investimento. Pacote de medidas de estmulo ao financiamento de longo prazo lanado pelo governo (dezembro, 2010) Formao de um novo fundo de liquidez para esses ttulos privados de longo prazo, com direcionamento de 3% do depsito compulsrio sobre depsitos a prazo de bancos (que hoje corresponderia a algo prximo de R$ 2,2 bilhes) e aportes adicionais de recursos do BNDES (cujo montante ainda no foi divulgado), que ter o papel de criar mercado e garantir liquidez. Regulamentao da oferta pblica de letras financeiras (ttulos de longo prazo emitidos pelos bancos) via Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e autorizao para emisso de letras financeiras pelo BNDES, ampliando-se o funding de maior prazo para as instituies financeiras. As emisses do BNDES podem alcanar at R$ 40 bilhes em novos ttulos de dvida, limite estabelecido pelo atual patrimnio de referncia do banco. Estmulo securitizao do crdito imobilirio, autorizando a deduo gradual (1/36 por ms) dos crditos securitizados no clculo do direcionamento de 65% dos recursos captados nos depsitos de poupana para financiamento imobilirio.
Reviso na tributao para ampliar a liquidez e promover o desenvolvimento do mercado secundrio de ttulos de renda fixa (isenes na cobrana de IOF sobre aplicaes de at 30 dias e modificao na tributao sobre rendimentos peridicos). Objetivo de criar um arcabouo institucional para as emisses de ttulos de dvida por empresas, como debntures e recebProjeto de novo veis, que ganharo regras de transparncia inspiradas no mercado de aes (padronizao, pulverizao e reduo do valor mercado de renda unitrio dos papis, entre outras), facilitando a anlise do investidor e a comparao com outros ativos. fixa lanado pela Proposta de criao de dois fundos com o objetivo de dar liquidez aos ttulos emitidos: o Fundo de Apoio Liquidez (FAL), ANBIMA (abril, que atuaria de forma similar a um formador de mercado; e o Fundo Garantidor de Liquidez (FGL), com o papel de estabilizar 2011) o mercado em momentos especficos. Reduo da participao mxima do banco no financiamento de projetos de investimentos de longo prazo (de 100% para 90% nos setores prioritrios, como apoio inovao e projetos de infraestrutura do PAC, e de 80% para uma mdia de 70% Instrumentos nos demais setores), abrindo-se espao para outras fontes de recursos. para estimular o financiamento Reduo do limite de financiamento de projeto de capital de giro (de 50% a 30% do projeto) e imposio de prazo mximo de longo prazo e (48 meses). ajuste nas polticas Esforos para promover o desenvolvimento do mercado de renda fixa atravs de sua atuao como comprador e vendedor de operacionais do papis (critrios mais rigorosos para resgate e aquisio de ttulos, esforos na pulverizao dos ttulos no varejo, incentivo a BNDES (maro, emisses com indexadores mais adequados referenciados ao IPCA e no ao DI-over , atuao no mercado secundrio via 2011) plataforma eletrnica, lanamento de novo programa de aquisio de debntures com recursos da ordem de R$ 10 bilhes, entre outros). Fonte: Ministrio da Fazenda, BNDES, Associao Brasileira de Entidades dos Mercados Financeiros e de Capitais (ANBIMA) e Freitas (2011). Elaborao do autor.
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A direo destas medidas correta e realmente constitui um avano para a ampliao do financiamento de longo prazo atravs do mercado interno de capitais. As expectativas oficiais sobre o desempenho destes mercados so otimistas, esperando-se que as emisses primrias alcancem um montante entre R$ 60 bilhes e R$ 70 bilhes no perodo de 2011 a 2014, ou algo prximo a 10% das necessidades de financiamento de longo prazo dos investimentos nos setores de indstria e de infraestrutura (mais que o dobro do atual patamar de 4%). Deve-se, entretanto, reconhecer que estes mercados seguem contribuindo muito pouco para o financiamento do investimento e que esto crescendo a taxas insuficientes para fazerem frente ao desafio.18 Ademais, ainda no possvel identificar uma mudana significativa na estrutura do mercado privado de renda fixa. Segundo a anlise de FREITAS (2011), at meados de 2011, no houve ampliaes da emisso de debntures ligadas aos projetos de investimentos, seja pelo desestmulo do aumento da taxa bsica de juros no perodo ou pela substituio atravs das emisses de ttulos de renda fixa no mercado internacional, por parte das empresas do setor de infraestrutura mesmo que seja possvel identificar indcios de crescimento nas emisses de letras financeiras pelas instituies bancrias e, em menor medida, de recebveis imobilirios. claro que ainda prematuro para se realizarem anlises mais precisas sobre o impacto das medidas de estmulo, mas fica evidente que h um longo caminho a ser percorrido. O fundamental que esses instrumentos financeiros com perfil mais longo adquiram importncia e possam induzir mudanas na estrutura do mercado financeiro do pas, que atualmente apresenta um mercado de capitais pouco desenvolvido e um mercado privado de crdito bancrio voltado essencialmente para operaes de curto prazo. Neste contexto, a formao de um mercado de papis de longa maturidade com taxas de retorno favorveis, como as debntures ligadas aos projetos de infraestrutura ou mesmo s captaes do setor financeiro (incluindo o prprio BNDES), pode desempenhar um papel importante na transio para um ambiente de alongamento dos prazos e formao de uma curva de juros, que relacione prazo de maturidade e remunerao dos ativos. Isso no implica deixar de se reconhecer que, infelizmente, as discusses sobre as possibilidades de desenvolvimento do mercado de capitais sempre esbarram nas elevadas taxas bsicas de juros de curto prazo da economia brasileira, na hipertrofia do mercado da dvida pblica mobiliria e na transio inconclusa do papel que este mercado desempenhou de prover um ativo lquido com retornos positivos durante o perodo inflacionrio para o novo cenrio da economia brasileira. Da a necessidade de se avanar na coordenao entre as polticas macroeconmicas e nas precondies institucionais para a reduo da taxa implcita da dvida pblica, aspectos fundamentais mas que, por limitaes de espao e foco, no sero tratados aqui. Uma nica recomendao sobre a importncia de se buscarem medidas alternativas de combate inflao no baseadas em um nico instrumento: o aumento da taxa bsica de juros. Um instrumento que pode ser til nesta direo, entre vrios outros, a ampliao do
18. Segundo os dados da ANBIMA, as emisses no mercado de renda fixa totalizaram R$ 87,9 bilhes no ano de 2010, mostrando evoluo de 46% sobre 2009. Deste total, R$ 49,484 bilhes foram em debntures, o que significa que as operaes com estes ttulos praticamente dobraram em relao aos R$ 24,484 bilhes de 2009. Contudo, a maior parte relativa ao setor financeiro e representa somente algo prximo a 4% do financiamento dos investimentos na indstria e na infraestrutura, como mostra a tabela 4.
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uso dos depsitos compulsrios como meio de controle da liquidez. Mesmo porque, desde dezembro de 2010, h a possibilidade de uma porcentagem dos seus recursos serem alocados em um fundo destinado a dar liquidez aos ttulos de renda fixa (debntures) de projetos de infraestrutura, hoje em 3% dos depsitos a prazo e eventualmente ampliado no futuro. O que pode induzir uma mudana importante dos fluxos de financiamento da economia, reduzindo-se as linhas tradicionais de crdito bancrio ao consumo e minimizando-se os prejuzos ao financiamento do investimento que possui a capacidade diferencial de ampliar o potencial da economia de crescer sem gerar presses inflacionrias. Na ausncia do equacionamento de fontes permanentes de recursos para o BNDES e do desenvolvimento do mercado privado de financiamento de longo prazo, o cenrio mais provvel (e indesejvel) diante das presses por recursos para investimentos o de um agigantamento do BNDES, a partir de capitalizaes do Tesouro Nacional. Isto reproduz a atual arquitetura financeira, construda para dar suporte aos investimentos do setor produtivo, que est alicerada na expanso simultnea de ativos (crdito junto aos bancos oficiais ou mesmo as esperadas capitalizaes em SPEs, responsveis pelos projetos de infraestrutura) e de passivos de prazo mais curto e remuneraes mais elevadas pelo setor pblico (dvida pblica), e que envolve custos implcitos elevados. claro que estes custos so significativamente inferiores aos custos de carregamento de reservas internacionais, decorrentes da poltica cambial, que tambm devem ser avaliados, conforme abordado por Gobetti e Schettini (2010).19 O que apenas refora a necessidade de maior coordenao entre as polticas macroeconmicas e as precondies institucionais para a queda da taxa bsica de juros da economia brasileira. 6 CoNSiDErAES FiNAiS Este captulo procurou traar o cenrio para o investimento na economia brasileira nos prximos anos, identificando-se um grande bloco de investimentos em infraestrutura que est em gestao no pas e no qual as administraes pblicas e empresas estatais tm desempenhado papel decisivo seja na execuo direta ou indireta, em articulaes com o setor privado e ainda no financiamento dos projetos. Argumentou-se que o cenrio mais provvel que se desenha para os prximos anos que haver crescente presso por recursos do oramento pblico e sobre o mercado financeiro. Em seguida, procurou-se realizar algumas reflexes sobre os desafios ligados ao seu financiamento e indicar possveis caminhos. Isto sugere que a incapacidade de a atual estrutura de financiamento de longo prazo responder crescente demanda por recursos pode tornar incerta a tendncia de expanso da taxa de investimento da economia brasileira (ou ao menos resultar em um padro de financiamento indesejvel, sobretudo na forma de acumulao de passivos financeiros de curto prazo pelo setor pblico). Deve estar claro que estes so apenas mais alguns dos desafios para os quais a sociedade brasileira dever dar respostas adequadas. Equacionar questes desta natureza seria fundamental para se solidificar o atual modelo de crescimento econmico e abrir o caminho para o desenvolvimento da economia brasileira.
19. Clculos para 2010 permitem concluir que os custos anuais referentes aos diferenciais de remunerao de ativos e passivos relacionados s reservas internacionais (R$ 39,8 bilhes) so mais de seis vezes maiores do que aqueles referentes aos crditos totais do BNDES (R$ 6,5 bilhes).
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CAPTULO 12
A SuBVENo ECoNmiCA CumPrE A FuNo DE ESTmuLo iNoVAo E Ao AumENTo DA ComPETiTiViDADE DAS EmPrESAS BrASiLEirAS?
1 iNTroDuo Este trabalho avalia a atuao da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), vinculada ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), na concesso de subveno econmica direta s empresas, em sua funo de apoio pesquisa e inovao no setor empresarial. A subveno econmica foi instituda pela Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004 tambm conhecida como Lei de Inovao (BRASIL, 2004b); concedida a empresas selecionadas por meio de edital (chamada pblica), destinada cobertura de despesas de custeio de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I) de produtos e processos. Para avaliar se o direcionamento dado aos recursos de subveno pela FINEP esto alinhados com os propsitos que fundamentam a Lei de Inovao, de acordo com a Exposio de Motivos Interministerial (EMI) no 28 MCT/MDIC/MF/Casa Civil, de 27 de abril de 2004 (BRASIL, 2004a), este trabalho desenvolvido em cinco sees, alm desta introduo: a seo 2 apresenta uma breve explanao sobre as origens do mecanismo, seus objetivos e a evoluo recente da aplicao dos recursos s empresas. A seo 3 sumariza trs documentos que contriburam para fundamentar as anlises e as concluses do trabalho, incluindo a exposio de motivos citada. Na seo 4, so avaliadas as implicaes para as polticas de inovao no Brasil, resultantes das diretrizes adotadas pela FINEP, nos ltimos anos, no direcionamento dos recursos de subveno. Na sequncia, as sees 5 e 6 apresentam as constataes obtidas por meio do estudo e as consideraes finais, respectivamente. 2 EVoLuo DA APLiCAo DoS rECurSoS DE SuBVENo ECoNmiCA A subveno direta s empresas ou seja, a concesso de recursos financeiros sem necessidade de retorno ao rgo governamental concedente foi instituda com um elenco de outras medidas voltadas ao desenvolvimento tecnolgico e maior difuso do conhecimento gerado nas universidades e em centros de pesquisa em apoio a inovaes no setor produtivo. Os recursos da subveno so provenientes dos fundos setoriais de cincia e tecnologia, criados entre 1997 e 2004, cujas receitas so direcionadas ao oramento anual do Fundo Nacional de Cincia e Tecnologia (FNDCT), que as aloca aos rgos governamentais concedentes. So encarregados da aplicao dos recursos dos fundos setoriais: a FINEP, que atua como Secretaria Executiva dos fundos; e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico (CNPq). Antes da instituio da modalidade direta de subveno, a concesso de recursos
no reembolsveis ao setor empresarial para projeto de pesquisa e inovao somente era possvel com a intermediao de entidadesem fins lucrativos, como o caso dos atuais projetos cooperativos universidade/empresa.1 As reas/setores selecionados para a aprovao de projetos na ltima chamada pblica de subveno econmica analisada neste trabalho, em 2009 foram: tecnologias da informao e comunicao, biotecnologia, sade, defesa nacional e segurana pblica, energia e desenvolvimento social. As dotaes iniciais previstas na chamada de 2009 foram de R$ 80 milhes para as cinco primeiras reas e de R$ 50 milhes para o desenvolvimento social. A subveno econmica destinada a empresas de todos os portes, mas h na regulamentao uma reserva de parcela mnima de 40% do total dos recursos para a aplicao em micro e pequenas empresas (MPEs).2 A FINEP inaugurou o mecanismo de subveno direta s empresas em 2006, por meio de chamadas pblicas com periodicidade anual. Nas primeiras quatro chamadas, lanadas de 2006 a 2009, foram aprovadas subvenes totais no valor de R$ 1,5 bilho, com os seguintes valores anuais: R$ 279,9 milhes, R$ 313,8 milhes, R$ 514,6 milhes e R$ 465,9 milhes, respectivamente.3 Para analisar o comportamento da aplicao de recursos do programa de subveno econmica na FINEP, foram utilizados os resultados finais das chamadas de 2007 a 2009, distribudos segundo o porte das empresas (MPEs, mdias e grandes), conforme a tabela 4 Observa-se, em primeiro lugar, que o nmero total de empresas beneficiadas vem aumentando ano a ano, passando de 174, em 2007, para 245, em 2008, e 261, em 2009. Os dados mostram tendncia de elevao da participao das micro e pequenas empresas nos recursos totais de subveno: as MPEs compartilharam 45,9% da subveno total em 2007, 73,1% em 2008 e 77,2% em 2009. Em consequncia, a participao das grandes empresas caiu de 35,4%, em 2007, para 14,2%, em 2008, e para 6,4% da subveno total em 2009. As mdias empresas apresentaram participao estvel, com o mesmo nmero anual de projetos e pequena elevao nos montantes de subveno recebidos. Outro resultado que chama ateno se refere aos valores mdios dos projetos: os montantes de subveno recebidos pelas grandes empresas no diferem significativamente dos concedidos s mdias, bem como s micro e pequenas firmas, especialmente em 2009, no obstante as elevadas diferenas de faturamento entre esses segmentos (nota 4).
1. Por meio de chamadas pblicas cooperativas, a FINEP seleciona instituies cientficas e empresas para o desenvolvimento conjunto de projetos com alto contedo tecnolgico. Os recursos so repassados para a instituio cientfica sob a denominao de no reembolsveis, isto , da mesma forma que as subvenes diretas, sem necessidade de retorno FINEP. Uma avaliao comparativa das chamadas de subveno econmica com as chamadas cooperativas, com foco no grau de inovao requerido nos dois mecanismos, encontra-se em outro artigo (Morais, 2011). 2. Ver a Portaria Conjunta MCT/MDIC/MF no 743, de 28 de setembro de 2006, instituda com base no Art. 27 da Lei de Inovao (tratamento favorecido s MPEs) e no Art. 20 do Decreto no 5.563/2005, que regulamentou a Lei de Inovao (o Art. 20 prev portaria conjunta dos ministros da Cincia e Tecnologia, do Desenvolvimento e da Fazenda para a definio do percentual da subveno anual a ser destinada s MPEs. 3. A Chamada de Subveno de 2010 ainda no apresentava, at setembro de 2011 (data da finalizao deste trabalho), no site da FINEP, os resultados definitivos quanto s empresas selecionadas para receber subveno. 4. No foram obtidos, no site da FINEP, os dados de 2006. Os critrios de porte de empresa utilizados pela FINEP nas chamadas pblicas, segundo o valor da receita bruta anual, foram: i) microempresa e empresa de pequeno porte: at R$ 2,4 milhes; ii) pequena empresa: R$ 2,4 milhes a R$10,5 milhes; iii) mdia empresa: R$ 10,5 milhes a R$ 60 milhes; e iv) grande empresa: acima de R$ 60 milhes.
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A Subveno Econmica Cumpre a Funo de Estmulo Inovao e ao Aumento da Competitividade ...
TABELA 1
Distribuio das subvenes aprovadas, por portes de empresas FiNEP (2007-2009) (Em R$ milhes correntes)
Micro e pequena empresa N de Valor Valor (%) projetos total mdio 2007 104 143,9 45,9 1,4 2008 182 375,9 73,1 2,1 2009 211 359,6 77,2 1,7 Fonte: Chamadas Pblicas da FINEP.
o
Mdia empresa N de projetos 26 37 37

o
Grande empresa Valor mdio 2,3 1,8 2,1 N de Valor projetos total 44 111,0 26 73,1 13 29,8
o
Ano
Valor total 58,8 65,6 76,5
(%) 18,7 12,7 16,4
(%) 35,4 14,2 6,4
Valor mdio 2,5 2,8 2,3
Total 313,8 514,6 465,9
Elaborao do autor.
Este estudo no teve acesso a dados que permitissem verificar a distribuio de frequncia das empresas que apresentaram projetos em resposta s chamadas, segundo o porte, com o objetivo de confirmar se tambm ocorreu queda, em 2008 e 2009, no nmero de propostas apresentadas por empresas de grande porte. Caso fosse verificada queda acentuada no nmero de projetos apresentados por este grupo de firmas, em propores aproximadas das redues no nmero de projetos aprovados, ficaria evidenciada a diminuio do interesse destas firmas pelo programa, como se depreende dos dados da tabela 1. Aceitando-se a hiptese j referida, isto , forte diminuio do interesse das grandes empresas por recursos da subveno econmica, pelo menos na forma como vm sendo concedidos pela FINEP, as evidncias at aqui levantadas permitem associar pelo menos duas razes para seu afastamento das chamadas de subveno: a adoo de regras mais restritivas nas contrapartidas exigidas a estas empresas, como mostra a tabela 2, e o recebimento de subveno em montantes pequenos em relao aos valores de seus projetos. Com efeito, no edital que iniciou o programa de subveno, em 2006, a contrapartida exigida s grandes empresas foi de 60% do valor da subveno concedida, e para a mdia empresa, 40%. A seguir, o edital de 2007 no definiu percentual especfico para as empresas, mas recomendou contrapartida de 25% para as empresas com receita bruta anual inferior a R$ 10,5 milhes e de 50% para as demais empresas ou seja, de portes mdio e grande. Nas chamadas de 2008 e 2009, as condies da contrapartida foram radicalmente alteradas, ao serem elevadas a 200% para a grande empresa e a 100% para a mdia empresa, permanecendo em 5% e 20% para as microempresas e pequenas empresas, respectivamente. Alm disso, no edital de 2009, o valor mnimo que pde ser solicitado como subveno foi reduzido de R$ 1 milho para R$ 500 mil, mudana que deve ter estimulado a procura de recursos de subveno pelas MPEs.
TABELA 2
Contrapartidas, por portes de empresas, nos editais de subveno econmica como percentual da subveno
Porte de empresa Grande Mdia Pequena Microempresa Fonte: Chamadas Pblicas da FINEP. Elaborao do autor. Contrapartida (%) 2006 60 40 20 5 2008 e 2009 200 100 20 5
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Por outro lado, se, contrariamente hiptese anterior, no ocorreram quedas pronunciadas no nmero de projetos apresentados pelas grandes empresas FINEP, as razes para o grande aumento do nmero de projetos de MPEs aprovados seriam decorrncia de decises internas da FINEP/MCT, no tornadas pblicas. A este respeito, observa-se, no Relatrio de Gesto de 2010, o registro da disposio da FINEP de apoiar esse segmento de empresas, ao lado de dois outros programas de subveno, Programa de Apoio Pesquisa em Empresas (PAPPE) e Primeira Empresa Inovadora (Prime). Outra hiptese, a de que os projetos apresentados pelas MPEs apresentaram, em conjunto, maior qualidade tcnica que os apresentados pelas grandes empresas, nos anos de 2008 e 2009, no coerente com a realidade dos fatos. A tendncia observada, de grande aumento da aprovao de projetos de empresas de menor porte nas chamadas de subveno, foi complementada por outra medida implementada pela FINEP em 2009: a agncia lanou novo programa de subveno, o programa Prime, com o propsito de apoiar cerca de 5 mil microempresas nascentes, com subvenes totais de R$ 650 milhes, em trs anos, por meio de chamadas pblicas. O programa concede subveno econmica no valor de R$120 mil empresa nascente inovadora, com at 24 meses de existncia. No primeiro ano de atuao, foram concedidos R$ 166 milhes a 1.381 empresas de micro porte. Para a FINEP, este conjunto de empresas ser uma alavanca essencial para o desenvolvimento do pas nos prximos anos e, ainda, conforme consta no site da agncia, esta uma ideia ousada e inovadora que pode se transformarem um dosmaiores programas da histria desta casa. A aplicao de recursos de subveno no programa Prime no direcionada diretamente para atividades de desenvolvimento de produtos e processos inovadores, como determina a Lei de Inovao (Art. 19, caput e 2o), mas para o apoio s microempresas nos aspectos gerenciais. O objetivo desta modalidade de apoio, conforme a FINEP, criar condies para que as microempresas possam consolidar a fase produtiva inicial, por meio da contratao de recursos humanos qualificados e de consultoria especializada em estudos de mercado, servios jurdicos e financeiros, certificao e custos, entre outros exemplos. Dado, portanto, o direcionamento que a FINEP tem imprimido aos recursos de subveno recebidos do FNDCT, aumentando significativamente a participao das empresas de menor porte no volume total de recursos, importante avaliar as implicaes que estas mudanas podem ter sobre alguns resultados esperados das polticas de inovao tecnolgica no Brasil. Para tanto, duas indagaes bsicas so colocadas: 1) As diretrizes adotadas pela FINEP, at 2009, na aplicao dos recursos da subveno econmica foram coerentes com os propsitos que fundamentaram a Lei de Inovao? 2) As inovaes apoiadas por subvenes contriburam para aumentar a capacidade brasileira de competir internacionalmente, como pretende a Lei de Inovao? Visando resgatar alguns dos objetivos que nortearam a formulao da Lei de Inovao, as respostas a essas questes apoiam-se nas proposies contidas na mensagem interministerial que encaminhou o projeto da Lei ao presidente da Repblica e ao Congresso Nacional. Apoiam-se, ainda, em dois documentos estreitamente relacionados aos temas em discusso neste trabalho:
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1) O estudo do Ipea intitulado Financiamento potencial P&D no Brasil (DE NEGRI, MORAIS e ALVES, 2008), que analisou e comparou as caractersticas inovadoras das firmas apoiadas por chamadas cooperativas e das firmas apoiadas por programas de subveno econmica, com dados do perodo 2005-2007. 2) Um relatrio do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), de 2009, com os resultados de entrevistas realizadas com 31 dirigentes governamentais, empresrios e acadmicos, que consolidou as opinies sobre o desempenho e as expectativas futuras quanto FINEP e a outras questes relacionadas ao Sistema Nacional de Cincia e Tecnologica e Inovao (SNCT&D). O relatrio foi encomendado pela FINEP com o propsito de orientar seu plano de gesto estratgica nos prximos 15 anos. 3 BASES PArA A AVALiAo DAS DirETriZES ADoTADAS PELA FiNEP NA APLiCAo DE rECurSoS DE SuBVENo 3.1 objetivos da Lei de inovao Na exposio de motivos que acompanhou o Projeto de Lei da Inovao, os formuladores do projeto, ao analisarem o ambiente da inovao tecnolgica no Brasil, chamaram ateno para o
contraste marcante entre um pas que produz cincia de fronteira, mas que no interage com o setor produtivo como poderia e deveria. Como consequncia, incorporamos pouca tecnologia de ponta diretamente nos produtos, tornando-os pouco competitivos nos mercados interno e externo (BRASIL, 2004a).
Desse diagnstico, segundo o documento, surgiu a necessidade de dinamizar a relao entre universidades, institutos de pesquisa e o setor produtivo nacional, com o objetivo de incorporar tecnologias de ponta nos produtos brasileiros, para torn-los competitivos internacionalmente. Para facilitar este objetivo, a lei criou as condies legais para a formao de novas modalidades de parcerias entre universidades, centros de pesquisa e empresas, e previu mecanismo para facilitar a transferncia e o licenciamento de tecnologia das universidades para o setor produtivo, entre outros incentivos. Outro conjunto de medidas da Lei da Subveno consistiu na previso de concesso de recursos financeiros para apoiar atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) para atender s prioridades das poltica industrial e tecnolgica nacionais. Entre as aes de apoio financeiro previstas, como foi comentado no incio deste trabalho, destaca-se a introduo no Brasil do mecanismo da subveno econmica, a ser concedida diretamente s empresas por meio de projeto aprovado pelo rgo concedente, com aporte obrigatrio de contrapartida pela empresa beneficiria. A criao da subveno direta s empresas teve como objetivo o desenvolvimento de produtos ou processos inovadores no ambiente produtivo nacional. A concesso de subveno, seja na forma direta, como analisado neste trabalho, ou por meio de projetos de parceria universidade-empresa, representa o instrumento mais efetivo para, ao mesmo tempo, induzir
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processos de inovao nas empresas e atender a interesses pblicos. Isto porque, por meio de decises de polticas pblicas, podem ser selecionados projetos relativos a produtos com alto contedo tecnolgico para serem pesquisados e desenvolvidos, o que no ocorre com a mesma intensidade nas demais modalidades pblicas de apoio inovao, como o crdito reembolsvel a juros favorecidos, as participaes acionrias por meio de fundos de venture capital criados por agncias e bancos de desenvolvimento, e os incentivos fiscais P&D. Os pases desenvolvidos utilizam extensamente a subveno direta (grants), alm da concesso de outras modalidades de apoio, como o crdito subsidiado e os incentivos fiscais. Dada esta caracterstica isto , recursos doados pelo Estado, o instrumento deve necessariamente ser bastante seletivo, direcionando os recursos para incentivar o aumento de gastos em PDI de novos processos e produtos, particularmente aqueles caracterizados por maiores riscos tecnolgicos e de mercado. Tambm deve se destinar a apoiar empresas dinmicas capazes de competir internacionalmente com os pases que mais investem em novas tecnologias e conhecimento, de acordo com o esprito da Lei de Inovao. 3.2 Potencial de realizao de pesquisas das empresas segundo o porte O citado estudo do Ipea sobre as empresas atendidas pela FINEP, no perodo 2005-2007, comparou as capacidades de investimento em P&D de dois grupos distintos de empresas: empresas apoiadas por chamadas cooperativas e empresas atendidas por chamadas de subveno econmica. Os resultados desse estudo so sintetizados na tabela 3. Conforme se verifica, as empresas que receberam recursos cooperativos so, em geral, de grande porte, com 1.234 pessoas ocupadas, em mdia. J as empresas que acessaram os programas de subveno so, preponderantemente, de pequeno e mdio portes, ocupando 193 pessoas, em mdia. O menor porte das empresas que acessaram as chamadas de subveno tambm revelado pelos dados de faturamento, na segunda linha da tabela.
TABELA 3
Caractersticas das firmas financiadas pela FiNEP em chamadas cooperativas e de subveno (2005-2007) Itens produtivos e inovativos avaliados
Pessoal ocupado Faturamento (R$ milhes) Gastos com P&D interno (R$ mil) Gastos com P&D externo (R$ mil)1 Gastos com P&D mquinas (R$ mil) Pessoal em P&D (dedicao exclusiva) Importao de bens de capital (US$ mil) Exportao (US$ mil) Porcentagem de funcionrios com 3o grau Escolaridade do empregado Nmero de depsitos de patentes Fonte: De Negri, Morais e Alves (2008). Nota: 1 Os gastos com P&D externos representam as despesas com a contratao de P&D junto a terceiros e/ou a compra de conhecimento tcnico cientfico, como patentes, marcas e consultoria.
Cooperativo
1.234 1.263 8.287 1.351 4.671 16 10.290 193.504 18 10,0 1,3
Subveno
193 93 774 76 341 2 458 940 25 11,1 0,0
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As empresas com projetos cooperativos se caracterizaram pelos seguintes diferenciais de esforo de investimento em P&D em relao s empresas que receberam subveno, em valores ou nmeros mdios: despenderam 10,7 vezes mais em P&D internos; despenderam 18 vezes mais em P&D externos; despenderam 13,7 vezes mais em mquinas para P&D; possuem 8,4 vezes mais pessoal dedicado P&D; suas exportaes so significativamente superiores; e nos itens escolaridade do empregado e percentual de empregados com 3o grau, as firmas com projetos de subveno apresentaram ndices superiores aos das empresas maiores.
Outros indicadores que podem ser calculados, implcitos nos dados da tabela 3, so os gastos mdios em P&D interno e externo em relao ao faturamento: as de menor porte apresentaram um percentual maior no primeiro indicador (0,83%), enquanto as maiores apresentaram ndice menor (0,65%). No segundo indicador, as empresas maiores apresentam ndice de 0,11%, enquanto as firmas menores mostraram ndice prximo a 0,1%. Neste segundo caso, as firmas maiores apresentaram capacidade relativa cerca de dez vezes maior de absorver conhecimentos na forma de compra de patentes, invenes, servios de engenharia, projetos industriais, entre outras aquisies de conhecimento acumulado externo a elas. Como revelado pelos resultados nos indicadores, os dados permitem concluir que as empresas de maior porte, participantes dos projetos cooperativos, apresentaram, em termos mdios, capacidade de realizao de P&D em propores superiores s empresas menores que participaram de projetos de subveno. O estudo do Ipea concluiu que as empresas maiores tm maior capacidade de interagir com universidades e/ou institutos de pesquisa, o que seria um indicador de que as empresas de maior porte apresentam maior capacidade de gerao de projetos com maior densidade tecnolgica.5 3.3 Viso de agentes pblicos e privados sobre como deve atuar a FiNEP no apoio inovao O Relatrio CGEE/FINEP citado (FINEP, 2009) contm as respostas consolidadas dos entrevistados, pertencentes s reas empresarial, governamental e acadmica, cujos comentrios foram estruturados de acordo com as seguintes indagaes: 1) Como deve ser a configurao futura do SNCT&I no Brasil? Quais sero as principais caractersticas e atores relevantes deste sistema? 2) Como dever se organizar, em linhas gerais, o financiamento do sistema? Qual dever ser a proporo de pblico/privado?
5. Uma avaliao comparativa das chamadas de subveno econmica com as chamadas cooperativas, com foco no grau de inovao requerido nos dois mecanismos, encontra-se em Morais (2011).
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3) Como a FINEP deve atuar para se aproximar do modelo de agncia desejado? Qual deve ser seu objeto central? Qual deve ser seu modelo institucional? Como resultado, foram formuladas sugestes de diretrizes bsicas para a configurao futura do SNCT&I e a atuao da FINEP no apoio inovao nos prximos anos. Em sntese, o relatrio formulado pela CGEE sugeriu: constituio de uma agenda brasileira de pesquisas indutora da inovao, de grande densidade tecnolgica e estratgica; maiores seletividade e foco na escolha das oportunidades tecnolgicas e setoriais para o pas, com o encaminhamento de grandes apostas estratgicas no nvel federal e a explorao de oportunidades tecnolgicas e mercado regionais; definio de agenda indutora da inovao, por meio da criao de um servio de inteligncia sobre cadeias e nichos prospectivos; criao de um sistema de mtricas adequadas para permitir a avaliao de resultados de polticas e programas aplicados pelas agncias; concesso de maior participao, em termos de recursos, s empresas privadas, com base no dado da realidade de que so as empresas as responsveis pelo desenvolvimento e pela implementao das inovaes; aumento do nmero de empresas inovadoras; criao de condies para que a indstria de transformao volte a funcionar como motor propulsor da economia brasileira; incentivo s empresas com capacidade de competir internacionalmente em tecnologias avanadas, nos limites da fronteira tecnolgica; a FINEP deve evitar especializar-se em determinados nichos por exemplo, o financiamento a pequenas e mdias empresas , pois, caso se especialize demais, corre o risco de perder flego no fomento inovao; e dadas essas linhas sugeridas, a FINEP dever: i) apoiar a P&D de maior risco, capaz de gerar inovaes radicais, em um modelo que combine linhas e programas; e ii) definir claramente uma opo estratgica de atuao e reestruturar seus processos internos.
Houve, ainda, alto grau de concordncia entre os entrevistados de que o fortalecimento do apoio ao setor empresarial exigir algumas mudanas bsicas nas estratgias de atuao das agncias: o CNPq ficaria concentrado no apoio pesquisa nas instituies cientficas e tecnolgicas (ICTs); e FINEP caberia o apoio inovao nas empresas. 4 imPLiCAES DAS DirETriZES DE APLiCAo DE rECurSoS DE SuBVENo DA FiNEP As anlises da seo 2 mostraram que as chamadas pblicas da subveno econmica concentraram a concesso de recursos no segmento de empresas de pequeno porte e diminuram a
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participao das empresas de maior porte. Alm da elevao das contrapartidas, os motivos da alterao podem estar nos baixos valores de subveno oferecidos ao segmento de grandes empresas, que estariam desestimulando a apresentao de projetos por parte deste segmento. Com efeito, no obstante as grandes diferenas de faturamento entre as firmas pequenas e as firmas de mdio e grande porte, os valores mdios de subveno concedidos s MPEs (R$ 1,7 milho) no diferiram muito dos valores concedidos s mdias (R$ 2,1 milho) e s grandes empresas (R$ 2,3 milhes). Verificam-se, nos projetos aprovados nas chamadas de subveno, diversos casos de MPEs cujo faturamento anual mximo de R$ 2,4 milhes, de acordo com o conceito de tamanho usado pela FINEP que receberam subveno em valor muito superior ao seu faturamento ou prximo do faturamento.6 De modo contrrio, no caso de empresas grandes, com faturamento anual acima de R$ 60 milhes, o valor mdio das subvenes concedido foi de apenas R$ 2,3 milhes. Desta forma, os valores das subvenes concedidas apresentam, em muitos casos, duas caractersticas incongruentes: so elevados sob o ponto de vista do faturamento das pequenas empresas, mas parecem ser insuficientes em relao ao valor do faturamento e dos projetos mais estruturantes das empresas mdias e grandes.7 Outro ponto sensvel na implementao do programa de subveno econmica reside na insuficiente divulgao, pela FINEP, dos resultados finais obtidos pelas empresas com os projetos de inovao, no caso das chamadas que, em razo do tempo decorrido, j permitem este tipo de avaliao, como as relativas a 2006 e 2007. At 2011, a FINEP havia divulgado dois relatrios de avaliao de resultados, a saber: i) avaliao relativa a 27 projetos aprovados nas chamadas de 2006 e 2007, que receberam integralmente, at setembro de 2009, os recursos previstos nos contratos; ii) avaliao de 44 projetos aprovados nas chamadas de 2006 e 2007, que receberam os recursos de subveno, integralmente, at abril de 2010 (FINEP, 2010; 2011). Deve ser lembrado que o nmero de projetos aprovados nas chamadas de subveno desses anos totalizou 148 em 2006 e 174 em 2007, no total de 322 projetos. No primeiro relatrio, a FINEP informa que das empresas avaliadas pelos consultores convidados, nenhuma foi avaliada como tendo conduzido projeto de alto risco tecnolgico. Ora, este resultado conflita com um dos objetivos da subveno econmica e reflete a baixa definio de prioridades nos projetos aprovados para receber subvenes. No segundo relatrio, observa-se que apenas cinco empresas relataram ter desenvolvido projetos com alto grau de novidade ou aprimoramento, com alto risco tecnolgico e com alta relevncia nacional; este resultado permite concluir que a maior parte dos projetos apresentou baixo alinhamento com os objetivos da subveno econmica. Alm disso, os relatrios no esclarecem quais foram as inovaes desenvolvidas pelas empresas e se foram introduzidas no mercado.
6. Alguns dos casos representam microempresas criadas por grupos de grande porte, com o objetivo especfico de usufruir da doao concedida, quando a FINEP no havia ainda adotado norma impeditiva deste subterfgio. 7. Esse ponto pode ser conferido nas concesses de financiamentos reembolsveis pela FINEP (concesso de crdito), cujo valor mdio das operaes contratadas at 2008 guarda relao com as diferenas de faturamento entre os portes das empresas: no caso das grandes empresas, o crdito mdio alcanou o valor de R$ 14 milhes, enquanto os valores concedidos para as empresas de mdio porte e as MPEs foram, respectivamente, de R$ 4 milhes e R$ 1,7 milho. Ver Uderman (2010).
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Dada a natureza do apoio isto , concesso de recursos sem exigncia de retorno FINEP, h necessidade de adoo de mecanismos muito mais rgidos de acompanhamento dos projetos, como por meio de visitas sistemticas s empresas beneficiadas, e no somente a algumas empresas selecionadas, especialmente se se considera que j foram aprovadas subvenes a cerca de 800 projetos, de 2006 a 2009, no valor total de R$ 1,5 bilho, e ainda R$ 500 milhes da chamada de 2010, a serem homologados em 2011.8 O monitoramento est previsto no contrato de concesso de subveno econmica firmado entre a empresa beneficiria e a FINEP, alm de existir clusula que permite FINEP delegar formalmente o acompanhamento da execuo do contrato. Assim, a funo de monitoramento poderia ser cumprida por meio de empresa especializada neste tipo de atuao, diante da falta de recursos humanos em nmero suficiente na FINEP para o cumprimento desta importante etapa na implementao de recursos pblicos de subveno. Uma distoro quanto aplicao dos recursos de subveno encontra-se no projeto Prime, discutido na seo 2, institudo com o objetivo de conceder subveno econmica a microempresas nascentes para aprimoramento gerencial antes da etapa de fabricao de produtos inovadores. Dadas suas caractersticas de apoio gerencial, o programa pode estar representando desvio de recursos da subveno para atividades no relacionadas diretamente P&D nas empresas, uma vez que somente na segunda etapa do plano de negcios da empresa beneficiria a FINEP aportar recursos voltados inovao, quando as empresas que atingirem as metas dos planos de negcios podero ser apoiadas pelos programas Juro Zero e Inovar Semente.9 Alguns exemplos de micro projetos candidatos ao programa Prime, divulgados no site da FINEP e listados a seguir, mostram que h diversos projetos que podem ser meritrios sob o ponto de vista do apoio ao microempreendedorismo, mas, ao mesmo tempo, espelham notvel descolamento em relao aos objetivos visados pelo legislador, no sentido de apoiar projetos voltados ao desenvolvimento de produtos com maiores risco e contedo tecnolgico. persiana feita com fibras de cascas de coco e de banana; G Power; (bebida energtica e isotnica feita com p de guaran natural e orgnico); Harmonia Nativa (fabricante de sabonetes, shampoos, esponjas e hidratantes feitos com leos essenciais da Amaznia: copaba, andiroba, aa e maracuj); antena wimax para conexo sem fios, 40% mais barata que as convencionais preo: R$ 36,00; caneta interativa e poliglota para traduo de textos e; um novo combustvel feito a partir do aproveitamento de resduos gordurosos, como leos usados em frituras e aqueles obtidos em abates de animais (TELLES, 2009).
8. A fiscalizao vem sendo realizada pela FINEP por meio de pareceres tcnicos demonstrativos das despesas realizadas, relatrios parciais sobre o andamento das atividades do projeto, relatrio tcnico final, demonstraes financeiras apresentadas pela empresa beneficiria e visitas no sistemticas s empresas. 9. Informaes sobre os programas podem ser encontradas no site da FINEP, disponvel em: <www.finep.gov.br>.
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Pode-se concluir, com base nos seus objetivos, que o programa Prime dilui altos volumes de recursos financeiros em micro projetos, sem capacidade de impactar a competitividade global da economia, como recomenda a EMI no 28 da Lei de Inovao. Diante da importncia de se alocar recursos pblicos para incrementar processos de inovao nas empresas, parte dos previstos R$ 650 milhes para o programa Prime teria aplicao alternativa mais produtiva se aplicada em projetos voltados a produtos inovadores dinmicos ou com caractersticas estruturantes, como se verifica na tradio histrica da FINEP (apndice A). De modo adicional, a opo no sentido de aumentar de forma significativa o acesso das pequenas empresas a recursos de subveno apresenta outras implicaes para a FINEP, pois exige maiores quantitativos de recursos humanos tcnicos e administrativos para analisar e acompanhar o grande volume de projetos apresentados nas chamadas pblicas de subveno. Neste sentido, alm de administrar os recursos de subveno econmica em nvel nacional, concedidos diretamente por ela, a FINEP deve acompanhar seus demais programas conduzidos por instituies conveniadas nos estados, voltados especificamente ao segmento de firmas de pequeno porte como os programas PAPPE Subveno, Juro Zero e outros. Com efeito, em 2009, os tcnicos da agncia e consultores ad hoc que participaram das avaliaes e da seleo dos projetos de subveno econmica nacional tiveram de analisar, em pouco espao de tempo, os recursos jurdicos apresentados por 859 empresas ao edital de 2009, as 2.558 propostas de empresas candidatas chamada pblica de subveno e os casos das empresas com projetos aprovados em lista preliminar que apresentaram recurso para aumentar sua nota recebida em determinado critrio, por exemplo.
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5 CoNSTATAES amplamente reconhecido que a FINEP representa a mais importante instituio de fomento a atividades de P&D no Brasil e, mais recentemente, de incentivo a projetos de inovao tecnolgica nas empresas. Suas aes e os crescentes volumes de recursos disponveis, provenientes em grande parte dos fundos setoriais, vm fortalecendo o reequipamento e a modernizao da infraestrutura de investigao de universidades e instituies de pesquisa, a inovao no setor empresarial e a criao de oportunidades de acesso para as empresas de pequeno porte a fontes financeiras de apoio inovao,10 entre diversas outras aes em benefcio da inovao e da cincia no Brasil. Com as decises de polticas pblicas de 2011 que visam incentivar processos de inovao e o aumento da competitividade externa das empresas brasileiras, a FINEP dever aumentar seu papel no suporte pesquisa e inovao nas empresas, via crdito, subveno econmica, apoio s incubadoras tecnolgicas e desenvolvimento dos fundos de venture capital e de capital semente.11 Como diretriz para seu plano de atuao estratgica para os prximos anos, a FINEP encomendou recentemente um estudo comentado na subseo 3.3 , fundamentado em entrevistas realizadas com 31 dirigentes governamentais, empresrios e acadmicos que mantm relao com a agncia. As recomendaes do estudo constituem um embasamento importante para o redirecionamento da FINEP na definio das prioridades dos seus programas de apoio ao setor empresarial; ao mesmo tempo, convergem quanto s concluses que podem ser tiradas deste trabalho. As anlises desenvolvidas neste estudo acerca das aplicaes das chamadas de subveno de 2007 a 2009, bem como do novo programa Prime, mostraram forte tendncia da FINEP no sentido de direcionar parcela substancial dos recursos de subveno a microempresas e empresas de pequeno porte, ao mesmo tempo em que ocorreu acentuada diminuio de subvenes a projetos de maior porte. Este movimento ocorre em direo contrria a diversas anlises realizadas pelo Ipea nos ltimos anos, que demonstraram a maior capacidade de realizao de P&D e inovaes de empresas de maior porte.12 Com base nas informaes e argumentos levantados, pode-se inferir que o direcionamento que a FINEP adotou na aplicao de recursos de subveno, de 2007 a 2009, apesar de no conflitar legalmente com os termos da Lei de Inovao, caminhou em direo diversa dos propsitos da lei, conforme expressos na exposio de motivos que acompanhou o projeto, que consistem em dinamizar a relao entre universidades, institutos de pesquisa e o setor produtivo nacional, com o objetivo de incorporar tecnologias de ponta nos produtos brasileiros para torn-los competitivos internacionalmente.
10. A esse respeito, ver Morais (2007). 11. O Plano Brasil Maior, de 2011, destinou R$ 2 bilhes de recursos adicionais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Setorial (BNDES) FINEP para a ampliao das aplicaes de crdito inovao. 12. Conforme o trabalho de De Negri, Morais e Alves (2008) e o relatrio de De Negri et al. (2010), sobre os fundos setoriais.
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Dessa forma, as diretrizes aplicadas mostraram-se pouco alinhadas com as recomendaes do prprio Relatrio CGEE/FINEP (FINEP, 2009), que continha orientaes para a atuao da FINEP no apoio inovao. Em especial, destaca-se que foi recomendado o incentivo s empresas com capacidade de competir internacionalmente em tecnologias avanadas, nos limites da fronteira tecnolgica. Em sntese, as diretrizes adotadas pela FINEP na aplicao dos recursos de subveno, implementados de 2007 a 2009, no parecem ter contribudo para o aprofundamento de processos de P&D e inovao no setor empresarial por meio da dinamizao da relao entre universidades, institutos de pesquisa e o setor produtivo nacional. Os fatores pelos quais isto ocorreu so os seguintes: 1) Forte vis na aplicao dos recursos do programa de subveno econmica, ao direcionar a maior parcela da subveno para o apoio a projetos de pequeno porte, com baixo impacto na gerao de inovaes de maior contedo tecnolgico. 2) Criao de programa para microempresas (o programa Prime), que direcionou recursos de subveno para o atendimento gerencial das empresas. 3) Diminuio das oportunidades de acesso das empresas mdias e grandes que apresentam perfil inovador mais intensivo e so mais aptas cooperao com universidades para o desenvolvimento de inovaes aos recursos de subveno. 6 CoNSiDErAES FiNAiS Diante da necessidade de se dispor de balanceamento no direcionamento de recursos escassos destinados pesquisa e inovao no setor empresarial, este trabalho considerou, como ponto bsico para reflexo, que o apoio da FINEP a pequenas empresas inovadoras no deve implicar o estancamento do apoio PD&I de empresas com maiores capacidades de implementao de inovaes e incorporao de tecnologias de ponta em produtos e sistemas. Outra recomendao importante se refere necessidade de implantao de mecanismos efetivos de acompanhamento e avaliao dos projetos de subveno apoiados pela FINEP. Os resultados concretos obtidos com os recursos concedidos nas chamadas pblicas e os impactos nas empresas so desconhecidos. No possvel avaliar, por exemplo, quais foram as inovaes desenvolvidas nos projetos j terminados; qual o percentual de sucesso obtido isto , os projetos que alcanaram seus objetivos nos casos dos editais que j desembolsaram a totalidade dos recursos; quais os projetos que falharam e as razes para o insucesso; qual o nmero de projetos com grande atraso e as razes deste atraso; qual o estgio ou o andamento das inovaes dos projetos em fase adiantada; isto , j decorridos cerca de dois teros do prazo; quais os resultados alcanados com a aproximao universidade-empresa; qual o nmero de empregos de alto nvel gerados entre outros pontos que devem fazer parte da avaliao dos retornos sociais e econmicos dos recursos doados s empresas.13
13. Para esse tema, ver Morais (2008).
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Finalmente, este trabalho no desconhece a necessidade do apoio s MPEs com alto potencial de realizaes de pesquisas e desenvolvimento de novos produtos. A crtica refere-se nfase imprimida pela FINEP, no perodo estudado, no direcionamento de recursos de subveno a elevado nmero de projetos de empresas muito pequenas, com baixa intensidade tecnolgica e, portanto, reduzidos impactos na competitividade do pas. rEFErNCiAS BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio da Fazenda; Casa Civil. Exposio de Motivos Interministerial no 28 MCT/MDIC/MF/Casa Civil. Braslia, 27 abr. 2004a. ______. Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004. Dispe sobre incentivos inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 3 dez. 2004b. DE NEGRI, J. A. MORAIS, J. M; ALVES, P. Financiamento potencial P&D no Brasil: uma anlise a partir das firmas financiadas pela FINEP (2005-2007). Braslia: Ipea, 2008. (Mimeografado). ______. et al. O FNDCT e os fundos setoriais. Braslia: Ipea, out. 2010. (Mimeografado). (Relatrio dos Fundos Setoriais, n. 7). FINEP FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS. Plano de Gesto Estratgica da FINEP. Braslia: FINEP, jul. 2009. (Relatrio CGEE/FINEP). ______. Relatrio de avaliao do Programa de Subveno Econmica. Braslia: FINEP, jan. 2010. Disponvel em: <http://www.finep.gov.br/DCOM/subvencao_avaliacao1.pdf>. Acesso em: abr. 2011. ______. Relatrio de avaliao do Programa de Subveno Econmica: 2o seminrio. Braslia: FINEP, abr. 2011. Disponvel em: <http://www.finep.gov.br/arquivos/programas/ subvencao/subvencao_avaliacao2.pdf>. Acesso em: set. 2011. TELLES, M. Prime tem R$ 230 milhes para empresas nascentes. Inovao em Pauta, n. 6, p. 32-42, 2009. Disponvel em: <http://www.finep.gov.br/imprensa/revista/edicao6/inovacao_em_pauta_6_prime.pdf>. MORAIS, J. M. Polticas de apoio financeiro inovao tecnolgica: avaliao dos programas MCT/FINEP para empresas de pequeno porte. Braslia: Ipea, 2007. (Texto para Discusso, n. 1.296). ______. Radar: tecnologia, produo e comrcio exterior, Braslia, n. 16, out. 2011. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/radar/111108_radar16.pdf>. ______. Uma avaliao de programas de apoio financeiro inovao tecnolgica com base nos fundos setoriais e na Lei de Inovao. In: DENEGRI, J. A.; KUBOTA, L. C. Polticas de incentivo inovao no Brasil. Braslia: Ipea, 2008. UDERMAN, S. Financiamentos reembolsveis e o estmulo inovao empresarial no Brasil. Braslia: Ipea, 2010. (Mimeografado).
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APNDiCE Exemplos de projetos de alta tecnologia ou estruturantes financiados pela FiNEP 1) Laboceano: tanque ocenico do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). o mais profundo do mundo, que permite Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) testar seus prottipos de plataformas de petrleo com enorme economia de tempo e recursos. Inaugurado em abril de 2003, o projeto custou R$ 16 milhes, com 94% do valor financiado pelo Fundo Setorial de Petrleo e Gs Natural (CT-PETRO). 2) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa): a FINEP financiou no s o desenvolvimento da Embrapa, como tambm diversos de seus projetos. S um deles, ligado substituio de fertilizantes da cultura da soja, gerou uma economia superior a US$ 1 bilho por ano. 3) Desenvolvimento do avio Tucano da Embraer: este modelo e vrias outras atividades da Embraer foram financiados pela FINEP, que tem em seus avies um importante item da pauta de exportaes do pas. 4) Vacina contra Boophilus microplus: o carrapato Boophilus microplus considerado um dos principais problemas sanitrios na rea da produo de protena animal, causando ao pas perdas diretas e indiretas de U$ 1 bilho ao ano. A FINEP forneceu recursos para o desenvolvimento de vacina contra este mal. 5) Desenvolvimento do AZT nacional: alm de facilitar o acesso da populao carente ao remdio, foi gerada uma economia de US$ 30 milhes por ano ao pas. 6) Natura: a Natura lder no mercado brasileiro de cosmticos, fragrncias e higiene pessoal; no faz testes em animais, extrai a matria-prima de forma sustentvel e vem recebendo financiamentos reembolsveis e no reembolsveis da FINEP desde 2001. Entre 2008 e 2010, a empresa recebeu cerca de R$ 2,9 milhes em recursos. Em 2008, a Natura investiu 103 milhes em P&D.
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Parte IV
ELEMENTOS QUE AFETAM A DISPONILIDADE DE RECURSOS PARA O DESENVOLVIMENTO
PARTE IV
ELEmENToS QuE AFETAm A DiSPoNiLiDADE DE rECurSoS PArA o DESENVoLVimENTo
O Brasil est vivenciando, desde 2004, o maior ciclo de crescimento econmico das suas ltimas trs dcadas. Entre 2004 e 2010, o produto interno bruto (PIB) brasileiro cresceu 4,5% ao ano (a.a.), ao passo que entre 1981 e 2003 o crescimento mdio foi de 2,0% a.a. Nem mesmo a profunda crise internacional de 2008 parece ter interrompido essa dinmica virtuosa, j que, aps a queda do PIB em 2009, a economia voltou a cresce 7,5% em 2010, em virtude das medidas anticclicas adotadas pelo governo. O atual ciclo de crescimento deve-se aos efeitos combinados de condicionantes externos, e internos, favorveis, sendo que estes, ltimos, ganharam maior fora a partir de 2006. O fator propulsor inicial (entre 2003 e 2005) do atual ciclo de expanso foi a mudana nas condies internacionais que geraram um extraordinrio boom nos preos das commodities que o Brasil exporta e uma reduo dos preos das manufaturas e dos bens de capital importados pelo pas, gerando assim a reduo das restries externas ao crescimento. Entre 2003 e 2006, as exportaes contriburam com 42,8% do crescimento do PIB, que foi de 3,5% a.a. em mdia. Alm deste efeito direto, o aumento das exportaes tambm induziu a elevao dos investimentos (formao bruta de capital fixo) dos setores produtivos de commodities intensivas em capital que destinam sua produo para exportao.1 A partir de 2006 vai se somar a esse fator externo a importante expanso do mercado interno, fruto da flexibilizao da orientao contracionista da poltica econmica,2 at ento vigente, por meio: i) da reduo da taxa de juros; ii) da adoo de medidas para a ampliao do crdito ao consumidor e tambm para o crdito habitacional; iii) do aumento real no salrio mnimo; iv) da adoo de programas de transferncia de renda direta, como o Bolsa Famlia; v) da criao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP)3 e da ampliao da atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento
1. Para uma descrio detalhada dessa dinmica ver Pinto, E. Bloco no poder e governo Lula: grupos econmicos, poltica econmica e novo eixo sino-americano. 2010. Tese (Doutorado) Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010. 2. Barbosa e Souza, respectivamente secretrio e assessor da Secretria Econmica do Ministrio da Fazenda, ressaltaram que existiu durante o governo Lula uma disputa de opinies a respeito das aes da poltica econmica. Para eles, predominou, entre 2003 e 2005, uma viso neoliberal em que o crescimento econmico independeria das condies de curto prazo e, por conseguinte, a poltica econmica no afetaria de forma permanente o crescimento; por outro lado, a partir de 2006 consolidou-se na gesto macroeconmica uma viso de que o Estado deve desempenhar um papel mais ativo no desenvolvimento econmico e social. Ver Barbosa, N.; Souza, J. A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio. In: Sader, A.; Garcia, M. Brasil, entre passado e o futuro. So Paulo: Fundao Perseu Abramo/Boitempo, 2010. 3. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (2007-2011) e a poltica industrial, denominada Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em maio de 2008, explicitam a tentativa do governo de retomar os instrumentos e a capacidade de interveno estatal por meio do planejamento em prol do desenvolvimento, mais especificamente voltadas ampliao do investimento.
Econmico e Social (BNDES) para estimular o investimento pblico e privado;4 e vi) das medidas anticclicas de 2008/2009 de combate crise internacional. Essas medidas de polticas econmicas e sociais, associadas s benesses dos fatores externos, criaram as condies para a configurao de uma expanso econmica sustentada pelo consumo das famlias (que teve variao real de 4,8% a.a. em mdia entre 2004 e 2010) e pelo aumento dos investimentos (formao bruta de capital fixo)5 pblicos e privados (que tiveram crescimento real de 9,2% a.a. entre 2004 e 2010) passando de 15,3% do PIB em 2003 para 19,5% do PIB em 2010. criou-se assim, talvez pela primeira vez na histria brasileira, um verdadeiro mercado de consumo de massa que articula crescimento e distribuio de renda. Isso s foi possvel em virtude dos efeitos virtuosos dessas polticas que geraram redistribuio de renda e reduo da pobreza absoluta; aumento dos rendimentos dos trabalhadores associado reduo das taxas de desemprego; e condies macroeconmicas mais equilibradas, uma vez que a inflao segue sob controle e dentro das metas (apesar das presses inflacionrias mais recentes), a dvida lquida do setor pblico (DLSP) em porcentagem do PIB segue trajetria declinante e a vulnerabilidade externa tem se reduzido decorrncia das condies internacionais, mas tambm da poltica deliberada de acumulao de divisas. Certa euforia acerca do futuro, fruto desse conjunto de resultados favorveis, tem suscitado o debate a respeito da sustentabilidade do desenvolvimento brasileiro e de suas questes estruturais. A reduo dos desequilbrios macroeconmicos (internos e externos), a ampliao da renda das famlias e a melhora na distribuio de renda e a consolidao do bloco de investimentos que est por vir6 atrelado explorao de petrleo na camada pr-sal e s necessidades de infraestrutura para a Copa do Mundo de 2014 e para as Olimpadas de 2016, que sero realizadas no Brasil parecem indicar o carter sustentado do crescimento brasileiro para o prximo quinqunio. Apesar dessas condies favorveis, a atual trajetria de desenvolvimento no se d em virtude das seguintes questes postas, tais como: i) aumentar a taxa agregada de investimento em porcentagem do PIB que poder esbarrar na escassez de fontes domsticas, sobretudo a privada, de financiamento para projetos de investimento de longo prazo; ii) o retorno da restrio externa ao crescimento em virtude da piora das condies internacionais; iii) o surgimento de presses inflacionrias decorrentes do prprio crescimento caso a produtividade da economia no acompanhe o ritmo de expanso do PIB; iv) a dificuldade de continuao de polticas indutoras da distribuio de renda (alm da transferncia de renda direta
4. Segundo Coutinho (2010, p. 30), os desembolsos do BNDES bateram novo recorde em 2009, quando atingiram R$ 137,4 bilhes. Esse nmero refletiu a firme tendncia de crescimento da demanda por financiamentos de longo prazo observada nos ltimos anos, como resultado da retomada do crescimento da economia brasileira (a partir de 2004), o que, por sua vez, ampliou significativamente a escala das necessidades urgentes de inverses em infraestrutura. Ver Coutinho, L. A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira. In: Alm, A.; Giambiagi, F. O BNDES em um Brasil em transio. Rio de Janeiro: BNDES, 2010. 5. O investimento constitui a varivel-chave para a explicao da dinmica das economias, em funo de sua instabilidade enquanto componente da demanda efetiva a curto prazo e de seu impacto sobre o aumento da produtividade a longo prazo. 6. Segundo estimativas do BNDES, os investimentos, entre 2010 e 2013, devero alcanar R$ 1,3 trilho, o que significa um crescimento de 55% em relao ao investimento realizado no trinio 2005-2008. Cabe destacar que este possvel aumento de investimento dever ser dinamizado por cinco grandes segmentos, a saber: petrleo e gs; energia eltrica; logstica; construo habitacional; e agronegcios (Coutinho, op.cit.).
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Elementos que Afetam a Disponilidade de Recursos para o Desenvolvimento
e da poltica do salrio mnimo) com a atual carga tributria que apresenta nveis bastante elevados de regressividade; e v) a necessidade de articular a sustentabilidade socioambiental e o crescimento econmico com distribuio de renda. No que diz respeito primeira questo estrutural (ampliao do funding), a parte III deste livro j examinou este ponto. Pretende-se aqui (nesta parte IV) realizar discusses e anlises acerca de alguns aspectos das quatro outras questes (itens ii, iii, iv e v) da sustentabilidade do desenvolvimento. Em outras palavras, esta parte tem como objetivo analisar alguns dos elementos que afetam a disponibilidade de recursos (alm do funding) para a sustentabilidade do atual ciclo de desenvolvimento brasileiro. preciso alertar que as quatro questes destacadas no sero analisadas aqui de forma exaustiva, mas sim que elas sero apresentadas a partir de alguns aspectos mais especficos. Os captulos 13 e 14, em boa medida, tratam a questo do possvel retorno da restrio externa ao crescimento. Mais especificamente, o captulo 13, Cenrios para a conta corrente do balano de pagamentos brasileiro, 2011 2014, de autoria de Raphael Rocha Gouva, Gabriel Squeff e Bernardo Schettini, realiza uma anlise da solidez das contas externas, buscando verificar, por meio da utilizao das projees condicionais das exportaes lquidas para o perodo 2011-2014 (adotando dois cenrios distintos), se a contas externas podero representar um problema para a sustentabilidade do crescimento. Para tanto, em primeiro lugar, realizada uma anlise descritiva das transaes correntes do Brasil ente 2001 e 2010 enfatizando o comrcio exterior que aponta: i) a estabilidade das contas de servios e renda (com dficit de 3,5 % do PIB) que proporciona s exportaes lquidas o papel de varivel chave na determinao de absoro de poupana externa; ii) o processo em curso de reprimarizao da pauta de exportao na direo dos produtos bsicos; e iii) a elevao significativa das importaes de bens de consumo durveis e no durveis e de bens de capital. Em seguida, o captulo 13 apresenta os dados utilizados (informaes das operaes com o resto do mundo especificadas nas Contas Nacionais Trimestrais), bem como as especificaes economtricas utilizadas para realizar as projees condicionadas para a balana comercial (exportaes lquidas). As estimativas evidenciaram que a trajetria futura (2011-2014) das exportaes lquidas depende muito mais do diferencial entre o aumento das rendas externa (importaes mundiais) e interna (que afeta fortemente as importaes de bens de consumo e de capital) do que da variao cambial. Nesse sentido, o captulo 13 argumenta que possveis desvalorizaes cambiais no necessariamente resolvero, no curto prazo, problemas referentes restrio externa que venha a surgir. Os resultados obtidos com as projees condicionadas, tanto para o cenrio I (em que as variveis macroeconmicas seguem as tendncias atuais) como para o cenrio II (em que o governo adota polticas de incentivos poupana domstica que gerariam uma reduo de 1,1 ponto porcentual no consumo das famlias ao longo dos prximos quatro anos 2011-2014), deixam preocupaes no que tange sustentabilidade do ciclo de crescimento devido possvel deteriorao rpida do saldo em transaes correntes caso se verifiquem as atuais taxas de crescimento dos componentes da absoro domstica.
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Ainda na discusso sobre a restrio externa e a sustentabilidade do crescimento, o captulo 14, O financiamento das contas externas brasileiras: 2003-2010, de Marcos Antonio Macedo Cintra e Luciana Acioly, analisa as condies do financiamento das contas externas, buscando evidenciar as possveis ameaas e desafios que o Brasil poder enfrentar. Desse modo, em primeiro lugar, produzida uma caracterizao mais geral dos fluxos de capital e de sua gesto nos pases em desenvolvimento, destacando: i) que, desde 1975 at hoje (2012), estes pases atravessaram quatro ciclos de liquidez internacional, sendo que o ltimo est em sua fase altista e se iniciou no segundo semestre de 2009, devendo continuar por mais alguns anos; e ii) que, com essa abundncia de capital, deve-se adotar um conjunto de polticas macroeconmicas (no convencionais como, por exemplo, as medidas de conteno das operaes de derivativos cambiais adotadas pelo governo brasileiro) que evitem os efeitos indesejveis do crescimento da entrada de capitais de curto prazo, num contexto de ampla mobilidade de capital. O captulo segue apresentando um panorama das contas externas brasileiras, entre 2003 e 2010, no qual descreve em detalhes a evoluo da balana comercial, da conta corrente e das diferentes modalidades de fluxos financeiros, e que explicita os principais elementos explicativos do desempenho dessas contas do balano de pagamentos (BP). Ressalta ainda que a alta nas cotaes das commodities e a ampla liquidez dos mercados financeiros internacionais proporcionaram um desempenho extraordinrio do BP no perodo (acumulado de US$ 231,8 bilhes, sendo que a partir de 2006 os resultados anuais foram maiores do que US$ 30 bilhes, com a exceo de 2008, auge da crise). Este resultado positivo possibilitou ao governo brasileiro, ao mesmo tempo, pagar o Fundo Monetrio Internacional (FMI), reduzir o endividamento pblico externo e acumular reservas. A evoluo das transaes correntes e dos fluxos de capitais expressos no BP, como observado no captulo, provocou o aumento do estoque de riqueza de estrangeiros no Brasil (em outras palavras, no passivo externo lquido) que passou de US$ 272,5 bilhes, em 2003, para US$ 698,2 bilhes em 2010. A questo que boa parte desse passivo composto por investimentos de portflio (atrados pelo nosso elevado diferencial da taxa de juros), que uma modalidade mais voltil e introduz novos riscos que devem ser monitorados de perto pelo Banco Central do Brasil e pela Comisso de Valores Mobilirios. Por fim, o captulo 14 afirma que a trajetria futura das transaes correntes apresentar uma ampliao moderada, que o desempenho promissor das exportaes de commodities dever ser mantido em virtude do efeito China e da explorao de petrleo do pr-sal, e que os capitais continuaro a entrar no Brasil de forma consistente. O problema que esta dinmica tende a gerar presses para apreciao do real que podem corroer a competitividade dos produtos industriais brasileiros. Este um dos principais desafios a ser enfrentado, no deixar que a beno da riqueza natural se transforme numa maldio brasileira (ampliao do processo de reprimarizao das exportaes e da estrutura produtiva).
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Outro elemento que pode afetar a sustentabilidade do desenvolvimento brasileiro o surgimento de presses inflacionrias. Nesse sentido, o captulo 15, Inflao e o padro de crescimento brasileiro: consideraes a partir da desagregao do IPCA, de Thiago Sevilhano, apresenta a evoluo recente da inflao e sua relao com a trajetria de crescimento da economia. Para tanto, realizada uma decomposio do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), destacando a evoluo dos quatro principais grupos (alimentos e bebidas, servios, monitorados e produtos industrializados) de preos que mais afetam o ndice geral. Em primeiro lugar, so apresentadas as linhas do atual padro de crescimento brasileiro e seus desenlaces para a evoluo da inflao por meio do ndice de Presso sobre a Meta de Inflao (IPMI) que se manteve sob controle (na meta de inflao) mesmo com o ritmo de crescimento mais intenso. Em seguida, o captulo descreve a composio da inflao entre 2007 e setembro de 2001, utilizando os quatro agrupamentos de preos e o IPMI. De forma resumida, verificouse que as taxas de variao dos preos dos alimentos e bebidas e dos servios ficaram acima do centro da meta para o IPCA. No que diz respeito ao primeiro grupo, a maior presso ocorreu no subgrupo comercializveis e no comercializveis fora do domiclio; j no grupo servios, o subgrupo que mais pressionou a inflao para cima do centro da meta foi despesas pessoais, em especial o item servios pessoais. Esta maior presso inflacionria desses dois grupos deveu-se ao aumento internacional dos preos de commodities (no caso dos alimentos e bebidas) e melhora na distribuio de renda e no mercado de trabalho (para o grupo servios). Por outro lado, as taxas de variao dos preos dos monitorados e dos produtos industrializados foram inferiores ao centro da meta. Quanto aos preos do primeiro grupo, observou-se que quase todos os subgrupos se mantiveram abaixo do centro. Isso, em boa medida, ocorreu em virtude das mudanas na regulao dos preos administrados e da poltica de preos da Petrobras, entre outros motivos. No que tange ao segundo grupo, verificou-se tambm que praticamente todos os subgrupos se mantiveram abaixo da meta (centro). O captulo destaca dois fatores explicativos da evoluo desse grupo: apreciao cambial e ganhos de produtividade, notadamente no setor automobilstico. O captulo, por fim, afirma que a desagregao do IPCA evidencia que a inflao, hoje no pode ser vista como um obstculo sustentabilidade do atual ciclo de crescimento, pois as presses inflacionrias tm sido controladas pelas polticas para os preos monitorados, pela apreciao cambial e pelo ganho de produtividade em alguns setores de bens de consumo durveis. Quanto questo da produtividade e suas interconexes com a inflao, cabe aqui um alerta que no foi apresentado no captulo, qual seja, a produtividade do trabalho para o conjunto da economia entre 2004 e 2009, segundo Squeff (2012),7 elevou-se apenas 1,3% a.a. em mdia, muito abaixo do crescimento mdio do PIB (4,0% a.a.) e dos investimentos (7,2% a.a.) no mesmo perodo. Este baixo dinamismo da produtividade, entre outros fatores,
7. Squeff, G. Produtividade, valor adicionado e emprego no Brasil nos anos 2000 : baixo dinamismo e concentrao setorial. Comunicado Ipea. Braslia, DF, 2012.
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pode provocar presses inflacionrias em alguns setores no futuro medida que se tenham taxas de crescimento mais elevadas. A continuidade de polticas indutoras da distribuio de renda, no contexto de carga tributria com elevada regressividade, outra questo estrutural para a manuteno do crescimento pautado num mercado de consumo de massa. De forma mais especfica, o captulo 16, Perfil do financiamento estatal no Brasil: a injustia tributria, de autoria de Fernando Gaiger Silveira, engendra um diagnstico do sistema tributrio brasileiro (carga, estrutura de incidncias, bases de tributao e competncia), destacando os impactos de sua incidncia sobre as famlias brasileiras por meio dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de 2002-2003 e 2008-2009. Nesse sentido, o captulo assume uma posio favorvel justia tributria em consonncia com a Constituio Federal e observa ainda que a principal fonte de recursos do Estado brasileiro (polticas, regulamentaes e instituies) originada do sistema tributrio. Inicialmente, o captulo delineia os fatos estilizados do sistema tributrio brasileiro, entre os quais se destacam: i) entre 2000 e 2009, a carga tributria passou de 30,4% do PIB para 34,3% do PIB, sendo que boa parte deste aumento, especialmente entre 2004 e 2009, no esteve atrelado criao de novos produtos ou aumento de alquotas, mas foi decorrncia do prprio crescimento econmico; ii) em 2009, 68% da arrecadao total foi gerada diretamente pela Unio devido ampliao das contribuies na composio da carga tributria; iii) quase metade da carga tributria 16,03% do PIB, em 2009 composta pelos tributos indiretos, ao passo que a participao do tributo direto sobre o patrimnio 1,26% do PIB muito baixa. Isso negativo do ponto de vista da redistribuio; e iv) entre 2000 e 2009, verificou-se uma melhora redistributiva do sistema, j que os tributos indiretos deixaram de ser a principal fonte de arrecadao. Aps essa caracterizao geral, realizam-se breves consideraes metodolgicas a respeito das bases de dados, dos procedimentos de estimao. Os resultados das estimativas (impactos da incidncia da tributao direta e indireta sobre as famlias), que so apresentados de forma bastante detalhada, evidenciam que o sistema tributrio brasileiro aprofunda as desigualdades e, em alguns casos, reduz os ganhos distributivos resultantes das transferncias de renda (previdncia e assistncia social). Em linhas gerais, no ocorreram entre as duas POFs (2002-2003 e 2008-2009) mudanas significativas na composio dos tributos diretos, j que, por um lado, observou-se uma diminuio na parcela dos tributos sobre o patrimnio na metade mais pobre que foi compensado pelo aumento na partio das contribuies previdencirias e, por outro, para as famlias situadas nos 30% mais ricos no se observou nenhuma alterao na composio. Do ponto de vista redistributivo, a melhora do sistema tributrio ocorreu devido ao aumento da partio dos tributos diretos (que tem carter progressivo) no total da carga tributria, mas esta elevao no se mostrou suficiente para contrabalanar a regressividade da tributao indireta sobre as famlias.
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Dessa maneira, o captulo conclui que no pas a questo tributria uma frente importante para reduzir as desigualdades, que pode ganhar ainda mais importncia medida que se dificulte, em termos fiscais, o aumento de forma consistente das transferncias de renda, instrumento este que foi fundamental para a configurao do atual ciclo de desenvolvimento brasileiro e, provavelmente, para a sustentabilidade futura. Por fim, o ltimo aspecto a ser tratado nesta parte a necessidade de articulao entre a sustentabilidade socioambiental e o crescimento econmico. Esta discusso envolve mltiplas questes. Aqui ser tratada apenas uma dimenso especfica deste amplo debate: o papel do Estado neste processo, mais especificamente os possveis impactos positivos que as compras pblicas podero gerar para o desenvolvimento sustentvel socioambiental. O captulo 17, Financiando o desenvolvimento sustentvel: o papel das compras pblicas, de autoria de Adriana Maria Magalhes Moura, analisa este aspecto. Para tanto, inicialmente, destacado o peso das compras pblicas e sua importncia para promover diversas polticas pblicas, em especial as de desenvolvimento sustentvel (que busca promover uma sociedade mais justa e igualitria tanto para geraes atuais como futuras levando em conta a capacidade de suporte do meio ambiente). Ao incorporar estes critrios de sustentabilidades nos processo licitatrios, o Estado incorpora as Compras Pblicas Sustentveis (CPS) como instrumento de fomento do desenvolvimento sustentvel, pois isso permite atingir metas ambientais e sociais (mudanas climticas, gesto de resduos slidos e de recursos hdricos etc.) sem precisar alocar recursos adicionais ao seu oramento. O captulo segue argumentando que, apesar dessas vantagens, existem obstculos (percepo de maiores custos, oferta insuficiente, forma de elaborar critrios ambientais, etc.) implantao das CPS, contudo defende que essas barreiras so mais consequncias da falta de conhecimento, dos obstculos culturais e das ferramentas gerenciais do que dos possveis benefcios gerados pela implementao da CPS. Para reforar este argumento, apresentado um panorama internacional (Frana, Holanda, Itlia, Noruega, Sua, Reino Unido, Canad, Japo, entre outros pases) dos programas exitosos que adotam estes procedimentos para as compras pblicas, bem como a iniciativa do governo federal brasileiro nesta rea. Por fim, afirma-se que as CPS podem funcionar como um importante instrumento para fomentar as polticas ambientais e sociais, sendo que este instrumento deve ser incorporado de maneira gradual e planejada para que se permita a necessria adaptao tanto aos setores designados pelas compras pblicas como aos segmentos ofertantes de bens e servios sustentveis.
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CAPTULO 13
CENrioS PArA A CoNTA CorrENTE Do BALANo DE PAGAmENToS BrASiLEiro, 2011 2014*
1 APrESENTAo No livro Brasil em Desenvolvimento 2010, Amitrano (2010, p. 58) defendeu a hiptese de que, no perodo 1995-2009, a economia brasileira transitou de um regime de crescimento baixo e voltil para outro de taxas moderadas e relativamente estveis. Esta avaliao est em sintonia com o que Rodrik (2007) definiu como uma acelerao de mdio prazo. Isto porque se a taxa de crescimento de 2011 for da ordem de 4%, a economia brasileira ter crescido em mdia 4,4% ao ano (a.a.) nos ltimos oito anos, o que representa um aumento de mais de 2 pontos percentuais (p.p.) em relao taxa mdia de 1,94% a.a. verificada nos cinco anos anteriores, i., entre 1999 e 2003. A acelerao do crescimento a partir de 2004 foi preconizada no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, que definiu e defendeu a viabilidade de se adotar no pas uma estratgia de crescimento com distribuio de renda calcada na criao de um mercado de consumo de massas.1 A estratgia tem slida base macroeconmica e aderncia realidade do pas. Tal solidez se fundamenta em: a) contas externas slidas, ou seja, um saldo em conta corrente que no imponha restries excessivas poltica monetria nem torne o pas vulnervel a mudanas nos fluxos de capitais internacionais; b) consistncia fiscal caracterizada por uma trajetria sustentvel para a dvida pblica; e c) inflao baixa e estvel. O mesmo texto enfatiza que [a] reduo da vulnerabilidade externa condio indispensvel para que o desenvolvimento seja sustentvel (BRASIL, 2003, p. 15, grifo dos autores). Assim, este captulo se prope a fazer uma primeira avaliao de se e em que medida a solidez das contas externas ser um problema para a continuidade desse modelo de crescimento nos prximos anos. Isto foi realizado mediante projees condicionais para as necessidades de financiamento externo, partindo de dois cenrios para os determinantes das exportaes lquidas. As estimativas dos autores mostram que a trajetria futura das exportaes lquidas depende fundamentalmente do diferencial de crescimento entre a renda externa (ou importaes mundiais) e a interna, sendo que a composio desta ltima tambm muito relevante na prtica. Com efeito, desvalorizaes cambiais no devem resolver o problema de curto prazo referente restrio externa.
* Os cenrios utilizados no trabalho baseiam-se em informaes disponveis at maro de 2011, quando foi fechada a primeira verso do texto. 1. Santos e Amitrano, em captulo deste livro, mostram a conexo do PPA 2004-2007 com a literatura recente (em nvel abstrato) sobre crescimento econmico em economias em desenvolvimento e com as recomendaes de ordem mais prticas defendidas por algumas instituies multilaterais, tais como a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e a Commission on Growth and Development.
Este captulo est estruturado em cinco sees, alm desta apresentao. Na seo 2 feita uma anlise descritiva das transaes correntes brasileiras ente 2001 e 2010, com foco no comrcio exterior. Na seo 3 so descritos os dados e a metodologia aplicada, enquanto, na seo 4, mostram-se os cenrios e as projees para o perodo de 2011 a 2014. Na ltima seo so feitas as consideraes finais. 2 ANLiSE DESCriTiVA O Brasil um pas que quase sempre apresentou dficit em transaes correntes (TC), haja vista que, dos 64 anos para os quais existe estatstica disponvel, em apenas 12 houve supervit nessa conta, sendo cinco entre 2003 e 2007. Com efeito, convm avaliar a evoluo do saldo em transaes correntes nos ltimos anos, bem como a trajetria do volume de exportaes e importaes. Para tanto, partiu-se das classificaes por fator agregado (bsicos, semimanufaturados, manufaturados, transaes especiais, consumo de bordo) e categoria de uso (consumo durveis e no durveis, matrias-primas e bens intermedirios, bens de capital, combustveis e lubrificantes e operaes especiais), analisando a evoluo dos ndices de quantum e preos. Estas desagregaes permitiram traar alguns fatos estilizados com relao evoluo da composio das TC brasileiras. importante notar de sada que a rubrica de servios e rendas sempre foi deficitria e as transferncias unilaterais foram sempre superavitrias entre 2001 e 2010. Assim, a partir da constatao de que ambos os itens no apresentam grande variao, embora tenham experimentado uma leve queda nos ltimos anos, temos, em mdia, 3,82% do PIB de dficit da conta de servios e rendas e 0,35% do PIB de supervit das transferncias unilaterais. Isto implica que o supervit da balana comercial deve ser superior a 3,5% do PIB para que o pas goze de um saldo positivo nas TC. Foi isto que justamente aconteceu no perodo 2003-2006. Em 2007, o saldo positivo contou com uma queda na conta de servios e rendas enviados ao exterior.
TABELA 1
Transaes correntes (2001-2010) (Em % do PIB) 2001
Balana comercial (FOB) Servios e rendas (lquido) Transferncias unilaterais Saldo 0,50 (5,00) 0,30 (4,20) Fonte: Banco Central do Brasil (BCB, 2010). Nota: 1 FOB significa free on board, ou seja, sem pagamento de frete e de seguro internacional.
2002
2,60 (4,60) 0,50 (1,50)
2003
4,50 (4,20) 0,50 0,80
2004
5,10 (3,80) 0,50 1,80
2005
5,10 (3,90) 0,40 1,60
2006
4,30 (3,40) 0,40 1,30
2007
2,90 (3,10) 0,30 0,10
2008
1,50 (3,50) 0,30 (1,70)
2009
1,60 (3,30) 0,20 (1,50)
2010
1,00 (3,40) 0,10 (2,30)
Deste modo, possvel inferir que a dinmica das exportaes e das importaes a varivel chave na determinao da necessidade de absoro de poupana externa brasileira.
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Cenrios para a Conta Corrente do Balano de Pagamentos Brasileiro, 2011-2014
Como mostra a tabela 2, o crescimento das exportaes entre 2001 e 2005 foi mais de trs vezes superior variao das importaes, culminando, em 2006, no maior supervit comercial do pas em termos absolutos. Porm, a partir deste mesmo ano a taxa de variao das importaes se torna maior do que a das vendas externas, de modo que, no acumulado entre 2006 e 2010, as primeiras cresceram mais que o dobro das ltimas, reduzindo consideravelmente o saldo comercial brasileiro. No que concerne composio das exportaes segundo fator agregado, verifica-se uma tendncia inequvoca de aumento da participao dos produtos bsicos (de 26,3% para 44,6% entre 2001 e 2010) e uma reduo dos manufaturados (de 57,5% para 39,5% no mesmo perodo), de tal sorte que, em 2010, aqueles voltaram a responder pela maior parte das vendas externas brasileiras. Este fenmeno, que no ocorria desde 1978, est associado ao descompasso da evoluo do preo e do quantum exportado.
TABELA 2
Exportaes e importaes por fator agregado (2001-2010) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20052001 20102006
(em US$ bilhes)

Exportaes Bsicos Semimanufaturados Manufaturados Transaes especiais Consumo de bordo Total Importaes Bsicos Semimanufaturados Manufaturados Total 6.987 1.895 46.719 7.201 1.684 38.358 8.607 1.929 37.790 12.299 2.819 47.717 13.675 3.169 56.756 73.600 17.163 4.305 69.882 21.774 5.660 31.631 8.860 18.789 5.103 23.830 7.104 15.349 8.244 33.508 56 1.130 16.960 8.966 33.469 56 989 21.186 10.945 39.842 56 1.174 28.529 13.433 53.245 69 1.402 34.725 15.963 65.663 78 2.101 40.285 19.523 75.386 88 2.526 51.599 21.800 84.255 97 2.899 73.155 27.073 92.893 95 4.727 62.156 20.502 67.541 77 2.719 90.147 28.207 79.786 79 3.696
(variao %)
126,2 93,6 96,0 39,3 85,9 103,4
123,8 44,5 5,8 -10,2 46,3 46,5
58.287 60.439 73.203 96.677 118.529 137.807 160.649 197.942 152.995 201.915
95,7 67,2 21,5 32,4
38,8 65,0 115,7 98,9
93.184 132.494 103.831 150.760
55.602 47.243 48.326 62.836 Elaborao dos autores.
91.351 120.617 172.985 127.722 181.694
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Brasil, 2010).
Como mostra a tabela 3, entre 2001 e 2010 o ndice de preo dos produtos bsicos aumentou 2,7 vezes, enquanto o dos manufaturados variou apenas 1,6 vez. A evoluo do quantum exportado refletiu esta maior rentabilidade dos bsicos, embora o ndice tenha apresentado uma variao de menor magnitude.
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As importaes, por seu turno, apresentaram um comportamento mais estvel ao longo do perodo analisado no que se refere sua composio segundo essa mesma classificao, visto que a participao dos produtos bsicos, semimanufaturados e manufaturados apresentou pouca oscilao nos ltimos dez anos. Todavia, merece destaque que, entre 2006 e 2010, as compras externas dos manufaturados cresceram 115%, ao passo que as exportaes se mantiveram praticamente estagnadas. Isto explica o aumento no dficit comercial destes produtos no perodo recente.
TABELA 3
ndices (base 2001=100) de preo e quantum das exportaes por fator agregado (2001-2010) 2001
Preo Bsicos Semimanufaturados Manufaturados 100 100 100 95,9 95,4 95,4 105,9 106,2 94,8 125,9 121,6 100,5 143,1 136 111,6 156,5 160,6 125,3 179,2 178,1 135,9 253,2 223,1 157,9 208,8 177,9 148,7 272,2 229,6 161,3
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Quantum
Bsicos Semimanufaturados Manufaturados 100 100 100 115,2 114 105,2 130,4 125 127,2 147,7 134 160,4 158,1 142,4 177,8 167,7 147,4 181,6 187,5 148,5 187,5 187,9 147,2 178,1 193,3 139,8 137,4 215,4 149,1 149,6
Fonte: Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (Funcex, 2010). Elaborao dos autores.
Por sua vez, a avaliao do setor externo brasileiro segundo categoria de uso apresenta alguns resultados interessantes. Em primeiro lugar, verifica-se que, entre 2001 e 2006, as exportaes de bens de consumo durveis foram superiores s importaes. Porm, a partir de 2007, semelhana do verificado no perodo em que vigorou o regime de cmbio semifixo no Brasil, a balana comercial destes bens passou a apresentar dficit, notadamente devido ao forte aumento de 205% das importaes no perodo 2006-2010. Resultado anlogo foi verificado para os bens de consumo no durveis neste quinqunio (aumento de 118%). Adicionalmente, merecem destaque os bens de capital que, aps um breve interregno de trs anos de supervits consecutivos (2004-2006), voltaram a apresentar saldos negativos e crescentes. Novamente, as importaes desempenharam um papel proeminente: enquanto, na primeira metade da dcada dos anos 2000, as compras externas aumentaram apenas 3,8%, entre 2006 e 2010, o crescimento acumulado foi de 116%. importante destacar, a este respeito, que o comportamento dessas variveis est intimamente ligado ao novo padro de crescimento econmico com distribuio de renda voltado para a formao de um mercado de consumo de massas (ver captulo 10 deste livro). A avaliao deste modelo, vigente a partir de 2004-2005, em consonncia com a trajetria
372
do setor externo brasileiro, evidencia tanto o importante papel desempenhado pelos bens de consumo na formao do referido mercado, quanto a falta de produo domstica de bens de capital visando ao aumento da taxa de investimento. No obstante, cumpre mencionar que esta ltima varivel est sendo fortemente influenciada pelo comportamento das administraes pblicas e empresas estatais (conforme o captulo 20) e pelas novas possibilidades de investimento para o setor privado colocadas pela dinmica da absoro domstica como um todo. No que concerne composio das vendas externas de acordo com a classificao segundo categoria de uso, merecem destaque o forte aumento das exportaes de combustveis e lubrificantes, por um lado, e de matrias-primas e produtos intermedirios, por outro. Apesar de ambos terem aumentado suas respectivas participaes em aproximadamente 6 p.p. entre 2001 e 2010, salta aos olhos o caso dos combustveis e lubrificantes, que passaram de apenas 3,5% das exportaes totais brasileiras para 9,8% no perodo. As importaes, assim como na classificao por fator agregado, no apresentaram sensveis alteraes em sua composio por categoria de uso. O ponto de maior destaque, conforme j mencionado, refere-se ao comportamento dos bens de consumo durveis, na medida em que sua participao no total importado cresce quase 4 p.p. entre 2001 e 2010.
TABELA 4
Exportaes e importaes por categoria de uso (2001-2010) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20052001 20102006
(Em US$ bilhes)

Exportaes Bens de consumo durveis Bens de consumo no durveis Matrias-primas e produtos intermedirios Bens de capital Combustveis e lubrificantes Operaes especiais Total 3.919 9.843 3.842 10.253 4.756 11.990 6.049 15.533 7.258 18.789 7.587 20.532 7.938 25.024 8.288 29.221 5.876 25.271 7.406 28.675
(Variao %)
85,2 90,9
-2,4 39,7
31.888 9.394 2.056 1.186
33.833 8.573 2.893 1.044
42.244 9.232 3.752 1.229
54.722 14.539 4.363 1.471
65.205 18.095 7.004 2.179
77.145 19.451 10.479 2.614
88.324 110.408 23.195 13.171 2.996 26.737 18.466 4.821
89.459 122.817 16.045 13.548 2.796 19.526 19.716 3.775
104,5 92,6 240,7 83,7 103,4
59,2 0,4 88,1 44,4 46,5 (Continua)
58.287 60.439 73.203 96.677 118.529 137.807 160.649 197.942 152.995 201.915
373
(Continuao)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
20052001
20102006
(Em US$ bilhes)

Importaes Bens de consumo durveis Bens de consumo no durveis Matrias-primas e produtos intermedirios Bens de capital Combustveis e lubrificantes Total 3.517 3.592 2.508 3.385 2.418 3.111 3.189 3.663 3.926 4.540 6.076 5.879 8.251 7.776 12.710 9.817 11.614 9.910 18.579 12.848
(Variao %)
11,6 26,4
205,8 118,5
27.386 14.829 6.277
23.465 11.645 6.240
25.840 10.356 6.600
33.520 12.149 10.315
37.817 15.392 11.925
45.274 18.924 15.197
59.381 25.125 20.085
83.056 35.933 31.469
59.754 29.698 16.746
83.923 40.999 25.346
38,1 3,8 90,0 32,4
85,4 116,7 66,8 98,9
55.602 47.243 48.326 62.836 73.600 91.351 120.617 172.985 127.722 181.694 Fonte: MDIC (2010). Elaborao dos autores.
No que tange aos ndices de preo e de quantum, destaca-se inicialmente o comportamento das exportaes de combustveis e lubrificantes, que foram muito superiores aos verificados para os demais grupos de categoria de uso, ao longo do perodo em anlise, chegando a ser mais de trs vezes superior ao apurado para os bens de capital. A propsito, cumpre notar que os bens de capital foram o nico grupo que apresentou uma variao no ndice de quantum superior variao do ndice de preo. importante ressaltar que a evoluo do preo relativo foi desfavorvel, o que permite inferir que o saldo positivo obtido nesta rubrica, no trinio 2004-2006, deu-se apesar da evoluo desfavorvel de preos.
TABELA 5
ndices (base 2001=100) de preo e quantum das exportaes por categoria de uso (2001-2010) 2001
Preo Bens de consumo durveis Bens de consumo no durveis Matrias-primas e produtos intermedirios Bens de capital Combustveis e lubrificantes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 96,4 92,8 95,5 96,1 101,8 91,6 97,2 102,5 87,2 120,8 91,0 108,3 118,1 83,2 140,8 99,6 123,1 131,3 86,8 197,6 112,2 141,4 146,6 92,2 246,0 119,3 157,3 164,4 96,6 268,8 133,9 199,4 210,2 107,4 381,5 136,4 168,6 186,5 110,2 238,9 142,0 195,2 229,1 110,8 334,3 (Continua)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
374
(Continuao)
2001
Quantum
Bens de consumo durveis Bens de consumo no durveis Matrias-primas e produtos intermedirios Bens de capital Combustveis e lubrificantes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
103,3 109,3 110,4 94,2 140,7
138,7 123,3 127,6 109,4 150,6
180,2 141,9 142,7 186,9 160,4
200,6 153,0 153,2 221,1 182,8
185,2 148,9 160,1 220,1 228,4
179,1 160,8 165,1 250,2 252,9
164,0 155,3 159,2 262,7 254,2
110,4 145,3 147,5 150,5 289,3
137,6 148,1 163,9 180,7 287,6
Fonte: Funcex (2010). Elaborao dos autores.
Por fim, com relao s importaes, convm ressaltar que o comportamento do ndice de preo de combustveis e lubrificantes foi anlogo ao verificado para as exportaes, na medida em que, entre os grupos importados, estes produtos foram aqueles que apresentaram o maior aumento. Destaca-se, ademais, que a variao do ndice de quantum das importaes de bens de consumo durveis, de 5,3 vezes entre 2001 e 2010, foi de uma magnitude sem paralelo.
TABELA 6
ndices (base 2001=100) de preo e quantum das importaes por categoria de uso (2001-2010) 2001
Preo Bens de consumo durveis Bens de consumo no durveis Matrias-primas e produtos intermedirios Bens de capital Combustveis e lubrificantes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 92,2 92,9 98,2 97,3 93,0 95,6 95,6 103,0 97,4 114,0 91,9 102,2 112,3 95,0 148,9 93,6 111,6 120,6 100,6 201,2 98,6 126,1 124,6 101,4 250,3 99,0 144,8 135,2 104,3 277,8 107,7 165,4 162,7 114,8 406,9 107,1 160,1 152,2 113,8 245,3 111,1 171,7 153,2 111,4 306,1
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Quantum
Bens de consumo durveis Bens de consumo no durveis Matrias-primas e produtos intermedirios Bens de capital Combustveis e lubrificantes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 67,5 98,2 88,4 82,2 94,1 55,5 94,8 92,0 67,4 80,8 71,1 102,2 111,5 74,3 95,2 96,4 111,9 118,1 90,4 83,1 167,3 127,6 136,5 112,1 87,1 251,9 145,6 163,4 148,0 104,4 360,1 161,7 192,6 199,1 106,5 358,1 166,2 147,7 175,7 95,4 529,0 205,0 206,3 245,8 120,7
Fonte: Funcex (2010). Elaborao dos autores.
375
O diagnstico traado nesta seo est umbilicalmente ligado aos modelos keynesianoestruturalistas, utilizados nas prximas sees para realizar projees condicionais para as exportaes lquidas e, por conseguinte, para a poupana externa. Mas, antes de avanar nas anlises, cumpre elencar trs fatos estilizados ligados evoluo das TC brasileiras: devido estabilidade das contas de servios e rendas e transferncias unilaterais (saldo de cerca de 3,5% do PIB), a evoluo da necessidade de absoro de poupana externa em um determinado ano depende basicamente do comportamento das exportaes lquidas agregadas, isto , exportaes menos importaes de bens e servios no fatores; tem ocorrido uma reprimarizao da pauta de exportaes na direo dos produtos bsicos/matrias-primas e produtos intermedirios, alm de combustveis e lubrificantes, possivelmente refletindo a evoluo dos preos relativos; e houve crescimento acentuado das importaes de bens de consumo durveis e no durveis e de bens de capital, refletindo o novo modelo de crescimento econmico com distribuio de renda voltado formao de um mercado de consumo de massas, por um lado, e a dinmica da formao bruta de capital fixo (FBKF), por outro.
luz dessa breve descrio para os ltimos dez anos, so apresentadas a seguir algumas projees condicionais das exportaes e importaes agregadas. 3 BASE DE DADoS E ESPECiFiCAES ECoNomTriCAS Esta seo apresenta as especificaes economtricas utilizadas ao se fazerem projees condicionais para a balana comercial de bens e servios no fatores, conforme divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) nas Contas Nacionais Trimestrais (CNT). As projees condicionadas partem, por um lado, das estimativas economtricas apresentadas na sequncia e, por outro, de cenrios (que sero detalhados na prxima seo) para a renda mundial, a renda interna e sua composio, alm da taxa de cmbio real e a alquota do imposto de importao. O restante deste captulo deve ser entendido como um primeiro esforo de operacionalizao de uma pesquisa em andamento e, por isso, destaca-se que os exerccios de projeo devem ser tomados com cautela.2 3.1 Detalhamento dos dados Antes de apresentar os resultados das estimaes economtricas, necessrio fazer uma breve descrio dos dados de exportaes e importaes utilizados, uma vez que as informaes referentes s operaes com o resto do mundo nas CNT, ainda que tenham como fonte
2. A construo de modelos macroeconomtricos para os agregados das CNT, com o intuito de ajudar a reflexo do Ipea sobre os rumos do pas e de produzir projees quantitativas de curto prazo para as variveis macroeconmicas relevantes, foi recentemente definida como um dos principais projetos de pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac/Ipea). Nos ltimos anos, partes destes foram realizadas em diversos estudos isolados. Este captulo se baseia principalmente nos estudos de Schettini, Squeff e Gouva (2011) e Gouva e Schettini (2011).
376
primria os dados do balano de pagamentos publicados pelo Banco Central do Brasil (BCB), tm seus dados alterados, sempre que necessrio, por ajustamentos conceituais ou quantitativos dos fluxos considerados (IBGE, 2008, p. 87). As exportaes de bens e servios nas CNT so valoradas a preos FOB (free on board), ou seja, incluindo somente o custo de comercializao interna at o porto de sada das mercadorias. Os valores dos bens exportados so convertidos para real utilizando-se a taxa de cmbio mdia entre compra e venda mensal, enquanto para os valores dos servios utilizada a taxa de cmbio mdia trimestral. O valor das exportaes sofre ainda um ajuste para sada ilegal do pas de ouro e pedras preciosas e acrscimo resultante do aumento estimado a partir do equilbrio de bens e servios. Alm disso, o valor das exportaes de bens e servios alterado devido imputao de servios de transporte e seguros que resultam da adoo da valorao CIF (cost, insurance and freight) para as importaes, o que implica adicionar ao valor destas ltimas o custo dos servios de transporte e seguros mesmo quando fornecidos por residentes. Assim, para compensar esta importao fictcia e restabelecer o saldo entre residentes e no residentes, inclui-se o valor destes servios no valor das exportaes. As importaes de bens e servios, como antecipado no pargrafo anterior, so valoradas a preos CIF nas CNT, ou seja, incluindo no preo dos bens os custos com seguro e frete. Assim como para as exportaes, a converso para real, no caso dos bens, feita pela taxa de cmbio mdia entre compra e venda mensal e, no caso dos servios, pela mdia trimestral. Alm disso, o valor das importaes nas CNT sofre o acrscimo de importaes realizadas sem emisso de cmbio, tais como a entrada ilegal no pas de bens eletrnicos e a importao de energia eltrica de Itaipu. Para alm da tecnicalidade de como as sries de importaes e exportaes so construdas nas CNT, essas informaes so extremamente importantes para que se esclarea a diferena existente entre o valor da poupana externa a partir dos dados das Contas Econmicas Integradas (CEI, das CNT) e do balano de pagamentos, que a medida usualmente mais utilizada pelos analistas. Nas CNT, os componentes das transaes correntes so valorados tal como descrito anteriormente, e o produto interno bruto (PIB) apurado em reais a preos mdios do trimestre. O BCB, por sua vez, computa sua srie para o balano de pagamentos a partir das estimativas mensais dos componentes das transaes correntes e do PIB em dlares. Disso decorre mais uma fonte de diferena entre ambos os resultados. Como se pode observar do grfico 2, o saldo em transaes correntes em proporo do PIB observado nas CEI, que s esto disponveis a partir de 2000, so geralmente menores do que os observados na srie do BCB a nica exceo o ano de 2002. Portanto, deve-se ter em mente que as projees do resultado em transaes correntes apresentados na seo seguinte so diretamente comparveis com as informaes das CEI e no do balano de pagamentos.
377
GRFICO 1
resultado em transaes correntes pelas CNT e pelo balano de pagamentos (2000-2010) (Em % do PIB)
3,00 2,00 1,00 0,00 -1,00 -2,00 -3,00 -4,00 -5,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Transaes correntes (Bacen)
Transaes correntes (CEI)
Fonte: BCB e IBGE. Elaborao dos autores.
3.2 Especificaes economtricas Para projetar as exportaes e importaes agregadas partiu-se de modelos de correo de erros, que levam em conta uma relao de equilbrio e a dinmica de curto prazo. importante destacar que a seleo destes modelos envolveu comparaes de diversas especificaes lineares e no lineares na projeo fora da amostra durante quatro trimestres. As especificaes a seguir foram estimadas do incio de 1996 ao quarto trimestre de 2010. A funo de exportaes foi estimada a partir de uma forma reduzida, tendo como variveis explicativas uma proxy de renda mundial e a taxa de cmbio real. A funo importao pouco usual, no se tratando de uma especificao cannica (segundo a qual as importaes evoluem conforme o PIB e a taxa de cmbio real). A composio da demanda aparentemente muito importante na prtica. A FBKF apresenta um comovimento bastante pronunciado com as importaes, e o consumo crucial para explicar a evoluo das importaes devido ao seu peso na absoro domstica. As equaes seguintes mostram os vetores de cointegrao das exportaes e importaes, representando as relaes de equilbrio de longo prazo entre estes agregados e suas covariveis: 3
3. A significncia dos coeficientes no foi reportada porque os desvios padro so inconsistentes em regresses de cointegrao estimadas por mnimos quadrados.
378
onde: X e M so, respectivamente, as exportaes e importaes agregadas com ajuste sazonal4 (fonte: IBGE); C e FBKF so, respectivamente, o consumo das famlias e a formao bruta de capital fixo com ajuste sazonal (fonte: IBGE); Y W uma proxy da renda mundial aps o ajuste sazonal (importaes mundiais fonte: FMI); TCR a taxa de cmbio real mdia entre as cotaes R$/US$ de compra e venda multiplicada pelo quociente entre os ndices de preo no atacado americano e brasileiro (fonte: BC e Fundo Monetrio Internacional FMI);
a alquota mdia do imposto de importao, computada como a razo entre o valor acumulado no trimestre da arrecadao do imposto de importao e o valor de importaes do trimestre (fonte: BC e IBGE); e d02q2 e d07q3 so variveis binrias que assumem o valor unitrio aps o segundo trimestre de 2002 e o terceiro trimestre de 2007, respectivamente, e zero caso contrrio.
Aparentemente, houve uma mudana de nvel, possivelmente influenciada pelo maior dinamismo das relaes comerciais no perodo, na relao de equilbrio entre exportaes agregadas, taxa de cmbio real e renda mundial no segundo trimestre de 2002. Mas note-se que ambas as elasticidades foram reduzidas quase que pela metade: a elasticidade-renda cai de 1,27 para 0,67, e a elasticidade-preo passa de 0,33 para 0,19. No caso da relao de longo prazo entre as importaes agregadas, taxa de cmbio real, FBKF e consumo, foi identificada uma quebra negativa de nvel no terceiro trimestre de 2007. No que se refere s elasticidades, nota-se que a influncia da taxa de cmbio real (ajustada pelo imposto de importao) pequena se comparada com a sensibilidade com relao ao consumo das famlias e, principalmente, com a FBKF. As ordens de grandeza das elasticidades esto em conformidade com a literatura aplicada voltada para a estimao de equaes de exportaes e importaes agregadas.5 As projees realizadas neste captulo levam em conta no apenas a relao de equilbrio (vetor de cointegrao), mas tambm a dinmica de curto prazo (via modelos de correo de erros). A tabela 7 mostra estas estimativas e o diagnstico destes modelos de projeo, selecionados com base no desempenho na projeo fora da amostra.
4. Em todas as sries em que foi aplicado, o ajuste sazonal foi feito pelo filtro ARIMA X12. 5. Ver Schettini, Squeff e Gouva (2011) e Gouva e Schettini (2011), estudos nos quais possvel encontrar uma reviso da literatura e as principais referncias na rea.
379
TABELA 7
modelos de projeo das exportaes e importaes (1996-2010) Varivel

Constante d02q31 Deseq_Xt-12 Deseq_Mt-12 dlogY Wt dlogCFt dlogFBKFt dlog(1+)TCRt dlogMt-2 dlogMt-4 dlogFBKFt-4 R2 ajustado Breusch-Godfrey White ARCH Ramsey RESET Jarque-Bera Elaborao dos autores.
2
Exportaes Coef.
0,00 0,14 -0,53 0,42 0,53 0,54 1,69 0,43 0,97 2,74
Importaes p-valor
0,57 0,00 0,00 0,00 0,59 0,14 0,51 0,33 0,25
Coef.
0,00 -0,71 0,53 1,06 -0,13 0,16 -0,23 0,36 0,82 0,54 0,72 0,94 0,37 0,69
p-valor
0,81 0,00 0,09 0,00 0,02 0,01 0,02 0,01 0,58 0,81 0,34 0,55 0,71
Notas: 1 d02q3 uma dummy de impulso para o terceiro trimestre de 2002.
Deseq_X e Deseq_M denotam, respectivamente, os desequilbrios na relao de longo prazo das exportaes e importaes, i., os resduos dos vetores de cointegrao estimados.
As estimativas da funo de exportaes e importaes mostram que a taxa de cmbio real importa pouco para a dinmica trimestral das exportaes lquidas. Conquanto no se descarte o impacto do cmbio sobre a oferta e a estrutura produtiva, preciso reconhecer que se trata de um processo de mudana de longo prazo. Dito de outro modo, a principal mensagem dessas estimativas a de que a trajetria futura das exportaes lquidas depende fundamentalmente do diferencial de crescimento entre as rendas externa (ou importaes mundiais) e interna, alm da composio desta ltima. 4 CENrioS E ProjEES Nesta seo, so descritas as hipteses e os dois cenrios adotados nas projees condicionais das exportaes lquidas brasileiras entre 2011 e 2014. Antes de analisar cada caso, entretanto, julga-se importante ressaltar que, para computar o saldo em transaes correntes, foram somadas s projees de exportaes lquidas a diferena entre a renda lquida enviada ao exterior e as transferncias unilaterais registradas nas CEI de 2010 (cerca de 2% do PIB).6 Alm disso, assumiu-se que a variao de estoques nula e que os deflatores so constantes durante o horizonte de projeo.
6. A necessidade de financiamento ou poupana externa formalmente igual ao saldo em transaes correntes com sinal invertido. No anexo, mostra-se como chegar a esta igualdade a partir de relaes contbeis bsicas das Contas Nacionais.
380
4.1 Cenrio i 4.1.1 Descrio do cenrio A tabela 8 apresenta resumidamente o cenrio utilizado para se obter a evoluo das variveis necessrias para a realizao das projees condicionais. Para o crescimento das importaes mundiais, partiu-se das projees do FMI que aparecem no World Economic Outlook WEO para 2011 e 2012 (IMF, 2011; 2012). A taxa de crescimento de 2012 foi tambm aplicada para os dois anos seguintes. Assumiu-se, ademais, que a taxa de cmbio real e a alquota de importao permanecero fixas nos valores observados no final de 2010. A projeo de crescimento do PIB do Ministrio da Fazenda, enquanto os dados para a FBKF so do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), estimados com base nas solicitaes de financiamento recebidas pelo banco7. Vale dizer que as projees do BNDES apontam para um considervel aumento do investimento nos prximos anos (ver o captulo sobre investimentos deste livro). O consumo das administraes pblicas foi fixado na proporo do PIB observada no final de 2010. Nessas bases, o ajuste final para satisfazer a identidade contbil do PIB pela tica da demanda (ver anexo A) fica a cargo do consumo das famlias.
TABELA 8
Varivel
Produto Interno Bruto Formao bruta de capital fixo Consumo do governo Taxa de cmbio real Alquota de Importao
Descrio do cenrio i Sigla

Y
Medida
Produto Interno Bruto CNT Formao Bruta de Capital Fixo CNT Consumo das administraes pblicas CNT Taxa de cmbio real em relao ao dlar americano Razo entre Imposto de importao (R$ milhes) e Importao de bens e servios (R$ milhes) Importaes mundiais, CIF International Financial Statistics/FMI
Unidade
Taxa de crescimento anual (%)
Descrio
Cenrio definido com base na grade parmetros 2010-2015 da Secretaria de Poltica Econmica - SPE/MF Cenrio definido pelo BNDES, cf. Coutinho (2010) Fixo em proporo do PIB (hiptese dos autores) Fixo no valor da ltima observao (hiptese dos autores) Fixo no valor da ltima observao (hiptese dos autores) Cenrio para 2011 e 2012 definido pelo World Economic Outlook (abril de 2011). Para 2013 e 2014, fixo no valor de 2012 (hiptese dos autores)
2011
4,5
2012
5,0
2013
5,5
2014
5,5
FBKF G TCR
% do PIB Taxa de crescimento anual (%) R$/US$ de 1995, em logaritmo natural Total arrecadado (R$)/ Volume importado (R$)
19,4 4,5 0,58
20,0 5,0 0,58
21,4 5,5 0,58
22,0 5,5 0,58
0,05
0,05
0,05
0,05
Proxy renda mundial
Yw
7,3
6,9
6,9
6,9
Fonte: World Economic Outlook (IMF, 2011; 2012), Ministrio da Fazenda e BNDS. Elaborao dos autores.
7. Ver Coutinho (2010)
381
4.1.2 Anlise dos resultados Esta seo mostra as projees realizadas com base no cenrio I. No seria escusado reforar que os nmeros apresentados a seguir, assim como aqueles presentes na seo 4.2, devem ser encarados to somente como projees condicionais, o que bastante diferente de previses propriamente ditas. Em outras palavras, no se objetiva prever o saldo em transaes correntes entre 2011 e 2014, mas apenas mostrar qual poderia ser este resultado se os valores da tabela 8 (ou, mais adiante, da tabela 11) forem realizados. Destaca-se, ademais, que os modelos esto, neste momento, sendo submetidos s primeiras experimentaes. As tabelas 9 e 10 mostram as taxas de crescimento e a participao no PIB dos componentes da demanda agregada. Em cada uma destas tabelas, primeiro so apresentados os dados das CNT entre 2000 e 2010 e, em seguida, as projees de 2011 a 2014. As projees apontam para um rpido crescimento das importaes e do consumo das famlias com taxas mdias de aproximadamente 15,4% e 5,9% a.a. entre 2011 e 2014, respectivamente. Este resultado foi claramente influenciado pelo cenrio colocado pelo BNDES, dado que o modelo economtrico parte de uma elasticidade relativamente elevada das importaes com relao formao de capital. Para que se atinja uma proporo de 22% do PIB em 2014, a FBKF deve crescer em mdia 9,9% a.a. Aliado a isto est o fato de este cenrio projetar forte expanso do consumo das famlias (5,9% a.a., em mdia), com taxa de crescimento inferior do produto agregado somente em 2011. Apesar da elasticidade-consumo das importaes agregadas ser bem inferior, o peso do consumo das famlias na demanda agregada muito elevado (superior a 60%), de modo que a sua dinmica trimestral no pode ser ignorada em projees de curto prazo para as importaes agregadas.
TABELA 9
(Em %)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Y 4,3 1,3 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 6,1 5,2 -0,6 7,5 C 4,0 0,7 1,9 -0,8 3,8 4,5 5,2 6,1 5,7 4,2 7,0 G Dados das CNT -0,2 2,7 4,7 1,2 4,1 2,3 2,6 5,1 3,2 3,9 3,3 5,0 0,4 -5,2 -4,6 9,1 3,6 9,8 13,9 13,6 -10,3 21,8 12,9 10,0 7,4 10,4 15,3 9,3 5,0 6,2 0,5 -10,2 11,5 10,8 1,5 -11,8 -1,6 13,3 8,5 18,4 19,9 15,4 -11,5 36,2 (Continua) FBKF X M
Valores observados (2000 a 2010) e projees condicionais (at 2014) para as taxas de crescimento dos componentes da demanda agregada
382
(Continuao) Ano 2011 2012 2013 2014 Y 4,5 5,0 5,5 5,5 C Cenrio I 3,6 6,2 6,7 7,0 4,5 5,0 5,5 5,5 9,9 8,3 12,9 8,5 G FBKF X Projetado 2,8 4,3 4,5 4,5 14,4 14,1 19,2 13,9 M
O crescimento mdio das exportaes deve ficar em torno de 4% a.a., segundo o modelo economtrico da seo anterior e a projeo do FMI para o crescimento das importaes mundiais. Com efeito, este cenrio projeta uma deteriorao muito elevada das exportaes lquidas. O dficit em transaes correntes passaria de 2,7% para 8,6% do PIB entre 2010 e 2014, o que coloca em dvida a viabilidade de tal cenrio.
TABELA 10
Valores observados (2000 a 2010) e projees condicionais (at 2014) para os componentes da demanda agregada e o saldo em transaes correntes (Em % do PIB) Ano
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
C
64,3 63,5 61,7 61,9 59,8 60,3 60,3 59,9 58,9 61,7 60,6
G
19,2 19,8 20,6 19,4 19,2 19,9 20,0 20,3 20,2 21,8 21,2 Cenrio I
FBKF
Dados das CNT 16,8 17,0 16,4 15,3 16,1 15,9 16,4 17,4 19,1 16,9 18,4
X
10,0 12,2 14,1 15,0 16,4 15,1 14,4 13,4 13,7 11,1 11,2
M
11,7 13,5 12,6 12,1 12,5 11,5 11,5 11,8 13,5 11,2 12,1 Projetado
TC
-4,2 -4,5 -1,4 0,3 1,4 1,2 0,9 -0,2 -1,9 -1,8 -2,7
2011 2012 2013 2014
60,0 60,7 61,4 62,3
21,2 21,2 21,2 21,2
19,4 20,0 21,4 22,0
11,0 10,9 10,8 10,7
13,3 14,4 16,3 17,6
-4,0 -5,2 -7,2 -8,6
383
4.2 Cenrio ii 4.2.1 Descrio do cenrio Como destacam Santos e Silva (2010), no h razo apriorstica para descartar a possibilidade de o governo utilizar um conjunto de polticas para lidar com as variveis que afetam o dficit em transaes correntes. Nesse sentido, tentou-se quantificar o impacto para a necessidade de financiamento externo de uma poltica de incentivo da poupana domstica via reduo de 1,1 p.p. no consumo das famlias como proporo do PIB ao longo dos prximos quatro anos, passando de 60,6%, em 2010, para 59,5% em 2014. A tabela 11 apresenta resumidamente esse cenrio. Como neste caso foi definida uma trajetria para o consumo das famlias, faz-se necessrio definir outro componente da demanda agregada como exgeno. Optou-se por fazer com que as exportaes de bens e servios fossem a varivel de ajuste a garantir a satisfao da restrio de igualdade. Portanto, o resultado para as exportaes no estimado pela funo descrita na seo anterior, mas indica qual o volume de exportaes que garante a consistncia do cenrio.
TABELA 11
Varivel
Produto Interno Bruto Formao bruta de capital fixo Consumo das famlias Consumo do governo Taxa de cmbio real
Descrio do cenrio ii Sigla

Y
Medida
Produto Interno Bruto - CNT
Unidade
Descrio
Cenrio definido com base na grade parmetros 2010-2015 da Secretaria de Poltica Econmica - SPE/MF Cenrio definido pelo BNDES Queda de 1 ponto percentual ao longo de quatro anos (hiptese dos autores) Fixo em proporo do PIB (hiptese dos autores) Fixo no valor da ltima observao (hiptese dos autores) Fixo no valor da ltima observao (hiptese dos autores)
2011
4,5
2012
5,0
2013
5,5
2014
5,5
FBKF
Formao Bruta de Capital Fixo - CNT Consumo das Famlias - CNT Consumo das administraes pblicas - CNT Taxa de cmbio real em relao ao dlar americano Razo entre imposto de importao (R$ milhes) e importao de bens e servios (R$ milhes)
% do PIB
19,4
20,0
21,4
22,0
% do PIB
0,60
0,60
0,60
0,60
Taxa de crescimento anual (%) R$/US$, em logaritmo natural.
4,5
5,0
5,5
5,5
TCR
0,58
0,58
0,58
0,58
Alquota de importao
Total arrecadado (R$)/ Volume importado (R$)
5,0
5,0
5,0
5,0
384
4.2.2 Anlise dos resultados As tabelas 12 e 13 mostram as taxas de crescimento e a participao no PIB dos componentes da demanda agregada. Note-se inicialmente que, para que o consumo das famlias alcance a participao no produto definida nas premissas do cenrio queda acumulada de 1 p.p. do PIB , este deve crescer em mdia 4,7% a.a. Isto, por sua vez, gera uma reduo na taxa mdia de crescimento das importaes da ordem de 0,5 p.p. A grande mudana em relao ao cenrio anterior fica, no entanto, por conta da evoluo das exportaes. Estas devem crescer aproximadamente 9,6% a.a., em mdia, para que se possa alcanar a taxa de crescimento do produto projetada pelo Ministrio da Fazenda. Esse dado fecha o modelo de projeo que, nesse cenrio, prev um dficit em transaes correntes em nveis aceitveis para os prximos anos porque, apesar de elevado (alcanando 5,9% em 2014), no explosivo. De todo modo, apesar do cenrio otimista para as exportaes e do menor dinamismo do consumo das famlias, projeta-se um crescimento das necessidades de financiamento externas.
TABELA 12
(Em %) Ano
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Valores observados (2000 a 2010) e projees condicionais (at 2014) para as taxas de crescimento dos componentes da demanda agregada Y
4,3 1,3 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 6,1 5,2 -0,6 7,5 4,5 5,0 5,5 5,5
C
4,0 0,7 1,9 -0,8 3,8 4,5 5,2 6,1 5,7 4,2 7,0 Cenrio II 3,5 5,0 4,6 5,5
G
Dados das CNT -0,2 2,7 4,7 1,2 4,1 2,3 2,6 5,1 3,2 3,9 3,3 4,5 5,0 5,5 5,5
FBKF
5,0 0,4 -5,2 -4,6 9,1 3,6 9,8 13,9 13,6 -10,3 21,8 9,9 8,3 12,9 8,5
X
12,9 10,0 7,4 10,4 15,3 9,3 5,0 6,2 0,5 -10,2 11,5 Projetado 3,1 10,2 13,9 11,3
M
10,8 1,5 -11,8 -1,6 13,3 8,5 18,4 19,9 15,4 -11,5 36,2 14,3 13,7 18,3 13,5
385
TABELA 13
Valores observados (2000 a 2010) e projees condicionais (at 2014) para os componentes da demanda agregada e o saldo em transaes correntes (Em % do PIB)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 C 64,3 63,5 61,7 61,9 59,8 60,3 60,3 59,9 58,9 61,7 60,6 60,0 60,0 59,5 59,5 G 19,2 19,8 20,6 19,4 19,2 19,9 20,0 20,3 20,2 21,8 21,2 Cenrio II 21,2 21,2 21,2 21,2 19,4 20,0 21,4 22,0 11,0 11,5 12,4 13,1 FBKF Dados das CNT 16,8 17,0 16,4 15,3 16,1 15,9 16,4 17,4 19,1 16,9 18,4 10,0 12,2 14,1 15,0 16,4 15,1 14,4 13,4 13,7 11,1 11,2 11,7 13,5 12,6 12,1 12,5 11,5 11,5 11,8 13,5 11,2 12,1 Projetado 13,3 14,4 16,1 17,3 -4,0 -4,5 -5,3 -5,9 -4,2 -4,5 -1,4 0,3 1,4 1,2 0,9 -0,2 -1,9 -1,8 -2,7 X M TC
5 CoNSiDErAES FiNAiS Este captulo analisou a evoluo do saldo em transaes correntes e realizou projees para as necessidades de financiamento externas da economia brasileira nos prximos anos com base em especificaes para as exportaes e importaes agregadas de bens e servios no fatores FOB e CIF, respectivamente, conforme divulgado pelo IBGE nas CNT. Conforme se procurou mostrar, a trajetria do saldo em transaes correntes nos prximos anos depender basicamente do diferencial de crescimento da renda externa com relao interna, alm da composio desta ltima. Isto porque, aparentemente, variaes da taxa de cmbio no devem influenciar de forma decisiva o volume de exportaes e importaes agregadas no curto prazo. Supondo, entre outros, que a taxa de crescimento do PIB nos prximos quatro anos seja de aproximadamente 5% a.a. e que a FBKF e o consumo do governo representem em 2014, respectivamente, 22% e 21,2% do PIB, o pas apresentar um dficit em transaes correntes da ordem de 8,6% em 2014. Embora pouco crvel, esta elevada projeo condicional decorre, por um lado, da alta elasticidade das importaes com relao formao bruta de capital e, por outro, do fato de que o consumo das famlias ter necessariamente de crescer a taxas
386
elevadas para satisfazer a identidade contbil do PIB pela tica da demanda, tendo em vista que esta varivel foi utilizada como exgena neste cenrio. Complementarmente, este trabalho aponta que, mantidas essas suposies, mas considerando agora uma reduo na participao do consumo das famlias para 59,5% em 2014, o que implicou a adoo das exportaes como varivel exgena, a economia brasileira apresentar um saldo em transaes correntes de -5,9% em 2014. Ambos os cenrios, portanto, suscitam dvidas quanto manuteno do ciclo de crescimento econmico iniciado em 2004 (e momentaneamente interrompido em 2009), cujo delineamento depender sobremaneira das escolhas de polticas econmicas para os prximos anos. Com isso, algumas questes se colocam. No parece desejvel provocar uma reduo drstica do crescimento, reduzindo, assim, o diferencial de crescimento entre renda externa e interna. Talvez a alternativa mais vivel disposio dos policy makers seja a busca por um equilbrio entre a adoo de polticas de incentivo poupana nacional, visando o aumento na taxa de investimento, e o estmulo s exportaes por meio de instrumentos alternativos desvalorizao cambial, de tal modo que a necessidade de captao de poupana externa se d em nveis mais moderados. Por fim, vale destacar que a explorao de petrleo na camada pr-sal pode vir a gerar divisas em quantidade suficientes para eliminar a possibilidade de um estrangulamento externo no futuro. Dada a dificuldade de se mensurar com segurana quanto e quando estas divisas estaro disposio, espera-se que tal questo seja tratada em detalhes em estudos futuros. rEFErNCiAS AMITRANO, C. R. O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. p. 57-84. BCB BANCO CENTRAL DO BRASIL. Sistema Gerenciador de Sries Temporais. Disponvel em: <http://www4.bcb.gov.br/?SERIETEMP>. Acesso em: 4 abr. 2010. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Plano plurianual 2004-2007: projeto de lei. Braslia : MP, 2003. ______ . Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Estatsticas de comrcio exterior - DEPLA. Disponvel em: < http://www.mdic.gov.br >. Acesso em: 4 abr. 2010. COUTINHO, L. A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira. In: ALM, A. C; GIAMBIAGI, F. (Orgs.). O BNDES em um Brasil em transio. Rio de Janeiro: BNDES, 2010. FUNCEX FUNDAO CENTRO DE ESTUDOS DO COMRCIO EXTERIOR. FuncexData. Disponvel em: <http://www.funcex.org.br/>. Acesso em: 4 abr. 2010.
387
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388
ANEXo O produto interno bruto (PIB) pode ser mensurado a partir de trs ticas distintas, justificando a identidade contbil bsica: produto = despesa = renda. O PIB, pela tica do produto, mede o total do valor adicionado produzido por firmas operando no pas. A renda nacional bruta (RNB), como o prprio nome sugere, considera apenas o valor adicionado gerado por fatores de produo de propriedade de residentes. Assim, a diferena entre RNB e PIB dada pela renda lquida enviada ao exterior (RLEE) ou pela renda lquida recebida do exterior (RLR), de acordo com o saldo destas operaes. Como o Brasil envia ao exterior mais recursos do que recebe, ou seja, parte do valor adicionado gerado no pas transferido para o exterior, tem-se: RNB = PIB RLEE (1A)
A renda nacional disponvel (RND), por seu turno, dada pela soma da RNB com as transferncias unilaterais (TU), que nada mais so do que o saldo da movimentao de recursos entre agentes econmicos e pases sem contrapartida com o processo de produo. Logo, tem-se que: PIB = RND + RLEE TU Por sua vez, a identidade de uso da renda implica que a RND dada por: RND = C + SP + RLG (3A) (2A)
em que C so os gastos de consumo das famlias, SP a poupana privada domstica, e RLG a renda lquida do governo, que dada pela soma dos impostos diretos e indiretos arrecadados e outras receitas correntes menos as transferncias e subsdios pagos pelo governo. Pela tica da despesa, o PIB dado pela soma de consumo das famlias (C), investimento (I), gastos do governo (G) e exportaes lquidas, que igual a exportaes (X) menos importaes (M) de bens e servios no fatores. Logo, PIB = C + I + G + X M (4A)
389
Portanto, substituindo (3A) em (2A) e igualando a (4A), tem-se que: S + RLG + RLEE TUR = I + G + X M (5A)
Reescrevendo (5A) de modo a obter a igualdade entre poupana e investimento, tem-se: Sp + (RLG G) + (M X + RLEE TUR) = I Sp + SG + Sx = I
(6A)
Dessa forma, fica evidente que, em uma economia aberta, o investimento domstico financiado pela soma da poupana privada domstica, poupana pblica e poupana externa, sendo esta ltima igual ao saldo das transaes correntes do balano de pagamentos com sinal trocado (M X + RLEE TUR).
390
CAPTULO 14
o FiNANCiAmENTo DAS CoNTAS EXTErNAS BrASiLEirAS: 2003-2010 *
1 iNTroDuo ** No Brasil, a despeito da crise financeira internacional de 2008-2009, a dcada de 2000 foi marcada pela retomada do crescimento com redistribuio de renda e pelo afastamento da restrio externa. Os resultados favorveis, com abundncia de recursos externos e certa euforia com o futuro, tm impulsionado o debate de diversas questes estruturais do desenvolvimento socioeconmico brasileiro, obnubiladas anteriormente pelos desequilbrios macroeconmicos e, em particular, por crises renitentes de balano de pagamentos, seja pela fragilidade das exportaes, seja pelas conexes aos ciclos de bonana e parada sbida da liquidez financeira internacional. A reduo da vulnerabilidade externa permitiu mudanas importantes na gesto da insero internacional do pas, tais como a antecipao dos pagamentos ao Fundo Monetrio Internacional (FMI); modificaes na administrao da dvida externa pblica, com a nfase na obteno de divisas para a construo de uma curva de juros; acmulo de reservas internacionais em um regime de taxa de cmbio administrada (flutuao suja); introduo paulatina de controles sobre os fluxos de capitais, especialmente aps a crise de 2008; queda significativa na dvida interna indexada taxa de cmbio. E, no menos importante, uma tentativa de se retomar a implementao de uma poltica industrial (Poltica de Desenvolvimento Produtivo, Plano Brasil Maior), privilegiando as compras governamentais e das empresas estatais com contedo nacional mnimo.1 A fragilidade externa, no entanto, no desapareceu. Persistiu a inconversibilidade do real, a renitente perda de competitividade das exportaes de manufaturados e a interpenetrao crescente do sistema financeiro domstico com o sistema financeiro internacional com ampliao do passivo externo mais voltil , introduzindo novos riscos que precisam ser monitorados permanentemente pelas autoridades de regulao e superviso. Este texto procura contribuir para esta discusso ao enfatizar as condies de financiamento das contas externas e apresentar possveis riscos, desafios e alternativas para o pas. O captulo est organizado em quatro sees, alm desta breve introduo. A primeira seo
*
Trabalho elaborado com informaes disponveis at a primeira semana de setembro de 2011.
**
Os autores agradecem os comentrios e sugestes de colegas de diversas instituies, tais como Aristides Monteiro Neto, Dante Ricardo Chianamea, Jean Toledo de Freitas, Rafael Fagundes Cagnin e Wladeciro Camillo Menegassi. Agradecem tambm aos colegas da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte), em particular, Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves, Daniela Freddo, Eduardo Costa Pinto, Flvio Lyrio Carneiro, Manoel Jos Forero Gonzalez, Rodrigo Alves Teixeira e Walter Antonio Desidera. 1. Ver captulo 16 Perfil do financiamento estatal no brasil: a injustia tributria, nesta publicao. Ver tambm Fundap (2011e).
apresenta, resumidamente, as caractersticas predominantes dos fluxos de capitais para os pases em desenvolvimento. A segunda seo delineia as principais tendncias das contas externas brasileiras entre 2003 e 2010, explicitando o desempenho da balana comercial, da conta-corrente e das diferentes modalidades de fluxos financeiros. A terceira seo discute os estoques de ativos e passivos externos acumulados durante o perodo. A quarta seo tece alguns comentrios sobre os principais desafios e opes de polticas diante do contexto externo de abundncia de capitais, elevadas cotaes das commodities produzidas e exportadas pelo pas e perspectivas de investimentos em petrleo e infraestrutura. 2 oS FLuXoS DE CAPiTAiS E A GESTo DA CoNTA FiNANCEirA PELoS PASES Em DESENVoLVimENTo Os principais determinantes dos fluxos de capitais para os pases em desenvolvimento tm sido os chamados fatores externos (push factors), sobretudo, as condies monetrias nos pases desenvolvidos, em especial, no pas emissor da divisa-chave, os Estados Unidos. A expanso da liquidez internacional e a reduo da averso ao risco dos investidores globais condicionam a dinmica do dinheiro em busca de retorno (money chasing yields). Todavia, distintos fatores internos aos pases em desenvolvimento (pull factors) tambm fomentam e condicionam os ingressos de recursos externos. O maior ou menor grau de abertura financeira, o diferencial entre os juros internos e externos, mas tambm a queda do risco relativo dos ativos emitidos por empresas, bancos e governos dos pases em desenvolvimento, impulsionam os fluxos de capitais. O dinamismo econmico maiores taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) nos pases em desenvolvimento do que nos pases desenvolvidos provoca ainda expectativas de valorizao dos ativos e de apreciao cambial,2 estimulando emprstimos, emisses de dvidas, investimentos nos mercados de capitais domsticos (aes e ttulos da dvida pblica) e de derivativos. Provoca tambm a ampliao dos fluxos de investimento direto externo. Na dcada de 2000, a tendncia de alta nas cotaes das commodities exportadas pelos pases em desenvolvimento melhorou os resultados das transaes correntes e tambm favoreceu a atrao de capitais externos. Os preos das commodities tm sido pressionados por diversos fatores interligados, tais como o acelerado processo de crescimento e urbanizao da populao mundial; a elevao da renda nos pases em desenvolvimento; choques de oferta de origem climtica, que afetam as cotaes das commodities alimentcias; o uso de cereais e oleaginosas para a produo de biocombustveis; e a especulao nos mercados futuros em um ambiente de abundante liquidez no mercado internacional.3 Nesse perodo, as operaes de carry trade4 tambm ganharam fora, inicialmente, ancoradas em emprstimos em iene, com
2. Exceto em pases com taxas de cmbio fixa ou com controles estritos sobre os fluxos de capitais, tais como Hong Kong e China. 3. Para uma discusso sobre os mercados de derivativos de commodities, ver, entre outros, Unctad (2011), Prates (2011), Mayer (2010), Shulmeister (2009) e Unctad (2008). Para os impactos nos preos dos alimentos, ver, Thomaz e Carvalho (2011) e Belluzzo (2011b). 4. As operaes de carry trade consistem em tomar emprstimos em moedas que apresentam taxas de juros baixas e aplicar estes recursos em moedas com elevadas taxas de juros. Para uma discusso detalhada destas operaes, ver, entre outros, Rossi (2010).
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O Financiamento das Contas Externas Brasileiras: 2003-2010
taxas de juros prximas de zero (divisa privilegiada de funding antes da crise sistmica de 2008); posteriormente, o euro e o dlar tambm passaram a ser fonte de recursos para estas transaes. A retrao dos fluxos de capitais para as economias em desenvolvimento que se seguiu crise sistmica desencadeada pela falncia do banco de investimento Lehman Brothers, em 15 de setembro de 2008, foi relativamente efmera (PRATES e CINTRA, 2011). No final do primeiro trimestre de 2009, os capitais voltaram a fluir para essas economias em busca de rendimentos em um contexto de taxas de juros prximas de zero nos pases desenvolvidos e expanso da liquidez nos mercados financeiros internacionais. As polticas monetrias e fiscais anticclicas nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento conseguiram conter a Grande Recesso e deram origem ao quarto ciclo de liquidez internacional desde o colapso do regime de Bretton Woods entre 1971-1973. Os trs primeiros ciclos ocorreram: i) em meados da dcada de 1970, com a fase altista se revertendo com a crise da dvida externa de 1981-1982, perodo em que os bancos internacionais eram as principais fontes de crdito para os pases em desenvolvimento, com taxas de juros flutuantes; ii) na dcada de 1990, cuja fase baixista se estendeu da crise dos pases asiticos at meados de 2002, quando assumem relevncia crescente as operaes dos investidores institucionais (fundos de penso, fundos de investimento, hedge funds, fundos private equity, fundos soberanos etc.); e iii) entre 2003-2008, com seu auge em 2007-2008 e sua fase de baixa durante o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro de 2009.5 No incio do quarto ciclo, o retorno dos fluxos foi seletivo, beneficiando, sobretudo, economias asiticas e latino-americanas com melhores contas externas e fiscais e que superaram rapidamente o efeito-contgio da crise (devido menor dependncia das exportaes como fonte de demanda e/ou s polticas anticclicas adotadas, caso do Brasil6 e da ndia). Nas economias do Leste Europeu e da Comunidade dos Estados Independentes, que haviam sido as mais atingidas por esse efeito devido maior vulnerabilidade externa, as condies de custo e de acesso continuaram menos favorveis. A partir do segundo semestre de 2009, com a queda adicional da averso ao risco propiciada pelas condies mais favorveis nos mercados financeiros globais, o movimento ganhou impulso e, ao longo de 2010, se generalizou, passando a envolver, de forma praticamente indiscriminada, o conjunto das divisas e ativos dos pases em desenvolvimento, inclusive aqueles com maior fragilidade externa e fiscal, ou seja, os piores fundamentos. A seletividade foi substituda pela no diferenciao dos riscos (comum nas fases altistas dos ciclos anteriores) associada, mais uma vez, a impulsos adicionais originados nos pases desenvolvidos: a crise da dvida soberana dos pases-membros do euro (que beneficiou os ativos emergentes ao elevar o risco de um grupo de pases desenvolvidos) e, principalmente,
5. Para uma discusso detalhada destes ciclos, ver Akyz (2011). O autor salienta os movimentos de parada sbita (sudden stop) abrupta mudana de rumos dos capitais volteis (hot money) nos respectivos processos de endividamento dos pases em desenvolvimento. Sobre o quarto ciclo, Akyz (2011) sugere que, independentemente das razes imediatas da reverso do movimento de capitais, certo que isso coincidir com uma queda no preo das commodities. Assim sendo, os mais prejudicados sero os pases que abusaram do duplo benefcio: a valorizao dos produtos primrios e a invaso dos capitais externos. Ver tambm Akyz (2009). 6. Para uma discusso das medidas anticclicas implementadas pelo governo brasileiro, ver, entre outros, Barbosa e Souza (2010), Barbosa (2010), Chianamea, Calixtre e Cintra (2010) e Araujo e Cintra (2010).
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a segunda rodada da poltica de afrouxamento quantitativo (quantitative easing 2, QE2) do Federal Reserve a partir de novembro de 2010.7 Seguramente, a conjuntura macroeconmica nas economias em desenvolvimento retomada do crescimento, preos das commodities em alta, acelerao de projetos de investimento em estruturas produtivas e em infraestrutura, expanso da renda das classes mdias etc. tambm fomentou o ciclo de capitais (CANUTO e GIUGALE, 2010). No incio de 2010, os bancos centrais de diversos pases em desenvolvimento (inclusive o Brasil) comearam a elevar suas taxas de juros bsicas em resposta s presses inflacionrias decorrentes do aquecimento da atividade econmica e da alta dos preos das commodities (como sugerido, provenientes da especulao nos mercados futuros fomentada pelas condies monetrias lassas, da retomada da economia mundial sob liderana da China e de choques de oferta). Comearam tambm a introduzir medidas macroprudenciais, destinadas a conter o ritmo de expanso do crdito domstico pelos sistemas financeiros nacionais e a crescente conexo com o sistema financeiro internacional (amplo espectro de instrumentos de controle da conta financeira). As restries aos fluxos de capitais procuravam conter tambm a trajetria de apreciao das taxas de cmbio, dados os impactos na competitividade das exportaes. Em suma, com a adoo das polticas anticclicas e o apoio dos sistemas financeiros domsticos, as economias em desenvolvimento puderam rapidamente retomar uma trajetria de crescimento econmico, impulsionando a recuperao da economia mundial em duas velocidades.8 Aps registrar taxas de crescimento acima de 6%, entre 2003 e 2008, os pases em desenvolvimento apresentaram expanso de 7,3%, em 2010, sob a liderana da sia em desenvolvimento, segundo o FMI (2011d) (tabela A.1, apndice A). Os pases desenvolvidos, por sua vez, registraram taxa de crescimento mdia de 2,3%, entre 2003 e 2008, e 3% em 2010. Nesse contexto, os ganhos esperados das operaes de carry trade aumentaram ainda mais, tanto devido ao maior diferencial de juros como s expectativas de apreciao cambial.9 No primeiro semestre de 2011, essas operaes tambm foram estimuladas pela depreciao do dlar em relao ao euro (associada s expectativas de elevao da taxa de juros bsica pelo Banco Central Europeu devido alta da inflao acima da meta de 2% a. a.). As informaes do Institute of International Finance (IIF, 2011) revelam a importncia dos fluxos de capitais estritamente financeiros (excluindo os investimentos diretos externos) e, sobretudo, daqueles atrados pelo diferencial de juros no boom recente. Reorganizando as
7. Essa interveno monetria ficou conhecida como afrouxamento quantitativo 2, para distingui-la da implementada durante 2009, e tinha como objetivo combater uma eventual espiral deflacionista, prover liquidez ao sistema e aumentar a quantidade de dinheiro em circulao. Para uma discusso das polticas macroeconomicas dos pases desenvolvidos, aps a crise sistmica, ver, entre outros, Farhi (2011). 8. Sobre os sistemas financeiros dos pases em desenvolvimento, ver, entre outros, Economist (2010) e Cintra e Prates (2011). Sobre o sistema financeiro brasileiro, ver Freitas (2011a), Araujo e Cintra (2010), Cintra e Prates (2010) e Prates et al. (2009). 9. Conforme publicao do Ministrio da Fazenda (Brasil, 2011, p. 97): a participao da moeda brasileira nas transaes em mercados futuros e opes ampliou-se em 2010, figurando-se nas primeiras posies quanto ao nmero de transaes no mercado global de derivativos, segundo o Banco de Compensaes Internacionais (BIS). O carry return (ou o excesso de retorno o retorno sobre o investimento em ttulos de renda fixa descontado o custo dos emprstimos em moeda estrangeira) brasileiro chegou a 20,1% nos ltimos 12 meses (acumulado em 12 meses at 1o de fevereiro de 2010), decomposto em 10,9% de apreciao cambial e 9,2% de rendimentos sobre juros.
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informaes (tabela A.2, apndice A), apreende-se que esses fluxos responderam por mais de 50% do total em 2010, uma porcentagem acima da registrada no ciclo anterior.10 Os dados do Fundo Monetrio Internacional, por sua vez, indicam a importncia da recuperao do investimento estrangeiro direto (tabela A.1, apndice A). Aps atingir US$ 439,6 bilhes em 2008, auge do ciclo, o fluxo de investimento estrangeiro direto alcanou US$ 371,1 bilhes em 2010, e o FMI estima sua manuteno neste patamar nos prximos anos. Os dados do FMI sugerem tambm a retomada do processo de obteno de elevados supervits em conta-corrente pelo conjunto dos pases em desenvolvimento (Amrica Latina e Europa Central e Leste constituem as excees), aps a queda registrada em 2009 e 2010. Este movimento tem sido intenso nos pases asiticos, sob a liderana da China, e nos pases do Oriente Mdio e Norte da frica, exportadores de petrleo. As reservas acumuladas com base nesses supervits (e nos fluxos de investimento externo direto) so mais apropriadas do que aquelas obtidas a partir do ingresso de fluxos de capitais volteis (investimento de portflio, emprstimos bancrios e emisses de dvidas de curto prazo). De todo modo, as reservas dos pases em desenvolvimento saltaram de US$ 1,3 trilho em 2003 para US$ 6,5 trilhes em 2010, sendo que 73,5% deste montante so detidas pelos pases asiticos e exportadores de petrleo (tabela A.1, apndice A).11 Enfim, em um primeiro momento, o retorno desses fluxos possibilitou a reverso das depreciaes cambiais registradas no perodo mais agudo da crise e a retomada das estratgias de acumulao de reservas, e relaxou as restries externas ao crescimento nos pases com dficit em transaes correntes (CINTRA e PRATES, 2011; OLIVEIRA, 2011). Em um segundo momento, gerou desequilbrios macroeconmicos e financeiros na maioria das economias receptoras, tais como expressiva apreciao das taxas de cmbio (com impactos deletrios sobre a competitividade das exportaes), presso fiscal, devido ao acmulo de reservas (diferencial de juros), e bolhas nos mercados de crdito, de ativos e de moedas. O Institute of International Finance projeta a continuidade da fase altista do ciclo entre 2011 e 2020. Fatores estruturais nas economias emergentes sustentariam os fluxos de capitais, tais como o maior potencial de crescimento, a estabilidade poltica, a adoo de polticas macroeconmicas saudveis. Nesse contexto, o movimento de realocao dos portflios em direo aos ativos emergentes (de forma a tornar sua participao equivalente participao no produto global) teria continuidade. Mesma posio sinalizada em World Bank (2011). Essas vises tendem a abstrair duas questes importantes e correlacionadas. Em primeiro lugar, a experincia histrica mostra que, em algum momento, o boom suscitado por fatores externos sucedido por uma parada sbita (o chamado sudden stop) e pela reverso dos fluxos de capitais (ou seja, pelo burst). Assim como nos ciclos anteriores, o momento do burst
10. Os autores agradecem aos professores Andr M. Biancareli e Daniela M. Prates por estas observaes. 11. Segundo os dados do Institute of International Finance (2011), as reservas internacionais dos pases em desenvolvimento somavam US$ 5,9 trilhes, e a dvida externa total, US$ 4,8 trilhes. Salienta-se que so considerados apenas 30 pases em desenvolvimento (ou pases emergentes) na lista do Institute of International Finance, sendo 7 da sia, 8 da Amrica Latina, 8 da Europa e 7 da frica/Oriente Mdio.
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incerto, mas dever ser desencadeado por um evento que eleve a averso global ao risco.12 Em segundo lugar, embora vrias economias em desenvolvimento possuam uma situao macroeconmica mais favorvel do que nos ciclos das dcadas de 1970 e 1990 (inclusive em funo do processo de aprendizado proporcionado pelas crises anteriores) e ofeream oportunidades de investimento e de diversificao de risco devido s taxas de crescimento mais elevadas, continuam emissoras de divisas inconversveis. Estas divisas, por no desempenharem nenhuma das funes da moeda em mbito internacional, so os primeiros alvos dos movimentos de fuga para qualidade (flight to quality vale dizer, ttulos do Tesouro americano) dos investidores globais numa ordem internacional hierrquica e assimtrica (como ficou evidente aps a falncia do banco de investimento Lehman Brothers), que resultam em abruptas desvalorizaes das taxas de cmbio, com impactos negativos sobre a situao financeira dos agentes domsticos (com dvidas em moeda estrangeira), a atividade econmica e o emprego. Neste contexto de ampla liquidez internacional, o FMI divulgou diversos documentos sobre a gesto dos fluxos de capitais pelos pases em desenvolvimento, recomendando o uso de controles sobre a conta financeira, aps o esgotamento das diversas opes de poltica macroeconmica.13 Os dilemas enfrentados por esses pases no boom recente (resumidos acima) revelaram, mais uma vez, a capacidade limitada das polticas macroeconmicas convencionais de evitar os efeitos indesejveis de elevados fluxos de recursos de curto prazo em um ambiente de ampla mobilidade de capitais. Resta aos pases emergentes recorrerem a solues domsticas, reforando as linhas de defesa contra os efeitos instabilizadores da abundncia de capitais internacionais. O governo brasileiro tem caminhado nesta direo, inclusive com medidas de conteno das operaes nos mercados de derivativos cambiais (mercado futuro de cmbio na BM&FBovespa).14 Em suma, a partir dessas experincias dos pases em desenvolvimento, delineia-se um conjunto de polticas macroeconmicas cambial, monetria e fiscal , para manter taxas de crescimento do produto, da renda e do emprego, a higidez das contas externas e a preveno de choques externos reais e financeiros. Esta configurao das polticas macroeconmicas pode ser estilizada, a despeito da grande diversidade de instrumentos e da heterogeneidade das economias em desenvolvimento, da seguinte forma: 1) um regime de taxa de cmbio flutuante administrado, que combina a flexibilidade da taxa de cmbio com intervenes discricionrias das autoridades monetrias no mercado cambial;
12. Incertezas sobre o refinanciamento das dvidas soberanas na zona do euro e o rebaixamento do rating dos ttulos da dvida pblica americana pela agncia de classificao de risco Standard & Poors desencadearam outro momento de pnico nos mercados financeiros internacionais, no final de julho e agosto de 2011. 13. Cf. Ostry et al. (2010, p.11, grifos dos autores): a lgica preconiza que controles, corretamente idealizados, sobre os fluxos de entradas de capitais poderiam atuar como complementos teis em alguns casos, sobretudo frente a incrementos sbitos de afluxos. Ver tambm Eyzaguirre et al. (2011), Pradhan et al. (2011) e FMI (2011). 14. BM&FBovespa, companhia de capital brasileiro formada, em 2008, a partir da integrao das operaes da Bolsa de Valores de So Paulo e da Bolsa de Mercadorias & Futuros. Constitui a principal instituio de intermediao para operaes do mercado de capitais e a nica bolsa de valores, mercadorias e futuros em operao no pas.
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2) a preservao de uma tendncia competitiva da taxa de cmbio real, procurando evitar sobrevalorizao cambial no curto prazo; 3) um supervit como tendncia e/ou dficits transitrios moderados na conta-corrente do balano de pagamentos; 4) a acumulao de considerveis volumes de reservas internacionais; 5) uma poltica monetria ativa, facilitada pela esterilizao das intervenes oficiais no mercado de cmbio, e uma efetiva coordenao com a poltica fiscal de curto prazo; 6) uma tendncia equilibrada das contas fiscais e dficits fiscais moderados esta orientao para a poltica fiscal possibilita a implementao de polticas fiscais anticclicas no curto prazo (controle da demanda agregada e da inflao nas fases de auge e estmulos fiscais nas fases recessivas) e preveno de montantes expressivos de dvidas pblicas (interna e externa); 7) a introduo de instrumentos de regulao e superviso dos sistemas financeiros domsticos, sobretudo, procurando conter a excessiva exposio ao risco cambial, incluindo posies nos mercados de derivativos de cmbio; 8) a introduo de mecanismos de gesto da conta de capitais (capital flow management measures) para lograr simultaneamente o regime de taxa de cmbio flutuante administrado e a poltica monetria ativa, em contextos de abundncia de recursos externos (FRENKEL, 2011; OCAMPO, 2011; EYZAGUIRRE et al., 2011). 3 um PANorAmA DAS CoNTAS EXTErNAS BrASiLEirAS ENTrE 2003-2010 Nesse contexto de crescimento econmico mundial, alta nas cotaes das commodities e ampla liquidez dos mercados financeiros internacionais, as contas externas brasileiras apresentaram um desempenho extraordinrio, com resultado positivo no balano de pagamento durante todo o perodo 2003-2010 (tabela 1), permitindo saldar os emprstimos com o FMI, reduzir o endividamento pblico externo e acumular reservas. Salienta-se que, no perodo analisado, as relaes entre os mercados internos (bens, servios e capitais) e externos se aprofundaram e se tornaram cada vez mais complexas. As importaes tornaram-se mais importantes para as corporaes brasileiras, forando-as a realizar operaes de proteo contra a flutuao da taxa de cmbio. Tambm os exportadores, principalmente no setor de produtos primrios, demandaram mecanismos de proteo contra as flutuaes nos mercados futuros desses produtos (sobretudo nos mercados externos),15 alm dos habituais mecanismos de crdito ao comrcio exterior. Simultaneamente, os vnculos com os investidores estrangeiros fundos de investimento, fundos soberanos, fundos de private equity, hedge funds, fundos de penso, companhias de seguro, bancos comerciais, corporaes etc. e com diversos instrumentos bnus, commercial papers, emprstimos, capitais de risco, derivativos etc. se estreitaram fortemente (BCB, 2009).
15. Para uma discusso sobre a abertura financeira brasileira, ver, entre outros, Prates (2006).
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Com a desvalorizao da taxa de cmbio em 2002,16 diante da ameaa da eleio do candidato do Partido dos Trabalhadores, e a recuperao da economia mundial, as exportaes brasileiras praticamente duplicaram, saltando de US$ 73 bilhes em 2003, para US$ 138 bilhes em 2006, no primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva (tabela 1). No segundo governo, as exportaes continuaram a se expandir, atingindo o valor recorde de US$ 202 bilhes, em 2010, e ultrapassando o montante de US$ 198 bilhes, alcanado em 2008. A significativa taxa de crescimento das exportaes no segundo perodo foi sustentada, em grande medida, pela alta dos preos das commodities produzidas e exportadas pelo pas. As importaes tambm apresentaram expanso, aprofundando a integrao de algumas cadeias de produo sobretudo a de peas e componentes e a de bens de capital , fomentando a modernizao do parque produtivo: saltaram de US$ 48,3 bilhes, em 2003, para US$ 182 bilhes, em 2010, um crescimento de 376%. Assim, a balana comercial, aps um supervit notvel de US$ 46,5 bilhes, em 2006, manteve o saldo positivo, mas declinante, atingindo US$ 20,3 bilhes, em 2010, o menor do perodo. A piora no desempenho da balana comercial se deveu expanso da demanda interna e excessiva valorizao da moeda domstica, resultando em descompasso entre o ritmo de crescimento das importaes e das exportaes. Ademais, as exportaes brasileiras de manufaturados enfrentaram o acirramento da concorrncia externa, em um cenrio de fraco dinamismo do comrcio internacional.17
TABELA 1
Balano de pagamentos, contas selecionadas (2003-2010) (Em US$ milhes)
Transaes correntes Balana comercial (FOB) Exportao de bens Importao de bens Servios e rendas Servios Transportes Viagens internacionais Aluguel de equipamentos Servioes empresariais, profissionais e tcnicos 2003 4.177 24.794 73.084 -48.290 -23.483 -4.931 -1.590 218 -2.312 2.158 2004 11.679 33.641 96.475 -62.835 -25.198 -4.678 -1.986 351 -2.166 2.378 2005 13.985 44.703 118.308 -73.606 -34.276 -8.309 -1.950 -858 -4.130 3.651 2006 13.643 46.457 137.807 -91.351 -37.120 -9.640 -3.126 -1.448 -4.887 4.556 2007 1.551 40.032 160.649 -120.617 -42.510 -13.219 -4.384 -3.258 -5.771 6.230 2008 -28.192 24.836 197.942 -173.107 -57.252 -16.690 -4.994 -5.177 -7.808 8.147 2009 -24.302 25.290 152.995 -127.705 -52.930 -19.245 -3.926 -5.594 -9.393 7.297 2010 -47.518 20.267 201.915 -181.649 -70.630 -31.071 -6.404 -10.503 -13.683 8.381 (Continua) 16. Sobre o comportamento e os determinantes da taxa de cmbio, ver, entre outros, Prates (2007a, 2007b, 2009), Farhi, Cintra e Cagnin (2011), Barbosa et al. (2010), Fundap (2011b) e Rossi (2011). Rossi (2011, p.1-2) defende a hiptese da centralidade do mercado de derivativos na dinmica cambial recente, onde se destaca o papel dos estrangeiros e investidores institucionais na formao de tendncias no mercado de cmbio futuro, e dos bancos que transmitem essa presso especulativa para o mercado vista ao realizar ganhos de arbitragem. O autor prope uma hierarquia entre os mercados de cmbio, onde o mercado futuro, impulsionado pelo mercado offshore, condiciona a formao de posies no mercado interbancrio, assim como a liquidez no mercado vista. 17. Sobre a questo da balana comercial, ver captulo 13 Cenrios para a conta corrente do balano de pagamentos brasileiro, 2011 2014, nesta publicao. Ver tambm Castilho (2010), Teixeira (2011), Kume e Piani (2010 e 2011), Gordon e Gramkow (2011) e IEDI (2011). Este ltimo realiza um estudo comparativo das exportaes por intensidade tecnolgica e a dinmica da produo industrial. Os diversos estudos salientam que: i) as exportaes tm se concentrado em setores intensivos em recursos naturais; ii) setores intensivos em mo de obra vm perdendo espao nas exportaes, ganhando participao nas importaes; e iii) setores mais sofisticados, com elevado contedo tecnolgico, tambm vm ampliando participao nas importaes. Para discusses comparativas, ver Baumann e Ng (2010) e Baumann (2011).
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(Continuao) Rendas Renda de investimentos Renda de investimento direto Renda de investimento em carteira Renda de outros investimentos (juros) Transferncias unilaterais correntes Conta capital e financeira resultado do balano haveres da autoridade monetria (-=aumento) Fonte: BCB ([s.d.]a). Elaborao dos autores. 2003 -18.552 -18.661 -5.098 -8.743 -4.820 2.867 5.111 8.496 -8.496 2004 -20.520 -20.701 -5.789 -10.415 -4.497 3.236 -7.523 2.244 -2.244 2005 -25.967 -26.181 -10.302 -11.778 -4.101 3.558 -9.464 4.319 -4.319 2006 -27.480 -27.657 -12.826 -11.028 -3.803 4.306 16.299 30.569 -30.569 2007 -29.291 -29.740 -17.489 -7.065 -5.185 4.029 89.086 87.484 -87.484 2008 -40.562 -41.107 -26.775 -8.039 -6.293 4.224 29.352 2.969 -2.969 2009 -33.684 -34.287 -19.742 -9.213 -5.332 3.338 71.301 46.651 -46.651 2010 -39.558 -40.057 -25.504 -10.072 -4.481 2.845 100.102 49.101 -49.101
Na subconta servios e rendas, o dficit foi crescentemente ampliado de US$ 23,5 bilhes em 2003 para US$ 70,6 bilhes em 2010, decorrente do resultado negativo em rendas que mais do que duplicou, saltando de US$ 18,6 bilhes para US$ 39,6 bilhes , bem como do expressivo crescimento do dficit em servios, que passou de US$ 4,9 bilhes em 2003 para US$ 31 bilhes em 2010, segundo os dados divulgados pelo Banco Central do Brasil (BCB). O resultado negativo na rubrica rendas decorreu do desempenho das rendas de investimento, refletindo, em grande medida, uma caracterstica estrutural da economia brasileira, qual seja, o crescente grau de internacionalizao produtiva e financeira. As transferncias de rendas de investimento direto remessa de lucros e dividendos das empresas instaladas no Brasil com sede no exterior foram ampliadas de US$ 5 bilhes para US$ 25,5 bilhes, no mesmo perodo, um avano de 500%; as transferncia de rendas de investimento em carteira lucros e dividendos oscilaram entre US$ 7 bilhes e US$ 11,8 bilhes; as transferncias de renda de outros investimentos (juros) permaneceram relativamente estveis, em torno de US$ 4,5 bilhes, com exceo de 2008, quando registraram um dficit de US$ 6,3 bilhes (tabela 1). Por sua vez, o dficit na conta servios tendeu a refletir o comportamento do ciclo econmico domstico e a evoluo favorvel da renda interna. O aquecimento da economia domstica, associado tendncia de apreciao cambial e expanso dos investimentos impulsionou a alta dos gastos com aluguel de equipamentos (de US$ 2,3 bilhes, em 2003, para US$ 13,7 bilhes em 2010) e transportes (de US$ 1,6 bilho para US$ 6,4 bilhes, no mesmo perodo). A expanso da renda interna acompanhada pela tendncia de valorizao da taxa de cmbio estimulou as viagens internacionais. Nesta ltima rubrica, o resultado partiu de um supervit de US$ 218 milhes, em 2003, para um dficit de US$ 10,5 bilhes em 2010. Destaca-se o aumento expressivo das compras com carto de crdito, a despeito da alquota de 2,38% do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre compras realizadas no exterior com cartes de crdito.18 A conta servios empresariais, profissionais e tcnicos
18. Decreto Presidencial no 7.454, 28 de maro de 2011, elevou o IOF sobre compras no exterior com carto de crdito de 2,38% para 6,38%. Salienta-se que essas medidas estiveram mais relacionadas com a conteno do dficit em conta-corrente do que com a apreciao cambial (box 2).
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registrou supervit em todo o perodo, saltando de US$ 2,2 bilhes, em 2003, para US$ 8,4 bilhes em 2010. Processo semelhante ocorreu com as transferncias unilaterais correntes remessas de trabalhadores brasileiros no exterior , que, entre 2006-2008, registraram supervits acima de US$ 4 bilhes (tabela 1). Estes resultados, no entanto, foram insuficientes para enfrentar os gastos crescentes em servios e rendas. Diante disso, as transaes correntes apresentaram supervits crescentes, durante o primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, atingindo US$ 13,8 bilhes entre 2005 e 2006. Todavia, com a renitente tendncia de valorizao cambial, presses sobre as exportaes de produtos manufaturados e ampliao dos gastos em servios e rendas, o resultado das transaes correntes saltou rapidamente para um dficit de US$ 28,2 bilhes em 2008, e US$ 47,5 bilhes em 2010 (tabela 1). Este dficit tornou-se preocupante no somente por sua dimenso (quase duplica entre 2009 e 2010), mas tambm pela mudana na sua composio. Aps a crise financeira sistmica, a deteriorao do saldo em transaes correntes ocorreu de forma mais intensa e acelerada com a reduo do saldo positivo da balana comercial (-19,9% entre 2009 e 2010), aliada ao expressivo aumento do dficit da conta de servios e rendas (+133,4% entre 2009 e 2010), em face da expanso das remessas de lucros e dividendos (IED) e viagens internacionais. Enfim, podem ser apontados trs determinantes para esse movimento. Em primeiro lugar, o elevado ritmo de crescimento do Brasil, em uma conjuntura de fraco dinamismo da economia global (particularmente nos pases desenvolvidos), que se traduz em elevao das importaes de bens e servios e em reduo dos excedentes exportveis (sobretudo de origem manufatureira). Nesse contexto, os bons resultados operacionais das filiais de multinacionais instaladas no Brasil, em contraste com as dificuldades enfrentadas por boa parte das suas matrizes, tambm incentivam a remessa de lucros e dividendos. Em segundo lugar, a perda de dinamismo do comrcio internacional no apenas enfraquece as vendas externas do pas, mas tambm incentiva um acirramento da disputa por mercados, notadamente por parte da China e demais pases asiticos (THORSTENSEN, MARAL e FERRAZ, 2011). Isto apesar da diversificao de destinos das exportaes brasileiras com ganho de participao em mercados mais dinmicos e da manuteno em patamares elevados dos preos das commodities (cada vez mais essenciais para o saldo comercial). Em terceiro lugar, a acentuada trajetria de apreciao da taxa de cmbio em termos reais enfraquece a competitividade e altera a estrutura produtiva e a pauta exportadora do pas (PINTO, ACIOLY e CINTRA, 2011). Todavia, o elevado dficit nas transaes correntes no enfrentou dificuldades de financiamento externo, dado o ambiente de abundante liquidez internacional, com exceo de um breve interregno entre o quarto trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009, quando se contraram os fluxos de capitais para a economia brasileira em face da crise sistmica internacional, agravada pela revelao de grandes exposies de empresas e bancos domsticos em operaes de derivativos cambiais, altamente alavancadas.19 No perodo mais recente, predominaram a poltica de afrouxamento quantitativo do Federal Reserve, as taxas de juros prximas de zero nos pases desenvolvidos e a crise da dvida soberana dos pases da Zona do Euro. Este ambiente externo contribuiu para tornar a economia brasileira um dos principais destinos dos fluxos de
19. Para mais informaes, ver Farhi e Borghi (2009), Freitas (2009), Prates et al. (2009), Mesquita e Tors (2010) e Cintra e Prates (2011).
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capitais em busca de valorizao financeira, atrados pelo elevado diferencial de juros (interno e externo) e pelas perspectivas de ganhos de capital em aes de empresas brasileiras, sobretudo aquelas produtoras de commodities e/ou de setores voltados para o mercado interno (tais como comrcio varejista, construo civil e sistema financeiro). Adicionalmente, os altos preos das commodities exportadas pelo pas e o dinamismo desse mercado estimularam a entrada de fluxos de investimento estrangeiro direto (IED). Como mostrado, o balano de pagamentos foi superavitrio em todo o perodo analisado, registrando valores expressivos em alguns anos, tais como US$ 87,5 bilhes em 2007, US$ 46,6 bilhes em 2009, e US$ 49,1 bilhes em 2010, segundo os dados divulgados pelo BCB (tabela 1). Este resultado favorvel do conjunto das contas externas brasileiras deveu-se, fundamentalmente, ao desempenho excepcional da conta financeira. Aps registrar dficits de US$ 7,9 bilhes em 2004, e US$ 10,1 bilhes em 2005,20 a conta financeira passou a apresentar supervits recordes de US$ 88,3 bilhes em 2007, US$ 70,2 bilhes em 2009, e US$ 99 bilhes em 2010, montantes mais do que suficientes para financiar os dficits nas transaes correntes (tabela 2). Em alguns anos, o ingresso de capitais estrangeiros proveniente das trs principais modalidades de recursos externos atingiu volumes extraordinrios: US$ 114,4 bilhes em 2007, e US$ 165,4 bilhes em 2010 (tabela 2). O ano de 2005 foi a exceo registrou um dficit de US$ 764 milhes. O investimento estrangeiro direto (IED) foi crescente em todo o perodo, saltando de US$ 10,1 bilhes, em 2003, para US$ 48,5 bilhes, em 2010. O investimento estrangeiro de portflio, por sua prpria natureza, foi bastante errtico. Registrou sada de US$ 4 bilhes em 2004, entrada de US$ 48,1 bilhes em 2007, sada de US$ 767 milhes em 2008; e entrada de US$ 46,2 bilhes em 2009, e de US$ 67,8 bilhes em 2010. A rubrica outros investimentos estrangeiros, que inclui crdito comercial, emprstimos e financiamentos de curto e longo prazo, tambm apresentou grandes oscilaes: sada de US$ 32 bilhes nos trs primeiros anos, incluindo o pagamento dos emprstimos do FMI (US$ 23,4 bilhes); entrada crescente de US$ 24,1 bilhes em 2006, e US$ 31,7 bilhes em 2007; retrao no perodo da crise financeira internacional; e, novamente, um volume recorde de US$ 49,2 bilhes em 2010. As duas ltimas modalidades, que constituem fluxos de natureza estritamente financeira, responderam por cerca de 70% dos ingressos nos anos mais favorveis (2007, 2009 e 2010), revelando a preponderncia destes fluxos nos perodos de abundncia de liquidez internacional. Contrariamente, em 2008, as entradas de investimento estrangeiro direto predominaram sobre os fluxos financeiros em funo do efeito-contgio da crise financeira global, que resultou em sada lquida de investimentos estrangeiros de portflio e em forte contrao do supervit nos outros investimentos estrangeiros. Salienta-se que o investimento estrangeiro direto foi maior do que o dficit em transaes correntes, entre 2008 e 2010, levando alguns autores a sugerir a ausncia de problema no financiamento do desequilbrio externo. Todavia, se considerar o investimento estrangeiro direto lquido (descontado das remessas de lucros e dividendos), sua capacidade de financiar o
20. Salienta-se que, nestes dois anos, o supervit da balana comercial auxiliou no financiamento do balano de pagamentos. Pode-se, ento, levantar a hiptese de que os supervits comerciais crescentes entre 2001-2006 desencadearam uma mudana na percepo dos agentes, sobretudo, financeiros, sobre a capacidade de gerao de dividas pela economia brasileira.
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dficit em transaes correntes diminui. Vale dizer, o dficit em conta-corrente torna-se mais dependente de fontes de financiamento volteis e/ou procclicas.
TABELA 2
Balano de pagamentos, contas selecionadas (2003-2010) (Em US$ milhes)
2003 Transaes correntes Balana comercial (FoB) Servios e rendas Servios Rendas Transferncias unilaterais correntes Conta capital e financeira Conta capital Conta financeira investimento estrangeiro investimento estrangeiro direto Participao no capital Emprstimo intercompanhia investimento estrangeiro em carteira Aes de companhias brasileiras Negociadas no pas Negociadas no exterior (depositary receipts) Ttulos de renda fixa LP e CP Negociados no pas LP e CP (lquido) Negociados no exterior LP e CP (lquido) outros investimentos estrangeiros (lquido) Crdito comercial fornecedores LP e CP Crdito comercial fornecedores LP Crdito comercial fornecedores CP (lquido) Emprstimos e financiamentos LP e CP Autoridade monetria Demais setores LP e CP Emprstimos e financiamentos - demais setores LP Emprstimos e financiamentos. demais setores CP (lquido) Moeda e depsito (lquido) investimento brasileiro no exterior investimento brasileiro direto Participao no capital Emprstimo intercompanhia investimento brasileiro em carteira Aes de companhias estrangeiras Ttulos de renda fixa LP e CP outros investimentos brasileiros Emprstimo e financiamento LP e CP Emprstimo e financiamento CP (lquido) Moeda e depsito (lquido) Investimento direto (lquido) 4.177 24.794 -23.483 -4.931 -18.552 2.867 5.111 498 4.613 14.587 10.144 9.320 823 5.129 2.973 2.094 878 2.156 272 1.884 -686 236 -959 1.195 -1.549 4.645 -6.194 -4.751 -1.443 625 -9.823 -249 -62 -187 179 -258 437 -9.752 -811 -145 -8.579 9.894 2004 11.679 33.641 -25.198 -4.678 -20.520 3.236 -7.523 372 -7.895 5.429 18.146 18.570 -424 -3.996 2.081 1.236 845 -6.076 101 -6.178 -8.721 1.181 -1.387 2.568 -10.421 -4.494 -5.927 -4.743 -1.184 517 -12.647 -9.807 -6.640 -3.167 -755 -121 -633 -2.085 -1.489 -272 -668 8.339 2005 13.985 44.703 -34.276 -8.309 -25.967 3.558 -9.464 663 -10.127 -764 15.066 15.045 21 6.655 6.451 5.421 1.030 204 689 -485 -22.486 3.585 -941 4.526 -26.753 -23.402 -3.351 -2.291 -1.059 567 -9.322 -2.517 -2.695 178 -1.771 -831 -940 -5.035 -1.840 32 -2.930 12.550 2006 13.643 46.457 -37.120 -9.640 -27.480 4.306 16.299 869 15.430 52.001 18.822 15.373 3.450 9.076 7.716 5.859 1.857 1.360 11.042 -9.682 24.104 12.789 -841 13.630 9.851 -138 9.990 10.505 -516 1.458 -36.612 -28.202 -23.413 -4.789 6 -915 921 -8.416 -5.015 -35 -2.743 -9.380 2007 1.551 40.032 -42.510 -13.219 -29.291 4.029 89.086 756 88.330 114.372 34.585 26.074 8.510 48.104 26.217 24.613 1.604 21.887 20.482 1.405 31.683 17.371 133 17.238 13.694 -138 13.832 64 13.768 607 -25.332 -7.067 -10.091 3.025 286 -1.413 1.699 -18.552 -1.773 -183 -16.112 27.518 2008 -28.192 24.836 -57.252 -16.690 -40.562 4.224 29.352 1.055 28.297 52.435 45.058 30.064 14.994 -767 -7.565 -10.850 3.285 6.798 15.289 -8.491 8.143 4.462 496 3.966 5.172 0 5.172 13.321 -8.148 -1.495 -23.826 -20.457 -13.859 -6.598 1.900 257 1.643 -5.269 -4.818 219 -2.232 24.601 2009 -24.302 25.290 -52.930 -19.245 -33.684 3.338 71.301 1.129 70.172 86.183 25.949 19.906 6.042 46.159 37.071 32.097 4.974 9.087 10.077 -989 14.076 4.100 -1.045 5.145 4.926 0 4.926 7.175 -2.249 1.092 -16.167 10.084 -4.545 14.629 4.125 2.582 1.542 -30.376 -25.299 -25.168 -4.966 36.033 2010 -47.518 20.267 -70.630 -31.071 -39.558 2.845 100.102 1.119 98.983 165.423 48.462 40.141 8.321 67.795 37.684 30.582 7.103 30.111 14.588 15.523 49.166 7.311 -498 7.808 40.772 -4 40.776 19.111 21.665 1.081 -66.327 -11.500 -26.763 15.263 -3.337 6.211 -9.548 -51.490 -45.418 -45.388 -4.951 36.962 (Continua)
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(Continuao) 2003 Investimento em carteira (lquido) Outros investimentos (lquido) Derivativos (lquido) Fonte: BCB ([s.d.]a). Elaborao dos autores. 5.308 -10.438 -151 2004 -4.750 -10.806 -677 2005 4.885 -27.521 -40 2006 9.081 15.688 41 2007 48.390 13.131 -710 2008 1.133 2.875 -312 2009 50.283 -16.300 156 2010 64.458 -2.324 -112
Nos momentos de abundncia de fluxos de ingresso de recursos, o diferencial entre os juros externos e internos exerce influncia decisiva enquanto fator atrativo. Este diferencial medido pela meta da taxa de juros bsica (Sistema Especial de Liquidao e de Custdia Selic), menos o risco-pas (emerging markets bond index EMBI+ ou credit default swaps CDS)21 e menos a federal funds rate estimulou o ingresso de fluxos financeiros em busca de ganhos de arbitragem sob trs formas: i) aplicaes em ttulos de renda fixa no pas (sobretudo ttulos pblicos), que somaram US$ 20,5 bilhes, em 2007, caindo para US$ 10 bilhes, em 2009, e US$ 14,6 bilhes, em 2010, com o aumento do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), em outubro de 2010 (box 2); ii) colocaes de ttulos de renda fixa no exterior, que atingiram US$ 15,5 bilhes em 2010, recorde da presente dcada, dos quais cerca de 35% em papis de curto prazo (US$ 5,4 bilhes); iii) emprstimos e financiamentos, que totalizaram US$ 13,7 bilhes, em 2007, e US$ 40,8 bilhes, em 2010, dos quais 53% em operaes de curto prazo (US$ 21,6 bilhes) contratadas pelos bancos. Enfatiza-se que, no caso das operaes de mdio e longo prazo (ttulos ou crdito bancrio), a retomada dos investimentos em um contexto de acelerao do crescimento econmico domstico tambm estimulou a captao de recursos externos como fonte de funding em condies de prazo e custo mais favorveis do que as linhas privadas de crdito disponveis no mercado domstico.22 Ainda sobre as fontes de financiamento externo, destaca-se que o crdito comercial, aps registrar um volume expressivo de US$ 17,4 bilhes, em 2007, caiu significativamente nos anos seguintes. Este resultado se deve disponibilidade de linhas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) em condies favorveis no mbito do Programa de Desenvolvimento Produtivo e para o enfrentamento da crise financeira sistmica (Programa de Sustentao do Investimento, prorrogado at dezembro de 2012).23 No caso dos investimentos em aes, a capitalizao da Petrobras respondeu por
21. Durante o perodo, houve uma reduo progressiva do risco-pas, medido pelo ndice EMBI+ do JPMorgan/Chase; pelos spreads de credit default swaps para o Brasil; pelas notas atribudas pelas agncias de classificao de risco. Na tabela 3, pode-se observar que a percepo de risco de crdito do Brasil em 2010, medida pelo EMBI+, havia se reduzido para menos da metade, em relao a 2003. O mesmo ocorreu com os spreads de CDS. As principais agncias de classificao de risco melhoraram as notas dos investimentos brasileiros entre 2008 e 2009. 22. A partir de setembro de 2010, aps a elevao do IOF sobre os investimentos de portflio em renda fixa no mercado domstico (em outubro), a adoo das medidas macroprudenciais no mercado de crdito (em dezembro) e o anncio da imposio do recolhimento compulsrio sobre as posies vendidas dos bancos (em janeiro de 2011), instituies financeiras, empresas, mesmo exportadoras, passaram a recorrer aos diversos canais de endividamento externo (emisso de ttulos no exterior, emprstimos bancrios e crdito comercial) para realizar operaes de carry trade e/ou obter funding externo (no caso dos bancos), procurando diferentes mecanismos para burlar as medidas implementadas, por meio de arbitragens regulatrias (Fundap, 2011c). 23. O BNDES recebeu emprstimos do Tesouro Nacional, no valor de R$ 100 bilhes em 2009, R$ 80 bilhes em 2010 e R$ 55 bilhes em 2011, para o financiamento de investimentos e do desenvolvimento produtivo. Sobre os possveis impactos desta poltica, ver Pereira e Simes (2010). Coutinho (2011) descreve tambm o papel de coordenao com os bancos privados desempenhado pelo BNDES no processo de renegociao das dvidas das corporaes brasileiras.
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parcela significativa do ingresso de US$ 37,7 bilhes (especificamente, US$ 14 bilhes ou 37,2% do total)24 em 2010; em 2009, havia ocorrido a capitalizao do Santander (US$ 7,5 bilhes); em 2008, da Vale (US$ 12,2 bilhes).
TABELA 3
Percepo de risco sobre os ativos soberanos do Brasil, final de perodo
2003 Risco-pas (EMBI+)2 Rating3 soberano Moodys4 Rating soberano S&P Rating soberano Fitch CDS 1 ano5 CDS 5 anos5 CDS 10 anos5 Memorandum Taxa de cmbio (final de perodo) R$/US$ Taxa de cmbio (mdia anual) R$/US$ 463 B2 B+ B+ 135 400 465 2,89 3,07 2004 382 B1 BBBB75 305 375 2,65 2,93 2005 311 Ba3 BBBB37 224 301 2,34 2,43 2006 192 Ba2 BB BB 21 100 157 2,14 2,18 2007 221 Ba1 BB+ BB+ 46 104 140 1,77 1,95 2008 428 Ba1 BBBBBB235 297 319 2,34 1,83 2009 197 Baa3 BBBBBB63 122 146 1,74 2,00 2010 189 Baa3 BBBBBB62 112 141 1,67 1,76 20111 210 Baa2 BBBBBB 64 150 186 -
Fonte: Bloomberg; agncias de classificao de risco6 Moodys, Standard & Poors Rating Services (S&P) e Fitch Ratings; e BCB. Elaborao dos autores. Notas: 1 Informaes disponveis at 12 de agosto de 2011.
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Emerging Markets Bond Index. ndice de mercado calculado pelo banco JPMorgan/Chase para custo de captao de pases emergentes. Rating, nota dada por uma agncia de classificao de risco que expressa o risco de crdito de instituies, pases ou ativos.
A partir de 2009, a nota do Brasil na Moodys salta de grau especulativo para grau de investimento (em negrito); na S&P e na Fitch, o movimento ocorre em 2008.
CDS, credit default swap, instrumento financeiro que possibilita comprar ou vender seguro contra default de ativos emitidos por empresas ou pases. Agncias de classificao de risco, agncias, normalmente privadas, que classificam o risco de crdito de instituies, pases e ativos.
Nesse contexto de ausncia de constrangimento externo, em face da abundncia de capitais em moeda forte e maior liberdade de investimento, os capitais brasileiros ampliaram suas aplicaes no exterior, a despeito de algumas oscilaes. Foram US$ 9,8 bilhes em 2003, US$ 36,6 bilhes em 2006, e US$ 66,3 bilhes em 2010, cifra 675% superior registrada em 2003. Alm da retomada dos investimentos brasileiros diretos no exterior (atrados pelas oportunidades de fuso e aquisio de empresas a preos favorveis nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sobretudo na Amrica do Sul) e, em menor medida, dos investimentos de portflio (estimulados, por sua vez, pelos tambm baixos preos das aes de vrias empresas nesses pases), este resultado decorreu de duas outras mudanas. A primeira, de ordem metodolgica, corresponde separao entre crditos comerciais ativos e passivos (FUNDAP, 2011a). At 2008, a base de dados do BCB no permitia diferenciar os ativos e os passivos no crdito comercial. Ambos eram contabilizados no passivo (com sinais contrrios), ou seja, na conta
24. A capitalizao total da Petrobras chegou a R$ 120,3 bilhes, todavia os investidores estrangeiros adquiriram apenas 20% das novas aes. A participao dos estrangeiros na oferta pblica inicial do Santander atingiu 80%; na Vale, 39%. O Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao (Fundo Soberano do Brasil) subscreveu aes ordinrias e preferenciais da Petrobras, adquirindo 3,9% do seu capital social. Buscava-se fortalecer a companhia e o comando nacional na explorao e apropriao dos recursos provenientes do pr-sal (anexo A).
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outros investimentos estrangeiros. A partir de 2009, a diferenciao tornou-se possvel; assim, a conta outros investimentos brasileiros passou a incluir: i) os crditos comerciais ativos, que abrangem as mercadorias enviadas ao exterior por exportadores brasileiros sem o recebimento de divisas; e ii) as mercadorias importadas ainda no recebidas, mas j pagas pelo importador brasileiro. No primeiro caso, existe um ativo brasileiro na forma de moeda e, no segundo, um ativo brasileiro sob a forma de mercadoria. A segunda mudana, de ordem institucional, refere-se ao fim da exigncia de cobertura cambial, determinado pela Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) no 3.548, de maro de 2008, que permitiu aos exportadores brasileiros manter no exterior 100% dos recursos relativos ao recebimento de suas exportaes. Em funo da crise econmica global, esta possibilidade passou a ser utilizada de forma mais ampla em 2009, sendo tambm registrada na rubrica crdito comercial ativo. Em suma, na nova metodologia, a constituio de ativos passou a ser contabilizada com o sinal negativo na conta outros investimentos brasileiros e no mais como reduo de passivos na conta outros investimentos estrangeiros, sem alterar o resultado lquido. Contudo, do ponto de vista analtico, a nova metodologia revelou dois aspectos importantes: i) o volume de crdito concedido pelos exportadores brasileiros era relativamente elevado (provavelmente, para importadores de pases latino-americanos); e ii) os exportadores optaram por no internalizar parte dos recursos em 2009 e 2010. Nestes dois anos, a conta outros investimentos brasileiros registrou dficits de US$ 30,4 bilhes e US$ 51,5 bilhes, respectivamente (tabela 2). Mesmo com a sada crescente de capitais brasileiros, o supervit na conta financeira (que registra os fluxos lquidos de capitais entre o pas e o exterior) foi mais do que suficiente para financiar o dficit em transaes correntes (permitindo a antecipao dos pagamentos ao FMI, a reduo do endividamento externo do setor pblico, com mudana na gesto da dvida externa pblica, com nfase na obteno de divisas para a construo de uma curva de juros, e a reduo da dvida mobiliria interna indexada taxa de cmbio).25 O resultado positivo da conta financeira do balano de pagamentos foi absorvido pela autoridade monetria mediante compras no mercado de cmbio vista (tabela 1).26 Com isto, em dezembro de 2010, as reservas internacionais atingiram US$ 288,6 bilhes.
25. Sobre a gesto da dvida pblica, ver, entre outros, Amitrano (2010), Gobetti e Schettini (2010) e Fundap (2011c). 26. As intervenes das autoridades econmicas Banco Central do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional foram realizadas, sobretudo, no mercado vista, mas foram realizadas tambm operaes de swaps (swap reverso). Para as operaes anuais, ver tabela A.3 no apndice A. Ver tambm box 1 para um panorama da gesto das reservas internacionais pelo Banco Central do Brasil. A manuteno de volume elevado de reservas implica custos fiscais, dado o diferencial de juros (interno e externo) e a tendncia desvalorizao do dlar. Estas questes no sero debatidas neste captulo. Uma apresentao do ex-presidente do Banco Central do Brasil, Henrique de Campos Meirelles (2010), estima o custo de manuteno das reservas em R$ 68 bilhes no perodo 2004 a 2010. A despeito deste custo, as reservas internacionais possibilitam a rolagem dos emprstimos externos (por meio de operaes em moeda estrangeira entre o Banco Central do Brasil e agentes domsticos); contm a transmisso (efeito-contgio) dos choques externos para o sistema financeiro domstico; reduzem os impactos sobre a atividade econmica, emprego e renda; e permitem polticas monetria, cambial e fiscal anticclicas. Sobre o fundo soberano, tambm criado para facilitar a gesto de uma poltica fiscal anticclica, ver anexo A.
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BOX 1
Gesto das reservas internacionais

A poltica de investimento das reservas internacionais do Brasil sob a gesto do Banco Central do Brasil (BCB) procura alcanar objetivos estratgicos de longo prazo, tais como atender os compromissos externos soberanos e reduzir a exposio do pas a oscilaes cambiais. Buscase, portanto, promover um hedge cambial do passivo externo soberano. No incio da dcada de 2000, as reservas internacionais representavam aproximadamente 40% da dvida externa soberana e, por isso, o hedge cambial considerava apenas a dvida de curto prazo. A partir de 2004, observou-se um movimento de reduo da dvida externa soberana e, paralelamente, um incremento no volume das reservas internacionais. Isso possibilitou a execuo do hedge cambial do total da dvida externa soberana. Em setembro de 2008, com o aumento do volume das reservas, foi possvel estender o hedge cambial para o passivo externo total registrado. Em dezembro de 2010, as reservas estavam alocadas em aplicaes realizadas nas seguintes moedas: 81,8% em dlares americanos;1 6% em dlares canadenses; 4,5% em euros; 3,1% em dlares australianos; 2,7% em libras esterlinas e 1,9% em outras moedas, tais como o iene japons.2 Neste mesmo perodo, os recursos das reservas estavam alocados em diversos instrumentos de renda fixa: 80,2% em ttulos governamentais; 1,8% em ttulos de organismos supranacionais; 5,9% em ttulos de agncias governamentais; 10,2% em depsitos em bancos centrais e organismos supranacionais; 1,2% em depsitos em bancos comerciais; e 0,7% em outras classes de ativos, como o ouro. Aps a crise financeira sistmica de 2008, houve uma alocao crescente na carteira de ttulos em detrimento da carteira de depsitos, como resultado da poltica de investimento e de uma preferncia pela diminuio do risco de crdito bancrio assumido pelo BCB.3 Houve tambm uma reduo do prazo mdio de investimento devido a preferncia pela liquidez e menor risco, que atingiu o valor aproximado de 1,85 anos. A rentabilidade dos investimentos atingiu 1,82%, em 2010, valor abaixo da mdia anual de 5,2% para o perodo 2002-2009. A maior prudncia do BCB, com prazos mdios de investimentos mais curtos, associada a um ambiente de baixas taxas de juros no mercado financeiro internacional, implicou menor rentabilidade quando comparada ao valor mdio histrico. Fonte: BCB (2011b). Obs.: Para uma evoluo das reservas internacionais, ver Banco Central do Brasil, Srie Histrica do Demonstrativo de Variao das Reservas Internacionais. Disponvel em: <http://www.bancocentral.gov.br/?SERIERIH>. Notas: 1 A despeito de os ttulos do Tesouro dos Estados Unidos de dez anos pagarem 2,2% em meados de agosto de 2011, cerca de 65% das reservas internacionais de todo o mundo estavam aplicadas em dlar; e mais um tero em iene, euro e libra, dada a percepo de menor risco. Padro seguido pela China, maior detentor de reservas internacionais do mundo, com cerca de US$ 3,2 trilhes, dos quais 60% estavam aplicados em ativos em dlares, incluindo US$ 1,2 trilho em bnus do Tesouro americano. O Tesouro americano identifica o Brasil como quarto maior comprador de seus papis, com cerca de US$ 207,1 bilhes, em junho de 2011 (ver USA, 2011). 2 Em geral, as reservas internacionais devem reproduzir a cesta de moedas que o pas necessita para pagar as importaes e amortizar a dvida de curto e longo prazo. 3 Estima-se que os administradores de reservas internacionais tenham sacado US$ 500 bilhes dos bancos americanos e europeus no auge da crise sistmica no ltimo trimestre de 2008, reduzindo o funding destas instituies, que tiveram de recorrer a seus bancos centrais.
Todavia, o perfil das reservas precisa ser destacado: ao contrrio do observado entre 2003-2007, quando a economia brasileira registrou supervits em transaes correntes, no trinio 2008-2010, houve dficits. Isto significou que o acmulo de reservas passou a depender, exclusivamente, do resultado da conta financeira: US$ 197,5 bilhes, entre 2008 e 2010, e US$ 287,8 bilhes entre 2003 e 2010 (praticamente o mesmo montante das reservas). Entre 2009 e 2010, os investimentos de portflio lquido (de US$ 114,7 bilhes) responderam por 61% dos ingressos; os investimentos estrangeiros diretos lquidos (de US$ 73 bilhes), por 39% (tabela 2). J os outros investimentos lquidos registram sada de US$ 18,6 bilhes. 4 PASSiVo EXTErNo LQuiDo E iNDiCADorES DE VuLNErABiLiDADE EXTErNA O perfil dos fluxos de capitais e o resultado em transaes correntes refletem-se, em ltima instncia, na posio internacional de investimentos do pas (condicionada tambm pela variao da taxa de cmbio e pela denominao monetria de ativos e passivos). Neste perodo, os ativos brasileiros no exterior saltaram de US$ 134,2 bilhes em 2003, para US$ 595 bilhes em 2010, apresentando uma tendncia ininterrupta de crescimento (tabela 4). Em 2010, os ativos brasileiros eram compostos, em ordem decrescente, por: i) US$ 288,6 bilhes de reservas internacionais do
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Banco Central do Brasil; ii) US$ 175,2 bilhes de investimento direto brasileiro no exterior; iii) US$ 115 bilhes de outros investimentos (inclui receitas provenientes das exportaes no exterior); e iv) US$ 16,6 bilhes em investimento em carteira. Por sua vez, o passivo externo passou de US$ 406 bilhes, em 2003, para US$ 920,3 bilhes, em 2007. Com a desvalorizao do real, durante a crise financeira sistmica, o passivo externo caiu para US$ 691,6 bilhes, uma queda de 24,8%, quando comparado com 2007. Nos anos seguintes, voltou a se expandir, atingindo US$ 1,3 trilho em 2010 (tabela 4). Em 2010, os passivos eram compostos, em ordem decrescente, por: i) US$ 656,3 bilhes em investimentos em carteira, sendo US$ 254,2 bilhes em aes no pas e US$ 122,7 bilhes em ttulos de renda fixa no pas;27 ii) US$ 472,6 bilhes em investimento estrangeiro direto, sendo US$ 95,1 bilhes emprstimos intercompanhias; e iii) US$ 161 bilhes em outros investimentos (fundamentalmente, emprstimos).
TABELA 4
Posio internacional de investimento, contas selecionadas (2003-2010) (Em US$ milhes, dados de fim de perodo)
2002 Ativo (A) Investimento direto brasileiro no exterior
2
2003 54.892
2004 69.196
2005 79.259
2006 113.925
2007 136.103
2008 163.329
20091 158.777
20101 595.448 175.184
112.901 134.223 148.536 168.182 238.874 369.888 407.788 474.219 54.423
43.397 44.769 54.027 65.418 97.465 107.556 Participao no capital Emprstimos intercompanhia 11.026 10.123 15.169 13.842 16.460 28.547 Investimentos em carteira3 5.845 6.950 9.353 10.834 14.429 23.178 Investimentos em aes 2.388 2.596 2.352 2.809 3.754 6.644 Ttulos de renda fixa 3.457 4.354 7.001 8.026 10.675 16.534 Outros investimentos 14.705 23.004 16.943 24.171 24.567 30.131 Crdito comercial (de fornecedores) 313 186 68 98 70 99 Moeda e depsitos 7.890 16.412 10.418 17.077 17.200 22.543 Ativos de reservas 37.823 49.296 52.935 53.799 85.839 180.334 Passivo (B) 343.432 406.716 446.145 484.775 607.735 920.284 Investimento estrangeiro direto 100.863 132.818 161.259 181.344 220.621 309.668 Participao no capital2 83.884 112.334 142.451 162.807 193.838 262.392 Emprstimos intercompanhia 16.978 20.484 18.808 18.537 26.783 47.276 Investimentos em carteira 137.355 166.095 184.758 232.352 303.583 509.648 Investimentos em aes 27.249 53.138 77.261 125.532 191.513 363.999 No pas 8.394 17.828 27.118 50.394 82.994 165.708 No exterior 18.855 35.310 50.143 75.138 108.520 198.291 Ttulos de renda fixa 110.106 112.957 107.497 106.820 112.070 145.650 No pas 2.492 2.867 2.982 4.871 18.163 46.631 No exterior 107.614 110.090 104.515 101.949 93.907 99.018 Outros investimentos 104.965 107.678 99.809 70.859 83.087 99.197 Crdito comercial (de fornecedores) 5.919 5.465 4.728 4.772 5.216 5.197 Emprstimos 97.178 99.374 92.133 62.729 73.466 89.003 Moeda e depsitos 1.867 2.839 2.948 3.358 4.405 4.996 Posio lquida (A-B) -230.531 -272.493 -297.609 -316.592 -368.862 -550.396 Investimento estrangeiro direto lquido -46.440 -77.926 -92.063 -102.085 -106.696 -173.565 Investimentos em carteira lquidos -131.510 -159.144 -175.405 -221.517 -289.154 -486.471
121.415 125.960 152.724 41.914 32.816 22.460 17.321 13.257 16.594 4.828 2.245 834 12.493 11.012 15.760 32.746 63.379 114.941 123 25.226 71.155 24.107 29.105 34.049 193.783 238.520 288.575 691.588 1.079.881 1.293.681 287.697 400.808 472.579 223.127 321.436 377.441 64.570 79.372 95.137 287.533 561.848 656.284 149.608 376.463 430.234 71.350 205.159 254.194 78.258 171.304 176.040 137.925 185.385 226.051 49.289 95.802 122.732 88.636 89.583 103.319 113.908 113.813 161.037 6.241 3.306 3.133 103.463 100.793 145.926 4.204 5.205 7.531 -283.800 -605.662 -698.233 -124.368 -242.031 -297.395 -270.212 -548.591 -639.690 (Continua)
27. Enfatiza-se que a soma destes dois investimentos (US$ 377 bilhes) era bastante superior ao montante das reservas internacionais (US$ 288,6 bilhes).
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(Continuao) 2002 Outros investimentos lquidos Ativos de reservas Elaborao dos autores. Notas: 1 Dados preliminares.
2 3
2003 -84.675 49.296
2004 -82.866 52.935
2005 -46.689 53.799
2006 -58.519 85.839
2007 -69.066 180.334
2008 -81.162 193.783
20091 -50.434 238.520
20101 -46.095 288.575
-90.260 37.823
Fonte: BCB, Srie Histrica da Posio Internacional de Investimento. Disponvel em: <http://www.bancocentral.gov.br/?SERIEPIIH>.
Inclui lucros reinvestidos. Contempla ttulos de emisso de residentes.
Assim, o passivo externo lquido do pas, acumulado ao longo do perodo, mais do que duplicou, saltando de US$ 272,5 bilhes em 2003, para US$ 698,2 bilhes em 2010, com uma abrupta reduo em 2008 (US$ 283,8 bilhes), devido desvalorizao da moeda brasileira e deflao dos ativos domsticos.28 A composio do passivo externo lquido do pas, com alta participao dos investimentos de portflio (modalidade mais voltil de capital externo) explicita certa vulnerabilidade da economia brasileira. Enfim, a despeito da abundncia de capitais, que permite a retomada do crescimento econmico sem constrangimentos externos, a elevada integrao do sistema financeiro domstico com o sistema financeiro internacional introduz novos riscos que devem ser monitorados pelas autoridades econmicas, sobretudo pelas autoridades de regulao e superviso (BCB e Comisso de Valores Mobilirios CVM).29
BOX 2
medidas de combate apreciao cambial, ao dficit em conta-corrente e medidas macroprudenciais para gesto do sistema financeiro domstico e da conta de capitais (set./2010-jul./2011)
20 de setembro de 2010: o Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil autoriza a compra de dlares pelo FSB sem quaisquer restries de volume. 4 de outubro de 2010: Ministrio da Fazenda eleva a alquota de Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) de 2% para 4% sobre a aplicao de estrangeiros em fundos de renda fixa e ttulos do Tesouro. 6 de outubro de 2010: CMN estabeleceu novo prazo das dvidas (1.500 dias) que podero ser honradas pelo Tesouro por meio de compra de dlares no mercado vista, refletindo-se em uma autorizao de compra adicional de US$ 10,7 bilhes. 7 de outubro de 2010: Resoluo no 3.912 o BCB estabelece que a migrao de investidores no residentes de aplicaes em renda varivel e aes para aplicaes em renda fixa est sujeita ao fechamento de novo contrato de cmbio (cmbio simultneo) impedindo que os investidores deixem de pagar a nova alquota de IOF para renda fixa. 18 de outubro de 2010: Decreto no 7.330 define nova elevao da alquota de IOF, agora de 4% para 6%, para aplicaes de investidores no residentes em renda fixa e de 0,38% para 6% sobre as margens de garantias pagas em dinheiro nos mercados futuros por no residentes. 20 de outubro de 2010: Resoluo no 3.914 veta s instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central a realizao de aluguel, troca ou emprstimo de ttulos, valores mobilirios e ouro ativo financeiro a investidor no residente cujo objetivo seja o de realizar operaes nos mercados de derivativos.1 Os contratos j existentes so vlidos at seu vencimento ou at 31/12/2010, caso no houvesse data de vencimento. 20 de outubro de 2010: Resoluo no 3.915 altera Resoluo no 3.912/2010, incluindo migrao de recursos com a finalidade de cobrir margens de garantia dos mercados futuros (excetuam-se os ajustes dirios de margem). (Continua) 28. O mesmo ocorreu em 2003, com a desvalorizao do real no ano anterior. 29. Infelizmente, no h espao aqui para uma discusso detalhada das medidas de natureza prudencial e de controle da conta financeira, visando conter as presses sobre a taxa de cmbio. Salienta-se apenas a conexo crescente entre a superviso e regulao prudencial do sistema financeiro domstico com a gesto da conta financeira, dado o aprofundamento da integrao com o sistema financeiro internacional. Para um conjunto de medidas de natureza prudencial e de controle dos fluxos de capitais implementadas pelo governo brasileiro, ver box 2. Para uma discusso mais ampla sobre os instrumentos de gesto da conta de capitais, ver IPD (2011).
408
(Continuao) 6 de janeiro de 2011: Circular no 3.520 estabelece recolhimento de depsito compulsrio (em reais) de 60% do valor das posies vendidas em cmbio assumidas pelos bancos que exceder o menor dos seguintes valores: US$ 3 bilhes ou o patrimnio de referncia (Nvel I). A medida comea a valer a partir de 4 de abril de 2011. Objetivo declarado pelo Banco Central trazer a posio vendida dos bancos no mercado vista para US$ 10 bilhes. 14 de janeiro de 2011: os leiles de swaps reversos, em desuso desde maio de 2009, so retomados pelo Banco Central. A medida complementar imposio do compulsrio sobre as posies vendidas em cmbio, pois fornece liquidez para os agentes que buscam reduzir essas posies. So realizados trs leiles de cerca de US$ 1 bilho cada: 14/1/2011, 21/1/2011, 24/1/2011. 25 de janeiro de 2011: Circular no 3.484 cria leiles de dlares com liquidao a termo, cuja principal diferena em relao ao swap reversos o fato de que conta, no vencimento, com entrega efetiva de dlares (deliverable forward). O primeiro leilo foi realizado em 31/1/2011. 25 de janeiro de 2011: adendo Circular no 3.395, sobre os critrios de credenciamento e descredenciamento dos dealers: no caso de uma instituio no apresentar proposta em leilo de cmbio, ser atribuda compulsoriamente uma oferta para esse dealer. A oferta compulsria deve ter o valor do lance mnimo e a taxa de cmbio mais favorvel ao Banco Central entre todas as propostas encaminhadas ao leilo. 2 de fevereiro de 2011: Tesouro declara que vai atuar como market maker no mercado de ttulo de dvida pblica externa denominada em reais de maneira a ampliar a liquidez desses papis. 23 de maro de 2011: Circular no 3.528 altera a Circular no 3.520, de 6 de janeiro de 2011, que trata do recolhimento compulsrio e do encaixe obrigatrio sobre posio vendida de cmbio. 29 de maro de 2011: Decreto no 7.456, por meio do qual o Ministrio da Fazenda elevou para 6% a alquota de IOF sobre as captaes externas de at 360 dias (as captaes externas com prazo inferior a 90 dias j eram tributadas com uma alquota de IOF de 5,38%). 4 de abril de 2011: Resoluo no 3.967 a CMN estabelece que as renovaes de emprstimos externos, sujeitos a registro no Banco Central e contratados de forma direta ou mediante emisso de ttulos no mercado internacional, devem contar a realizao de cmbio simultneo (devem contabilizar os fluxos cambiais fictcios referente ao pagamento da dvida, sujeito a IOF de 0,38%, e nova captao, sujeita a IOF de 6%). Bloqueia-se, assim, um instrumento de evaso do Decreto no 7.456. 8 de julho de 2011: Circular no 3.548 redefine e consolida as regras do recolhimento compulsrio sobre posio vendida de cmbio dos bancos comerciais, bancos mltiplos, bancos de desenvolvimento, bancos de investimento e bancos de cmbio, autorizados a operar no mercado de cmbio, e da Caixa Econmica Federal. Altera tambm a Circular no 3.528, de 23 de maro de 2011, referida acima. A posio vendida das instituies foi reduzida de US$ 3 bilhes para US$ 1 bilho. 27 de julho de 2011: Medida Provisria no 539 assegura poderes ao Conselho Monetrio Nacional (CMN) para regulao do mercado de capitais e de derivativos, vale dizer: determinar depsitos (margens) sobre os contratos de derivativos; fixar limites, prazos e outras condies sobre as negociaes dos contratos. Estipula uma alquota mxima de 25% do IOF sobre o valor de operaes com derivativos (alterao da Lei no 8.894, de 1994). O valor do contrato considerado para clculo do imposto ser o valor nocional ajustado, ou seja, o produto da multiplicao do valor de referncia do contrato (valor nocional) pela variao do preo do derivativo em relao variao do preo do seu ativo objeto, por exemplo, o dlar no derivativo cambial. Determina o registro de todos os contratos derivativos celebrados a partir de 27 de julho de 2011. Estipula que a cobrana e o recolhimento do IOF sero realizados pelas instituies autorizadas a registrar os contratos (Cetip S/A Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos Balco Organizado de Ativos e Derivativos e BM&FBovespa). 27 de julho de 2011: Decreto no 6.306 estipula a cobrana de IOF de 1% sobre toda a exposio lquida vendida em contratos derivativos cambiais acima de US$ 10 milhes. Esse percentual pode aumentar, a qualquer tempo, para at 25%, conforme a Medida Provisria no 539. A alquota do IOF para operaes de emprstimo externo contratadas por prazo superior a 720 dias e liquidadas antecipadamente passa para 6%. Estipula que a cobrana e o recolhimento do IOF ser realizada pelas instituies autorizadas a registrar os contratos (Cetip e BM&FBovespa). Fonte: BCB e Ministrio da Fazenda. Ver tambm FUNDAP (2011b, 2011d), e Farhi, Cintra e Cagnin (2011). Elaborao dos autores. Notas: 1 At ento, cerca de 90% das garantias depositadas pelos investidores estrangeiros eram constitudas de ttulos pblicos federais, enquanto sua participao oscilava entre 20% e 30% das posies totais. Essa situao existia antes mesmo da desonerao tributria sobre compra de ttulos da dvida pblica em 2006 (Medida Provisria no 281, de 15 de fevereiro de 2006). O que leva a concluir que os depsitos de garantia dos investidores estrangeiros na BM&FBovespa eram cobertos com ttulos pblicos emprestados pelos bancos com os quais operavam (sobretudo, os grandes bancos internacionais).
2
Medida mais relacionada com a tentativa de conter o dficit em conta-corrente do que evitar a apreciao cambial.
O BCB divulga um conjunto de indicadores de endividamento externo. Por estes indicadores, observa-se uma melhora substantiva da insero financeira externa do pas (tabela 5). A ttulo de exemplo, o servio da dvida sobre as exportaes reduz de 72,3%, em 2003, para 23%, em 2010; a razo entre a dvida total e o PIB cai de 38,8% para 12,3%, no mesmo perodo; a relao entre as reservas e a dvida total salta de 22,9% para 112,4%. Por este ltimo critrio, o pas se torna credor lquido em moeda forte. Com isso, os chamados indicadores de solvncia (capacidade de pagamento da dvida externa) por exemplo, dvida externa total sobre as exportaes ou dvida
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externa lquida (exclui as reservas internacionais, os crditos brasileiros no exterior e os haveres dos bancos comerciais) sobre as exportaes tambm apresentam melhora significativa, a despeito do aumento do endividamento privado, no final do perodo (tabelas 5 e 6).30
TABELA 5
indicadores de endividamento externo1 (Em US$ milhes)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Servio da dvida 52.988 51.800 66.048 56.902 52.028 37.638 43.561 46.340 38.809 37.561 51.587 42.024 36.687 22.065 29.639 32.864 Amortizaes2 Juros brutos 14.179 14.239 14.460 14.878 15.342 15.573 13.922 13.476 Dvida de mdio e longo prazo (A) 194.736 182.630 150.674 152.266 154.318 161.896 167.220 199.497 Dvida de curto prazo (B) 20.194 18.744 18.776 20.323 38.901 36.444 30.972 57.328 Dvida total (C) = (A + B) 214.930 201.374 169.450 172.589 193.219 198.340 198.192 256.824 Dvida total do setor pblico 89.245 85.956 84.160 95.502 103.940 135.689 132.259 100.284 Dvida total do setor pblico no financeiro 119.785 114.712 87.567 76.269 70.272 67.351 77.155 83.607 Dvida total do setor privado 79.241 69.116 69.166 83.344 107.263 114.180 102.690 152.884 Reservas internacionais (D) Conceito liquidez 49.296 52.935 53.799 85.839 180.334 206.806 239.054 288.575 Crditos brasileiros no exterior (E) 2.915 2.597 2.778 2.939 2.894 2.657 2.435 2.227 Haveres de bancos comerciais (F) 11.726 10.140 11.790 8.990 21.938 16.560 18.474 16.630 Dvida total lquida (G) = (C - D - E - F) 150.993 135.702 101.082 74.821 -11.948 -27.683 -61.771 -50.607 Exportaes 73.084 96.475 118.308 137.807 160.649 197.942 152.995 201.915 PIB 553.603 663.782 882.439 1.088.767 1.366.543 1.650.713 1.598.397 2.089.829 Indicadores Servio da dvida/exportaes (%) 72,5 53,7 55,8 41,3 32,4 19,0 28,5 23,0 Servio da dvida/PIB (%) 9,6 7,8 7,5 5,2 3,8 2,3 2,7 2,2 Juros/exportaes (%) 19,4 14,8 12,2 10,8 9,5 7,9 9,1 6,7 Dvida total/PIB (%) 38,8 30,3 19,2 15,9 14,1 12,0 12,4 12,3 Dvida total do setor pblico/dvida total (%) 63,1 65,7 59,2 51,7 44,5 42,4 46,0 40,5 Dvida total lquida/PIB (%) 27,3 20,4 11,5 6,9 -0,9 -1,7 -3,9 -2,4 Reservas (liquidez)/dvida total (%) 22,9 26,3 31,8 49,7 93,3 104,3 120,6 112,4 Dvida total/exportaes 2,9 2,1 1,4 1,3 1,2 1,0 1,3 1,3 Dvida total lquida/exportaes 2,1 1,4 0,9 0,5 -0,1 -0,1 -0,4 -0,3 Dvida externa total/exportaes de bens 2,6 1,8 1,3 1,1 1,0 0,9 1,1 1,1 e servios Reservas (liquidez)/servio da dvida 0,9 1,0 0,8 1,5 3,5 5,5 5,5 6,2 Reservas (liquidez)/juros 3,5 3,7 3,7 5,8 11,8 13,3 17,2 21,4 Reservas (liquidez)/dvida externa de 82,9 99,3 133,4 211,7 289,9 349,8 455,1 364,3 curto prazo Fonte: BCB. Indicadores Econmicos Consolidados. Indicadores de Endividamento Externo. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/pec/ Indeco/Port/indeco.asp>. Elaborao dos autores. Notas: 1 Exclui estoque de principal, amortizaes e juros relativos a intercompanhias. Contempla reviso na posio do endividamento de mdio e longo prazo do setor privado.
2
Inclui pagamentos relativos ao programa de assistncia. Exclui amortizaes refinanciadas.
O estoque da dvida externa atinge o menor valor (US$ 169,5 bilhes) em 2005, quando a autoridade monetria antecipa o pagamento do emprstimo do FMI (US$ 15,4 bilhes)
30. No se deve esquecer que as exportaes esto relativamente infladas em decorrncia dos elevados preos das commodities.
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e o setor privado reduz a exposio em moeda estrangeira. No perodo, a dvida do setor pblico no financeiro apresenta uma tendncia renitente de queda, reduzindo de US$ 119,8 bilhes em 2003, para US$ 83,6 bilhes em 2010. Por sua vez, a dvida do setor privado, aps contrair para US$ 69,1 bilhes em 2004-2005, aumenta para US$ 152,9 bilhes em 2010. Se os emprstimos intercompanhias forem considerados, o endividamento privado salta para US$ 248 bilhes em 2010 (tabela 6). A dvida externa total alcana o montante de US$ 352 bilhes, superior s reservas (US$ 288,6 bilhes) e superior s reservas acrescidas dos crditos brasileiros no exterior e dos haveres de bancos comerciais (US$ 307,4 bilhes) (tabelas 5 e 6). Todavia, estes indicadores no incorporam outras dimenses da insero externa brasileira, sobretudo, os estoques de investimento de portflio. Vale dizer, o acmulo de reservas (que atenua a vulnerabilidade externa) ancorou-se, como salientado acima, em recursos volteis, cuja capacidade de funcionar como colcho de segurana, em situaes de incerteza cambial e/ou turbulncia externa, precria. Assim, pode ser construdo um indicador tradicional de liquidez externa, qual seja, a razo entre o passivo externo de curto prazo (dvida de curto prazo e investimentos de portflio no mercado financeiro local) e as reservas internacionais. Por esse indicador, desde 2005, as reservas internacionais seriam insuficientes para fazer face ao passivo externo de curto prazo, com exceo de 2008. O regime de flutuao da taxa de cmbio ao desvalorizar a moeda e os ativos brasileiros em moeda estrangeira desempenha a funo de conter a fuga dos investidores em momentos de incerteza, na medida em que impe perdas aos investimentos, mas no impede a sada dos recursos, como fica comprovado no momento de pnico, ocorrido no ltimo trimestre de 2008.
TABELA 6
Dvida externa bruta1 (Em US$ milhes, dados de fim de perodo)
2003 I Governo geral II Autoridade monetria III Bancos Curto prazo Emprstimos Longo prazo Bnus e notas Emprstimos IV Outros setores Curto prazo Longo prazo IV.1 Empresas financeiras no bancrias Curto prazo Longo prazo IV.2 Empresas no financeiras Curto prazo Longo prazo IV.3 Famlias e instituies sem fins lucrativos Curto prazo 83.093 28.850 42.136 17.995 17.282 24.141 14.170 9.686 60.850 2.199 58.651 117 54 62 60.708 2.143 58.566 25 2 2004 82.251 25.394 39.400 17.780 16.875 21.620 12.449 7.271 54.329 963 53.366 156 4 152 54.027 942 53.085 146 17 2005 81.635 301 39.090 17.959 16.336 21.131 11.995 7.503 48.424 817 47.607 124 0 124 48.055 807 47.248 245 10 2006 70.757 157 44.522 19.072 16.614 25.451 15.356 8.991 57.153 1.245 55.908 8 2 6 56.847 1.220 55.627 297 23 2007 66.043 14 75.009 38.184 30.874 36.825 22.877 12.655 52.153 694 51.459 222 0 221 51.534 669 50.865 397 25 2008 62.555 10 74.237 34.943 30.764 39.294 19.932 17.558 61.538 1.484 60.054 216 5 211 60.783 1.398 59.385 539 81 2009 64.372 4.513 63.623 28.497 25.261 35.126 18.168 16.102 65.684 2.475 63.209 223 18 205 64.933 2.389 62.544 528 68 2010 65.127 4.446 103.163 51.100 42.353 52.063 30.036 21.350 84.088 6.228 77.860 831 8 823 82.103 6.112 75.991 1.154 108 (Continua)
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(Continuao) 2003 Longo prazo V Investimento direto: emprstimos intercompanhia Dvida externa bruta ( I + II + III + IV + V ) Fonte: BCB. ([s.d.]c). Elaborao dos autores. Nota: 1 Inclui investimento direto: emprstimos intercompanhia. 24 20.484 235.414 2004 129 18.808 220.182 2005 235 18.537 187.987 2006 275 26.783 199.372 2007 372 47.276 240.495 2008 459 64.570 262.910 2009 460 79.372 277.563 2010 1.046 95.137 351.961
O indicador desenvolvido pela agncia de classificao de risco de crdito Standard & Poors considera as necessidades brutas de financiamento externo, que equivalem soma do saldo em transaes correntes (se positivo, significa maior volume de divisas no curto prazo para fazer frente sada de capitais) com o principal vincendo da dvida externa de mdio e longo prazo nos prximos 12 meses e o estoque da dvida de curto prazo. De acordo com esse indicador, em dezembro de 2010, as necessidades brutas de financiamento externo (US$ 120,4 bilhes) representavam 42% das reservas internacionais (tabela 7). Ou seja, por esse critrio, a situao de liquidez externa era favorvel, a despeito do aumento da dvida de curto prazo e do dficit em conta-corrente. A posio internacional de investimento lquido (ativo menos passivo externo) sobre o PIB tambm indicava uma melhora relativa da exposio em moeda estrangeira da economia brasileira, atingindo 33,4% em 2010, inferior ao patamar alcanado em 2003 (49,2%).
TABELA 7
indicadores de liquidez externa
2003 Investimento em carteira no mercado financeiro local (A) Aes no pas Ttulos de renda fixa no pas Dvida de curto prazo (B) Passivo externo de curto prazo (A+B) Amortizao da dvida de mdio e longo prazo em 12 meses (C) Saldo em transaes correntes (D) Reservas internacionais Necessidade Bruta de Financiamento Externo (B+C+D) (B+C+D) + (A) Passivo externo de curto prazo (A+B)/Reservas Indicador S&P (B+C+D)/Reservas Indicador Amplo de Liquidez Externa (B+C+D+A)/Reservas Ativo externo/PIB Passivo externo/PIB Posio internacional de investimentos lquido/PIB Fonte: BCB. Elaborao dos autores. 20.695 17.828 2.867 20.194 40.889 27.782 4.177 49.296 52.154 72.848 82,9 105,8 147,8 24,2 73,5 -49,2 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 30.100 55.265 101.157 212.339 120.639 300.961 376.926 27.118 50.394 82.994 165.708 71.350 205.159 254.194 2.982 4.871 18.163 46.631 49.289 95.802 122.732 18.744 18.776 20.323 38.901 36.444 30.972 57.328 48.844 74.042 121.479 251.240 157.083 331.933 434.254 17.641 33.670 16.883 16.150 8.253 13.307 15.510 11.679 13.985 13.643 1.551 -28.192 -24.302 -47.518 52.935 53.799 85.839 180.334 206.806 239.054 288.575 48.065 66.431 50.848 56.602 72.889 68.581 120.356 78.165 121.696 152.005 268.941 193.527 369.541 497.282 92,3 137,6 141,5 139,3 76,0 138,9 150,5 90,8 123,5 59,2 31,4 35,2 28,7 41,7 147,7 226,2 177,1 149,1 93,6 154,6 172,3 22,4 19,1 21,9 27,1 24,7 29,7 28,5 67,2 54,9 55,8 67,3 41,9 67,6 61,9 -44,8 -35,9 -33,9 -40,3 -17,2 -37,9 -33,4
Porm, o indicador Standard & Poors subestima a vulnerabilidade externa do pas no curto prazo, pois no inclui o estoque de investimento estrangeiro de portflio. Se se considerar
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o indicador amplo de liquidez externa,31 que representa a soma das necessidades brutas de financiamento externo e do estoque de investimento estrangeiro de portflio no mercado financeiro domstico (aes e ttulos de renda fixa no pas), apreende-se uma medida mais rigorosa da presso potencial sobre as reservas internacionais no curto prazo. Segundo esse indicador, a soma superava as reservas em todos os anos analisados, exceto em 2008, pelas razes indicadas anteriormente (tabela 7). No final de 2010, a soma das necessidades brutas de financiamento externo com o estoque de investimento estrangeiro de portflio no mercado financeiro domstico atingia US$ 497,3 bilhes, maior valor da srie e bastante superior ao volume das reservas (US$ 288,6 bilhes). Vale dizer, o indicador amplo de liquidez externa, em 2010 era mais elevado que em 2008, retomando os patamares de 2006, quando o montante das reservas era inferior (tabela 7 e 4). Diante disso, o prprio Banco Central do Brasil pareceu reconhecer os novos desafios para o financiamento das contas externas.32 Em face da deteriorao do cenrio internacional, ocorrida entre o final de julho e agosto de 2011, o Comit de Poltica Monetria (Copom) identificou um possvel impacto sobre a economia brasileira equivalente a um quarto do observado durante a crise de 2008/2009.33 O Copom sups que a nova rodada de turbulncias internacionais seria mais persistente do que a verificada em 2008/2009, porm menos aguda, sem observncia de eventos extremos. Na 161a reunio do colegiado, foi aprovada a a seguinte anlise: os riscos para a estabilidade financeira global se ampliaram, entre outros, pela possvel exposio de bancos internacionais a dvidas soberanas, principalmente na zona do euro (COPOM, 2011b). Isso poderia trazer dificuldades para o financiamento das contas externas, em face de uma parada sbita, com desvalorizao abrupta da taxa de cmbio e impactos patrimoniais relevantes, dados os elevados estoques de investimentos de portflio e dvidas em moeda estrangeira (BELLUZZO, 2011a). Todavia, h que se reconhecerem diversos aperfeioamentos na gesto da insero internacional do pas. Como a participao dos ttulos pblicos mantidos por estrangeiros indexados taxa de cmbio pequena, os custos de uma fuga desordenada do real em busca da qualidade so compartilhados pela economia brasileira e pelos investidores estrangeiros. E, diante da posio do setor pblico em moeda estrangeira, no curto prazo, estes custos redundam em ganhos relativos (reduo da dvida lquida do setor pblico, dado o elevado valor das reservas convertidos em reais). No caso dos investimentos no mercado acionrio, uma fuga macia dos investidores estrangeiros da BM&FBovespa, alm de elevar a cotao das
31. Este indicador foi desenvolvido pela professora Daniela Magalhes Prates, em suas pesquisas sobre a insero internacional brasileira realizadas no Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp). Ver, por exemplo, Prates (2006). 32 Do ponto de vista prudencial, sobretudo, quanto ao impacto na taxa de cmbio, a Circular no 3.520, de 6 de janeiro de 2011, e as alteraes seguintes procuraram exatamente conter os riscos de uma reverso abrupta dos fluxos de capitais e da tendncia da taxa de cmbio e seus efeitos sobre o patrimnio do sistema financeiro (box 2). 33 Segundo a Nota imprensa, emitida em 31 de agosto de 2011 pelo Copom para justificar o corte da taxa de juros bsica (Selic Sistema Especial de Liquidao e de Custdia) em 0,50 ponto percentual, reduzida para 12% ao ano, a deteriorao do cenrio externo com perspectiva pior para pases desenvolvidos e moderao na atividade dos pases em desenvolvimento pode se materializar na economia brasileira por diversos canais de transmisso, entre os quais a reduo da corrente de comrcio, moderao do fluxo de investimentos e condies de crdito mais restritivas (Copom, 2011a).
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moedas estrangeiras, desvaloriza as prprias aes, o que reduz ainda mais o passivo externo. Constata-se ainda um aprendizado das corporaes sobre os riscos das exposies alavancadas em derivativos e sobre o descasamento de moedas em dvidas e receitas (ALMEIDA e NOVAIS, 2011a e 2011b), alm do monitoramento pelo BCB das posies dos bancos em moeda estrangeira. Tudo isso, verdade, reduz a fragilidade externa, melhorando a capacidade de o pas enfrentar cenrios adversos. Mas, no a elimina. Como discutido anteriormente, o financiamento do dficit em conta-corrente, inflado pelos gastos crescentes com viagens ao exterior, servios e remessas de lucros e dividendos, passou a depender do supervit na conta financeira: investimentos estrangeiros diretos, atrados pelas perspectivas da economia a mdio e longo prazo; investimentos de portflio, atrados pelo diferencial de taxa de juros e pela perspectiva de valorizao da taxa de cmbio; e outros investimentos, sobretudo, financiamentos de longo prazo e emprstimos intercompanhias, uma vez que as operaes at dois anos foram desestimuladas com a introduo do IOF de 6%. A gesto destes novos riscos requer um monitoramento ativo e permanente das autoridades econmicas. 5 CoNSiDErAES FiNAiS A trajetria futura das transaes correntes brasileira aponta para uma ampliao moderada dos dficits, devido aos resultados da balana comercial, crescentemente afetada pela taxa de cmbio, pela perda de competitividade da produo manufatureira domstica, pelo ritmo de recuperao da economia internacional, e pelos gastos elevados em servios, rendas e viagens internacionais. Para o BCB, o dficit deve ficar em 2,5% do PIB em 2011 (cerca de US$ 68 bilhes). Segundo o boletim Focus, para as instituies financeiras domsticas, a mediana das expectativas sinaliza um dficit de US$ 58,25 bilhes em 2011, e de US$ 68,51 bilhes em 2012 (BCB, 2011c). Para o FMI, a trajetria tende a ser um pouco mais acentuada: -2,6% do PIB em 2011; -3% em 2012; -3,6% em 2016 (FMI, 2011c, p. 202). Independentemente dos instrumentos e modelos utilizados e/ou da capacidade de antecipao das tendncias (principalmente para prazos mais longos), o relevante parece ser identificar as possveis hipteses por trs destes cenrios. Do ponto de vista do desempenho econmico brasileiro e mundial, o diferencial entre as taxas de crescimento tender a permanecer no horizonte previsvel. Mais incertas, porm, so as perspectivas para o comrcio global e sua capacidade de impulsionar as exportaes brasileiras. Por um lado, as exportaes de commodities persistem promissoras em termos de preos e quantidades devido competitividade da produo domstica, ao crescimento das economias asiticas, especialmente da China, e dos efeitos sobre os mercados futuros destes produtos das taxas de juros prximas de zero nos pases desenvolvidos, tendendo a favorecer os termos de troca e a elevar o valor das exportaes.34 Por outro lado, a apreciao do real tende a corroer a competitividade dos produtos industriais brasileiros. No que se refere ao comportamento da taxa de cmbio, so pouco provveis maxidesvalorizaes que revertam os dficits em transaes correntes. As medidas implementadas, sejam
34. O boletim Focus, antes referido, projeta um supervit de US$ 11,6 bilhes em 2012. Ver tambm Biancareli (2010).
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de controle da conta financeira, sejam de natureza macroprudencial, devem desempenhar um papel restritivo aos fluxos de capitais de curto prazo. Contudo, no devem neutralizar completamente as presses para a valorizao da taxa de cmbio, em face da abundante liquidez no sistema financeiro internacional e da realocao dos portflios dos investidores globais (inclusive dos fundos soberanos).35 As perspectivas positivas para a economia brasileira levam em conta tambm um amplo bloco de investimentos nos setores relacionados ao agronegcio, energia eltrica, construo civil e infraestrutura urbana e de transportes (com vistas Copa do Mundo de futebol em 2014 e s Olimpadas de 2016). Levam em conta, ainda, os projetos para a extrao e processamento do petrleo da camada pr-sal, que demandaro investimentos (e capitais) em volumes extraordinrios (o plano de negcios da Petrobras sinaliza um montante de US$ 224,7 bilhes em investimento entre 2011 e 2015).36 Seguramente, estas obras exigiro elevados volumes de financiamento externo e importaes de bens de capital, a despeito de maiores exigncias de contedo nacional, que se agregaro ao alto coeficiente importado presente na estrutura de consumo de bens industriais das famlias, na estrutura de produo das corporaes (nacionais e estrangeiras) no mercado domstico, e s presses provenientes das cadeias produtivas asiticas. A tendncia parece ser, portanto, de manuteno e/ou ampliao do dficit em conta-corrente do balano de pagamentos. Simultaneamente, a maturao de uma parte dos investimentos industriais, de infraestrutura e do agronegcio, tender a gerar uma melhora na competitividade e no potencial exportador da economia brasileira. A extrao e o processamento do petrleo do pr-sal, dada a quantidade e a qualidade do produto, bem como sua importncia estratgica (que dever persistir em um horizonte previsvel), transformaro estes investimentos em uma bno (ou em uma ameaa ver abaixo) para o financiamento das contas externas e para a dinmica da economia brasileira nos prximos anos. Incertezas ainda permanecem a extenso das reservas, os desafios tecnolgicos e as inovaes para super-los, o preo do barril do petrleo no perodo de explorao etc. e, portanto, projees sobre seus possveis impactos nas transaes correntes do pas devem ser feitas com cuidado. De todo modo, parece correto considerar que essa riqueza natural, quando estiver sendo explorada e exportada, representar uma fonte de gerao de moeda estrangeira. Pelas normas atuais, o Fundo Social manter parte das receitas em divisas no exterior e internalizar apenas seus rendimentos.37 Contraditoriamente, as presses sobre a produo manufatureira, advindas, sobretudo, do acirramento competitivo da matriz industrial asitica, devero persistir e requerero polticas mais agressivas de proteo comercial (inclusive no mbito da Amrica do Sul, dada a substituio da produo brasileira nestes mercados), de fomento industrial (desonerao
35. Enfatiza-se que as autoridades econmicas tm manifestado interesse em aproveitar este cenrio de abundncia de recursos externos para reduzir a taxa de juros de curto prazo domstica (Selic), diminuindo as oportunidades de operaes de carry trade e fomentando o financiamento privado dos projetos de investimento. Sobre os desafios do financiamento de longo prazo no Brasil e a estratgia concorrencial dos bancos brasileiros, ver Freitas (2011a, 2011b). 36. Para um resumo das mudanas regulatrias para a explorao do petrleo no pr-sal, ver, entre outros, Ribeiro (2011) e Barros, Schutte e Pinto (2010). 37. Para a criao do Fundo Social, ver anexo B. Ver tambm Ribeiro (2011). O Fundo Social abre a possibilidade de uma ampliao significativa do papel do pas governo, empresas e bancos no cenrio internacional, sobretudo, no contexto latino-americano.
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tributria38 e principalmente linhas de crdito do BNDES, mas tambm de financiamento proveniente do mercado de capitais privados)39 e de desenvolvimento tecnolgico (operaes da Financiadora de Estudos e Projetos FINEP e de outras agncias e fundos de financiamento da inovao). Caso contrrio, ampliam-se os riscos de as exportaes lquidas de petrleo e seus derivados, o agronegcio e o setor de minerao dominarem a pauta exportadora reprimarizando as exportaes e a estrutura produtiva domstica. Para isso, fundamental conter a valorizao da taxa de cmbio real, como afirmam Frenkel e Rapetti (2011, p. 24, grifos dos autores):
La evidencia presentada sugiere que, al menos en Brasil, Chile, Colombia, Mxico y los pases de Amrica Central examinados, la rentabilidad del sector industrial ha ido disminuyendo recientemente hasta alcanzar los niveles ms bajos de los ltimos 20 aos. Cabra esperar que esto afecte negativamente el desempeo de estos sectores y del empleo en la economa. La evaluacin de la apreciacin cambiaria es problemtica porque los efectos negativos de la prdida de rentabilidad industrial demoran en manifestarse. Ante la prdida de competitividad, algunas firmas cierran (principalmente pequeas y medianas empresas) o liquidan su actividad productiva local. Las empresas sobrevivientes adoptan estrategias defensivas (reduccin de personal y valor agregado local, simplificacin de lneas de produccin). En conjunto, la adaptacin al contexto de tipos de cambio real (TCR) apreciado se traduce en un proceso gradual de contraccin del valor agregado y el empleo industrial, cuyos efectos sobre la actividad y el empleo agregados de la economa toman tiempo en evidenciarse. Est documentado, por ejemplo, que el efecto de la apreciacin cambiaria (esto es, prdida de competitividad) sobre el empleo en pases de Amrica Latina ha operado con un rezago de alrededor de 2 aos.40
Enfim, as incertezas sobre as perspectivas da taxa de cmbio, da balana comercial e da estrutura produtiva (brasileira e da Amrica do Sul) justificam preocupaes com o aumento do dficit em transaes correntes. O cenrio para um futuro mais longnquo e mais incerto parece justificar as expectativas de uma melhora significativa e sustentada da conta-corrente, com as exportaes lquidas de petrleo e seus derivados, do agronegcio e do setor de minerao. Todavia, estas no parecem ser suficientes para garantir a expanso e a preservao do sistema industrial brasileiro, gerando renda e emprego de qualidade, se persistir a reprimarizao acelerada das exportaes e da estrutura produtiva.41
38. A nova poltica industrial, tecnolgica, de servios e de comrcio exterior Plano Brasil Maior , divulgada em 2 de agosto de 2011, prev uma desonerao tributria de cerca de R$ 25 bilhes em dois anos, segundo o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Ver Brasil (2011c) e Fundap (2011e). 39. Para uma discusso sobre o mercado financeiro brasileiro, ver, entre outros, Prates et al. (2009), Hermann et al. (2009) e Paula et al. (2009). Para uma discusso no mbito da Amrica do Sul, ver Cepal (2011) e Larrain (2011). 40. A evidncia apresentada sugere que, pelo menos no Brasil, no Chile, na Colmbia, no Mxico e nos pases da Amrica Central examinados, a rentabilidade do setor industrial tem cado recentemente para os patamares mais baixos dos ltimos 20 anos. Cabe esperar que isso afete negativamente o desempenho destes setores e o emprego na economia. A avaliao da valorizao cambial problemtica porque os efeitos negativos da perda de rentabilidade industrial demoram a se manifestar. Diante da perda de competitividade, algumas firmas vo falncia (principalmente pequenas e mdias empresas) ou liquidam suas atividades produtivas locais. As empresas sobreviventes adotam estratgias defensivas (reduzem pessoal e o valor agregado local, simplificam as linhas de produo). Em conjunto, a adaptao ao contexto de taxas de cmbio real (TCR) apreciada se traduz em um processo gradual de contrao do valor agregado e do emprego industrial, cujos efeitos sobre a atividade e o emprego agregado da economia levam tempo para se evidenciar. Est documentado, por exemplo, que o efeito da valorizao cambial (isto , a perda de competitividade) sobre o emprego nos pases da Amrica Latina tem se realizado com um atraso de cerca de dois anos (traduo dos autores). 41. Ver tambm, McMillan & Rodrik (2011). Os autores sinalizam que as economias latino-americanas tiveram menor crescimento da produtividade no perodo recente devido ao deslocamento de mo de obra para atividades primrias.
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Ademais, os elevados fluxos e estoques de investimento estrangeiro, com o aprofundamento da insero financeira internacional, requerem acompanhamento permanente. A despeito da reduo da vulnerabilidade externa no curto prazo (em virtude dos elevados estoques de reserva), a predominncia dos fluxos e dos estoques mais volteis portflios, financiamento, emprstimos intercompanhias, derivativos pode resultar em problemas futuros (decorrentes de uma contrao da liquidez internacional em face de um aumento da averso ao risco dos investidores institucionais, bancos e corporaes) sobretudo, quando se configurar a fase baixista do quarto ciclo de capitais para os pases em desenvolvimento.42 A posio lquida dos investimentos externos alcanou US$ 698,2 bilhes em dezembro de 2010. Eram US$ 639,7 bilhes em investimento de portflio (no pas e no exterior); US$ 297,4 bilhes em investimento direto; e US$ 46 bilhes em outros investimentos (tabela 4). As reservas internacionais somavam US$ 288,6 bilhes, com elevado custo fiscal, dado o diferencial de taxas de juros. evidente que as reservas internacionais possibilitam a rolagem de parte dos emprstimos externos; contm a transmisso (efeito-contgio) dos choques externos para o sistema financeiro domstico; reduzem os impactos sobre a atividade econmica, o emprego e a renda; permitem polticas monetrias, cambiais e fiscais anticclicas; diminuem tambm a percepo de risco dos investidores sobre os ativos domsticos, com impactos sobre a taxa de juros e o preo dos ativos, mas so claramente insuficientes para honrar o passivo externo lquido e conter uma fuga para a qualidade, dadas as assimetrias predominantes no sistema monetrio internacional (o real persiste uma moeda inconversvel).43 Ademais, a crescente interpenetrao dos capitais e dos investidores estrangeiros e nacionais limita os raios de manobra da poltica macroeconmica cambial, monetria e fiscal para fomentar o desenvolvimento econmico e social. Conter os fluxos de capitais de curto prazo e as aplicaes dos investidores estrangeiros, sobretudo nos mercados de derivativos de moedas, a exemplo das medidas implementadas pelo Conselho Monetrio Nacional por meio da Medida Provisria no 539, de 26 de julho de 2011 (BRASIL, 2011b), torna-se crucial para o processo de preservao do controle (e autonomia) sobre as variveis macroeconmicaschave (cmbio, juros e fisco), garantindo a manuteno da taxa de crescimento da atividade econmica e do emprego, com distribuio de renda e estabilidade de preos. Crucial tambm se constitui o aperfeioamento constante da superviso e da regulao do sistema financeiro domstico, contendo as exposies dos agentes econmicos em moeda estrangeira e realizando, simultaneamente, a gesto das conexes com o sistema financeiro internacional, por meio de instrumentos de controle da conta de capital.
42. Uma parte significativa do prprio investimento estrangeiro direto emprstimos intercompanhias assume o carter de um investimento de portflio disfarado. 43. Para uma discusso sobre a incipiente internacionalizao do real, ver Simoens (2011).
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425
APNDiCE A
TABELA A.1
indicadores selecionados pases em desenvolvimento (Em US$ bilhes)

2003 Fluxo lquido de capital privado Investimento estrangeiro direto Portflio Outros2 Fluxo oficial lquido Conta-corrente sia Amrica Latina Oriente Mdio e Norte da frica frica Subsaariana Europa Central e Leste Comunidade de Estados Independentes Memorandum Exportadores de petrleo Reservas internacionais sia Amrica Latina Oriente Mdio e Norte da frica frica Subsaariana Europa Central e Leste Comunidade de Estados Independentes Taxa de crescimento do PIB (real) Mundo Economias avanadas Pases em desenvolvimento sia Amrica Latina Brasil Oriente Mdio e Norte da frica frica Subsaariana Europa Central e Leste Comunidade de Estados Independentes Elaborao dos autores. Nota: 1 Projees. 2 Inclui emprstimos bancrios, emisso de bnus, commercial papers, notes etc. 172,9 146,0 0,0 26,9 -47,6 145,2 85,2 9,4 59,8 -12,4 -32,5 35,7 2004 226,4 187,7 16,2 22,5 -51,3 219,7 92,9 21,5 101,9 -8,2 -52,0 63,5 2005 291,2 252,7 35,1 3,4 -104,0 443,0 167,5 36,3 212,7 -3,4 -57,7 87,6 2006 252,1 258,1 -40,5 34,5 -167,5 661,5 289,2 49,5 281,1 30,8 -85,3 96,3 2007 694,7 418,3 89,2 187,2 -100,9 649,7 418,3 14,6 265,8 11,0 -131,7 71,7 2008 230,3 439,6 -57,9 -151,4 -102,2 704,2 435,9 -31,2 343,1 0,0 -151,3 107,7 2009 236,6 247,7 120,2 -131,4 125,4 326,6 328,2 -25,0 47,9 -21,6 -44,3 41,4 2010 470,1 371,1 162,2 -63,2 87,5 378,1 308,1 -56,9 152,8 -24,9 -76,0 75,0 20111 388,1 357,7 69,0 -38,5 -41,0 646,5 348,9 -79,1 357,1 4,7 -102,0 116,9 20121 411,5 378,7 93,2 -60,4 -91,0 635,9 414,7 -107,0 349,0 5,1 -116,0 90,1
103,9 184,6 349,2 476,6 429,7 587,0 145,2 291,0 597,6 568,5 1.341,4 1.791,9 2.304,5 3.073,3 4.368,5 4.950,5 5.596,8 6.481,2 7.450,8 8.388,4 670,3 934,6 1.156,1 1.489,4 2.128,7 2.533,9 3.077,7 3.658,4 4.199,5 4.766,4 195,4 220,6 255,3 310,3 445,1 497,3 547,8 651,4 737,3 802,0 230,3 293,8 434,1 595,5 836,9 999,5 1.001,2 1.107,5 1.266,1 1.418,9 39,1 60,7 80,9 114,0 145,2 156,2 157,5 161,6 190,8 222,8 114,5 134,0 164,3 208,9 264,8 261,5 300,4 335,5 375,6 406,4 91,8 148,2 213,8 355,2 547,8 502,1 512,2 566,8 681,5 771,9 3,6 1,9 6,2 8,1 2,1 1,1 7,3 4,9 4,8 7,7 4,9 3,1 7,5 8,6 6,0 5,7 6,0 7,1 7,3 8,1 4,6 2,7 7,3 9,5 4,7 3,2 5,4 6,2 5,9 6,7 5,2 3,0 8,2 10,4 5,6 4,0 5,8 6,4 6,4 8,9 5,4 2,7 8,8 11,4 5,7 6,1 6,2 7,2 5,5 9,0 2,9 0,2 6,1 7,7 4,3 5,2 5,1 5,6 3,2 5,3 -0,5 -3,4 2,7 7,2 -1,7 -0,6 1,8 2,8 -3,6 -6,4 5,0 3,0 7,3 9,5 6,1 7,5 3,8 5,0 4,2 4,6 4,4 2,4 6,5 8,4 4,7 4,5 4,1 5,5 3,7 5,0 4,5 2,6 6,5 8,4 4,2 4,1 4,2 5,9 4,0 4,7
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (2011d).
426
TABELA A.2
Fluxos de capitais para os pases em desenvolvimento

2001 38.033 28.608 194.078 178.088 156.992 21.096 15.990 -7.179 23.169 -165.470 -28.003 -14.874 -13.129 -137.466 13.657 -80.298 55.209 148.704 157.055 148.899 8.156 -8.351 -30.652 22.301 -93.495 -35.545 -16.098 -19.446 -57.950 4.446 -143.290 133.383 277.894 185.406 137.034 48.373 92.487 22.719 69.769 -144.510 -46.272 -26.346 -19.927 -98.238 -4.486 -283.849 205.706 436.221 275.643 216.880 58.763 160.578 63.279 97.299 -230.516 -62.674 -43.846 -18.828 -167.842 -4.864 -425.714 143.484 652.164 359.719 289.416 70.303 292.444 192.847 99.598 -508.679 -88.907 -64.221 -24.686 -419.772 -49.578 -496.386 123.093 441.965 801.864 1.285.341 410.386 596.666 329.053 499.462 81.333 97.203 391.478 688.675 235.513 449.607 155.965 238.068 -678.771 -843.376 -174.350 -264.302 -132.352 -153.855 -41.998 -110.447 -504.421 -579.073 -39.982 48.329 -616.224 -1.047.145 -185.127 622.455 441.881 528.033 -86.152 180.574 32.188 148.386 -807.582 -221.768 -202.728 -19.040 -585.814 65.261 -479.796 88.788 602.201 475.393 322.101 153.292 126.808 -15.461 142.269 -513.413 -257.769 -185.144 -72.626 -255.644 67.104 -546.448 413.318 908.316 549.863 350.468 199.395 358.453 164.439 194.014 -494.998 -269.791 -211.646 -58.146 -225.206 54.240 -836.883 370.817 960.397 572.025 390.583 181.442 388.372 178.779 209.593 -589.581 -264.625 -208.466 -56.159 -324.955 47.940 -696.891 86.634 154.952 224.873 402.480 532.113 556.851 599.662 390.556 369.325 278.134 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20111 20121 164.463 395.559 1.008.925 614.738 413.969 200.768 394.187 172.422 221.765 -613.366 -277.778 -221.728 -56.049 -335.588 37.328 -597.349
(Em US$ milhes)
Conta-corrente
Fluxos privados totais, liq. Fluxos de no residentes, liq. Participao no capital Invivestimento direto estrangeiro Aes de companhias. locais Financiamentos do exterior Bancos Outros credores privados Fluxos de residentes, liq. Participao no capital Investimento direto estrangeiro Aes de companhias estrangeiras Emprstimos de residentes Fluxos oficiais totais, liq. Variao de reservas (-=aumento)
Fonte: Institute of International Finance (2011).
Nota: 1 Projeo.
427
TABELA A.3
intervenes no mercado cambial brasileiro pelas autoridades econmicas

Intervenes do Banco Central Ano Pronto (US$ milhes) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 (at maro) Elaborao Daniela M. Prates. Notas: 1 Valor positivo = swap reverso.
2
Tesouro Operaes de swap (R$ milhes)

1
A termo (US$ milhes)
Liquidaes do Tesouro2 (US$ milhes)
2.292,73 -7.225,00 -9.113,10 1.591,00 5.273,50 21.491,00 34.336,48 78.589,26 -5.437,57 36.525,61 41.951,56 25.854,20 973,00 19.486 (91.098) (82.278) (38.343) 14.845 26.217 39.608 (27.749) (99.047) 7.334,00 9.321,00 12.333,00 13.986,00 7.606,00 6.950,00 9.279,00 3.396,00
Fonte: BCB e Secretaria do Tesouro.
Jan.-fev./2011.
428
ANEXo A
Fundo Soberano do Brasil
O Fundo Soberano do Brasil (FSB) foi criado pela Lei no 11.887, de 24 de dezembro de 2008, como um fundo especial de natureza contbil e financeira, vinculado ao Ministrio da Fazenda, com a finalidade de promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupana pblica, mitigar os efeitos dos ciclos econmicos e fomentar projetos de interesse estratgico para o pas no exterior. Trata-se, portanto, de fundo com carter anticclico, formador de poupana pblica em perodos nos quais as metas fiscais so superadas ou quando o governo brasileiro planeja aportar recursos para os fins arrolados acima. O FSB recebeu aporte inicial de 0,5% do PIB em 30 de dezembro de 2008, ou mais precisamente 0,47% do PIB, por intermdio da emisso de 10.201.373 ttulos do Tesouro Nacional, totalizando R$ 14.243.999.592,36 a preos de mercado, conforme disposto na Portaria do Tesouro Nacional no 736, de 30 de dezembro de 2008. No mesmo dia, o FSB promoveu a integralizao de cotas do Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilizao (FFIE), de que trata o Artigo 7o da Lei no 11.887/2008, que tem como administradora a BB Gesto de Recursos DTVM S.A., no valor total dos ativos recebidos pelo FSB. Trata-se de fundo multimercado, exclusivo e registrado na Comisso de Valores Mobilirios (CVM). At o incio de 2010, os recursos estavam alocados em operaes compromissadas e ttulos do Tesouro. Em 16 de junho de 2010, o FFIE decidiu participar na Oferta Pblica Primria de Distribuio de Aes Ordinrias de emisso do Banco do Brasil S.A., mediante a subscrio de 62.500.000 aes totalizando R$ 1.540.625.000,00. O Decreto no 7.295/2010 em seu Artigo 2o autorizou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e a Caixa Econmica Federal (CEF) a alienar ou permutar at 217.395.982 aes ordinrias, emitidas pela Petrobras, para o FFIE. Em 10 de setembro de 2010, o FFIE adquiriu 77.641.422 aes ordinrias (PETR3) junto Caixa Econmica Federal no valor de R$ 2.426.294.437,50, o equivalente a 0,60% do capital social da Petrobras. Em 24 de setembro de 2010, o FFIE subscreveu 266.413.905 aes ordinrias (PETR3) no valor de R$ 7.899.172.283,25, representando 2,04% do capital social, e 161.596.958 aes preferenciais (PETR4) no valor de R$ 4.249.999.995,40, correspondendo a 1,24% do capital social, ficando ao final da oferta pblica com 3,9% do capital social da Petrobras. Desta forma, os ativos do FFIE assumiram a seguinte composio: 10,28% em operaes compromissadas de curtssimo prazo; 89,71% em aes, sendo 56,96% em aes ordinrias da Petrobras (PETR3); 23,38% em aes preferenciais da Petrobras (PETR4); e 9,37% em aes ordinrias do Banco do Brasil (BBAS3), posio no final do primeiro trimestre de 2011. Fonte: Ministrio da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional, Relatrio de Desempenho do Fundo Soberano do Brasil : 1 Trimestre de 2011. Braslia: Subsecretaria de Planejamento Fiscal, Estatstica e Contabilidade/Coordenao-Geral de Gesto do Fundo Soberano do Brasil, maio de 2011. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/fundo_soberano/index.asp>. Os autores agradecem aos comentrios de Brulio Santiago Cerqueira.
429
ANEXo B
Fundo Social
O Fundo Social, institudo pela Lei no 12.351, de 22 de dezembro de 2010, ser constitudo a partir dos recursos provenientes das atividades relacionadas ao petrleo. Vrios pases possuem fundos de riqueza soberanos criados com base nas rendas associadas explorao de recursos naturais. Tais fundos possuem diversos objetivos, tais como evitar os efeitos adversos da flutuao dos preos internacionais dos recursos naturais sobre a economia domstica e garantir a chamada equidade intergeracional, vale dizer, assegurar que as geraes futuras possam usufruir da renda proveniente de sua explorao mesmo aps seu esgotamento. O Fundo Social brasileiro, como outros, tem mltiplos objetivos. O primeiro ser fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, tendo sido escolhidas as reas de educao, cultura, esporte, sade pblica, cincia e tecnologia, meio ambiente e mitigao das mudanas climticas. O segundo constituir poupana pblica de longo prazo, de forma a contemplar o objetivo de equidade intergeracional. O terceiro permitir que o governo brasileiro disponha de recursos para atuar de forma anticlclica diante da variao dos preos internacionais do petrleo. Os recursos do Fundo Social sero constitudos pela parcela da Unio relativa ao bnus de assinatura, pelos royalties dos contratos de partilha de produo, pelos royalties e participao especial dos contratos de concesso, pela receita advinda da comercializao de parcela do excedente leo e pelo resultado de aplicaes financeiras do prprio fundo. Tais aplicaes devero ser realizadas preferencialmente em ativos no exterior, a fim de evitar a volatilidade de renda e preos, bem como o fenmeno da doena holandesa ou maldio dos recursos naturais. Os recursos destinados s reas prioritrias devero ser aplicados a partir do retorno sobre o capital investido. Fonte: Lei no 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Dispe sobre a explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob regime de partilha, cria o Fundo Social (FS). Dirio oficial da repblica Federativa do Brasil. Braslia, 23 de dezembro de 2010. Ver tambm, Ribeiro (2011) e Cagnin; Cintra (2008) Elaborao dos autores.
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CAPTULO 15
iNFLAo E PADro DE CrESCimENTo BrASiLEiro: CoNSiDErAES A PArTir DA DESAGrEGAo Do iPCA
1 iNTroDuo Um dos maiores obstculos para o desenvolvimento de mecanismos de financiamento de longo prazo na economia brasileira o elevado nvel da taxa de juros real bsica, bem acima da mdia dos pases emergentes. Com uma vultosa remunerao garantida em ttulos pblicos, o incentivo para agentes financeiros privados desenvolverem tais canais fraco. O financiamento pblico tambm obstado, uma vez que seu custo dado pelo diferencial entre a taxa de juros implcita da dvida pblica vinculada taxa de juros bsica e a taxa cobrada no crdito subsidiado. Existem diversas explicaes para esse fenmeno e um consenso entre os analistas econmicos est longe de ser alcanado, mesmo entre aqueles afinados a escolas de pensamento comuns.1 Independentemente do motivo para o alto patamar da taxa Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), fato que ela determinada pelo Banco Central do Brasil (BCB) em funo da dinmica inflacionria. Sob o regime de metas para a inflao, o BCB tem a atribuio legal de manter a taxa de inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) em banda estabelecida com dois anos de antecedncia pelo Conselho Monetrio Nacional. O principal instrumento utilizado para perseguir esse fim justamente a taxa Selic. Portanto, o impulso aos mecanismos de financiamento de longo prazo da economia brasileira que poderia ser suscitado pela reduo da taxa de juros bsica est condicionado evoluo da inflao. Mesmo o debate sobre a eficcia de outros instrumentos para conter a inflao sem pressionar os juros intensificados aps o uso de medidas macroprudenciais com este fim pelo BCB em 2011 depende de uma compreenso mais apurada da dinmica dos preos. Este captulo discute a trajetria recente da inflao e sua relao com a elevao da taxa mdia de crescimento da economia, associada s transformaes estruturais ocorridas a partir de 2003. O enfoque adotado eminentemente descritivo apontando, pela decomposio do IPCA, quais so os grupos de preos mais influentes. O perodo de anlise se estende desde 2000, o primeiro ano completo sob o regime de metas para a inflao, at junho de 2011, com maior detalhamento no perodo posterior a 2007. Para os anos mais recentes, observou-se um padro em que alimentos e bebidas e servios apresentaram taxas de variao de preos acima do centro da meta para o IPCA, enquanto as taxas de monitorados e produtos industrializados foram inferiores meta. A evoluo dos quatro
1. Como est registrado na srie de artigos de renomados economistas brasileiros cmbio, juros e inflao, publicada entre 14 de junho de 2011 e 29 de junho de 2011, no jornal Valor Econmico.
grupos relacionada, respectivamente, a: i) alta internacional dos preos de commodities; ii) melhoria da distribuio de renda e do mercado de trabalho; iii) mudanas na regulao dos preos administrados; e iv) apreciao cambial e ganhos de produtividade. Este texto est dividido em sete sees. Aps esta introduo, a segunda seo discute o padro de crescimento brasileiro e apresenta as linhas gerais da composio da inflao de 2000 ao primeiro semestre de 2011. O comportamento no perodo de 2007 a junho de 2011 de cada um dos quatro agrupamentos de preos (alimentos e bebidas, servios, monitorados e industrializados) discutido detalhadamente nas terceira, quarta, quinta e sexta sees. A stima seo apresenta as consideraes finais, sintetizando a descrio da dinmica inflacionria e suas implicaes para o atual modelo econmico brasileiro. 2 rEGimE DE CrESCimENTo E ComPoSio DA iNFLAo De 1995 a 2003 a taxa de crescimento mdia do produto interno bruto (PIB) real foi de 2,18% ao ano (a.a.), enquanto entre 2004 e 2010 o crescimento mdio subiu para 4,42%.2 Amitrano (2010) associa estas taxas mais elevadas ao surgimento de um novo regime de crescimento, consubstanciado em alteraes no regime de demanda, no regime de produtividade e no alvio da restrio externa. A fora motora do novo regime de demanda o mercado interno, fomentado pela melhoria na distribuio de renda e na reduo da pobreza, pela expanso do crdito e pela recuperao da renda do trabalho. Entre os instrumentos de interveno governamental sobre a distribuio de renda e a reduo da pobreza, podem ser destacados a poltica de valorizao do salrio mnimo e os programas sociais de transferncia de renda. Embora anteriormente j houvesse movimento de recuperao do valor real do salrio mnimo, a partir de 2004, ele passa a ser mais intenso e, em 2007, culmina em uma regra explcita de indexao do salrio mnimo inflao do ano anterior mais o crescimento real do PIB de dois anos anteriores. A elevao do salrio mnimo impacta diretamente a distribuio da renda por ser o piso dos pagamentos previdencirios e da remunerao de contratos formais de trabalho, mas tambm indiretamente ao constituir um farol para a remunerao dos trabalhadores informais. As transferncias de renda s famlias por meio de programas sociais, especialmente por meio do programa Bolsa Famlia, criado em 2004, cresceram em ritmo acelerado. Esse direcionamento de recursos para as transferncias s famlias teve implicaes fiscais vultosas. Segundo Orair e Gobetti (2010), de 2004 at o primeiro semestre de 2010, as transferncias s famlias responderam por quase 80% da expanso das despesas no financeiras da Unio. Do aumento total nas transferncias s famlias no conceito das contas nacionais, que inclui juros alm de transferncias sociais , no mnimo um tero diretamente observvel como resultado da valorizao do salrio mnimo (12,2% advm da valorizao dos benefcios previdencirios do regime geral no valor do salrio mnimo e 10,3% so decorrentes da valorizao dos benefcios da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) no valor do
2. Dados extrados de: <http://www.ipeadata.gov.br/>. Acesso em: maio 2011.
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Inflao e Padro de Crescimento Brasileiro
salrio mnimo) e da ampliao dos demais programas sociais de transferncia de renda, especialmente o Bolsa Famlia (12%). Conforme Barbosa e Souza (2010), foi possvel adotar tal estratgia sem gerar desequilbrios fiscais porque esta foi conduzida nos limites do aumento de arrecadao bruta gerados pela acelerao do crescimento econmico e pelo maior grau de formalizao dos contratos, de maneira a manter estvel a carga tributria lquida. Alm da melhor distribuio de renda e da diminuio da pobreza, a expanso do crdito s famlias foi essencial para fomentar o mercado interno. A criao do crdito consignado, no final de 2003, e sua vigorosa disseminao, a partir de 2004, dinamizaram o consumo privado. O crdito imobilirio tambm cresceu muito mediante incentivos governamentais, especialmente a partir de 2008. Por fim, o mercado interno passou a ser realimentado pelos efeitos positivos do crescimento econmico e da redistribuio de renda sobre o mercado de trabalho: queda do desemprego, expanso da massa salarial e formalizao de postos de trabalho (AMITRANO, 2010). Ao regime de demanda calcado no mercado interno, aliou-se um novo regime de produtividade. O aquecimento da economia, baseado nestas mudanas que fortaleceram o mercado interno de forma estrutural, associado manuteno da estabilidade econmica com o trinmio (metas de inflao, cmbio flutuante e metas de supervit primrio) formou o ambiente de confiana necessrio para a expanso dos investimentos do setor privado, que, por sua vez, ampliaram a produtividade. O governo tambm adotou diversas polticas para incentivar o investimento privado e elevou o investimento pblico. Cabe destacar o aumento dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e da expanso de investimentos das estatais, especialmente a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras).3 Por fim, a apreciao da taxa de cmbio barateou o custo da importao de mquinas para a formao bruta de capital fixo. Enquanto de 2000 a 2005 a produtividade do trabalho na economia brasileira manteve-se constante, de 2006 a 2008 ela cresceu 9% de acordo com dados das contas nacionais (SQUEFF, 2011). A viabilidade desse regime de crescimento esteve escorada no alvio da restrio externa, proporcionado pelo impulso s exportaes brasileiras com a alta dos preos de commodities a partir de 2003. A abundante liquidez externa possibilitou o ingresso de capitais externos, atrados pela situao favorvel da economia brasileira e pela alta taxa de juros. A partir de 2006, o governo federal adotou uma poltica de acumulao de reservas internacionais, aproveitando a abundncia de divisas que de US$ 53,8 bilhes, ao final de 2005, passaram a US$ 193,8 bilhes, ao final de 2008, e a aproximadamente US$ 350 bilhes, em meados de 2011. Este estoque de reservas foi crucial durante a crise internacional de 2009, permitindo que fossem tomadas polticas anticclicas para a recuperao rpida da economia nacional. Apesar da recesso em 2009, em 2010 j foi retomado o ritmo de crescimento econmico caracterstico do atual modelo brasileiro.
3. Sobre o tema, ver o captulo deste livro sobre investimento e infraestrutura no Brasil. O investimento pblico federal como proporo do PIB mais que duplicou nesse perodo, de 1,5%, em 2003, para 3,5%, em 2010. A proporo formao bruta de capital fixo sobre o PIB subiu de 14,7%, no final de 2003, para 18,4%, em dezembro de 2010.
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O controle da inflao foi mantido mesmo sob o ritmo de crescimento mais intenso. Desde 2004, as metas de inflao foram atingidas em todos os anos. A taxa de juros bsica entrou em trajetria declinante, chegando a um patamar abaixo de um dgito durante a crise de 2009. Este estudo discute, a partir da desagregao do IPCA, como os grupos de preos ao consumidor e a dinmica inflacionria foram afetados pelas transformaes estruturais ligadas ao novo regime de crescimento brasileiro. A tabela 1 apresenta a decomposio do IPCA em quatro grandes agrupamentos: alimentos e bebidas; servios; monitorados; e industrializados.4 A primeira coluna da tabela mostra o peso mdio entre 2000 e 2010 de cada agrupamento no IPCA. Sob o rtulo variao (%), esto as variaes percentuais do IPCA acumuladas em 12 meses de 2000 a 2010, alm de junho de 2011. As clulas destacadas correspondem aos anos em que a taxa de variao do agrupamento em questo ficou acima da banda superior da meta de inflao.
TABELA 1
Composio da inflao medida pelo iPCA (2000 a junho de 2011) Agrupamentos
Alimentos e bebidas Servios Monitorados Industrializados IPCA Meta de inflao
Peso mdio
22,3 23,0 31,5 23,1 100 centro banda
Variao (%) 2000

4,9 3,2 11,1 5,1 5,97 6,0 2
2001 2002
11,1 4,9 9,5 6,2 7,67 4,0 2 20,7 5,5 14,7 9,6 12,53 3,5 2
2003
8,5 7,2 13,0 8,0 9,30 8,5 2,5
2004
4,7 5,5 9,8 9,0 7,60 5,5 2,5
2005
2,8 6,8 8,6 4,2 5,67 4,5 2,5
2006
1,7 5,5 4,2 1,4 3,13 4,5 2
2007
10,8 5,2 1,7 2,1 4,46 4,5 2
2008
11,1 5,5 3,2 4,1 5,90 4,5 2
2009
3,2 5,5 4,9 2,8 4,31 4,5 2
2010
10,4 7,6 3,1 3,5 5,91 4,5 2
jun. 2011
8,9 8,7 6,0 3,5 6,71 4,5 2
Fonte: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor do Instituto Brasileiro de Geogrfia e Estatstica (IBGE) e classificao dos subitens do IPEA, do BCB. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011. Elaborao dos autores. Obs.: Peso mdio no IPCA e variao percentual de preos acumulada em 12 meses.
A decomposio da inflao apresentada sob outra perspectiva na tabela 2. O ndice de Presso sobre a Meta de Inflao (IPMI) mede a contribuio de cada bem ou servio para o desvio do IPCA em relao ao centro da meta de inflao. Assim, a soma dos ndices calculados para cada um dos grupos resulta no desvio do IPCA em relao ao centro da meta em um perodo de 12 meses. A metodologia de clculo do IPMI est descrita com detalhes em Martinez e Cerqueira (2011).5
4. Para os quatro agrupamentos principais, foi utilizada a mesma diviso da Curva de Phillips com preos desagregados, incorporada recentemente pelo Banco Central ao seu rol de modelos de previso de inflao (BCB, 2010). 5. De modo sinttico a construo do ndice consiste em calcular mensalmente o desvio da taxa de variao do preo em relao ao centro da meta de inflao do IPCA, convertida a uma escala mensal. Os desvios so acumulados em 12 meses, ponderando pelo peso do bem no IPCA a cada ms.
434
TABELA 2
ndice de presso sobre a meta de inflao (2000 a junho de 2011) Peso mdio
22,3 23,0 31,5 23,1
IPMI 2000
-0,32 -0,70 1,22 -0,22 -0,03
Agrupamentos
Alimentos e bebidas Servios Monitorados Industrializados
2001
1,44 0,25 1,55 0,44 3,67
2002
3,70 0,52 3,42 1,39 9,03
2003
-0,01 -0,22 1,19 -0,15 0,80
2004
-0,18 0,24 1,30 0,74 2,10
2005
-0,39 0,43 1,25 -0,10 1,19
2006
-0,62 0,16 -0,14 -0,77 -1,36
2007
1,24 0,15 -0,86 -0,57 -0,04
2008
1,42 0,43 -0,36 -0,09 1,40
2009
-0,29 0,41 0,10 -0,40 -0,19
2010
1,30 0,72 -0,38 -0,23 1,41
jun. 2011
0,99 1,01 0,43 -0,22 2,21
Desvio do centro da meta Elaborao dos autores.
Obs.: Contribuio dos agrupamentos para o desvio da variao do IPCA acumulado em 12 meses em relao ao centro da meta de inflao.
Como j identificado em Martinez e Cerqueira (2011), o perodo 2000-2010 apresenta uma segmentao em duas dinmicas inflacionrias distintas, antes e depois de 2006. Na primeira metade da dcada, duas crises cambiais, em 2001 e 2002, impossibilitaram o cumprimento das metas de inflao nestes anos e tornaram necessrio redefinir para cima a meta para 2003. Entre 2000 e 2005, os preos monitorados foram o agrupamento que mais impactou a inflao. Observando o IPMI (tabela 2), os preos monitorados responderam por mais da metade de toda a presso inflacionria para cima das metas nesse perodo. Em todos os anos do perodo, sua taxa de variao foi maior que a banda superior da meta de inflao. Parte desta presso elevada explicada pela indexao dos contratos de servios pblicos ao ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), muito afetado pelo cmbio. Entretanto, o cmbio no explica tudo, j que os aumentos de preos do grupo foram intensos mesmo nos em 2000, 2004 e 2005. O agrupamento alimentos e bebidas foi o segundo mais influente durante esse perodo, especialmente pelos efeitos da depreciao cambial em 2001 e 2002. Os produtos industrializados tambm responderam ao cmbio. Os servios foram o agrupamento com os menores desvios em relao meta no saldo do perodo, por responderem menos ao cmbio, uma vez que tipicamente no sofrem concorrncia com importaes. Em 2006, a dinmica inflacionria se alterou. Destaca-se a queda na taxa de variao dos preos monitorados, causada por mudanas regulatrias nos setores de telefonia e energia eltrica, alm de novas polticas no setor de combustveis (detalhes na seo). Martinez e Cerqueira (2011) observam que houve quebra da varincia nos transportes com preos monitorados ligada poltica para os combustveis , reduo da constante na regresso do segmento habitao monitorados (peso da energia eltrica) e quebra na funo de impulso-resposta do segmento comunicao monitorados (telefonia).
435
Alm desse comportamento diferenciado dos preos monitorados, as transformaes da dinmica inflacionria esto relacionadas s condicionantes e aos resultados do novo modelo de crescimento brasileiro. A primeira varivel importante a taxa de cmbio (grfico 1). A partir de meados de 2004, a taxa de cmbio real passa a se valorizar intensamente. Isto reflete, em parte, os ganhos no valor das exportaes com o aumento dos preos de commodities (grfico 2) e, em parte, a entrada de divisas na conta de capitais atradas pela alta taxa de juros e pela boa fase da economia brasileira. Em 2007, a alta de preos de commodities se intensifica ao mesmo tempo em que a poltica de acumulao de reservas dissipa parte da presso para apreciao do cmbio. Somando estes dois fatores, o repasse para preos internos de alimentos se torna mais forte. Em 2007, 2008 e 2010, a variao de alimentos e bebidas foi superior a 10% a.a. (tabela 1). Apenas em 2009, os preos de alimentos e bebidas cresceram em ritmo abaixo do centro da meta, em virtude da queda dos preos de commodities com a crise internacional (grfico 2). Porm, em 2010, os preos j recuperaram o patamar anterior.
GRFICO 1
160 150 140
ndice: mdia 2005 =100
Taxa de cmbio real
130 120 110 100 90 80 70

1/2000 7/2000 1/2001 7/2001 1/2002 7/2002 1/2003 7/2003 1/2004 7/2004 1/2005 7/2005 1/2006 7/2006 1/2007 7/2007 1/2008 7/2008 1/2009 7/2009 1/2010 7/2010 1/2011
Fonte: Ipeadata. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>. Acesso em: maio 2011.
436
GRFICO 2
400 350
ndice: jan 2002 = 100
Preos de commodities
300 250 200 150 100 50 70

1/2000 7/2000 1/2001 7/2001 1/2002 7/2002 1/2003 7/2003 1/2004 7/2004 1/2005 7/2005 1/2006 7/2006 1/2007 7/2007 1/2008 7/2008 1/2009 7/2009 1/2010 7/2010 1/2011
Fonte: Ipeadata. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/>. Acesso em: maio 2011.
O fortalecimento do mercado interno com as polticas de redistribuio de renda, combate pobreza e expanso do crdito tambm teve implicaes sobre a inflao. Observa-se que as taxas de variao no agrupamento servios, cujos preos so particularmente sensveis valorizao do salrio mnimo, reduo do desemprego e ao efeito salrio-reserva das transferncias sociais, foram superiores ao centro da meta de inflao em todos os anos. A presso inflacionria dos servios se torna mais intensa a partir de 2008, com IPMI de ao menos 0,40 pontos. claro que se trata tambm de um movimento estrutural de mudana de preos relativos, e no apenas de um aquecimento conjuntural de demanda, j que a taxa de variao dos servios esteve acima da meta mesmo em 2009, ano de recesso. Mas, para 2010, h indcios mais claros de presses inflacionrias no setor de servios resultantes do aquecimento excessivo da economia, com IPMI superior a 0,70 pontos. Por fim, assim como os preos monitorados, os produtos industrializados tambm passaram a ter uma evoluo mais favorvel ao controle da inflao. Seus preos foram contidos no somente pela apreciao do cmbio (grfico 1), mas tambm por ganhos de produtividade na indstria de bens de consumo durveis, especialmente na automobilstica. Estes ganhos de produtividade foram propiciados pelo prprio crescimento do mercado interno em especial, pelo aumento do crdito ao consumidor. Nas prximas sees, detalha-se a decomposio de cada um desses quatro grandes agrupamentos de 2007 a junho de 2011. A escolha do perodo se deve a dois motivos. Primeiro, na ocasio da ltima atualizao dos pesos do IPCA pela Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), houve uma reformulao com eliminao e adio de subitens e alguns itens, o que dificulta a comparabilidade com o perodo anterior. Segundo, como foi identificada uma mudana na dinmica inflacionria em 2006, a adoo do corte temporal a partir de 2007 adequada para os fins deste texto.
437
3 PrEoS DE ALimENToS E BEBiDAS No grfico 3, a variao de preos de alimentos e bebidas decomposta em trs categorias de comportamentos distintos, explicadas a seguir. Os pesos mdios no IPCA de cada categoria so listados na tabela 3.
GRFICO 3
35 30
Preos de alimentos e bebidas (janeiro de 2007 a junho de 2011) (Em %)
Variao acumulada em 12 meses
25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15
jan./2007
mar./2007
maio/2007
jun./2007
set./2007
nov./2007
jan./2008
mar./2008
maio/2008
jul./2008
set./2008
nov./2008
jan./2009
mar./2009
maio/2009
jul./2009
set./2009
nov./2009
jan./2010
mar./2010
maio/2010
jul./2010
set./2010
nov./2010
jan./2011
mar./2011
IPCA Alimentos e bebidas comercializveis Alimentos e bebidas no comercializveis no domiclio Alimentos e bebidas no comercializveis fora do domiclio Fontes: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor, do IBGE e classificao dos subitens do IPCA, do BCB. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011.
Obs.: Variao percentual de preos acumulada em 12 meses.
TABELA 3
(Em %)
Alimentos e bebidas peso mdio no iPCA (2007-2010) Alimentos e bebidas Comercializveis No comercializveis no domiclio No comercializveis fora do domiclio Total
12,07 2,63 7,52 22,22 Fontes: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor, do IBGE e Classificao dos subitens do IPCA, do BCB. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011; BCB. Classificao dos subitens do IPCA.
3.1 Alimentos e bebidas comercializveis O maior peso, cerca de 12% do IPCA, o dos alimentos e bebidas do tipo comercializveis. So aqueles transacionveis com o exterior ou seja, que so exportados ou importados , como carnes, arroz, bebidas e alimentos industrializados. A evoluo domstica destes preos
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maio/2011
orientada pelas cotaes internacionais de commodities afetadas por fatores diversos, como elevao da demanda por alimentos nos pases em desenvolvimento, choques climticos e especulao financeira nos mercados de commodities e pelo cmbio. A variao dos preos de alimentos e bebidas comercializveis acompanha os preos internacionais das commodities, mas de forma mais suave, pois o cmbio se aprecia quando os preos de commodities sobem entre outras influncias, porque o pas um grande produtor destes bens , o que atenua as presses sobre preos domsticos. Contudo, de acordo com os testes realizados em Martinez e Cerqueira (2011), os preos de alimentos e bebidas comercializveis tambm respondem demanda interna e s expectativas de inflao. Entre 2007 e meados de 2009, sua taxa de variao acumulada em 12 meses esteve acima do IPCA, frequentemente acima de 10% e chegando a mais de 16% no pico. Permaneceu abaixo do IPCA de julho de 2009 at o ltimo trimestre de 2010, quando rapidamente retornou para o nvel superior a 10%. No incio de 2011, a taxa de variao dos preos de alimentos comercializveis comeou a recuar, mas ainda permanece elevada. 3.2 Alimentos no comercializveis no domiclio Os alimentos no comercializveis no domiclio so os majoritariamente produzidos e consumidos internamente, como feijo, verduras, legumes, frutas e pescados. Como se pode observar no grfico 3, seu comportamento marcado por uma volatilidade intensa: no incio de 2007, a taxa de variao acumulada em 12 meses destes preos era negativa; a partir de ento, cresce aceleradamente at chegar ao mximo de 32,23%, em julho de 2008; depois, decai at atingir -8,05%; um ano depois, volta a um pico de 17,33%, em maio de 2010; e cede novamente para taxas mais prximas do IPCA. Esta evoluo indica o quanto estes preos so afetados por choques de oferta, como quebras de safras decorrentes de problemas climticos. Embora seu peso mdio no IPCA, 2,63%, seja relativamente pequeno em comparao s outras duas categorias, de alimentos e bebidas, seu impacto sobre a inflao relevante, dada a magnitude das taxas alcanadas em certos perodos. 3.3 Alimentos e bebidas no comercializveis fora do domiclio Por fim, os alimentos e bebidas no comercializveis fora do domiclio so compostos por refeies, lanches e bebidas consumidos em restaurantes, lanchonetes e estabelecimentos similares. importante destacar que esta categoria tem as caractersticas dos preos de servios. Seu nvel elevado, sempre acima de 5% no acumulado em 12 meses desde 2007, muito provavelmente est relacionado ao processo de melhoria; da distribuio de renda e reduo do desemprego. Suas oscilaes dependem dos preos dos alimentos e do nvel de aquecimento da economia. Com uma taxa de variao mdia no perodo elevada, igual a 8,6%, e peso mdio no IPCA tambm alto, 7,5%, um componente que sistematicamente tem pressionado a inflao para cima da meta. 3.4 resumo: alimentos e bebidas Os efeitos da alta internacional dos preos de commodities sobre os alimentos comercializveis nos ltimos anos, com exceo de 2009, e do fortalecimento do mercado interno e aquecimento da
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economia sobre o grupo como um todo tm levado as taxas de variao dos preos de alimentos e bebidas a nveis muito acima da meta de inflao. A tabela 4 sintetiza o efeito de alimentos e bebidas sobre o desvio do IPCA em relao ao centro da meta de inflao por meio do IPMI.
TABELA 4
Alimentos e bebidas (iPmi) Alimentos e bebidas
Comercializveis No comercializveis no domiclio No comercializveis fora do domiclio Total
Peso md
12,1 2,6 7,5 22,2
IPMI 2007
0,59 0,43 0,21 1,24
2008
0,83 0,05 0,53 1,42
2009
-0,51 -0,02 0,23 -0,29
2010
0,93 -0,04 0,41 1,30
jun.2011
0,65 -0,13 0,47 0,99
Fontes: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor, do IBGE e classificao dos subitens do IPCA, do BCB. Disponvel em: <http:// www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011. Elaborao dos autores.
Nota-se que o IPMI dos alimentos e bebidas comercializveis sempre elevado em termos absolutos, entre 0,5 e 1,0 pontos, sendo negativo apenas em 2009. No acumulado em 12 meses de junho de 2011, foi de 0,65, uma reduo substancial em relao aos 0,93 de dezembro, mas ainda acima do centro da meta. A partir de 2008, o IPMI de alimentos no comercializveis no domiclio passa a ser muito menor que o dos outros dois componentes. Para os alimentos e bebidas no comercializveis fora do domiclio, o IPMI foi positivo e acima de 0,20 pontos em todos os anos desde 2007. Em junho de 2011, subiu um pouco em relao a dezembro de 2010, chegando a 0,47 pontos percentuais (p.p). 4 PrEoS DE SErVioS Os servios foram decompostos em diversos subgrupos na tabela 5.
TABELA 5
Preos dos servios (2007 a junho de 2011) Servios
Despesas pessoais Servios pessoais Recreao
1
Peso md
7,3 5,3 2,0 6,0 4,8 0,8 0,4 8,1 6,1
Variao (%)
2007
6,9 7,6 5,2 5,2 5,3 9,4 -4,6 4,9 4,7
IPMI
2008
0,25 0,25 0,00 0,06 0,02 0,03 0,01 0,05 0,03
2008
8,2 9,7 4,4 5,5 5,0 8,0 6,0 5,1 4,9
2009
6,8 7,5 4,9 6,1 6,1 7,0 4,5 6,2 6,3
2010 jun. 2011 2007

9,2 9,4 8,8 7,7 7,3 10,6 6,4 6,7 6,7 9,8 10,1 8,8 9,2 9,4 10,6 3,8 8,4 8,7 0,16 0,15 0,01 0,04 0,04 0,04 -0,04 0,03 0,01
2009
0,16 0,15 0,01 0,09 0,07 0,02 0,00 0,13 0,10
2010
0,34 0,26 0,08 0,19 0,13 0,05 0,01 0,17 0,13
jun. 2011
0,39 0,31 0,09 0,28 0,23 0,05 0,00 0,31 0,25
(Continua)
Habitao e artigos de residncia Aluguel e condomnio2 Mo de obra para reparos Consertos de mveis e eletrodomsticos Educao, sade e comunicao Servios educacionais3
440
(Continuao)
Servios
Servios de sade Internet e TV a cabo Transporte Manuteno vecular e estacionamento4 Seguro voluntrio de veculo Outros servios de transporte Total
5
Peso md
1,6 0,5 2,2 1,6 0,4 0,2 23,7
Variao (%)
2007
7,1 1,0 1,8 6,1 -14,9 1,4 5,2
IPMI
2008
0,02 0,00 0,07 0,06 0,01 0,00 0,43
2008
5,7 5,4 7,7 8,7 6,1 4,1 6,4
2009
6,6 4,0 6,3 8,9 -4,3 6,7 6,4
2010 jun. 2011 2007

8,6 1,1 5,3 6,8 -3,5 7,5 7,6 8,2 5,0 5,0 8,0 -6,6 4,1 8,7 0,04 -0,02 -0,07 0,02 -0,09 -0,01 0,15
2009
0,03 0,00 0,04 0,07 -0,03 0,00 0,41
2010
0,06 -0,02 0,02 0,04 -0,03 0,01 0,72
jun. 2011
0,06 0,00 0,02 0,06 -0,04 0,00 1,01
Fonte: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor do IBGE. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl. asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011. Elaborao dos autores. Notas: 1 Inclui revelao de fotografias.
2 3 4 5
Inclui mudana. Inclui fotocpias em papelaria. Conserto, lubrificao e lavagem, reboque e pintura. Transporte escolar e aluguel de veculos.
Obs.: Peso mdio no IPCA, variao percentual de preos acumulada em 12 meses e IPMI.
4.1 Despesas pessoais O subgrupo dos servios que mais tem pressionado o IPCA o de despesas pessoais, principalmente o item servios pessoais, que, no perodo analisado, respondeu por no mnimo um tero de toda a presso inflacionria dos servios. O subitem mais importante dos servios pessoais empregado domstico, cujo peso mdio no IPCA de 3,15%. Com cabelereiro, manicure e pedicure, cujo peso de 1,28%, totalizam 4,43%, a maior parte dos 5,3% do peso de servios pessoais. A poltica de recomposio do salrio mnimo e a reduo do desemprego explicam em grande parte a alta sofrida por estes preos. Pelo lado da oferta, o salrio mnimo entra diretamente como custo destes servios e o baixo desemprego pressiona salrios e aumenta a oferta de postos com carteira assinada. Pelo lado da demanda, a melhoria da distribuio de renda e o maior nvel de emprego tornam estes servios acessveis a segmentos mais amplos da populao, favorecendo elevaes de preos. Quanto ao item recreao, o aumento consideravelmente acima da meta deu-se apenas a partir de 2010, o que sugere que provavelmente isto um fenmeno conjuntural, influenciado pela demanda aquecida. 4.2 habitao e artigos de residncia Os grupos habitao e artigos de residncia tm exercido presso crescente ano a ano no perodo. O item de maior peso o que abarca aluguel e condomnio, com quase 5% do IPCA. A elevao do aluguel est ligada tanto ao aquecimento do mercado imobilirio quanto indexao de contratos ao Indice Geral de Preos do Mercado(IGP-M). J o valor
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do condomnio provavelmente reflete em parte aumentos de custos salariais. A variao de 0,10 pontos no IPMI, de dezembro de 2010 para junho de 2011, um efeito do mercado de trabalho aquecido, que reflete o aumento de quase 1 p.p. na taxa de variao do item acumulada em 12 meses, de 7,3% para 9,4%. O subitem mo de obra para reparos tem peso de 0,8% no IPCA e taxas de variao elevadas desde 2007, chegando a 10,6% a.a. no acumulado em 12 meses, at junho de 2011. 4.3 Educao, sade e comunicao A seguir, vm os grupos educao, sade e comunicao. O peso mdio dos servios educacionais no IPCA grande, 6,1%. Partindo de 4,7%, em 2007, sua taxa de elevao cresceu ano a ano no perodo considerado, at alcanar 8,7%, no acumulado em 12 meses de junho de 2011, com IPMI de 0,25 pontos. Os servios de sade tambm tiveram variaes de preos intensas nos ltimos trs anos, 5,7% em 2008, 6,6% em 2009 e 8,6% em 2010. O IPMI dobrou de 0,03, em 2009, para 0,06, em 2010. Internet e TV a cabo tm taxas de variao de preos mais comportadas e, por seu baixo peso, afetam pouco o IPCA. 4.4 Transporte Os servios do grupo transporte tm peso mais baixo e, de 2008 a 2010, sua taxa de variao de preos esteve acima da meta. O agrupamento de subitens manuteno veicular e estacionamento, cujo peso 1,6%, teve variao de preos acima de 6% em todos os anos. Outros servios de transporte, que abarca transporte escolar e aluguel de veculos, variou acima da meta apenas em 2009 e 2010. Seguro voluntrio de veculo sofreu reduo de preos em 2007, 2009 e 2010, pressionando para baixo da meta. 4.5 resumo: servios O forte aumento dos preos dos servios decorre de mudanas estruturais na economia brasileira relacionadas melhoria da distribuio de renda e reduo do desemprego, mas se torna mais intenso nos anos em que a economia est aquecida. A variao dos preos de alimentos e bebidas no comercializveis fora do domiclio esteve por volta de 7,7% em 2007 e 2009, mas em 2008 e 2010, anos de crescimento econmico mais vigoroso, foi de 12% e 9,8%, respectivamente. Isto ocorre com os servios pessoais: sua taxa de variao foi prxima a 7,5% em 2007 e 2009 e ao redor de 9,5% em 2008 e 2010. Para a maioria dos outros componentes dos servios e para o grupo como um todo, este aquecimento aparece com mais fora em 2010, especificamente. assim com recreao (8,8%, em 2010, contra 4,8%, na mdia dos trs anos anteriores), aluguel e condomnio (7,3% contra mdia anterior de 5,5%), mo de obra em reparos (10,6% contra 8,1%), servios educacionais (6,7% contra 5,3%) e servios de sade (8,6% contra 6,5%). Para o todo dos servios, sem servios alimentcios, a taxa de variao foi, em mdia, de 6% de 2007 a 2009 e 7,6% em 2010.
442
5 PrEoS DoS moNiTorADoS A tabela 6 apresenta a decomposio dos chamados preos monitorados ou administrados por contrato.
TABELA 6
Preos dos monitorados (2007 a junho de 2011) Monitorados
Transporte pblico Combustveis1 Plano de sade e frmacos Telefonia
2
Peso md
6,4 6,1 6,3 5,1 3,4 3,1 30,3
Variao (%) 2007

4,3 -0,2 4,5 1,1 -6,2 5,0 1,7
IPMI jun.2011
8,8 8,4 5,7 1,9 4,2 4,3 6,0
2008
4,4 1,1 5,2 1,7 1,1 6,1 3,2
2009
6,7 4,7 6,1 1,4 4,7 4,6 4,9
2010
5,8 1,9 5,3 1,2 3,0 -0,8 3,1
2007
-0,01 -0,29 0,00 -0,18 -0,39 0,01 -0,86
2008
0,00 -0,20 0,04 -0,14 -0,11 0,05 -0,36
2009
0,13 0,01 0,10 -0,15 0,01 0,00 0,10
2010
0,08 -0,15 0,05 -0,15 -0,04 -0,16 -0,38
jun. 2011
0,27 0,22 0,07 -0,11 -0,01 -0,01 0,43
Energia eltrica Outros monitorados3 Total
Fonte: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor, do IBGE. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl. asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011. Elaborao dos autores. Obs.: Peso mdio no IPCA, variao percentual de preos acumulada em 12 meses e IPMI. Notas: 1 Gasolina, lcool, leo diesel e gs (veicular, de botijo e encanado).
2 3
Telefone fixo, celular e pblico. Emplacamento e licena de veculo, multa, leo veicular, pedgio, cartrio, jogos de azar e correio.
5.1 Transporte pblico O item transporte pblico muito diversificado na sua composio, abrangendo meios de transporte com variados processos de regulao e precificao. O subitem mais relevante nibus urbano, que responde por 3,8 pontos dos 6,4% que o item possui de peso mdio no IPCA. Em seguida, nibus intermunicipal e nibus interestadual juntos tm peso mdio de 1,6%. Todos os outros subitens juntos abrangendo avio, txi, metr, trem, ferryboat e barco somam 1,0% de peso mdio. A regulao das passagens de nibus urbano feita pelos municpios, geralmente pela anlise de planilhas de custo, embora seja afetada tambm pelo ciclo eleitoral. As taxas de variaes acumuladas no ano para o subitem foram iguais a 4,7% em 2007; 3,1% em 2008 ano de eleies municipais; 5,3% em 2009; e 7,5% em 2010. Na mdia dos quatro anos, a variao foi de 5,2%, pouco menos de 1 ponto acima do centro da meta. No acumulado em 12 meses de junho de 2011, a taxa de 8,8%, inferior aos 7,8% de dezembro, mas ainda acima da meta. As taxas de variao de nibus intermunicipal foram 4,2% em 2007; 5,7% em 2008; 6,2% em 2009; e 4,8% em 2010. Em junho de 2011, acumulam 6,3% em 12 meses, 1,5 pontos a mais que a taxa de dezembro. J a variao das tarifas de nibus interestadual marcada por uma volatilidade intensa, 4,6% em 2007; 9,4% em 2008; 5,5% em 2009; e -0,7% em 2010; com 0,9% no acumulado em 12 meses de junho de 2011.
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Dos subitens restantes, os dois pertencentes ao modal martimo (ferryboat e barco ) tm em conjunto peso de apenas 0,01% no IPCA; portanto, so praticamente desprezveis para a anlise do ndice. Os outros quatro se comportam de forma variada, mas todos sofreram no primeiro semestre de 2011 reajustes muito superiores em relao ao acumulado de 2010 e, tambm, em relao mdia dos ltimos quatro anos. Txi, cujo peso mdio de 0,33%, sempre teve variao de preos anualizada entre 3,0% e 3,9%, de 2007 a 2010, mas em junho de 2011, j acumulava 8,7% em 12 meses. O subitem avio sofre alguma regulamentao governamental na marcao de preos, mas majoritariamente concorrencial; seu peso mdio 0,29%, os preos variaram 3,1% em 2007; 12,2% em 2008; 31,9% em 2009; 3,2% em 2010; e no acumulado em 12 meses de junho de 2011, a taxa de variao disparou a 27,4%. O peso mdio de metr de 0,27% e suas taxas de variao foram de 2,1% em 2007; 4,4% em 2008; 5,6% em 2009; e 2,8% em 2010, acelerando para 8,8% no acumulado de junho de 2011. Por fim, trem teve peso mdio de 0,11% nos quatro anos considerados e seus preos variaram 2,1% em 2007; 5,7% em 2008; 6,7% em 2009; 2,6% em 2010; e tambm apresentaram uma acelerao nos 12 meses acumulados de junho de 2011, indo a 8,4%. O item transporte pblico, como um todo, ficou prximo ao centro da meta em 2007 e 2008. Em 2009, a taxa de variao subiu para 6,7% e o IPMI, para 0,13. O principal subitem a determinar este resultado foi avio, com variao de preos igual a 31,9% e IPMI de 0,08, seguido de nibus urbano (variao de 5,3%, IPMI de 0,03) e nibus intermunicipal (variao de 6,2%, IPMI de 0,02). O IPMI dos outros subitens foi inferior a 0,005 em termos absolutos. Em 2010, a taxa de variao do item recuou, mas continuou acima da meta, 5,8% com IPMI de 0,08. A presso acima da meta explicada por nibus urbano (variao de 7,5%, IPMI de 0,11), atenuada um pouco pelos subitens nibus interestadual (variao de -0,1%, IPMI de -0,02) e avio (variao de 3,2%, IPMI de -0,01). No primeiro semestre de 2011, houve uma intensa acelerao inflacionria, a taxa de variao acumulada em 12 meses passou de 5,8% para 8,8%; o IPMI, de 0,08 para 0,27. Todos os subitens tiveram aceleraes na variao de preos, com destaque para nibus urbano (variao de 8,8%, IPMI de 0,16) e avio (variao de 27,4%, IPMI de 0,07). 5.2 Combustveis A categoria combustveis, que abrange aqueles de uso veicular e uso domstico, tem ajudado a controlar a inflao no perodo analisado. Em 2007, 2008 e 2010, sua taxa de variao esteve abaixo inclusive da banda inferior da meta de inflao, apresentando IPMI negativo entre -0,30 e -0,15. Apenas em 2009, ficou acima do centro da meta, mas, ainda assim, muito prxima, em 4,7%. Dos 6,1% de peso mdio dos combustveis no IPCA, quase trs quartos so devidos ao subitem gasolina, com peso de 4,2%. O segundo mais relevante gs de botijo, cujo peso de 1,2%. Os subitens restantes somam 0,7%, com 0,4% para lcool e 0,1% cada para gs encanado, leo diesel e gs veicular.6 Os principais motivos que
6. O subitem lcool desde 2006 no enquadrado como preo monitorado na denominao do BCB, mas neste texto foi considerado para simplificar a classificao neste nvel de agregao.
444
explicam este comportamento favorvel dos combustveis nos ltimos anos so: a poltica da Petrobras de adotar intervalos de tempo longos para repassar as oscilaes internacionais do petrleo aos preos internos; a variao na alquota da Contribuio por Interveno de Domnio Econmico (Cide) sobre combustveis para atenuar a volatilidade dos preos ao consumidor; e a difuso dos motores flex, que potencializaram o uso do etanol como substituto da gasolina. Os preos da gasolina tiveram uma evoluo bastante favorvel nos quatro anos examinados: deflaes de -0,7% e -0,3% em 2007 e 2008, respectivamente; 2,1% em 2009; e 1,7% em 2010. Como seu peso no IPCA muito alto, ajudou a segurar a inflao, com IPMI entre -0,25 e -0,10 nestes anos. A variao dos preos de gs de botijo tambm foi favorvel em 2007 (0,1%), 2008 (2,4%) e 2010 (2,1%). Apenas em 2009, o preo deste subitem subiu bastante, 13,7% com IPMI de 0,10 pontos, que anulou o IPMI de -0,10 da gasolina e trouxe a variao de preos do item combustveis para o centro da meta. A variao de preo do lcool ficou abaixo da banda inferior da meta em 2007 e 2008; em 2009, foi de 15%; e em 2010, foi de 4,3%. Os subitens gs encanado, leo diesel e gs veicular so mais volteis, alternando anos de variao baixa ou at negativa com outros de variao prxima da meta ou bem maior como em 2008, em que os trs subiram mais de 10% no ano. No primeiro semestre de 2011, a variao acumulada em 12 meses dos combustveis saltou de 1,9%, em dezembro, para 8,4%, em junho. Isto explicado principalmente pelo aumento intenso dos preos do etanol, que acabou impactando tambm a gasolina. A variao acumulada em 12 meses do lcool estava em 4,3%, ao final de 2010, e foi para 29,6%, em junho, implicando acrscimo de 0,08 pontos no IPMI. O etanol afeta o preo da gasolina de duas maneiras; de um lado, porque entra na composio da gasolina e, por outro, porque substituto como combustvel para os motores flex. Assim, a alta no lcool puxou a taxa de variao acumulada em 12 meses do preo da gasolina de 1,7%, em dezembro, para 9,0%, em junho, o que, dado o peso elevado da gasolina, levou a um aumento de 0,28 pontos no IPMI (de -0,11 para 0,17). A acelerao dos preos do lcool e da gasolina explica todo o aumento de 0,37 pontos no IPMI dos combustveis entre dezembro e junho. 5.3 Plano de sade e frmacos A variao dos preos de planos de sade e produtos farmacuticos coincidiu com o centro da meta de inflao em 2007 e, nos anos subsequentes, esteve sempre acima do centro, oscilando entre 5,2% e 6,1%, com IPMI entre 0,04 e 0,10. O subitem plano de sade tem peso mdio de 3,4% no IPCA. A regulao do setor feita por meio de um reajuste anual mximo estabelecido pela Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Entre 2007 e 2010, os reajustes praticados pelas operadoras de planos de sade foram acima do centro da meta e do prprio IPCA: 8,1% em 2007 (IPMI de 0,11); 6,2% em 2008 (IPMI de 0,05); 6,4% em 2009 (IPMI de 0,06); e 6,9% em 2010 (IPMI de 0,08).
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O item produtos farmacuticos composto principalmente por medicamentos e seu peso mdio no IPCA de 2,9%.7 A regulao feita pela Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED), que estipula um reajuste mximo para cada medicamento que faa parte da lista de controle. O reajuste estabelecido considerando-se a inflao passada, os ganhos de produtividade, as alteraes nos custos do setor e o nvel de concorrncia mensurado pela proporo do mercado dominada por medicamentos genricos. Apenas em 2009, a taxa de variao do item foi acima da meta, 5,8% (IPMI de 0,04), devida, em grande parte, indexao em relao ao IPCA alto de 2008. Nos outros anos, a taxa de variao de preos do item esteve sempre abaixo do centro da meta: 0,6% em 2007 (IPMI de -0,11), 4,0% em 2008 (IPMI de -0,01) e 3,4% em 2010 (IPMI de -0,03). Observando-se o perodo como um todo, nota-se que os reajustes autorizados para planos de sade foram sempre superiores variao do IPCA observada no ano anterior e os reajustes observados nos medicamentos estiveram em geral abaixo da inflao passada, o que leva a questionamentos sobre diferenas nos processos regulatrios dos dois setores. Para o acumulado em 12 meses de junho de 2011, houve poucas mudanas em relao a dezembro porque os ndices de reajuste dos planos de sade s so definidos no meio do ano. A CMED definiu reajustes mximos para os medicamentos entre 3,54% e 6,01%, sendo que em 2010 os reajustes autorizados foram entre 4,45% e 4,83%. Para os planos de sade, a ANS autorizou, no incio de julho, teto de 7,69% para os reajustes. 5.4 Telefonia Na telefonia, o subitem de maior peso o telefone fixo, com 3,5% do IPCA na mdia de 2007 a 2010, seguido de telefone celular, com peso de 1,4%. O subitem telefone pblico tem peso de apenas 0,2%, desconsidervel na anlise mais agregada. A telefonia uma das classes de monitorados que mais contribuiu para segurar a inflao desde 2007, com taxas de variao entre 1% e 2% e IPMI entre -0,15 e -0,18. A maior parte dessa contribuio favorvel vem do telefone fixo, cuja taxa de variao foi 3,6% em 2008 e inferior a 1% em 2007, 2009 e 2010. Conforme detalhamento em Martinez e Cerqueira (2011), do incio do regime de metas para a inflao a 2005, os preos monitorados do grupo comunicao eram uma das principais fontes de presses inflacionrias da economia brasileira, puxados principalmente pelas tarifas de telefonia fixa. A partir de 2006, h uma mudana radical, e a telefonia passa a ter reajustes bastante inferiores meta do IPCA, o que se pode atribuir s mudanas regulatrias feitas pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) nesse ano, aps o vencimento dos contratos firmados no processo de privatizao. Mattos (2007) descreve detalhadamente as novas regras de indexao das tarifas de telefonia, das quais se pode destacar a substituio do IGP-DI por outro indexador criado para este fim, o ndice de Atualizao de Tarifas (IST). Este indice foi composto a
7. Embora o item todo seja classificado como monitorado pelo BCB, de fato, alguns dos subitens (aqueles que no so medicamentos, como vitamina e fortificante, e os medicamentos em que h forte concorrncia) no so regulados. Para simplificar a agregao, manteve-se a classificao de todos os produtos farmacuticos como monitorados.
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partir da estrutura de custos do setor e mais adequado que o IGP-DI, muito afetado por fatores externos. Alm disso, alterou-se a frmula para repasse de ganhos de produtividade, que eram pr-fixados e passaram a ser ps-fixados seguindo o mnimo entre o prprio ganho de produtividade e a mdia de todas as operadoras. A variao das tarifas de telefone celular tambm esteve abaixo da meta no perodo: 2,9% em 2007; -2,8% em 2008; 2,5% em 2009; e 1,9% em 2010. Como aponta Mattos (2007), embora haja regulao no setor, a profuso de planos de telefonia mvel to grande que, na prtica, o mercado concorrencial. No acumulado em 12 meses at junho de 2011, a taxa de variao de telefonia subiu de 1,2%, em dezembro, para 1,9%, mas continua muito baixa. 5.5 Energia eltrica A categoria energia eltrica composta apenas pelo subitem de mesmo nome, cujo peso mdio no IPCA de 3,4%. Foi outro preo monitorado com variao de preos geralmente inferior meta: -6,2% em 2007; 1,1% em 2008; e 3,0% em 2010, com exceo dos 4,7% em 2009. Similarmente telefonia, antes de 2005, era um dos subitens que mais pressionava a inflao medida pelo IPCA, mudando de comportamento a partir de 2006, com a efetivao de mudanas regulatrias no setor (MARTINEZ e CERQUEIRA, 2011). Entre as mudanas descritas por Souza (2007), as principais foram as novas regras para repasse dos custos de aquisio de energia pelas distribuidoras antes, o repasse era pelo custo de aquisio observado; passou a ser definido pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) segundo o preo mdio dos leiles de energia eltrica e a substituio do IGP-M pelo IPCA como indexador nos contratos oriundos dos leiles de energia nova realizados a partir de dezembro de 2004. No acumulado em 12 meses do primeiro semestre de 2011, a taxa de variao de energia eltrica foi igual a 4,2%, superior aos 3,0% de dezembro em razo da indexao inflao mais alta de 2010. 5.6 outros monitorados Os preos monitorados no classificados nas categorias anteriores somam peso mdio no IPCA de 3,1%, entre 2007 e 2010. Destes, os subitens de maior peso so taxa de gua e esgoto (1,6%), emplacamento e licena (0,8%) e jogos de azar (0,8%). Os subitens multa, leo veicular e pedgio tm 0,1% cada. Os pesos de cartrio e correio so inferiores a 0,1%. Essa categoria composta por preos monitorados diversos que no tm um padro de comportamento bem determinado, o que se reflete na categoria como um todo. A taxa de variao de preos ficou acima do centro da meta em 2007 e 2008, praticamente no centro da meta em 2009 e foi negativa em 2010. Em 2007, determinaram o resultado a variao de 8,5% em emplacamento e licena de veculos (IPMI de 0,03) e a variao nula em jogos de azar (IPMI de -0,02); em 2008, o aumento de 7,1% em taxa de gua e esgoto (IPMI de 0,04), 20,3% em leo veicular (IPMI de 0,01), 11,9%
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em pedgio (IPMI de 0,01) e 2,1% em jogos de azar (IPMI de -0,01); em 2009, todos os IPMI foram prximos a 0. Em 2010, os trs subitens mais relevantes tiveram variao abaixo da meta: -9,5% em emplacamento e licena (IPMI de -0,11); 3,4% em taxa de gua e esgoto (IPMI de -0,02); e 0% em jogos de azar (IPMI de -0,02). Assim, em 2010, a categoria outros monitorados deu importante contribuio para segurar a inflao, com IPMI de -0,16. No acumulado em 12 meses at junho de 2011, tal contribuio diminuiu. De uma deflao de -0,8% no acumulado em 12 meses de dezembro (IPMI de -0,16), passou a uma variao de 4,3% no acumulado de junho (IPMI de -0,01). Este acrscimo de 0,15 pontos no IPMI de dezembro para junho se deveu principalmente a aumentos relacionados ao ciclo eleitoral: em taxa de gua e esgoto, mudana de 3,8% para 6,3% na taxa de variao acumulada em 12 meses e acrscimo de 0,05 pontos no IPMI; em emplacamento e licena, deu-se a retomada de taxas de variao positivas aps variaes negativas em todos os meses de 2010, com acrscimo de 0,05 pontos no IPMI. Tambm os jogos de azar tiveram reajuste substancial, de 10,7% no acumulado em 12 meses de junho contra 0,0% em dezembro, variao de 0,04 pontos no IPMI. 5.7 resumo: preo dos monitorados Nos ltimos quatro anos, as taxas de variao dos preos monitorados tm em geral se mantido abaixo do centro da meta e auxiliado a segurar a inflao, com exceo de 2009. Tal resultado se deve principalmente aos preos de combustveis, telefonia e energia eltrica. Os dois ltimos exemplos estiveram entre as principais fontes de presso inflacionria da economia desde as privatizaes at as mudanas regulatrias ocorridas em 2005 e 2006, que substituram indexadores inadequados e aprimoraram regras de repasse de custos. A evoluo favorvel dos preos dos combustveis se deveu a polticas governamentais para reduzir a volatilidade do repasse dos preos do petrleo via Petrobras e por tributao e difuso dos motores flex, que transformaram o etanol em um substituto de fato para a gasolina. As categorias transporte pblico e plano de sade e frmacos tiveram reajustes prximos ao centro da meta em alguns anos e acima em outros. Em transporte pblico, a maior influncia vem do nibus urbano, que responde por mais da metade do peso da categoria. Seu reajuste est muito ligado ao ciclo poltico das eleies municipais, com reajuste mdio prximo ao centro da meta em 2007 e inferior em 2008 e reajustes maiores em 2009 e 2010. Dos outros componentes, destaca-se o avio, que, apesar de no ter peso to alto, impactou bastante a inflao com os reajustes de 32%, em 2009, e 27%, no acumulado de janeiro a junho de 2011. Na categoria plano de sade e frmacos, enquanto a regulao dos medicamentos tem estabelecido preos mximos geralmente abaixo da meta exceto em 2009 , a regulao dos planos de sade vem estipulando reajustes mximos superiores ao IPCA do ano anterior.
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Por fim, os preos da categoria outros monitorados tiveram variao acima do centro da meta de 2007 a 2009, e variao negativa em 2010, com IPMI de -0,16. Destaca-se o subitem emplacamento e licenciamento veicular, marcado pelo ciclo poltico estadual, cuja variao foi de 8,5% em 2007, prxima meta em 2008 e 2009, e de -9,5% em 2010. Para 2011, as perspectivas de evoluo dos monitorados so pessimistas. O IPMI do grupo era igual a -0,38, em dezembro de 2010, e foi para 0,43 em junho de 2011, aumento de 0,81 pontos, o maior entre os quatro grandes grupos. As principais contribuies para este resultado vieram de combustveis, transporte pblico e outros monitorados. O IPMI dos combustveis subiu 0,37 pontos, de -0,15, em dezembro de 2010, para 0,22, em junho de 2011, em decorrncia da alta do lcool e seu reflexo sobre a gasolina. O IPMI do transporte pblico aumentou 0,19 pontos, de 0,08 para 0,27, sendo que as taxas de variao de quase todos os subitens se aceleraram substancialmente em relao a dezembro e mdia dos anos anteriores. Os outros monitorados tiveram aumento de 0,15 no IPMI, de -0,16 para -0,01, devido aos subitens taxa de gua e esgoto, emplacamento e licena e jogos de azar. As categorias que ainda no sofreram reajustes substanciais esse ano (plano de sade e frmacos, telefonia e energia eltrica) provavelmente tero elevaes tarifrias maiores que as observadas no ano anterior graas indexao inflao alta de 2010. 6 PrEoS DE ProDuToS iNDuSTriALiZADoS Os produtos industrializados exceto alimentos e bebidas tm sua variao de preos decomposta em quatro categorias na tabela 7.
TABELA 7
Preos dos industrializados (2007 a junho de 2011) Industrializados
Vesturio Outros no durveis Automvel, moto e autopeas Outros durveis e semidurveis Total
Peso md
6,6 5,6 5,4 6,3 23,8
Variao (%) 2007

3,8 3,7 1,3 -0,1 2,1
IPMI jun. 2011

8,7 4,5 -2,5 1,5 3,5
2008
7,3 7,1 -1,2 3,0 4,1
2009
6,1 6,8 -4,9 2,2 2,8
2010
7,5 3,2 -0,5 2,4 3,5
2007
-0,05 -0,04 -0,18 -0,30 -0,57
2008
0,18 0,14 -0,31 -0,09 -0,09
2009
0,10 0,12 -0,49 -0,14 -0,40
2010 jun. 2011

0,20 -0,07 -0,23 -0,12 -0,23 0,27 0,00 -0,32 -0,17 -0,22
Fonte: Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor do IBGE. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl. asp?z=t&o=20&i=P&c=2938>. Acesso em: 20 jul. 2011. Elaborao dos autores. Obs.: Peso mdio no IPCA, variao percentual de preos acumulada em 12 meses e IPMI.
6.1 Vesturio O grupo vesturio tem peso mdio de 6,6% no IPCA, dos quais 4,4% se devem ao subgrupo roupas, 1,8% a calados e acessrios, 0,3% a joias e bijuterias e 0,1% a tecidos e armarinho. De 2008 a 2010, a taxa de variao anual dos preos de vesturio esteve entre 6,1% e 7,5%,
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com IPMI de 0,10 a 0,20. Taxas desta magnitude so observadas tanto para roupas, cujo IPMI oscilou entre 0,05 e 0,12, quanto para calados e acessrios, cujo IPMI esteve entre 0,04 e 0,06. O subgrupo joias e bijuterias, apesar de seu peso baixo, apresentou IPMI entre 0,01 e 0,03 em razo de uma alta acumulada de 66% nos preos das joias e 25% nas bijuterias, relacionada elevao do preo do ouro aps a crise internacional. Os preos de tecidos e armarinho variaram abaixo da meta, mas seu impacto sobre o IPCA foi desprezvel em virtude de seu baixo peso. Desde o segundo trimestre de 2011, os preos de vesturio tm crescido a taxas ainda mais elevadas, principalmente como resposta ao expressivo movimento de alta dos preos do algodo iniciado no final de 2009 e que se acelerou a partir do segundo semestre de 2010. De acordo com o indicador de preos do algodo do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (Cepea/ ESALQ), de novembro de 2009 a maro de 2011, a alta acumulada foi de aproximadamente 238%, sendo 140% apenas entre agosto de 2010 e maro de 2011. No primeiro trimestre de 2011, os efeitos da elevao desta matria-prima foram pouco sentidos por ser a poca de promoes no varejo, mas desde abril os reajustes tm ocorrido com a entrada das colees de inverno. 6.2 outros no durveis Os produtos industrializados no durveis excluindo-se alimentos e vesturio esto agrupados na categoria outros no durveis, que soma peso mdio no IPCA de 5,6%. Esta categoria rene os itens higiene pessoal, com peso de 2,3%; fumo (cigarro) com peso de 0,9%; artigos de limpeza, peso de 0,8%; leitura, 0,8%; papelaria (exceto fotocpia) peso de 0,3%; o subitem alimento para animais peso de 0,3%; e alguns bens no durveis do item utenslios e enfeites, com peso de 0,1%. Desses todos, destaca-se o cigarro, por ter apresentado comportamento diferenciado em relao aos outros e com peso para causar impactos considerveis. Com a exceo de 2008, em que os preos de todo o agrupamento subiram acima da meta, nos demais anos o cigarro apresentou taxas de variao acima da meta, enquanto a agregao do restante de outros no durveis teve variao abaixo da meta. Em 2007, 2008, 2009 e 2010 as taxas de variao da categoria sem o cigarro ficaram em 2,7%, 7,5%, 3,2% e 2,8%, respectivamente. Em 2007, o cigarro subiu 9,6%, com IPMI de 0,04, aumentando o IPMI de outros no durveis de -0,08 para -0,04. 2008 foi diferente porque, mesmo sem o cigarro, o agrupamento teve IPMI positivo e alto em 0,12, que, somado ao IPMI de 0,01 do cigarro (variao de 6,1%), levou a um IPMI igual a 0,13 (variao de 7,3%). Em 2009, uma elevao de impostos no setor implicou variao de 27% no cigarro, cujo IPMI de 0,19 sobrepujou o IPMI de -0,06 do restante da categoria, resultando em IPMI de 0,12. Por fim, em 2010, a variao do cigarro ficou um pouco acima da meta, em 5,0%, e quase no afetou o IPMI de -0,07 do grupo. De dezembro de 2010 para junho de 2011, a taxa de variao acumulada em 12 meses do cigarro subiu para 6,0% e a do restante da categoria foi de 2,8% para 4,1%, implicando aumento de 0,07 pontos no IPMI de outros no comercializveis, de valor -0,07 para 0,00.
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6.3 Automvel, moto e autopeas O peso mdio de 5,4% no IPCA entre 2007 e 2010 da categoria automvel, moto e autopeas composto por 2,7% do subitem automvel novo, 1,4% de automvel usado, 0,7% de acessrios e peas, 0,4% de motocicleta e 0,2% de pneu e cmara de ar. Em todos os anos desde 2007, a categoria como um todo contribuiu pressionando a inflao para baixo da meta, com IPMI entre -0,18 e -0,49. A maior influncia deve-se aos automveis novos, aos usados e s motocicletas, que, na mdia, tiveram taxa de elevao de 1% em 2007, negativa de 2008 a 2010 e cujo peso mdio soma 4,5%. A variao de preos das autopeas e pneus tambm foi favorvel em geral, ultrapassando a meta apenas em 2008, quando chegou a 9%. Os expressivos ganhos de produtividade experimentados pela indstria automobilstica foram a razo mais importante por trs dessa evoluo to favorvel dos preos dos automveis, que afetou tambm o mercado de carros usados. Conforme as contas nacionais, de 2000 a 2008, a produtividade do trabalho na indstria automobilstica cresceu 74%, 7% a.a. em mdia (SQUEFF, 2011). Entre as razes que explicam este expressivo aumento de produtividade, esto as economias de escala oriundas do crescimento do mercado interno, especialmente com a expanso do crdito ao consumo e a reduo de custos devido apreciao cambial. Em 2009, em especial, a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre veculos deu impulso adicional tendncia de reduo de preos no setor. Para o acumulado de junho de 2011, o IPMI da categoria caiu ainda mais em relao a dezembro, de -0,23 para -0,32. 6.4 outros durveis e semidurveis A categoria que rene os outros bens industrializados durveis e no durveis, exceto veculos e autopeas, teve peso mdio no IPCA igual a 6,3%, de 2007 a 2010, e IPMI sempre negativo, entre -0,09 e -0,30. O subgrupo aparelhos eletroeletrnicos, cujo peso mdio de 1,5%, foi o principal responsvel por este resultado, com redues de preos em todos os anos e IPMI entre -0,10 e -0,18. Em seguida, o subitem aparelho telefnico que tambm variou negativamente em todos os anos e outros bens de consumo durveis e semidurveis do subgrupo recreao e filmes como brinquedos e disco laser somam peso de 1,2% e IPMI entre -0,05 e -0,06. Nota-se que todos estes so bens comercializveis, cujos preos so pressionados para baixo com a apreciao cambial. No caso da indstria de eletrodomsticos, h de se levar em conta ainda os ganhos de produtividade, que foram da ordem de 14% entre 2005 e 2008. Os bens de consumo industrializveis restantes que compem a categoria outros durveis e semidurveis ficaram acima da meta em alguns anos e abaixo em outros. Os mveis e utenslios domsticos durveis e semidurveis, com peso de 2,1%, no tiveram aumento de preos em 2007 (IPMI -0,09) e nos outros anos subiram acima da meta (IPMI entre 0,02 e 0,07). Os industrializados restantes (materiais para reparos, produtos ticos, aparelho dentrio e artigos ortopdicos) somam peso de 1,3% e seu IPMI oscilou entre -0,03 e 0,06. Na comparao do acumulado em 12 meses de junho de 2011, com dezembro de 2010 para a categoria como um todo, deu-se uma reduo de 0,05 pontos no IPMI, de -0,12 para -0,17.
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6.5 resumo: industrializados Nos ltimos anos, os produtos industrializados tm apresentado taxas de variao de preos inferiores ao centro da meta de inflao, com IPMI entre -0,09 e -0,57. A maior parte dos bens mais relevantes que compem esta categoria tambm teve evoluo favorvel, em razo da apreciao do cmbio e de ganhos de produtividade. A variao de preos do agrupamento automvel, veculo e autopeas foi de 1,3% (IPMI -0,18) em 2007 e negativa nos outros anos (IPMI entre -0,23 e -0,49), em virtude de intensos ganhos de produtividade da indstria automobilstica e da reduo do IPI em 2009. Os outros durveis e semidurveis tambm tiveram IPMI negativo em todos os anos (entre -0,09 e -0,30), principalmente em razo dos preos de eletroeletrnicos e aparelhos telefnicos, afetados pela apreciao cambial e por ganhos de produtividade. Retirando-se o subitem cigarro dos outros no durveis, apenas em 2008, o agrupamento teve alta de preos acima da meta (7,5% e IPMI de 0,12); nos outros anos, a taxa de variao foi entre 2,7% e 3,2% (IPMI de -0,08 a -0,06), tambm sob influncia do cmbio. Os bens industrializveis relevantes que tiveram, em geral, aumentos de preos acima da meta foram o grupo vesturio e o subitem cigarro, que faz parte de outros no durveis. O grupo vesturio, de peso 6,6%, s teve variao de preos abaixo da meta em 2007; nos outros anos, variou entre 6,1% e 7,5% e seu IPMI ficou entre 0,10 e 0,20. O cigarro, cujo peso de quase 1%, teve um aumento de preos de 27% (IPMI de 0,19) em 2009, fruto de elevao de impostos e aumentos entre 5% e 9,6% nos outros anos (IPMI de 0,00 a 0,04). No acumulado em 12 meses de junho de 2011, o IPMI dos produtos industrializados continua negativo (-0,22), quase igual em relao a dezembro de 2010 (-0,23), porque a acelerao nos preos dos no durveis foi compensada pela desacelerao dos durveis e semidurveis. O IPMI de vesturio subiu 0,07 pontos, de outros no durveis tambm cresceu 0,07 pontos (0,01 pontos pelo cigarro e 0,06 pelo resto do grupo), de automvel, veculo e autopeas caiu 0,08 e de outros durveis e semidurveis caiu 0,05. Para os prximos meses, espera-se que o desaquecimento da economia venha pressionar para baixo os preos do setor como um todo. 7 CoNSiDErAES FiNAiS A decomposio da variao do IPCA desde 2007 mostra uma estrutura bem definida. Os preos dos alimentos e bebidas tm sido os maiores responsveis a pressionar a inflao para cima do centro da meta, secundados pelos preos dos servios. Os preos monitorados e os dos produtos industrializados em geral atuaram no sentido oposto, mitigando as presses inflacionrias de alimentos e servios. O trip macroeconmico metas de inflao na poltica monetria, cmbio flutuante e supervits primrios na poltica fiscal foi adotado em 1999 e tem sido mantido h mais de uma dcada. Dado que, no regime de metas para a inflao, o papel da poltica monetria eminentemente reativo, respondendo aos desvios da inflao em relao meta e s expectativas de inflao, podem-se apontar trs fatores condicionantes da dinmica inflacionria recente.
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Em primeiro lugar, as intervenes governamentais nos preos monitorados, que, at meados da dcada de 2000, eram a maior fonte de presses inflacionrias da economia brasileira e, desde ento, ajudam a segurar a inflao. No vencimento de contratos firmados nas privatizaes dos servios pblicos de telefonia e energia eltrica, as regras de reajustes foram alteradas, com a substituio de indexadores inadequados e critrios mais apropriados de repasse de custos e ganhos de produtividade. Para o setor de combustveis, deu-se uma combinao de polticas: a Petrobras suavizou repasses dos preos internacionais do petrleo, alquota varivel da Cide em sentido contrrio s flutuaes do preo do petrleo e difuso do etanol como substituto gasolina pelos motores bicombustveis. Os outros dois fatores condicionantes foram o mercado interno e os preos de commodities, que tambm determinam o atual padro de crescimento brasileiro. Os efeitos do fortalecimento do mercado interno sobre a inflao so mais visveis no setor de servios. Nos ltimos anos, este grupo tem apresentado taxas de variao de preos acima do centro da meta, inclusive em 2009, ano em que a economia esteve em recesso. Isto sugere que no se trata apenas de um aquecimento conjuntural da demanda agregada, mas, sim, de uma mudana de preos relativos na economia brasileira. Provavelmente, uma transformao decorrente da melhoria na distribuio de renda e na reduo do desemprego, que pressionam os preos de servios pela via de aumento de custos de mo de obra e pelo aumento da demanda por parte da populao antes sem acesso a boa parte destes servios. O canal de custos mais visvel em itens diretamente relacionados poltica de valorizao do salrio mnimo, como servios pessoais (empregado domstico, cabelereiro e outros) e mo de obra para reparos. Tal interpretao vlida tambm para os alimentos e as bebidas fora do domiclio, que no apenas sofrem presso de custo direta pelos outros tipos de alimentos, mas tambm tm a caracterstica de serem servios. Embora seja uma mudana estrutural, o aumento dos preos dos servios foi acentuado pelo aquecimento excessivo da economia em 2010. Entretanto, o aquecimento do mercado interno tambm provoca efeitos na direo oposta sobre preos de setores em que h economias de escala. o caso dos produtos industrializados, em que a expanso da demanda e do crdito ao consumo propiciou ganhos de produtividade no setor de bens de consumo durveis, especialmente na indstria automobilstica. Os preos dos produtos industrializados tambm so contidos pela taxa de cmbio, que se apreciou fortemente nos ltimos anos. A anlise dos efeitos da alta internacional dos preos de commodities sobre a inflao domstica mais complexa no caso de economias exportadoras destes produtos, como o Brasil, pois necessrio separar os efeitos diretos sobre os preos de alimentos dos efeitos indiretos sobre a economia com a apreciao cambial. Desde 2007, nota-se que houve um repasse intenso dos preos internacionais para os preos internos dos alimentos comercializveis. Todavia, como apontam Lora, Powell e Tavella (2011), as presses inflacionrias resultantes da alta internacional dos alimentos so fracas sobre pases exportadores lquidos destes produtos se a apreciao cambial resultante da entrada de divisas for tolerada. Assim, no suficiente olhar os aumentos internos dos preos de alimentos para dimensionar o efeito total
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da alta internacional das commodities sobre a inflao domstica, uma vez que esta alta gera apreciao cambial, que acaba por aliviar as presses inflacionrias de forma distribuda pela economia. No caso brasileiro, ainda contribui decisivamente para a apreciao cambial a taxa de juros excessivamente alta. A partir da desagregao do IPCA, evidencia-se que a inflao no um obstculo estrutural continuidade do recente modelo de crescimento brasileiro. A alta dos preos de commodities e o fortalecimento do mercado interno, que so pilares deste modelo, geram presses inflacionrias que tm sido debeladas pela apreciao cambial e pelos ganhos de produtividade, particularmente nos bens de consumo durveis. As polticas para os preos monitorados tambm foram decisivas para conter estas presses e permitir redues no nvel da taxa real de juros mesmo com a economia crescendo. Decorrem dessa anlise duas questes para o debate sobre inflao e desenvolvimento, a serem aprofundadas em pesquisas futuras. Primeiro, que mudanas de preos relativos necessrias ao processo de desenvolvimento, como as observadas para o setor de servios, so fontes de presses inflacionrias. Portanto, a busca por uma taxa de inflao baixa demais pode inviabilizar a continuidade destas transformaes estruturais. necessrio aprofundar estudos empricos sobre a relao entre inflao e distribuio de renda, explorando tpicos como efeitos de diferentes instrumentos da poltica social, segmentao das implicaes por camadas de renda e taxa de inflao tima. Segundo, que um conhecimento mais slido da estrutura de formao de preos da economia pode fornecer novos instrumentos para o controle da inflao, permitindo a readequao das taxas de juros e cmbio reais. A alta taxa de juros um determinante do cmbio apreciado, encarece o custo da dvida pblica e inibe o desenvolvimento de fontes privadas para o financiamento de longo prazo. A taxa de cmbio excessivamente apreciada compromete a competitividade da indstria. Porm, tanto os juros no podem ser reduzidos por mera vontade do BCB quanto a apreciao cambial no pode ser contida pela interveno direta no mercado de divisas sem impor riscos para o controle da inflao. Os objetivos de menores taxas de juros e cmbio competitivo no podem ser alcanados sem o emprego concomitante de outros instrumentos de poltica. O prprio BCB recentemente tem caminhado nesta direo, ao fazer uso do compulsrio e de controles de crdito ao consumo, simultaneamente ao aumento da Selic, para reverter o aumento da inflao. Mas, alm dos instrumentos agregados, possvel que polticas de corte setorial cumpram o papel de ajudar na conteno inflacionria, como foi o caso das mudanas regulatrias nos preos monitorados. Portanto, faz-se necessrio desenvolver uma agenda de proposio de novos instrumentos de controle da inflao, simultneos ao regime de metas, acompanhada da avaliao de sua eficcia relativa.
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rEFErNCiAS AMITRANO, C. O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009. In: Brasil em desenvolvimento 2010: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. BARBOSA, N.; SOUZA, J. A. P. A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. In: SADER, E.; GARCIA, M. A. (Org.). Brasil: entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo, 2010. BCB BANCO CENTRAL DO BRASIL. Previso de inflao com Curvas de Phillips com preos desagregados. Relatrio de inflao, Braslia, v. 12, n. 1, mar. 2010. LORA, E.; POWELL, A.; TAVELLA, P. How will the food price shock affect inflation in Latin America and the Caribbean? IDB, Abr. 2011. (Policy Brief, n. IDB-PB=120). MARTINEZ, T. S.; CERQUEIRA, V. S. Estrutura da inflao brasileira: determinantes e desagregao do IPCA. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1.634). MATTOS, C. Um panorama das tarifas de telecomunicaes no Brasil ps-privatizao. In: MATTOS, C. et al. (Org.). Poltica de preos pblicos no Brasil. 2. ed. Braslia: Cmara dos Deputados; Coordenao de Publicaes, 2007. p. 39-48. ORAIR, R.; GOBETTI, S. Governo gastador ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010. In: Brasil em desenvolvimento 2010: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. SOUSA, F. J. R. Regras de preo no setor de energia. In: MATTOS, C. et al. (Org.). Poltica de preos pblicos no Brasil. 2. ed. Braslia: Cmara dos Deputados; Coordenao de Publicaes, 2007. p. 81-107. SQUEFF, G. Controvrsias sobre a desindustrializao no Brasil. In: ENCONTRO INTERNACIONAL DA ASSOCIAO KEYNESIANA BRASILEIRA, 4., 2011, Rio de Janeiro, RJ. Anais... Rio de Janeiro: AKB, 2011.
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CAPTULO 16
PErFiL Do FiNANCiAmENTo ESTATAL No BrASiL: A iNjuSTiA TriBuTriA
1 iNTroDuo
O mecanismo de financiamento estatal por excelncia a tributao. Sua estruturao foi concomitante configurao dos Estados nacionais modernos e com base nela o Estado empreende suas funes, sejam as mais clssicas, como a defesa e a diplomacia, sejam as mais recentes, como os programas e polticas sociais. Mesmo a capacidade do Estado de endividarse, e, portanto, de transcender os limites da arrecadao tributria corrente, est, em ltima instncia, atrelada prerrogativa estatal de tributar no futuro, alm de aspecto no menos importante , emitir o meio circulante (senhoriagem). O financiamento estatal na forma de tributao interfere diretamente na vida econmica e social. A tributao gera incentivos alocao de recursos entre setores, composio do consumo e do investimento. Ademais, a tributao recai de forma distinta sobre as famlias, podendo influir a favor da reduo ou do aumento da desigualdade de renda. De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto interveno estatal na vida econmica e social brasileira se concentram na ponta do gasto. O consumo do governo com educao e sade, as transferncias previdencirias e assistenciais, entre outros aspectos, so objeto de constante escrutnio quanto sua justia social. Ainda que se identifiquem razes das mais diversas para as falhas nas provises estatais, o senso comum constantemente reclama por melhores gastos pblicos. Com alguma generosidade se poderia supor que tais crticas fossem um clamor por provises pblicas de qualidade para todos. No obstante, parece que a constatao do provimento inadequado do Estado pretende, ao invs de melhor-lo, destru-lo por completo. O discurso do gasto ineficiente e injusto tem como diagnstico mais comum a incapacidade congnita do Estado de gerir recursos, de faz-lo idoneamente, ou de atuar sem particularizar propsitos pblicos. Por serem estes os pressupostos da crtica ao provimento estatal, esta pretende antes servir ao argumento de reduo da carga tributria brasileira, ao invs de conspirar a favor da construo de maiores e melhores servios e transferncias pblicas. Apesar do senso comum, as anlises quanto ao resultado distributivo dos gastos sociais tm razovel consenso em torno sua contribuio para um pas mais justo. Na ponta do financiamento da ao estatal, a escolha por sistemas tributrios que sejam mais ou menos progressivos no consensual. No mbito da discusso pblica o assunto no abordado. O resultado distributivo do sistema tributrio brasileiro, que financia aquele mesmo gasto pblico altamente criticado, no conhecido. Por falta de transparncia,
se supe, erroneamente, que o grosso dos pagadores de impostos no Brasil so aqueles atingidos pelo imposto de renda, ou seja, os indivduos integrantes da classe mdia. No entanto, como se mostrar a seguir, esta no a realidade dos impostos como um todo. Os impostos no Brasil atingem mais fortemente as famlias de baixa renda. Do ponto de vista da discusso acadmica, tampouco a progressividade da tributao um princpio. Pelo contrrio, a teoria econmica convencional propala que, se precisarem existir, os impostos devem ser neutros, recaindo proporcionalmente entre setores e produtos, para que no distoram as sinalizaes, supostamente benficas e perfeitas, dos mercados. Na atualidade, economistas mais conservadores argumentam que os impostos devem ser regressivos, pois seria prefervel que recassem sobre aqueles que no poupam ou no investem, ou seja, sobre as classes mdias ou baixas. Isto decorre dos seguintes pressupostos: i) de que o crescimento econmico depende predominantemente do aumento da produtividade; e ii) de que o investimento que proporcionaria tal produtividade inteiramente dependente da poupana corrente. Ou seja, postula-se que seria preciso sacrificar o consumo corrente em prol do aumento da poupana e, assim, do investimento e da produtividade. Logicamente que, ao colocar a disjuntiva entre consumo e poupana, esta viso postular a necessidade do sistema tributrio de no onerar os que possuem as rendas mais altas, pois estes so os que mais poupam. Tambm resulta deste raciocnio a sugesto de no onerar o investimento, seja ele financeiro ou produtivo. Uma viso alternativa, inclusive adotada pelas constituies de diversos pases, propala o princpio da justia tributria. Assim, l-se em nossa Constituio Federal (CF), no ttulo VI, Da Tributao e do Oramento, captulo I, Do Sistema Tributrio Nacional, seo I, Dos Princpios Gerais:
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: (...) 1o - Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentoas e as atividades econmicas do contribuinte. (...) (grifos do autor).
Com efeito, tomando-se como ponto de partida o pensamento econmico keynesianokaleckiano e acolhendo-se as especificidades da economia brasileira por meio do pensamento estruturalista latino-americano, chega-se a uma viso diametralmente oposta quanto funcionalidade da progressividade tributria dinmica econmica. Os impostos, nesta viso, devem ser progressivos porque a redistribuio de renda implicar em mais consumo, mais mercado interno, maior escala de produo, com maior previsibilidade e estabilidade da demanda. O tamanho e estabilidade das fontes de demanda so o que determina as decises de investimento e, portanto, comandam o crescimento. Mas como seria possvel financiar tal investimento se boa parte da renda corrente foi consumida ao invs de poupada?
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Perfil do Financiamento Estatal no Brasil
Do ponto de vista expresso acima, o investimento em economias capitalistas no unicamente dependente da poupana corrente na medida em que se estruturem, como em todas as economias desenvolvidas e em menor medida no Brasil, sistemas financeiros profundos. O crdito e a multiplicao bancria possibilitam quebrar a barreira da renda e poupana correntes, deslocando o equilbrio da economia para outro patamar. Em suma, sobretudo em uma economia que no esteja no pleno emprego, so variados os mecanismos que possibilitam transcender-se a situao corrente, no restritos ao aumento da produtividade, muito menos da poupana. Talvez mais relevante que o argumento econmico de uma ou outra tendncia, a justificativa mais contundente ao princpio de justia tributria diz respeito ao bem-estar social que decorre do princpio. Ao assumir-se que o sistema econmico no produz, necessria e automaticamente, o maior bem-estar possvel sociedade, postula-se que o bem-estar desejvel aquele que iguala, pelo menos economicamente, os residentes. Assim, a tributao deve ser tal que distribua o nus entre os cidados de forma progressiva para alcanar a igualdade, seja ela de resultados ou de oportunidades. Logicamente, a igualdade de resultados est mais afeita tributao da renda, enquanto a igualdade de oportunidades est mais prxima da defesa da tributao do patrimnio, em especial, da herana. O presente captulo assume uma posio favorvel justia tributria, assim como ela expressa na Constituio Federal e em consonncia com outros esforos analticos do Ipea (CATRO, SANTOS e RIBEIRO, 2010). No que se segue, intentar-se- diagnosticar o grau de justia de nosso sistema tributrio, tendo em vista que este o maior mecanismo de financiamento do Estado brasileiro, e assim, de suas polticas, regulamentaes e instituies. Nesse sentido, espera-se contribuir para a avaliao do perfil do financiamento estatal. O captulo est divido em trs sees, alm desta introduo e da concluso. A seo 2 traa os fatos estilizados do sistema tributrio brasileiro quanto carga, sua estrutura de incidncias, bases de tributao e competncias. A terceira seo traz breves consideraes metodolgicas que devem ser levadas em conta para o entendimento da seo 4, que enfim revela o perfil distributivo da tributao brasileira por meio dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2002-2003 e 2008-2009. O captulo mostra que o sistema tributrio brasileiro aprofunda a desigualdade que emana do mercado de trabalho e consegue apagar os ganhos distributivos que resultam das transferncias de renda, como aquelas da Previdncia e da Assistncia Social. Nesse sentido, o pas ainda tem, na questo tributria, uma frente bastante profcua de reduo da desigualdade. Concluise que o financiamento do gasto pblico, este ltimo essencialmente justo, deve ser repensado. 2 o SiSTEmA TriBuTrio NACioNAL: ASPECToS rELEVANTES E ComPorTAmENTo rECENTE O que primeiro chama a ateno nos grficos 1 e 2, apresentados a seguir, o crescimento da carga tributria brasileira, que subiu de um patamar de 15%, nos anos 1940 e 1950, para 25% nos anos 1970 e 1980, atingiu 30% no final da dcada de 1990 e saltou para a faixa dos
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35% no ltimo binio. Os anos em que a carga global se situa acima da linha de tendncia correspondem, regra geral, a perodos em que os impostos crescem para financiar a atuao do Estado na promoo do crescimento econmico durante o regime militar (de meados da dcada de 1960 at o final da dcada de 1970), e para garantir a estabilidade econmica e ampliar os gastos sociais (na ltima dcada). Apesar de o ltimo ano da srie (2009) apresentar uma queda da carga com relao ao ano anterior (devido crise internacional), esta ainda permaneceu acima da linha de tendncia. Chama ateno, de modo especial, o expressivo crescimento ocorrido nos ltimos 15 anos de quase 8 pontos percentuais (p.p.) no produto interno bruto (PIB). Verdade que tal crescimento no foi uniforme, uma vez que dois teros do crescimento ocorreram em metade deste perodo. De toda sorte, entre 2000 e 2009, a carga tributria mudou de patamar, passando de 30,4% para 34,3% do PIB, pouco abaixo do ponto mximo da dcada, que ocorreu no ano de 2008: 35,2% do PIB. Com isso, a carga tributria brasileira se aproximou dos nveis mdios registrados em pases desenvolvidos e ficou bem acima do observado em economias emergentes.1 O grfico 1 ilustra a evoluo histrica da carga tributria global no Brasil.
GRFICO 1
Carga tributria bruta global no Ps-Guerra Brasil (1947-2009) (Em % do PIB)
36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 1947 1949 1951 1953 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Ano
Fonte: Afonso (2010); Coordenao de Finanas Pblicas Dimac (Ipea).
1. Segundo dados do FMI, em 2005 a carga tributria mdia dos pases industriais (desenvolvidos) foi de 38,80% do PIB, enquanto a do Brasil foi de 34,95% do PIB. Os pases em desenvolvimento apresentaram uma carga mdia de 27,44% do PIB.
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Em realidade, observam-se dois momentos de crescimento da carga tributria bruta: de 1997 a 2002, com aumento de 6 p.p. em sua participao no PIB e, entre 2004 e 2009, com o incremento de 2,5 p.p. No primeiro perodo, o crescimento da carga ocorreu, em grande medida, aps a
ecloso da crise cambial de janeiro de 1999. Com efeito, ao longo de 1999 o governo: i) recriou a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) com alquota majorada de 0,25% para 0,30%; ii) aumentou a alquota da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social de 2% para 3%; e iii) acelerou os esforos para a redao de lei de responsabilidade fiscal (que entrou em vigor no ano 2000 e incentivou fortemente os estados e os municpios a aumentarem suas receitas tributrias prprias) (SANTOS, 2010).
No segundo perodo, como bem apontam Santos et al. (2008) e Rezende et al. (2007), o crescimento da carga se distingue do ocorrido no perodo anterior, pois no foram criados novos tributos nem houve aumentos de alquotas ou alteraes nas bases de clculo dos tributos.2 O perodo foi mais marcado por isenes tributrias, entre as quais se destaca a chamada MP do Bem, e pelo fim da CPMF. Nesse sentido:
As causas desse aumento recente da CTB esto associadas retomada do crescimento econmico a partir de 2004. Da que apenas a arrecadao conjunta do IR [imposto de renda] e da CSLL [Contribuio Social sobre o Lucro Lquido] (tributos cuja arrecadao tende a cair relativamente em momentos de crise e aumentar em perodos de crescimento econmico) cresceu 1,5 ponto do PIB entre 2004 e 2008. A arrecadao das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos que depende fundamentalmente dos nveis de emprego e de formalizao do mercado de trabalho (ambos crescentes entre 2004 e 2008) , por sua vez, contribuiu com mais 1,0% do PIB (SANTOS, 2010, p. 33-34).
GRFICO 2
Carga tributria bruta global Brasil (1995-2009)
34,7 33,8 32,4 32,8 31,9 34,1 35,2 34,3
31,9 30,4
28,4 27,4 27,0 26,4 26,5
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: Coordenao de Finanas Pblicas Dimac (Ipea). 2. Apenas em 2003 ocorreram alteraes nas alquotas da CSLL para o setor de servios e mudanas no regime tributrio do PIS e da Cofins, cujos efeitos foram assegurar o nvel de arrecadao neste ano, quando a economia teve um desempenho pfio, e precipitar a recuperao no ano seguinte (2004).
461
A tendncia crescente da carga tributria foi acompanhada de mudanas importantes na sua composio. Do ponto de vista da Federao, embora a participao dos estados seja expressiva, destaca-se a alta concentrao da arrecadao no governo central (puxada pelas contribuies), a despeito das inclinaes federalistas da Constituio de 1988. De outra parte, embora a contribuio dos municpios para a carga tributria global seja relativamente pequena, seu poder de gasto ampliado por meio de transferncias, como mostra a repartio das receitas tributrias disponveis. Os grficos 3 e 4 mostram a composio da arrecadao tributria e da receita disponvel na Federao brasileira. Entre 1995 e 2009, assistiu-se a um movimento de reverso da predominncia da tributao indireta na composio da carga. Concretamente, a participao dos impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital subiu de 20% da carga de tributos, em 1995, para 26%, em 2008. Entretanto, a participao relativa dos impostos sobre produtos no foi a nica a cair, assistindo-se, tambm, a uma reduo do peso das contribuies previdencirias e para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e outros fundos pblicos na arrecadao. Nesse perodo, os impostos sobre produtos diminuem sua participao na CTB de 47,0% para 42,6%, com as contribuies previdencirias e para fundos reduzindo sua importncia de 28,5% para 27,5%.
GRFICO 3
(Em %)
67,86
Arrecadao direta por esfera de governo em relao carga global (2009)
6,15
25,99
Unio
Estados
Municpios
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Caixa Econmica Federal (CEF); Banco Central do Brasil (BC). Elaborao do autor.
462
GRFICO 4
(Em %)
receita disponvel por esfera de governo em relao carga global (2009)

56,30
18,48
25,22 Unio Estados Municpios
Fonte: STN; CEF; BC. Elaborao do autor.
Nota-se que 68% de toda a arrecadao tributria realizada no Brasil em 2009 foram gerados diretamente pela Unio, o que denota um razovel grau de concentrao do poder tributrio. Embora a participao do governo federal na receita tributria disponvel (depois de computada a repartio constitucional de impostos) diminua para 56,3% da receita tributria nacional, a concentrao do seu poder de gasto tambm significativa. Sob a tica da repartio final dos recursos, percebe-se que os municpios so os maiores beneficirios do regime de transferncias, pois arrecadaram diretamente pouco mais de 6% da receita tributria nacional em 2009, mas ficaram com 18,5% daquela receita para gastar. Como os estados transferem aos municpios mais do que recebem da Unio, seu poder de gasto menor (25,2%) do que o montante dos impostos que arrecadam (26%, ambos em relao carga tributria bruta do pas). Aps a CF de 1988, a ampliao das contribuies sociais e de interveno no domnio econmico no sistema tributrio brasileiro a principal responsvel pela expressiva concentrao dos recursos nas mos do governo federal, que a Constituio intentou originalmente reverter. O grfico 5 mostra a importncia que estas contribuies assumem na atual composio da carga tributria da Unio.
463
GRFICO 5
(Em %)
Composio da carga tributria da unio (2009)

65,25
0,67 2,50
31,58 Impostos Contribuies Taxas Outros
Fonte: STN; CEF; BC. Elaborao do autor.
As referidas contribuies responderam por mais de 65% dos tributos arrecadados pelo governo federal em 2009, aps terem apresentado um crescimento constante desde o incio da dcada de 1990. A preferncia por estes tributos decorre do fato de eles no serem partilhados com estados e municpios, o que aumenta a receita disponvel da Unio, e de gerarem expressivos volumes de receita por terem uma base ampla e incidncia cumulativa, alm de serem de fcil cobrana (podem ser exigidos trs meses depois de criados ou majorados, enquanto os impostos so limitados pelo chamado princpio da anualidade). Ao contrrio do padro mundial, as contribuies no Brasil no alcanam apenas os salrios, mas tambm incidem sobre o faturamento e as receitas e sobre os lucros (at 2007, ainda alcanavam a movimentao financeira). Mais do que a elevada carga tributria brasileira, sua estrutura explica muito dos danos que a tributao causa competitividade da produo nacional e distribuio de renda. A composio desta carga por base de incidncia dos tributos em 2000 e em 2009 apresentada na tabela 1, que permite comparar as mudanas registradas na ltima dcada.
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TABELA 1
Carga tributria global do Brasil por base de incidncia (2000-2009)
Fonte: BGU/STN; Balano dos estados /STN; Finbra; CEF; BC. Elaborao do autor. Obs.: A carga tributria de 2009 uma estimativa.
Verifica-se que o bloco relativo soma dos tributos sobre renda e lucros, salrios e patrimnio arrecadou 17,8% do PIB, pouco mais da metade da carga tributria do Brasil em 2009. Chama a ateno o fato de este bloco superar o formado pelos tributos sobre bens e servios, comrcio exterior, transaes financeiras e taxas, que arrecadou 16,03% do PIB, ou 46% do total da carga. Tais resultados, do ponto de vista redistributivo, representam uma ntida melhoria com relao ao incio da dcada, haja vista que em 2000 o bloco de tributos indiretos respondia por 53,2% da carga tributria total. A atual composio da carga, entretanto, ainda no pode ser confortvel por trs motivos. Primeiro, a participao dos tributos indiretos sobre a produo no Brasil ainda
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muito elevada quando comparada a outros sistemas tributrios que apresentam maior eficincia redistributiva no mundo. Segundo, as parcelas dos tributos diretos que incidem sobre os lucros das pessoas jurdicas so, em alguma medida, transladados aos preos dos bens e servios, o que significa que os consumidores finais tambm arcam com estes impostos. E, como se observa, esta parcela dos tributos diretos apresenta um peso significativo nesta categoria de tributos, notadamente em comparao ao que se verifica em outros pases. Por fim, a crise internacional afetou os resultados de 2009, especialmente da tributao de bens e servios, o que permite afirmar que a comparao com 2008 mais apropriada, com os tributos diretos e indiretos detendo praticamente a mesma participao na carga global. Dos tributos indiretos, o imposto estadual sobre circulao de mercadorias e servios de comunicaes e transportes (ICMS) , individualmente, o mais importante luz do montante arrecadado. Em 2009, este imposto arrecadou o equivalente a 7% do PIB, ou 20% da carga tributria global. O ICMS ganha destaque menos por sua magnitude ou importncia relativa e mais por ser de competncia tributria dos governos estaduais (ao contrrio do resto do mundo, em que impostos sobre o valor agregado so exigidos pelo governo central), obedecer a legislaes diferenciadas em cada um dos 26 estados mais o Distrito Federal (inclusive, possvel que o mesmo bem ou servio seja submetido alquota distinta de uma para outra jurisdio) e ter suas transaes interestaduais submetidas a um princpio misto (ainda que a maior alquota caiba ao estado de origem, na maior parte do pas).3 Estas peculiaridades do ICMS brasileiro dificultam a reduo de sua regressividade, particularmente em face de maior participao de produtos bsicos na estrutura produtiva de estados menos desenvolvidos. Outros tributos indiretos que tm alta relevncia na tributao nacional so as contribuies sociais sobre a receita bruta (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cofins e Programa de Integrao Social PIS) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI). A tabela 2 mostra o ranking dos principais tributos entre 2000 e 2009.
3. Constituem excees os produtos derivados de petrleo e energia eltrica, que so cobrados a partir do princpio do destino (cobrana realizada no estado consumidor).
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TABELA 2
Carga tributria global do Brasil por principais tributos (2000-2009)
Fonte: BGU/STN; Balano dos Estados/STN; Finbra/STN; CEF; BC. Elaborao do autor. Obs.: A carga tributria de 2009 uma estimativa.
A queda no ritmo de atividade econmica em 2009, em face da crise internacional, bem como a concesso de benefcios fiscais para estimular a economia, contribuiu para a reduo da participao relativa do ICMS e do IPI. Este fato, somado extino da CPMF, que deixou de ser cobrada a partir de 2008, que explica a reduo da participao dos impostos indiretos na carga tributria global, e no uma ao deliberada do governo para tornar o sistema tributrio menos regressivo. Quanto aos impostos diretos, algumas peculiaridades no sistema tributrio brasileiro reduzem as possibilidades de ampliar a equidade fiscal. Uma delas se refere ao peso da tributao sobre os lucros das pessoas jurdicas, com o imposto de renda (IRPJ) e a contribuio social (CSSL) respondendo por 2,46% e 1,36% do PIB, respectivamente, o que representa mais da metade da tributao sobre a renda, ganhos de capital e lucros. Alm da questo de quem que arca do ponto de vista econmico com o imposto sobre a renda ou o lucro de uma pessoa jurdica, h o fato de o IRPJ ser usado por muitos profissionais liberais e at por empregados para escapar do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF). Como a alquota bsica do imposto de renda para pessoas jurdicas de 15,0% sobre o lucro, enquanto as pessoas fsicas esto sujeitas a alquotas progressivas que podem alcanar 27,5%, muitos indivduos, em especial profissionais liberais, optam por receber seus rendimentos como micro ou pequenas empresas, pagando um imposto inferior ao que deveriam pagar efetivamente. Considerando que o lucro presumido de 32% do faturamento e adicionando o recolhimento da CSLL, do PIS-Cofins e do Imposto sobre Servios (ISS) estes dois ltimos sobre o faturamento (embora as contribuies adotem regime no cumulativo para grandes empresas e bancos) tem-se uma alquota efetiva entre 14% e 17%, o que torna vantajoso o recolhimento por meio do IRPJ para profissionais com rendimentos mensais superiores a R$ 15 mil (SOARES et al., 2010).
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O IRPF apresenta duas alquotas relativamente baixas e prximas, desde sua simplificao em 1989, sendo que, no ano calendrio 2009, houve um aumento para quatro alquotas, bastante prximas. As alquotas, que eram de 15% e de 27,5%, passaram a 7,5%, 15%, 22,5% e 27,5%. Os valores anuais separatrizes das faixas de incidncia das alquotas foram, para 2010, de R$ 17.989,00, R$ 26.961,00, R$ 35.948,40 e R$ 44.918,28. Como as alquotas so marginais, ningum paga 27,5% de sua renda em IRPF e apenas indivduos com rendas extremamente elevadas pagam algo prximo a isto. As dedues so to importantes quanto as alquotas, pois em razo delas parte expressiva da renda passa a ser no tributvel, reduzindo, assim, a alquota efetiva. No Brasil, podese empregar uma deduo nica, no caso de declarao simplificada, que corresponde a 20% dos rendimentos tributveis at o limite anual, em 2010, de R$ 13.317,09, ou, quando se trata de declarao completa, um conjunto de dedues, entre as quais se destacam:4 contribuio previdenciria oficial (sem limite);5 gastos com sade (sem limite); dedues de R$ 1.808,28 anuais (R$ 150,69 mensais) por dependente; penso alimentcia (sem limite); gastos com educao at o limite de R$ 2.830,84 anuais para cada pessoa listada na declarao (contribuinte mais os dependentes); deduo de R$ 1.499,15 mensais, aplicvel aos rendimentos de aposentadorias, para indivduos com idade igual a 65 anos ou mais; doentes com doenas graves e crnicas (por exemplo, pessoas com cncer ou problemas cardacos) tm deduo de toda a sua renda so isentas de IRPF; e existem algumas dedues menores, como as decorrentes de doaes para entidades filantrpicas.
Segundo dados da SRF (2009), a importncia relativa das dedues, de acordo com informaes referentes a 2005,6 a seguinte: desconto simplificado (29,0%), despesas mdicas (20,3%), abatimento com dependentes (15,4%), contribuio previdenciria oficial (13,7%) e gastos com instruo (8,0%). As outras dedues tm valores menores. Esta estrutura no varia muito de ano para ano, embora se verifique crescimento das dedues relativas a gastos com sade, que, em 2004, representaram 19,5% do total das dedues (BRASIL, 2008). Outro ponto que merece destaque nos impostos diretos a baixa participao dos tributos incidentes sobre o patrimnio. Alm deste tipo de tributo ter relevncia muito baixa na carga tributria nacional,7 curioso que o imposto (estadual) sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA) arrecade 38% a mais que o imposto (municipal) sobre
4. Valores para o IRPF do ano calendrio 2010. 5. Para quem contribui para o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), h um limite de contribuio. 6. O ltimo levantamento disponibilizado pela Receita Federal do Brasil se refere ao exerccio de 2005. Disponvel em: <www.receita.fazenda.gov. br/Publico/estudotributarios/estatisticas/GrandesNumerosDIRPF2005.pdf>. 7. Em 2005 os pases industriais (desenvolvidos) arrecadavam em mdia 2,08% do PIB em tributos patrimoniais, enquanto no Brasil esta cifra foi de 1,22% do PIB.
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propriedade predial e territorial urbana em 2009 como ilustrado no grfico 6 , o que tambm concorre para a baixa progressividade tributria do pas.
GRFICO 6
Tributos patrimoniais: iPTu1 x iPVA (2009) (Em % do PIB)
0,65
% do PIB
0,45
IPVA
IPTU
Fonte: STN; CEF; BC. Elaborao do autor. Nota: 1 Imposto Predial e Territorial Urbano.
Estes breves comentrios sobre a evoluo da estrutura tributria brasileira j apontam os primeiros indcios da baixa aderncia do sistema tributrio do pas aos princpios de equidade fiscal. A comprovao destes indcios, bem como a medio do grau de iniquidade na repartio do nus tributrio, j foi objeto de estudos que trataram desta questo,8 mas uma das principais deficincias deles foi se restringirem aos impostos federais (quando foram alm, incluram informaes de um estado como representativa da totalidade dos estados brasileiros), ignorando a diversidade de situaes e o peso dos tributos estaduais e municipais na composio da carga tributria global, o que ser corrigido neste captulo. 3 BASES DE DADoS, ProCEDimENToS DE ESTimAo E ESCoLhAS mEToDoLGiCAS O aperfeioamento das estimativas sobre o impacto distributivo dos tributos depende das bases de dados utilizadas, suas possibilidades e deficincias e das solues adotadas. As duas principais bases de informaes a serem utilizadas nessas estimativas so a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A mais conhecida, a PNAD, centra sua investigao na captao dos dados de
8. Ver Vianna (2000), Immervoll et al. (2006) e Silveira (2008), entre outros.
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trabalho e rendimento, coletando, tambm, informaes sobre os domiclios e as pessoas residentes, sendo realizada anualmente e contando com uma amostra bastante expressiva. A POF, por seu turno, tem por foco as despesas das famlias, fornecendo, assim, informaes mais precisas da renda, tendo, por isso, um custo maior para sua realizao. Ficam menores, assim, a periodicidade, o tamanho da amostra e a representatividade espacial. A PNAD oferece, tambm, uma rica gama de informaes socioeconmicas e demogrficas, entre as quais cabe destacar: as rendas oriundas da previdncia e da assistncia sociais; a frequncia escola e suas caractersticas se pblica, ou no, e os nveis de ensino e de governo responsveis pela proviso e, em alguns anos, o acesso e a utilizao de servios de sade. No entanto, ao no abranger a investigao dos gastos familiares e por no fazer uma coleta detalhada dos rendimentos exibe, frente POF, uma deficincia no que concerne ao quesito renda. Para a apurao da incidncia tributria, a POF se mostra como a fonte mais apropriada. Isto porque, de um lado, coletam-se os gastos realizados com o pagamento dos tributos incidentes sobre o patrimnio IPTU e IPVA e so investigadas as dedues e os recolhimentos dos tributos sobre a renda IR, INSS e outros. De outro, so pesquisados os gastos com bens e servios de modo bastante pormenorizado, permitindo, assim, a estimao da incidncia dos tributos indiretos por meio da aplicao das alquotas legais, ou das efetivas. H, todavia, a possibilidade de estimar a incidncia dos tributos diretos sobre a renda com a PNAD, aplicando-se, para tanto, as normas de pagamento do IR e das contribuies previdencirias. Na POF, como entre as despesas encontram-se as destinadas ao pagamento dos tributos, tanto sobre o patrimnio (em imveis e veculos automotores), como sobre a renda (contribuies previdencirias e impostos sobre a renda, entre outros), possvel contar-se com o montante pago/recolhido com tributos diretos. Evidentemente que so valores declarados, podendo haver imprecises, seja pela dificuldade em recordar os valores pagos seja pela subdeclarao dos rendimentos e dos ativos, portanto dos impostos a eles ligados (quadro 1). Vale sublinhar, no entanto, que a POF ocorre a cada cinco anos, sendo que somente nas duas ltimas pesquisas 2002-2003 e 2008-2009 a cobertura foi nacional. A POF a nica investigao domiciliar que permite a realizao de estimativas da incidncia dos tributos indiretos sobre a renda das famlias, pois coleta os dados relativos s despesas efetuadas com bens e servios, base para a aplicao das alquotas legais ou efetivas incidentes sobre o consumo. Assume-se, portanto, que o conjunto dos tributos indiretos recai sobre o consumo, mesmo para aqueles impostos cuja base de incidncia o faturamento ou a receita das empresas (ver anexo metodolgico I). Com base na POF possvel estimar a incidncia dos seguintes tributos indiretos: o ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) e o ISS,9 empregando-se, para tanto, as alquotas relativas a cada uma das modalidades de tributo. No caso do IPI e do ICMS, as alquotas relativas a cada item de despesa, bem como os benefcios tributrios concedidos para alguns produtos, sejam isenes, ou redues de
9. O ISS aqui considerado o imposto repassado aos preos pelos prestadores de servios sobre os quais incide o tributo.
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base de clculo, podem ser obtidas a partir do regulamento aplicado pelo governo federal e pelos estados. Estes benefcios so em maior nmero e mais complexos no caso do ICMS, e se destinam, de modo especial, aos produtos de primeira necessidade e queles que sofrem maior competio de outros estados e/ou pases. Assim, a POF permite avaliar o impacto distributivo de cerca de 60% da carga tributria nacional. Este nvel de cobertura bastante expressivo, haja vista que cerca de 30% dos tributos no cobertos se referem ao IRPJ, parcela dos empregadores nas contribuies previdencirias, e aos demais tributos que recaem sobre pessoas jurdicas ou sobre empregadores, como o FGTS, o salrio-educao, as contribuies ao Sistema S e o imposto sobre comrcio exterior. A parcela restante inclui alguns tributos que, embora tenham alguma importncia, no incidem sobre a renda e/ou patrimnio das famlias, ou so de difcil tratamento, como a CPMF, o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e os impostos sobre transmisso de bens, que, juntos, representavam 5,4% da carga tributria nacional.10 Com a extino da CPMF, a importncia deste grupo diminuiu significativamente.11
QUADRO 1
Grupo de tributos Grupos de tributos diretos com suas descries nas PoFs 2002-2003 e 2008-2009 Tipo de tributo
Contribuio previdenciria sobre renda do trabalho INSS Contribuies individuais com INSS INSS do empregado domstico Imposto de Renda sobre renda do trabalho Gastos individuais com Imposto de Renda IPVA e taxas com automveis e outros veculos IPTU do imvel principal IPTU dos outros imveis Outras dedues sobre a renda do trabalho Outros Dedues sobre outras rendas que no trabalho ISS Contribuies de classe Fonte: IBGE POFs 2002-2003 e 2008-2009.
Descrio na POF
Deduo do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria) para a Previdncia pblica. Previdncia pblica, Funrural; Seguro coletivo de trabalho (previdncia pblica); Fundo especial da polcia militar (previdncia militar); Previdncia estadual; Previdncia municipal; Previdncia militar; Previdncia federal; Fundo de penso militar; Previdncia pblica. Despesa com contribuio Previdncia pblica dos empregados domsticos. Deduo de IR do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria). Complementao do Imposto de Renda; Imposto de Renda do exerccio anterior. Emplacamento, licena, multas, IPVA, transferncia de veculo, documento, carteira de motorista. IPTU e adicionais, Imposto Territorial Rual (ITR), Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Outras dedues do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado pblico, empregado domstico, empregado temporrio na rea rural, empregador e conta prpria). Dedues sobre aposentadorias e penses, bolsa de estudo, penso alimentcia, auxlios, aluguis, vendas, adicionais e complementaes salariais, indenizaes, abonos, dcimo terceiro e frias. Imposto sobre servios (ISS) (eventual). Conselho e associao de classe; contribuio sindical, imposto sindical, mensalidade cooperativa e contribuies a outras associaes.
IR
IPVA IPTU
10. Existem grandes limitaes para o clculo da incidncia da CPMF, do IOF, do ITBI e do ITCB, sendo estes tributos diretos fortemente subenumerados na POF. 11. Estimativa realizada por Silveira (2008), trabalho que serve de base para os procedimentos e estimativas aqui desenvolvidas.
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3.1 renda versus gastos Para que os tributos diretos tenham efeitos distributivos eles devem ser necessariamente progressivos, ou seja, as alquotas devem crescer com a renda que a base de incidncia tributria. Na tributao indireta, por sua vez, a avaliao da progressividade depende da associao entre a renda das famlias e os respectivos perfis de consumo. fato que, enquanto nas famlias pobres, ou situadas nos estratos inferiores de renda, as despesas em consumo perfazem a quase totalidade do oramento, no caso das mais ricas, parcela dos rendimentos se destina poupana, o que implica regressividade na tributao do consumo. Isto, se considerarmos a renda como o parmetro da capacidade de pagamento e no as despesas de consumo. E quanto a esta escolha que se assiste ao debate em que uns defendem os gastos, como o parmetro da capacidade do pagamento para os tributos incidentes sobre o consumo, e outros acreditam que se deve preservar a renda como tal parmetro. Argumenta-se, para a escolha dos gastos de consumo como base de anlise da incidncia da tributao indireta, que eles refletem mais apropriadamente o padro de vida das famlias do que a renda, em razo de serem mais estveis ao longo do ciclo de vida. Esta estabilidade est fundada na hiptese de que os consumidores nivelam tais dispndios no decorrer do tempo empregando para isto a poupana ou o endividamento, evitando as variaes na renda. Disto resulta que os gastos so mais adequados como parmetro da capacidade de pagamento, pois refletem melhor aquilo que se denomina renda permanente, ou seja, as oportunidades de consumo no longo prazo. Existem dois tipos de crtica ao uso dos gastos como parmetro na mensurao da regressividade ou progressividade da tributao. A primeira, de carter mais terico, apontada acima, que seu emprego implica inibir objetivos redistributivos na montagem dos sistemas tributrios. Ora, para que a tributao tenha efeitos distributivos h que empregar a renda, que a varivel que melhor representa a riqueza e, como bem diz Vianna (2000, p. 62), a ideia de se preservar a poupana, implcita na abordagem do consumo como parmetro de incidncia da tributao indireta, perde sentido ou torna-se estranha, uma vez que a deciso de poupar implica necessariamente a acumulao de riqueza. Existem, ademais, objees empricas ao uso dos gastos. A primeira se relaciona a dificuldades em definir os expurgos no desembolso global para se chegar aos gastos em consumo que efetivamente se caracterizam pela estabilidade ao longo do tempo. Efetivamente, alm dos gastos com impostos e dos destinados ao aumento dos ativos e diminuio dos passivos, devem ser desconsiderados, ou no, os gastos com a aquisio de bens durveis, com a manuteno do lar e aqueles de menor frequncia? A outra objeo que, na grande maioria dos estudos sobre desigualdade, as medidas empregadas se referem renda, que tambm adotada para estimar a pobreza e a indigncia. Essa objeo ainda maior quando se tem no escopo da avaliao a tributao direta, que incide efetivamente sobre a renda, e os benefcios monetrios governamentais, cuja concesso tem relao com a renda ou melhor, com o trabalho e/ou com a insuficincia desta.
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Nessa discusso sobre que parmetro empregar para a avaliao da incidncia tributria importante verificar que nas POFs comum a presena de dficits oramentrios nas famlias situadas nos estratos inferiores e mdios de renda. Em outros termos, a renda reportada por estas famlias inferior ao desembolso global, sendo que para aquelas famlias situadas na base da distribuio o descompasso se observa, inclusive, com as despesas de consumo. Este quadro, que no se observa para as famlias dos estratos superiores de renda, se reflete de duas maneiras no que concerne discusso sobre que parmetro empregar na avaliao da incidncia dos tributos e da desigualdade: i) a regressividade fica manifesta chegando a ser bastante pronunciada quando se utiliza a renda como medida de avaliao; e ii) a desigualdade na distribuio dos gastos inferior que se observa no caso da renda. No que se segue, aps a anlise da incidncia tributria sobre a renda, resumem-se os achados em anlise por estgios de renda. O primeiro estgio, denominado renda original, se constitui dos rendimentos de carter privado. Ou seja, todos aqueles rendimentos auferidos pelos membros das famlias antes da adio dos benefcios ou da deduo dos impostos. Em um segundo momento adicionam-se renda original os benefcios monetrios concedidos pelo Estado, sejam de carter previdencirio, sejam assistenciais, obtendo-se a chamada renda inicial. Deduzindo-se desta os impostos sobre a renda, as contribuies previdencirias e os impostos sobre patrimnio imveis e veculos chega-se renda disponvel. Subtraindo-se os impostos indiretos resulta a renda ps-tributao.
QUADRO 2
Seleo dos estgios da renda analisados
Tributos diretos
Tributos indiretos
Renda inicial
Renda disponvel
Renda pstributao
Fonte: Lakin (2002) e Jones (2007). Elaborao do autor.
4 iNCiDNCiA E DESiGuALDADE TriBuTriA 4.1 incidncia da tributao direta O objetivo deste tpico apresentar os resultados das estimativas de incidncia dos tributos diretos sobre as famlias brasileiras, avaliando quo progressivos ou regressivos so os impostos diretos. Nas POFs, como apontado anteriormente, essa avaliao direta, uma vez que nela so coletadas as dedues sobre os rendimentos contribuies previdencirias, imposto de renda e outras dedues e os impostos incidentes sobre o patrimnio. Por seu turno, nas
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PNADs podem ser realizadas estimativas da incidncia dos tributos diretos, aplicando-se, para tanto, as normas de incidncia dos impostos e contribuies sobre a renda e, de modo menos preciso, sobre imveis e automveis. A diferena que no caso da POF conta-se com o valor declarado dos tributos e no com o montante ideal esperado de recolhimento. O que as POFs nos mostram? Os dados de Vianna (2000), para 1995-1996, de Silveira (2008), para 2002-2003, e os aqui reportados, para 2002-2003 e 2008-2009, evidenciam uma baixa progressividade da tributao direta no pas. Em 1995-1996, enquanto os tributos diretos extrados das famlias com renda familiar superior a 30 salrios mnimos eram seis vezes maiores que os recolhidos pelas famlias com renda familiar de at 2 salrios, o rendimento das primeiras era 37 vezes a renda percebida pelas mais pobres. Assim, como bem apontam Vianna et al. (2000, p. 49), tendo por parmetro de comparao da progressividade de um sistema tributrio (...) as diferenas da distribuio de renda observadas entre famlias e indivduos, a evidncia encontrada sugere que o grau de progressividade da tributao direta insuficiente para compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira. Para as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009, as famlias localizadas no dcimo mais pobre da populao destinaram, respectivamente, 3,7% e 3,0% de sua renda ao pagamento e/ ou recolhimento de impostos diretos, enquanto no dcimo mais rico a carga tributria foi de 12,0% e 13,0%. Isto frente ao fato de a renda familiar mdia per capita dos 10% mais pobres representar 1,1% e 1,6% da renda do dcimo mais rico, em 2003 e 2009, respectivamente. Como se pode verificar, houve uma melhoria tanto na progressividade como da distribuio da renda, com o ndice de progressividade de Kakwani passando de 0,1218 para 0,1423, embora ele seja inferior ao observado em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Dos dez pases avaliados por De Beer et al. (2001), seis contam com ndices de progressividade da tributao direta superior ao da tributao direta brasileira. Vale sublinhar que, como nestes pases a distribuio primria da renda isto , anterior concesso de benefcios e tributao bem menos concentrada e que os benefcios previdencirios e assistenciais tm efeitos distributivos bem pronunciados, o impacto distributivo dos tributos diretos se d em um cenrio de maior equidade distributiva. Assim sendo, a comparao mais adequada em relao aos pases em desenvolvimento, em que se observam, tambm, indicadores de progressividade bem mais expressivos. Barreix, Villela e Roca (2007) reportam ndices de Kakwani de 0,357, para a Colmbia, de 0,417, para a Venezuela e de 0,423, para o Equador. no caso peruano que se tem um ndice de Kakwani de to somente 0,047 inferior, portanto, ao brasileiro. Soma-se, a isso, o fato de a participao da tributao direta na renda final aps terem sido descontados todos os tributos situar-se ao redor de um tero nos pases desenvolvidos, enquanto no Brasil de to somente 10%. Assim, em nosso pas, alm da tributao direta ter um peso menos expressivo, ela ainda se mostra menos progressiva do que nos pases onde os sistemas tributrios e de concesso de benefcios sociais apresentam efeitos redistributivos maiores.
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Depreende-se da anlise do grfico 9 e das tabelas 13 e 14 que a progressividade na tributao direta se deve, notadamente, incidncia do imposto de renda, sendo que os tributos sobre patrimnio apresentam, grosso modo, um perfil neutro. E, no que concerne s contribuies previdencirias, a reduzida progressividade que se observa pode ser creditada ao alto grau de desfiliao previdenciria dos trabalhadores mais pobres e ao fato de haver um teto no rendimento base da contribuio. Outros tributos que incidem sobre a renda do trabalho principal, entre os quais se destaca o ISS,12 exibem um resultado intermedirio, com respeito progressividade, relativamente ao imposto de renda e s contribuies previdencirias.
GRFICO 7
Comportamento da incidncia da tributao direta sobre a renda, por tipos de tributos e segundo dcimos de renda monetria familiar per capita Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
2002-2003 13,5 12,0 10,5 9,0 % renda 7,5 6,0 4,5 3,0 1,5 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 media 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 mdia Dcimos de renda monetria familia per capita Contr. prev. Automveis e imveis 2008-2009
Dcimos de renda monetria familiar per capita Renda Outros
Fonte: IBGE (2002-2003; 2008-2009).
Observa-se que os tributos diretos que mais oneram as famlias situadas nos dcimos inferiores e medianos so as contribuies previdencirias e os tributos sobre o patrimnio, penalizando justamente as famlias de menor riqueza e com insero mais precria no mercado de trabalho. Vale apontar, ainda, que a composio dos tributos diretos no sofreu alteraes significativas entre as duas POFs. De todo modo, verifica-se uma diminuio na parcela dos tributos sobre o patrimnio na metade mais pobre, compensada pelo crescimento na participao das contribuies previdencirias. Entre os mais ricos, isto , nas famlias situadas nos 30% mais ricos as alteraes foram, grosso modo, inexistentes (tabelas 13 e 14).
12. Vale lembrar que, no caso, se trata do imposto recolhido pelos profissionais liberais e autnomos prestadores de servios.
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rendimento monetrio mensal familiar per capita, participao da tributao direta na renda e composio dos tributos diretos, segundo dcimos de renda familiar per capita Brasil (2003) Rendimento monetrio Tributao mensal familiar direta sobre a per capita (R$) renda Limite (%) Mdio superior1 Composio (%) Contribuies trabalhistas IPTU IPVA IR Outros tributos
TABELA 3
Estratos de renda
Dcimos de renda 1o 23,76 40,83 3,7 26,2 48,9 12,7 0,1 12,2 2o 57,05 72,99 2,8 48,4 22,6 10,3 0,2 18,6 3o 90,11 109,00 4,1 45,9 26,7 4,8 0,4 22,3 4o 128,53 149,50 4,5 50,9 22,2 6,0 0,5 20,3 5o 172,44 198,57 4,9 52,1 21,9 6,4 0,6 19,0 6o 229,36 264,15 5,7 46,7 25,3 8,3 0,7 19,0 7o 309,06 363,75 6,9 48,4 21,1 7,0 1,0 22,6 8o 439,33 534,01 7,7 43,3 23,2 9,2 2,6 21,7 Outros estratos 5% mais ricos 3.075,14 1.556,85 12,5 22,4 11,0 4,7 35,0 26,9 1% mais ricos 6.387,65 3.655,50 12,4 18,4 10,1 3,6 40,2 27,6 mdia 429,24 9,4 32,0 15,2 6,3 21,7 24,8 Fonte: IBGE (2002-2003). Nota: 1 No caso dos 5% mais ricos e do 1% entre os mais ricos os valores referem-se aos limites inferiores, uma vez que o limite superior de R$ 54.953,67.
Concluindo, no se pode dizer, com base nos dados da nova POF, de 2008-2009, que houve mudanas no perfil de incidncia da tributao direta. Isto porque, grosso modo, a carga mdia dos tributos diretos incidente sobre a renda monetria se alterou muito pouco, crescendo de 9,4% para 9,8%. E, de outro lado, o grau de progressividade da tributao direta no apresentou grande variao, com a carga nos 40% mais pobres em 4,5% da renda monetria e nos 20% mais ricos na faixa dos 20%.
rendimento monetrio mensal familiar per capita, participao da tributao direta na renda e composio dos tributos diretos, segundo dcimos de renda familiar per capita Brasil (2008 2009) Dcimos de renda Rendimento moneTributao direta sobre trio mensal familiar a renda monetria (%) per capita (R$)
3,0 5,1 4,3 4,9 5,3 5,8 6,2 7,5 8,9 13,1 9,8
TABELA 4
Composio (%) Contribuies trabalhistas

24,8 30,0 49,0 49,8 50,0 46,6 49,8 45,4 40,3 26,7 35,9
IPTU
40,2 46,4 19,7 19,0 18,5 19,7 15,9 15,0 12,6 10,3 13,5
IPVA
21,4 10,1 10,1 9,3 11,2 10,8 11,4 11,6 10,8 6,4 0,7
IR
0,1 0,4 0,3 0,6 0,6 2,5 3,1 7,0 12,8 31,6 22,5
Outros
13,5 13,1 20,9 21,2 19,7 20,5 19,8 21,1 23,6 25,0 23,7
1o 54,81 2o 122,23 3o 182,38 4o 248,88 5o 331,53 6o 431,11 7o 563,17 8o 775,03 9o 1.176,71 10o 3.443,84 mdia 733,04 Fonte: IBGE (2008-2009).
476
A tributao direta suportada pelas famlias pode apresentar outras variaes, alm das relacionadas ao nvel de renda, entre elas as associadas origem do recebimento. A depender da fonte de recebimento, varia a incidncia da tributao direta, especificamente, do imposto de renda e das contribuies previdencirias. Os dados da tabela 15 e 16, relativos aos binios 2002-2003 e 2008-2009, respectivamente, indicam que uma famlia cuja renda predominantemente oriunda do trabalho assalariado recolhe mais tributos diretos que uma famlia de renda semelhante, mas cujas principais fontes so os aluguis, o negcio prprio e as aplicaes financeiras. Nestas tabelas, encontram-se discriminados o grau de incidncia da tributao direta, e mais especificamente das contribuies previdencirias e do IR, na renda das famlias, segundo a principal fonte de rendimento. Os dados mostram que, de modo geral, as famlias cujas rendas so provenientes do assalariamento e das transferncias onde se destacam as previdencirias so aquelas que arcam com as maiores cargas tributrias relativas ao IR e ao recolhimento previdencirio. Chama ateno, tambm, o fato de que os rendimentos oriundos da venda de ativos e de aplicaes de capital (outros na tabela) recebidos pelas famlias de maior renda 20% mais ricos , suportam uma carga de tributos diretos inferior ao rendimento do trabalho assalariado das famlias dos quintos inferiores de renda (primeiro e segundo quintos de renda). Efetivamente, em 2009, as primeiras, cujo rendimento monetrio mensal familiar per capita era ao redor de R$ 3,7 mil, recolheram 4,21% desta fonte de renda, enquanto os salrios das famlias com rendimentos mensais per capita mdios de R$ 96,37 e R$ 216,06 sofreram descontos de 4,31% e 6,33%, respectivamente. Situao que j se observava nos dados da POF de 2002-2003.
rendimento monetrio mensal familiar per capita, participao da tributao direta total, do imposto de renda e das contribuies previdencirias na renda, segundo quintos selecionados de renda familiar per capita e fonte predominante do rendimento Brasil (2002-2003) Variveis Quintos de renda
1o Rendimento monetrio mensal familiar per capita 2o 3o 4
o
TABELA 5
Recebimento predominante Empregado

42,35 109,94 200,53 372,55 1.276,24 408,10 3,67 5,73 6,55 8,61 14,19 11,60
Empregador
Conta prpria
36,88 107,52 198,39 374,35 1.227,79 297,83 2,44 2,76 3,20 4,87 7,21 5,71
Transferncias
42,19 109,42 203,63 377,26 1.568,78 402,17 1,79 1,68 4,06 5,78 10,63 8,45
Aluguis
Outros
mdia ou total
40,40 108,55 199,90 372,31 1.400,98 429,24 3,07 4,35 5,39 7,37 11,21 9,49 (Continua)
45,47 110,28 207,02 380,71 1.749,24 1.148,26 0,84 1,99 3,63 6,03 7,99 7,72
46,69 103,26 211,32 386,87 1.513,54 843,19 12,33 43,97 6,66 6,63 6,76 7,19
36,75 108,50 205,29 386,42 2.677,54 1.277,70 6,27 2,76 2,77 2,79 4,97 4,77
5o mdia 1o 2
o o
Tributao direta (%)
3 5
4o
o
mdia
477
(Continuao)
Variveis
Quintos de renda
1o 2
o o o o

0,01 0,03 0,05 0,20 4,74 2,98 1,92 3,21 3,84 4,47 4,70 4,43 16.250.200 20.108.350 21.033.262 22.159.612 19.689.171 99.240.594
Empregador
Conta prpria
0,00 0,01 0,02 0,07 1,52 0,86 0,34 0,33 0,59 0,75 1,17 0,91 10.764.064 6.858.951 6.431.432 5.790.428 4.635.073 34.479.948
Transferncias
0,00 0,00 0,01 0,45 0,30 0,05 0,17 0,20 0,49 0,52 0,45 7.272.394 7.318.131 6.511.221 4.672.300 5.288.289 31.062.334
Aluguis1
0,01 0,00 0,00 0,43 0,17 0,31 0,42 0,40 95.116 105.779 152.525 240.349 537.152 1.130.921
Outros1
1,35 1,22 0,13 0,37 0,90 0,67 1,15 1,11 376.100 389.280 396.810 700.161 1.408.339
mdia ou total
0,00 0,02 0,03 0,15 3,02 2,03 1,04 1,96 2,47 3,06 2,87 2,79 34.894.839 35.069.834 35.066.267 35.062.003 35.071.101
IR (%)
3 4 5
0,10 0,21 2,27 2,05 0,08 0,23 1,11 0,83 1,55 1,47 136.966 289.344 541.017 1.499.153 3.513.078 5.979.558
mdia 1o Contribuies previdencirias (%) 2o 3o 4 5

o o
mdia 1 2 Populao 3 4 5
o o o o o
Total
3.270.690 175.164.045
Fonte: IBGE( 2002-2003). Nota: 1 H casos para esses recebimentos para os quais se conta com menos de 100 observaes na amostra, o que requer cuidado na anlise dos dados. So eles: os dois primeiros quintos de renda de empregador e os quatro menores quintos de renda predominante de aluguis.
Fica evidente que o imposto de renda representa um nus maior para as famlias em que predominam os rendimentos oriundos do assalariamento e, em menor grau, para os empregadores e os trabalhadores por conta prpria. Enquanto isso, nas famlias de renda mais elevada, nas quais predominam as rendas no advindas do trabalho, o pagamento de imposto de renda menos expressivo. No caso das contribuies previdencirias, a situao ainda mais distorcida, pois a incidncia sobre os mais pobres quinto mais pobre situava-se, em 2009, em 1,3%, passando a 3,5% para os 20% mais ricos, se mostrando um pouco mais progressiva para o caso das famlias em que predominam as rendas originrias do trabalho.
478
rendimento monetrio mensal familiar per capita, participao da tributao direta total, do imposto de renda e das contribuies previdencirias na renda, segundo quintos selecionados de renda familiar per capita e fonte predominante do rendimento Brasil (2008-2009) Variveis Quintos de renda
1o Rendimento monetrio mensal familiar per capita 2o 3o 4
o
TABELA 6

96,37 216,06 380,06 667,69 2.133,97 716,97 4,31 6,33 7,37 8,69 15,91 12,63 0,02 0,04 0,15 0,59 5,64 3,52 2,41 3,77 4,16 4,79 5,58 5,08 16.911.239 21.703.567 21.881.835 22.997.975 21.080.986 104.575.601
Empregador1 Conta prpria Transferncias

91,50 229,21 391,60 697,65 2.734,36 1.746,72 13,79 3,61 6,09 5,46 6,02 5,96 1,29 0,18 0,28 1,24 1,11 1,25 0,66 2,22 2,35 1,49 1,59 145.205 274.046 665.994 1.353.701 3.016.106 5.455.051 87,49 214,35 375,56 658,25 2.081,93 562,30 6,50 2,09 3,44 3,87 6,73 5,38 0,00 0,00 0,02 0,10 1,69 0,95 0,21 0,44 0,99 1,10 2,05 1,52 9.706.746 7.046.015 5.689.021 5.947.711 4.969.709 33.359.201 79,55 215,29 387,35 673,27 2.396,11 641,67 2,37 2,66 2,86 4,53 10,81 7,84 0,00 0,01 0,02 0,46 0,28 0,19 0,27 0,43 0,57 0,96 0,75 10.652.316 8.776.447 9.474.212 7.056.753 6.792.261 42.751.989
Aluguis1
88,70 224,05 387,51 695,18 3.770,61 2.215,52 4,21 4,24 6,44 6,94 10,47 10,07 0,72 0,65 0,09 0,46 0,30 0,88 1,35 1,29 43.675 82.450 84.768 193.400 454.041 858.334
Outros1
65,65 204,62 369,56 724,93 3.672,14 2.331,69 1,81 1,56 3,03 2,79 4,21 4,10 0,01 0,02 0,00 0,91 0,85 0,25 0,24 0,84 1,19 1,01 1,01 339.498 144.287 231.686 477.426 1.714.305
mdia ou total
88,52 215,63 381,36 669,17 2.310,50 733,04 4,41 4,66 5,60 6,96 12,01 9,81 0,01 0,02 0,10 0,38 3,37 2,20 1,28 2,31 2,68 3,28 3,51 3,26 38.027.044 38.026.811 38.027.516 38.026.965 38.027.408
5o mdia 1 3 5
o
2o Tributao direta (%)

o
4o
o
mdia 1o 2 IR (%) 3 5
o o
4o
o
mdia 1o Contribuies previdencirias (%) 2 4 5

o
3o
o o
mdia 1o 2o Populao 3 4
o o
5o Total
2.907.203 190.135.745
Fonte: IBGE (2008-2009). Nota: 1 H casos para esses recebimentos para os quais se conta com menos de 100 observaes na amostra, o que requer cuidado na anlise dos dados. So eles: os dois primeiros quintos de renda de empregador, os quatro menores quintos de renda predominante de aluguis e os trs primeiros quintos para os com renda predominante de outras fontes.
479
Considerando que a tributao indireta continua penalizando mais as famlias dos estratos inferiores de renda, como ser apontado a seguir e o foi em trabalhos recentes, nos quais se empregaram as POFs 1995-199613 e de 2002-2003,14 o grau de progressividade da tributao direta se mostra insuficiente para contrabalanar a regressividade da tributao indireta. 4.2 Tributao indireta: tributos, incidncia e carga sobre a renda e o consumo15 Foram considerados o ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins, o ISS16 e a Cide dos combustveis. As alquotas efetivas foram calculadas segundo as regras em vigor, empregando-se, no caso do ICMS, de competncia dos estados, os regulamentos estaduais do ICMS (RICMS) em vigor em 2007, levando em conta tanto as isenes tributrias como outros tipos de desonerao, entre as quais se destacam as redues da base de clculo previstas nos RICMS de cada estado e no Distrito Federal. Adotou-se, tambm, o pressuposto de que a incidncia do ICMS se efetiva no estado onde o consumo do produto se realizou, embora este imposto seja parcialmente recolhido pelo estado produtor.17 Para o ISS, por seu turno, decidiu-se adotar as alquotas e benefcios vigentes nas capitais dos respectivos estados (sendo a de 5% a mais comum nas listas de servios), uma vez que as amostras das POFs admitem como menor nvel de desagregao as Unidades da Federao (UFs). No caso do PIS e da Cofins aplicou-se, na maioria dos casos, o regime de incidncia no cumulativa, cujas alquotas so, respectivamente, de 1,65% e de 7,6%, tendo sido, ademais, consideradas as isenes e desoneraes, como as concedidas a produtos alimentares. Para o setor de servios, utilizou-se o regime de incidncia cumulativa destes impostos, tendo em vista haver uma etapa de produo e outra de comercializao, sendo as alquotas de 0,65% e de 3%, respectivamente. Alguns dos pressupostos para a estimao da carga indireta implicam subestimar a incidncia, enquanto outros, superestim-la. Considerar que para todas as despesas com produtos e servios apuradas na POF h o recolhimento dos tributos indiretos significa desconsiderar a existncia de eliso e evaso fiscais e a eficincia do sistema de arrecadao tributria. Por seu turno, a suposio de que os tributos indiretos sobre o valor adicionado funcionam perfeitamente, ou seja, no se verifica a cobrana em cascata seja pela descontinuidade dos recolhimentos e crditos, seja por interpretao das normas de desonerao , resulta em subestimar a incidncia destes tributos.18
13. Silveira (2003). 14. Silveira (2008). 15. Foram excludas as famlias que contam com renda disponvel (renda descontados os tributos diretos e indiretos) negativa, bem como os membros dos domiclios que so pensionistas, empregados domsticos e parentes de empregados domsticos. 16. Aqui se considera o ISS presente nos preos dos bens e servios, ou seja, o ISS como tributo indireto. 17. Note-se que, mesmo a regra mais geral do ICMS sendo a de recolhimento ao estado produtor (regime de origem), a incidncia econmica efetiva se d provavelmente sobre os consumidores. Nesse sentido, o efeito distributivo do ICMS enquanto simples tributo no deve mudar substancialmente com a mudana da origem para o destino. O que muda, a significativamente, a destinao dos recursos, os quais, por serem redistribudos dos estados produtores aos consumidores, podem vir a reduzir desigualdades por meio do gasto. 18. Em Vianna et al. (2000), Magalhes et al. (2001) e Silveira (2008), a metodologia de clculo das alquotas efetivas para produtos alimentares beneficirios de desonerao, notadamente a de reduo da base de clculo, redundavam em cobrana em cascata. A legislao, especificamente a do estado de So Paulo, no define a porcentagem de reduo da base de clculo, mas a alquota final. Observou-se, nos ltimos anos, um aperfeioamento das legislaes estaduais quanto aos benefcios fiscais, que se fez acompanhar da ampliao do leque de produtos alimentares contemplados.
480
O grfico 10 apresenta os resultados da estimativa da incidncia da tributao indireta sobre a renda total das famlias em 2009, segundo nveis de renda, comparando os novos resultados com os anteriormente calculados para 2003. Dois fatos chamam ateno: o primeiro a elevada regressividade da tributao indireta, com destaque para o ICMS e o PIS-Cofins; o segundo a estabilidade que se observa na carga indireta sobre as famlias, notadamente no primeiro dcimo de renda. Em realidade, verificam-se pequenas redues na participao da tributao indireta sobre a renda entre 1 e 2 p.p., com destaque para a queda no segundo, terceiro e quarto dcimos. Isto resulta na permanncia do perfil bastante regressivo da incidncia dos tributos indiretos.
GRFICO 8
(Em %)
30 27 24 21 18 15 12 9 6 3 Mdia Mdia 0 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o
Comportamento da incidncia da tributao indireta sobre a renda total, por tipos de tributos e segundo dcimos de renda monetria final (descontados os tributos) familiar per capita Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
Dcimos de renda ps-tributao familiar per capita
2002/2003 ICMS IPI ISS PIS
2008/2009 Cide
Fonte: IBGE (2002-2003; 2008-2009).
Como se compe a tributao indireta o objetivo do grfico 11. Observa-se, de um lado, no haver diferenas substanciais em sua composio nos diferentes dcimos de renda. De outro lado, nota-se o predomnio do ICMS, que responde por cerca de 50% da carga indireta avaliada, cabendo ao PIS-Cofins o segundo posto, com uma participao da ordem de 30%. O IPI, o ISS e a Cide-Combustveis tm suas participaes incrementadas medida que se aumenta o nvel de renda, fato mais evidente no binio 2002-2003. A semelhana nas composies da tributao indireta dos diferentes estratos de renda deve-se tanto melhoria da distribuio da renda como convergncia das cestas de consumo, com o crescimento da participao dos gastos com a aquisio de produtos industrializados e de servios em geral entre as famlias mais pobres.
481
GRFICO 9
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
Composio da tributao indireta, segundo dcimos de renda monetria final (descontados os tributos) familiar per capita Brasil (2002-2003 e 2008-2009)
Mdia
1o
2o
3o
4o
5o
6o
7o
8o
9o
10o
1o
2o
3o
4o
5o
6o
7o
8o
9o
10o
2002/2003
2008/2009
ICMS
IPI
ISS
PIS
Cide
Fonte: IBGE (2002-2003; 2008-2009).
4.3 A carga tributria total A tabela 17 apresenta as estimativas da carga fiscal direta e indireta sobre as famlias, em 2009, evidenciando que, no sendo o elevado grau de regressividade da tributao indireta contrabalanado pela progressividade dos tributos diretos, o resultado a regressividade do sistema tributrio. Isto se d quando se empregam os recebimentos como base de avaliao da carga, e o sistema mostra-se ainda mais regressivo ao se considerar somente a parcela monetria da renda. A situao bastante diversa quando se utiliza o gasto como parmetro de incidncia. Ainda assim, os tributos indiretos apresentam regressividade, ainda que no to expressiva, pois representavam quase um quarto do gasto monetrio nos dcimos inferiores, decaindo um pouco nos dcimos superiores de renda e atingindo 14% entre os 10% mais ricos.
TABELA 7
Participao dos tributos diretos e indiretos na renda e no gasto Brasil (2008-2009) Dcimos de renda disponvel
1o 2 3
o o
Indireta (%) Renda total

28 22 19 18
Direta (%) Gasto monetrio

21 21 20 20
% Total de tributos Renda total

32 25 23 23
Renda monetria
47 30 25 23
Gasto total
16 16 16 16
Renda total
4 4 4 5
Renda monetria
6 5 6 6
Renda monetria
53 35 31 29
Mix gasto (indireta) e renda (direta)

Total
20 20 20 21
Monetrio
27 26 26 26 (Continua)
4o
482
Mdia
(Continuao)
Dcimos de renda disponvel

7 9
o
Indireta (%) Renda total

15 15 13 10 13

18 18 17 14 17
% Total de tributos Renda total

21 21 21 21 22
Renda monetria
18 17 15 10 15
Gasto total
15 15 14 12 14
Renda total
6 7 8 11 8
Renda monetria
7 8 9 12 10
Renda monetria
25 25 24 23 25
Mix gasto (indireta) e renda (direta) Total

21 22 23 23 23
Monetrio
25 26 26 26 26
8o
o o
10
Total
Fonte: IBGE( 2008-2009).
Considerando-se para o clculo da incidncia tributria o gasto monetrio, no caso dos tributos indiretos, e a renda monetria, no caso dos diretos, conclui-se pela neutralidade dos tributos, ou seja, a incidncia semelhante para os diversos nveis de renda. Fica ao redor de 26% do mix renda e gasto monetrios. Ocorre que, conforme j analisado, o melhor parmetro para avaliao da carga tributria a renda. H, todavia, o inconveniente em se utilizar a renda monetria, dado que as famlias de baixa renda, e at mesmo as situadas nos dcimos medianos da distribuio, apresentam expressivos dficits oramentrios. E, como a apurao da tributao indireta realizada com base nas despesas monetrias, chega-se a valores da participao da tributao indireta na renda monetria das famlias pobres muito elevados, ou melhor, pouco crveis. Em funo disso, decidiu-se empregar a renda total como base de apurao da carga tributria sobre as famlias. O grfico 12 resume o resultado das estimativas de incidncia tributria sobre a renda total das famlias com base na POF 2008-2009, indicando o perfil da regressividade e a contribuio de cada tributo para a composio da carga de impostos suportada pelas famlias conforme os respectivos nveis de renda.
483
GRFICO 10
32% Participao na renda 28% 24% 20% 16% 12%
Composio da incidncia tributria sobre a renda total das famlias Brasil (2008-2009)
IPI, ISS e Cide Pis-Cofins
ICMS 8% 4% 0% 10 20 30 40 50 60 70 80 C. previd. 90 95 96
IPTU, IPVA e outros diretos ir
97
98
99
100
Centsimos de renda familiar per capita
Fonte: IBGE( 2008-2009).
Em Silveira (2003), a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famlias metropolitanas, em 1995-1996, foi de 25,7% no primeiro dcimo, 14,3% no quarto, passando a 10,5% no stimo, e atingindo somente 6,5% no ltimo. Adicionando a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda das famlias atingia 28%, no primeiro dcimo, 23%, no seguinte, caindo para cerca de 20% no terceiro, quarto e quinto dcimos, passando, na metade mais rica, a representar entre 14% e 16%. Tais nmeros so suficientes para demonstrar o carter reforador da desigualdade da renda de nosso sistema tributrio.19 Para 2002-2003, a carga dos tributos diretos sobre a renda monetria das famlias, segundo Silveira (2008),20 era entre 3% e 5 % nos cinco primeiros dcimos de renda, passando a quase 8% no oitavo dcimo, para atingir 12% no dcimo mais rico. Progressividade insuficiente para contra-arrestar a regressividade da tributao indireta, cuja incidncia na renda monetria era superior a 30% na metade mais pobre da populao, enquanto no oitavo e no dcimo dcimos era de 19% e 12% respectivamente. Assim, o peso dos tributos na renda monetria dos mais pobres era mais de duas vezes o observado nos dcimos de renda superiores.
19. Rocha (2002) analisou o impacto distributivo do imposto de renda, tendo avaliado, tambm, o comportamento das dedues e realizado simulaes com outras estruturas de alquotas. Com base nos dados das PNADs 1981-1998 e aplicando as regras do imposto de renda em cada um dos anos, qualificou como pouco expressiva a queda do ndice de Gini entre as rendas familiares per capita antes e depois do imposto. Esta queda variou entre -3,2% e -5,2%, e no se pode considerar desprezvel. Este efeito eliminado quando se consideram as dedues, segundo o exerccio feito pela autora para o ano de 1999. Siqueira (2002), por seu turno, realiza simulao, segundo a qual seria ampliado o nmero de alquotas, com a desonerao dos menores salrios e o aumento da incidncia dos maiores. Como resultado ter-se-ia um efeito concentrador. Cabe sublinhar que, com as alquotas selecionadas, dado o perfil distributivo da renda pessoal, este seria o resultado previsto de antemo. 20. Os resultados so semelhantes aos aqui apresentados, uma vez que foram aplicados os mesmos procedimentos. As diferenas se devem excluso como membros das famlias unidades de consumo dos moradores pensionistas e dos empregados domsticos e seus familiares.
484
O grfico 13 compara os resultados da repartio da carga tributria total sobre as famlias em 2008-2009 com aquele observado em 2002-2003, tendo por base a renda total, pois, como foi sugerido, esta se mostra o melhor parmetro para avaliar a carga tributria. O emprego da renda total tem por objetivo, como dito, atenuar o problema do dficit oramentrio, de modo a apresentar resultados mais consistentes para a incidncia dos tributos indiretos nos primeiros dcimos de renda. No caso dos tributos indiretos, a avaliao se baseia na renda disponvel, ou seja, descontados os tributos diretos. Assim, este grfico apresenta as participaes dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial e dos tributos indiretos na renda total disponvel descontados todos os tributos diretos. Novamente, a regressividade da tributao indireta e a progressividade da tributao direta encontram-se evidenciadas no grfico, cabendo notar que o resultado final a regressividade da carga tributria total, dado que nos 10% mais pobres ela atinge ao redor de 32%, caindo continuamente at representar, nos 10% mais ricos, 12%. Como j apontado, as alteraes ocorridas entre 2003 e 2009 so pouco expressivas, observando-se, de um lado, uma diminuio tnue na incidncia da tributao indireta entre 1 e 2 p.p. e, de outro, um incremento tambm marginal na tributao direta de 0,5 p.p. Logo, a carga tributria total sobre as famlias e seu perfil distributivo pouco se alteram, e os ndices de progressividade dos tributos diretos e indiretos em 2003 e 2009 ficam muito semelhantes. A regressividade da tributao indireta fica mais uma vez ilustrada quando se avalia a razo entre as rendas dos mais ricos frente dos mais pobres em comparao com o valor desta razo para os tributos indiretos. Efetivamente, enquanto a razo 20+/40- para a renda total de 5,6 vezes, no caso dos tributos indiretos esta relao de cerca de trs vezes. Situao que se mostra ainda mais aguda quando se cotejam as razes entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres, que de 29 vezes, para a renda total, e de to somente dez vezes, no caso dos tributos indiretos. Nesse particular, assistiu-se a mudanas bastante expressivas entre 2003 e 2009, pois, em 2003, a parcela da renda apropriada pelos 20% mais ricos era 6,4 vezes a que cabia aos 40% mais pobres, e esta razo no caso dos 10+/10- atingia 33,1 vezes. Esta alterao na distribuio da renda implica na diminuio das razes entre a parcela dos tributos recolhidos pelos mais ricos frente quela que recai sobre os mais pobres.
485
GRFICO 11
30% 27% 24% 21% 18% 15% 12% 9% 6% 3% 0%
1o 2o
Carga tributria sobre renda total
3o
4o
5o
6o
7o
8o
9o
10o
Mdia
1o
2o
3o
4o
5o
6o
7o
8o
9o
10o
Mdia
2002/2003 Indireta inicial Indireta final
2008/2009 Direta inicial
Fonte: IBGE (2002-2003; 2008-2009).
Importa destacar que as diferenas dos dados de 2009, com respeito participao da tributao direta e indireta na renda e no gasto com o mesmo conjunto de informaes para 2003 (tabelas 17 e18), se concentram nas incidncias dos tributos indiretos e do total dos tributos sobre a renda monetria. O restante dos dados da carga tributria apresenta variaes de pouca monta, j analisadas anteriormente. O peso dos tributos indiretos sobre a renda monetria, em 2002-2003, foi calculado nos trabalhos de Zockun (2005), da Fecomrcio (2006), de Afonso (2010) e em Comunicado da Presidncia do Ipea (IPEA, 2009), tendo recebido grande ateno por parte da mdia ao apontar para cargas tributrias indireta e total da ordem de 50% nas famlias de baixa renda, o que tambm se observa neste trabalho quando se emprega como parmetro de incidncia a renda monetria. No entanto, conforme mencionado anteriormente, o uso da renda monetria superestima o peso da tributao nas famlias de baixa renda por desconsiderar os expressivos dficits oramentrios reportados nas POFs por estas famlias. Note-se que, comparando os resultados de 2009 (tabela 17) com os de 2003, apresentados na tabela 18, observa-se uma queda significativa na incidncia dos tributos indiretos sobre a renda monetria, superior ou igual a 5 p.p. nos trs primeiros dcimos de renda e menor nos estratos superiores de renda. Teria ocorrido uma diminuio to expressiva da carga tributria indireta e de sua regressividade? No h fatos que corroborem este comportamento, dado no terem ocorrido mudanas significativas nas alquotas e regras de funcionamento dos principais tributos indiretos.
486
TABELA 8
Participao dos tributos diretos e indiretos na renda e no gasto Brasil (2003) Indireta (%) Dcimos de renda disponvel
1 2 3 4 5 6 7
o o o o o o o

22 23 22 23 22 22 22 21 21 18 20
Total de tributos (%) Renda total

32 28 25 25 23 22 23 22 23 21 22
Renda total
29 24 21 20 18 17 17 15 15 11 14
Renda monetria
54 36 30 27 24 21 20 18 18 12 17
Gasto total
15 16 16 16 16 16 16 15 16 14 15
Renda total
3 3 4 4 5 5 6 6 8 10 8
Renda monetria
6 5 5 5 6 6 8 7 9 11 9
Renda monetria
60 41 34 32 30 27 28 26 26 23 26
Mix gasto (indireta) e renda (direta)

Total
18 19 19 20 21 21 22 22 24 24 23
Monetrio
29 24 21 20 18 17 17 15 15 11 14
8o 9o 10o Total
Fonte: IBGE (2002-2003).
4.4 impactos distributivos da tributao antes e depois das transferncias do governo s famlias As informaes da estrutura de repartio da renda domiciliar per capita, monetria, em cada um dos estgios de renda, em 2003 e 2009, so analisadas a seguir. A renda inicial composta pelos rendimentos originais do mercado de trabalho e de ativos, somados s transferncias do governo s famlias, encontrando-se, entre as mais importantes, os benefcios previdencirios e assistenciais. Neste estgio, a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini era, em 2003, de 0,624, caindo para 0,591 em 2009. Em decorrncia dos impostos diretos o Gini diminuiu para 0,615 e para 0,578 em 2003 e 2009, respectivamente. Quedas que, em termos percentuais, foram de 1,5% e 2,2%, respectivamente, o que aponta para uma pequena melhoria no impacto distributivo da tributao direta. Vale notar que esta melhoria bem menor do que a que se observa em pases desenvolvidos e, at mesmo, em pases de renda per capita semelhante do Brasil. Wang e Caminda (2011) apontaram para uma queda de 4,5% no painel de 36 pases por eles analisados.
487
Distribuio da renda domiciliar monetria per capita para os diferentes estgios da renda, segundo quintos de renda Brasil (2002-2003) Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%) Estatsticas Quintos
1o 2
o
TABELA 9
Renda inicial
Renda disponvel
Renda ps-tributao
1,9 5,1 9,4 17,4 66,2 62,4 597,25
2,0 5,4 9,7 17,8 65,1 61,2 542,87
1,7 4,9 9,2 17,3 66,9 63,3 453,62
3o 4o 5o Coeficiente de Gini (%) mdia (Em r$ de janeiro de 2009) Fonte: IBGE (2002-2003).
Interessante notar que, tanto em 2003 quanto em 2009, a tributao indireta acaba por apagar os ganhos distributivos da tributao direta, resultando em desigualdade ainda maior que aquela observada na renda que emana do mercado de trabalho e ativos, somadas as transferncias. No obstante, em 2009 a desigualdade cai mais e cresce menos como resultado da tributao direta e indireta, respectivamente, do que ocorria em 2003.
Distribuio da renda domiciliar monetria per capita para os diferentes estgios da renda, segundo quintos de renda Brasil (2008-2009) Parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%) Estatsticas
Quintos 1o 2 3 4
o o o
TABELA 10
Renda inicial
Renda disponvel
Renda ps-tributao
2,4 5,9 10,4 18,3 63,0 59,1 733,04
2,6 6,2 10,9 18,8 61,6 57,6 662,38
2,2 5,7 10,3 18,3 63,5 59,8 561,56
5o Coeficiente de Gini (%) mdia (Em r$ de janeiro de 2009) Fonte: IBGE (2002-2003).
A pequena diminuio da injustia de nosso sistema tributrio decorreu, principalmente, das mudanas ocorridas nas rendas sobre as quais incidem os impostos, e no de alteraes
488
nas alquotas. Nesse sentido, a maior homogeneidade da renda e a aproximao das cestas de consumo, sobretudo com peso cada vez maior dos servios na cesta dos mais pobres, aproxima a carga tributria dos brasileiros, mas no apaga o aprofundamento da desigualdade que o sistema tributrio produz. Em outras palavras, o crescimento da renda inicial e a queda em sua desigualdade implicaram um aumento na participao dos tributos diretos sobre a renda e um perfil de incidncia mais progressivo e, no caso dos tributos indiretos, houve uma reduo importante no peso destes tributos, o que arrefeceu seu efeito concentrador, ainda que sua regressividade tenha permanecido. 5 CoNSiDErAES FiNAiS Em defesa do preceito de justia tributria, assim como ele figura na Constituio Federal brasileira, procurou-se avaliar o grau de redistribuio da renda que o sistema tributrio provoca. Isto porque o Estado interfere na distribuio de renda, no s pela ponta do gasto, mas tambm pela ponta do seu financiamento. Constatou-se que, assim como em 2003, o sistema tributrio brasileiro continua, em 2009, a reproduzir e aprofundar a desigualdade que resulta da renda aferida do mercado de trabalho e de ativos, somadas as transferncias governamentais s famlias. Ainda que, diga-se, esta contribuio para o aumento da desigualdade tenha se reduzido levemente neste perodo. A discusso se faz pertinente na medida em que d relevncia ao sistema tributrio como mais um importante mecanismo de reduo da desigualdade no Brasil. Apesar dos avanos recentes, o pas ainda ocupa lugar na lista das dez naes com pior distribuio de renda no mundo. Tendo alcanado a quase universalizao do acesso educao e sade, bem como das transferncias de previdncia e assistncia social (pelo menos em termos de cobertura de idosos e de pobres), a reduo da desigualdade pela via do gasto pblico encontra novas barreiras. As possibilidades de continuidade do processo de queda da desigualdade aos poucos se trasladam aos desafios quanto qualidade dos servios, ao valor dos benefcios e ao acesso de grupos historicamente margem e com necessidades bastante complexas, que vo desde as populaes de rua s comunidades ribeirinhas isoladas da regio Norte. Haver chegado a um bom patamar de acesso s polticas sociais implica dificuldades cada vez maiores para a sua expanso. Por isso torna-se ainda mais oportuno rediscutir a injustia de nosso sistema tributrio. No obstante, diferentemente das crticas prpria carga tributria, a ideia ao se trazer o tema da desigualdade do financiamento estatal no de suprimi-lo, mas antes de aprimor-lo. Nesse sentido, propostas como a da desonerao da contribuio patronal sobre a folha de salrios devem ser cuidadosamente analisadas sob o ngulo distributivo, ainda que visem, primordialmente, dar maior competitividade produo nacional. Todas as propostas que resultem em mudanas na estrutura tributria brasileira so oportunidades importantes de reduo da ainda significativa desigualdade de renda do Brasil.
489
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APNDiCE imPoSToS iNDirEToS NA PoF Primeiramente, preciso ter em mente a dificuldade de levar em conta o efeito da concesso de benefcios tributrios relativos ao ICMS, uma vez que eles diferem entre os estados brasileiros, sendo razovel supor que aqueles que dispem de maior riqueza e, portanto, de maior base tributria, contam com maiores possibilidade de conceder benefcios tributrios, notadamente sobre o consumo, ainda mais por ser o tributo cobrado preferencialmente pelo estado produtor e no pelo estado consumidor. H, portanto, duas alternativas na estimao do ICMS: ou se consideram todas as legislaes estaduais ou se tomam como referncia as regras adotadas em um ou mais de um estado entre os mais importantes. Os trabalhos anteriores a este que buscaram apurar a carga tributria indireta elegeram um estado representativo, no captando, portanto, as diferenas regionais na poltica tributria. Neste estudo, decidiu-se considerar as regras e normas de cada estado para o ICMS. Estas informaes foram obtidas nos sites das secretarias estaduais de Fazenda. As alquotas e isenes do ICMS adotadas na estimao seguiram o regulamento do ICMS (RICMS) de cada estado e do Distrito Federal. Para cada produto em cada estado aplicou-se a alquota estipulada no RICMS. Foram consideradas as redues de base previstas no RICMS de cada Unidade da Federao (UF). Isto, por si s, bastante complexo, j que as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 englobam ao redor de 12 mil produtos ou grupos de produtos, incidindo sobre cerca de 9 mil produtos algum dos tributos indiretos selecionados. Para tornar factvel a proposta de analisar a carga em cada Unidade Federada, teve-se que adotar o pressuposto de que incide sobre o produto a alquota do estado em que o produto consumido, independentemente de sua origem. A novidade introduzida no caso da tributao estadual constitui um avano importante, pois, alm das especificidades dos impostos federais selecionados, so consideradas as alquotas do ICMS de cada estado, bem como os tratamentos diferenciados, tais como a reduo da base de clculo e a iseno, previstos nos regulamentos do ICMS de cada UF. Na estimativa da incidncia algumas despesas sobre as quais no h cobrana de ICMS, IPI e ISS foram descartadas. Inscrevem-se, neste grupo, despesas com servios pessoais, as denominadas outras despesas correntes1 e as despesas que tratam da diminuio do passivo, bem como parcelas das despesas diversas e dos gastos com educao, sade e habitao. Sobressaem neste grupo os gastos com jogos e apostas, cerimnias e festas, servios profissionais, cursos regulares, servios de assistncia sade, aluguis e consertos de artigos do lar. Alm disso, consideram-se somente as despesas monetrias, pois as despesas no monetrias2 so predominantemente servios no passveis de tributao pelos impostos em tela, ou originam-se de atividades realizadas margem dos mercados.
1. Verdade que se observa a incidncia de PIS-Cofins em determinadas rubricas desses grupos de despesa. 2. Na POF 2002-2003 teve incio a investigao das despesas no monetrias com bens e, no caso dos servios, imputou-se o valor relativo ao usufruto do imvel prprio ou cedido e as despesas com assistncia sade.
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No caso do PIS e da Cofins, adotou-se para os produtos considerados passveis de tributao, em consonncia com a legislao, a alquota de 9,25% que se aplica s empresas que optam pelo regime de incidncia no cumulativa.3 Ou seja, considera-se que estas contribuies incidem sobre o consumo das famlias na medida das suas alquotas. Cabe sublinhar, ademais, que foram considerados os casos especiais de produtos com tratamento diferenciado quanto incidncia destes tributos, como a situao particular do setor de servios, no qual o regime de incidncia cumulativa tem maior presena. Concretamente, empregou-se a iseno para os produtos hortcolas e as frutas, bem como alquotas especficas para a energia eltrica em cada estado.4 E, no caso dos servios, para a aplicao da alquota cumulativa, considerouse haver somente uma etapa de produo e comercializao, generalizao bastante razovel para o caso dos servios adquiridos pelas famlias. Neste caso, a alquota do PIS/PASEP 0,65% e a alquota da Cofins 3%. Os procedimentos adotados na estimativa da incidncia desses tributos parte da aplicao, em uma primeira etapa, aos gastos preos da respectiva alquota nominal do ICMS, obtendo-se o valor correspondente a este tributo. Vale notar que, ao se aplicar a alquota nominal do ICMS ao gasto ou preo, conforme a legislao deste tributo, na realidade se est praticando uma alquota superior, considerando-se que a base de incidncia o preo sem o tributo (o ICMS cobrado por dentro). Em uma segunda etapa, desconta-se dos gastos a parcela correspondente ao ICMS, gerando-se assim novos valores, que incorporam a parcela correspondente ao IPI. Destes montantes foram extrados os valores anteriores ao recolhimento do IPI e do ICMS atravs da seguinte frmula:
dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos ICMS) /(1+alquota nominal do IPI)
Pode-se obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pagamento do IPI.5 Essa sequncia de procedimentos tem por fundamento o fato de o IPI fazer parte da base de clculo do ICMS. Quanto ao PIS e Cofins, aplica-se a alquota do regime de no cumulatividade e a alquota estimada do regime cumulativo para os setores enquadrados em cada regime aos valores globais dos correspondentes dispndios, resultando da a parcela relativa a estas contribuies. Quando se decide aplicar aos gastos as alquotas legais do ICMS e do IPI, levando-se em conta isenes, benefcios e modalidades de operacionalizao, assume-se como pressuposto que a operao destes impostos perfeita estatutria, no ocorrendo, portanto, elises fiscais, cobranas em cascata (cumulatividade), sonegaes, entre outros. So dois os argumentos que sustentam essa opo. O primeiro diz respeito ao fato de que os produtos de maior peso no oramento das famlias, sejam elas pobres ou no, tm em suas
3. Para o PIS/Pasep o regime de incidncia no cumulativa foi institudo pela Lei no 10.637/2002, e para a Cofins pela Lei no 10.833/2003. As alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da Cofins, com a incidncia no cumulativa, so, respectivamente, de um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis dcimos por cento (7,6%). 4. Previstas na Lei no 10.865/2004, Artigo 28. 5. Para isso, basta subtrair do total anterior (gastos lquidos do ICMS o numerador do lado direito da frmula) o novo total obtido (gastos lquidos de ICMS e IPI).
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cadeias de produo e comercializao o predomnio de grandes indstrias e empresas, que so, grosso modo, formadoras de preos. Estas se caracterizam pela legalidade de suas operaes tributrias e fiscais, ou seja, em seus preos esto presentes os custos tributrios, sobressaindose os impostos indiretos aqui tratados: ICMS, IPI e PIS/Cofins. Isto porque a parcela de tributos presente nos preos praticados pela grande indstria, atacado e varejo, a margem que possibilita quelas que elidem serem ainda competitivas. Decorre disso o segundo argumento. Ao se considerar que estes tributos fazem parte dos preos da economia como um todo, eles constituem um custo para as famlias na efetivao de seus gastos. No caso da Cide incidente sobre operaes realizadas com combustveis (Cide-Combustveis), consideram-se, de um lado, as alquotas, definidas em 2004, de R$ 0,28 por litro de gasolina e de R$ 0,07 por litro de leo diesel; e, de outro, a mdia dos preos destes combustveis praticados naquele ano. Como resultado, chega-se a alquotas efetivas de 14,7% e de 5,6% para gasolina e leo diesel, respectivamente. O ISS tambm foi considerado na apurao da carga tributria, mediante a aplicao das alquotas, bem como as isenes, vlidas nas capitais de cada UF, s despesas com servios tributveis realizadas pelas famlias dos respectivos estados. Esta deciso deve-se ao fato de que a amostra da POF representativa para regies metropolitanas, o meio urbano das UFs e as reas rurais das grandes regies brasileiras. Do total dos produtos e servios levantados pela POF de 2002-2003, o ISS incide sobre 856. Na tabela A.1 so apresentadas as alquotas mdias e modais dos principais grupos de despesa estimadas para 2002-2003 e 2008-2009. Observa-se que o IPI incide sobre uma gama reduzida de produtos, com alquotas modais nulas para vrios grupos de despesa e alquotas mdias relativamente baixas. Isto se deve, de um lado, ao fato de sua base de incidncia alcanar apenas os produtos industrializados. De outro lado, existem isenes e desoneraes para vrios bens industriais, entre os quais vale destacar parcela expressiva de produtos oriundos das indstrias alimentar, farmacutica, txtil e grfica.
TABELA A.1
(Em %) 2002-2003 Mdia Grupo de despesa
Alimentao 1 Bebidas no alcolicas Bebidas alcolicas Alimentao fora Habitao Vesturio
Alquotas mdias e modais do iCmS, iPi, PiS/Cofins e iSS, segundo grupos de despesas
Moda ISS 0,00

0,00
ICMS 6,99
13,92
IPI 0,19
10,53
PIS/Cofins 5,48
9,17
ICMS 0,00 17,00 25,00

17,00
IPI 0,00 0,00 33,42

0,00
PIS/Cofins 9,25 9,25 9,25 9,30 9,25 9,25
ISS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
24,69
13,51
26,43
6,21
9,25
9,28
0,00
0,00
14,93 17,27
4,18 1,63
7,96 9,24
0,01 0,00
17,00 17,00
0,00 0,00
496
2002-2003 Mdia Grupo de despesa

Transporte Aquisio de veculos Higiene e cuidados pessoais Sade Educao Recreao e cultura Fumo Servios pessoais Despesas diversas 2 Outras despesas correntes Aumento do ativo
Moda ISS 2,17 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0,00
ICMS 8,23 9,95

19,41
IPI 1,26 48,85 12,93 0,11

2,61
PIS/Cofins 5,03 7,03 9,25 7,80

6,55
ICMS 0,00 17,00 17,00 17,00 17,00 0,00

25,00
IPI 0,00 8,79 4,42 0,00 0,00 0,00 336,01 0,00

0,00
PIS/Cofins 3,65 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 6,36 3,65

3,65
ISS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

0,00
12,93
9,72
8,93
22,89
5,83
141,95
6,38
7,66
0,00
9,38
0,00
1,46
3,65
5,43
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00 12,32
0,00 2,68
0,98 7,16
0,00 0,00
0,00 17,00
0,00 0,00
0,00 9,25
0,00 0,00
2008-2009 Mdia Grupo de despesa

Alimentao1 Bebidas no alcolicas Bebidas alcolicas Alimentao fora Habitao Vesturio Transporte Aquisio de veculos Higiene e cuidados pessoais Sade Educao Recreao e cultura Fumo Servios pessoais Despesas diversas2 Outras despesas correntes Aumento do ativo
Moda ISS
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2,64 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
ICMS
7,28 14,14 24,62 13,09 15,43 17,28 8,49 14,24 19,50 12,81 9,29 9,40 24,67 0,00 7,68 0,00 12,41
IPI
0,18 10,90 27,48 4,54 4,59 1,63 0,93 12,39 13,24 0,00 2,44 6,10 181,64 0,00 0,91 0,00 2,73
PIS/Cofins
5,50 9,17 9,25 9,29 7,91 9,24 5,01 9,27 9,25 6,85 6,49 6,54 7,09 0,00 4,06 0,00 7,12
ICMS
0,00 17,00 25,00 17,00 17,00 17,00 0,00 17,00 17,00 17,00 17,00 17,00 25,00 0,00 0,00 0,00 17,00
IPI
0,00 0,00 33,42 0,00 0,00 0,00 0,00 8,79 4,42 0,00 0,00 0,00 336,01 0,00 0,00 0,00 0,00
PIS/Cofins
9,25 9,25 9,25 9,30 9,25 9,25 3,65 9,25 9,25 9,25 9,25 9,25 6,36 0,00 0,00 0,00 9,25
ISS
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Fontes: IBGE (2002-2003); Regulamentos Estaduais do ICMS (2007); Tabela de Incidncia do IPI (TIPI). Notas: 1 Considerando-se somente os produtos no isentos de ICMS, a alquota modal desse tributo de 7%.
2
Jogos, comunicao, cerimnias, servios profissionais.
497
Na indstria alimentar, como se observa na tabela, a incidncia do IPI est presente nas bebidas no alcolicas e nas alcolicas, com estas ltimas sendo gravadas de maneira bastante expressiva, tendo como premissa seu carter suprfluo e danoso sade. Quanto s no alcolicas, a alquota bem menor, sendo a modal nula, ainda que os refrigerantes tenham uma alquota modal de 27%. Situao semelhante se observa no ICMS, comumente de 25% nas bebidas alcolicas e de 17% nas no alcolicas. A alimentao fora de casa exibe tributao pelo IPI dada a presena nesses gastos da aquisio de bebidas alcolicas, ou no, o que resulta em uma alquota mdia bastante pequena. No caso do ICMS, os estabelecimentos devem recolher 17% de ICMS sobre o valor adicionado em suas vendas, no se aplicando, de modo geral, isenes ou desoneraes. Sabese, contudo, que o grau de eliso fiscal neste ramo bastante expressivo, contando-se hoje, por outro lado, com a legislao do Simples, que veio facilitar e desonerar a tributao sobre os pequenos e mdios empreendimentos, particularmente bares e restaurantes. Para o grupo de despesas em habitao, a maior parte dos produtos isenta de IPI, especificamente, os dispndios com aluguis, taxas, servios de utilidade pblica e parte dos artigos para o lar. Cabe destacar, entre os produtos gravados pelo IPI neste grupo de despesa, o material de construo, os artigos de limpeza, os mveis e os eletrodomsticos, com alquotas mais frequentes em 8%, 10%, 5% e 15%, respectivamente. Quanto ao ICMS, a maior parte dos bens e servios tributada em 17%, havendo variabilidade no subgrupo servios e taxas, no qual h iseno para o fornecimento de gua, tratamento diferenciado no consumo de energia eltrica,6 desonerao no gs de botijo (12%) e majorao de alquota na telefonia fixa (25%). Para a rubrica vesturio, que abrange, alm de roupas e tecidos, calados e outros apetrechos de couro, artigos de armarinho e bijuterias, predomina a iseno do IPI e, no caso do ICMS, a alquota modal de 18%. As excees, quanto ao IPI, so os calados e as bijuterias, com alquotas de, respectivamente, 10% e 20%. H, tambm, que considerar a presena de grande variabilidade de alquotas nos gastos em transporte, pois, de um lado, o gasto mais frequente, destinado ao transporte pblico, isento de ICMS. De outra parte, encontram-se os gastos com combustveis e autopeas, bem como os bens e servios consumidos nas viagens e os que compem o agregado outras despesas em transporte. Com isso, a incidncia mdia do IPI e do ICMS 1,0% e 8,5%, respectivamente. Para as autopeas, que se inserem no subgrupo de manuteno do veculo, as alquotas modais de IPI e ICMS so 12% e 18%, respectivamente. Por sua vez, os combustveis gasolina e lcool apresentam alquotas de ICMS de 25% No se observam modificaes substanciais nas alquotas mdias e modais entre as duas POFs, uma vez que a matriz de alquotas (ICMS, IPI, PIS-Cofins, ISS e Cide-Combustveis) a mesma. As alteraes que se verificam se devem a alteraes na estrutura de consumo das famlias.
6. No caso da energia eltrica, a alquota modal 25%, havendo desonerao para domiclios de baixa renda. Anteriormente, a desonerao era concedida segundo faixas de consumo, isentando-se, em So Paulo, os domiclios com consumo de at 90 Kw, e desonerando para 12% aqueles com consumo entre 90 Kw e 200 Kw.
498
CAPTULO 17
FiNANCiANDo o DESENVoLVimENTo SuSTENTVEL: o PAPEL DAS ComPrAS PBLiCAS
1 iNTroDuo As compras pblicas representam uma fatia substancial da economia estima-se que o consumo governamental de bens e servios esteja em torno de 8% a 25% do produto interno bruto (PIB) de um pas. Na Europa,1 por exemplo, os governos tm um poder de compra estimado em um trilho de euros, o equivalente a cerca de 15% do PIB de toda a Unio Europeia (BRASIL, 2010c). No Brasil, estima-se que as compras pblicas, nos diversos nveis de governo, movimentem cerca de 10% do PIB (BIDERMAN et al., 2008). Dado o volume de recursos envolvidos, o setor pblico, como consumidor de grande porte, encontra-se em posio privilegiada para criar economias de escala, que alavancam as margens de lucros dos produtores e reduzem seus riscos. Assim, ao aumentar a demanda por determinados produtos, o governo sinaliza favoravelmente aos produtores com um mercado permanente e estvel para ofertar seus bens. As compras pblicas tambm podem estimular a competio e a inovao das indstrias na direo desejada, j que, quando diversas instituies combinam seu poder de compra, elas podem promover a inovao tecnolgica para produzir os bens nos padres desejveis. No se pretende aprofundar aqui o extenso debate sobre o impacto do Estado no mercado ou na formao de mercados, aspecto que vem sendo estudado por diversos ramos da economia que exploram as consequncias das iniciativas estatais sobre o comportamento dos agentes privados. Contudo, importante enfatizar, como coloca Carvalho (1999), que o peso do Estado no mercado como demandante de bens e servios considerado bastante relevante superior ao das exportaes e, em muitos casos, ao do investimento privado. Alm disso, por meio de canais variados, se reconhece que o Estado tambm uma influncia muito importante no comportamento dos consumidores. Devido a este notvel poder de compra e segundo a estratgia de liderar pelo exemplo, os governos em todo o mundo vm utilizando as compras pblicas como ferramentas para promover diversas polticas pblicas. Desta forma, eles exercem um importante papel indutor no apenas ao criarem regulaes, impostos e incentivos, mas tambm sendo os consumidores mais ativos do mercado. Nos ltimos anos, as compras governamentais vm sendo vistas como uma ferramenta capaz de contribuir para incentivar um mercado de produtos e servios sustentveis e orientar os agentes econmicos na direo do desenvolvimento sustentvel. Trata-se de uma poltica
1. Por exemplo, na Sucia as compras e contrataes pblicas correspondem a 20% do PIB, na Holanda a 21%, na Alemanha a 17% e no Reino Unido a 18% (PNUMA-IADS, 2008b).
relativamente recente, mas de rpido crescimento, que vem sendo incorporada na agenda de muitos pases (MCCRUDDEN, 2007). Da a importncia de se entender melhor este fenmeno, bem como sua dimenso e trajetria, particularmente no Brasil. 2 CoNTEXTo PADrES SuSTENTVEiS DE ProDuo E CoNSumo A preocupao com a poluio e a degradao dos recursos naturais gerados pelo processo produtivo vem sendo o foco de polticas ambientais e instrumentos regulatrios desde a dcada de 1970, tendo dado origem a instrumentos de comando e controle focados na adequao ambiental dos empreendimentos produtivos, com destaque, no Brasil, para o licenciamento ambiental.2 Alm disso, vem sendo incentivadas, por parte dos rgos ambientais, medidas visando uma produo mais limpa e adotados instrumentos legais para aplicar sanes aos poluidores. Como exemplo destas iniciativas no Brasil, podemos citar a implantao de Sistemas de Gesto Ambiental3 nas empresas, impulsionada pela busca de certificaes ambientais4 que evidenciem ao pblico (clientes, consumidores e governo) a conformidade ambiental dos empreendimentos. J o conceito de Produo mais Limpa (P+L) adota uma abordagem preventiva e busca estimular a aplicao de estratgias produtivas que aumentem a eficincia no uso de matrias-primas, gua e energia, pela no gerao, minimizao ou reciclagem de resduos e emisses. No Brasil foi criado um Comit Gestor de P+L Portaria no 454, do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em 2003 visando incentivar a prtica no setor produtivo. Dentre os instrumentos legais de sano aos poluidores, destaca-se a Lei de Crimes Ambientais (no 9.605/1998), que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Essas medidas promoveram avanos e continuam, ainda hoje, imprescindveis. Contudo, no se mostram suficientes para abarcar toda a dimenso do problema, pois um processo produtivo mais limpo no garante, necessariamente, que os prprios produtos sejam mais limpos (sem toxicidade, por exemplo), eficientes (durveis, econmicos no uso de energia) e que utilizem matria-prima extrada de forma a no degradar o meio ambiente entre outros atributos desejveis. Dessa forma, as polticas ambientais vm se deparando com o desafio de dar resposta aos problemas ambientais resultantes de todas as etapas do processo produtivo, ou seja, ao longo do ciclo de vida5 completo dos produtos, desde a extrao dos recursos na natureza at o seu ps-consumo, ou do bero ao tmulo (LI e GEISER, 2005).
2. O licenciamento ambiental (LA) um instrumento de comando e controle da Poltica Nacional do Meio Ambiente pelo qual o rgo ambiental competente realiza um procedimento administrativo que autoriza, ou no, a localizao, instalao, ampliao, alterao e operao de empreendimentos ou atividades utilizadores dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam causar degradao ambiental (Leis no 6.938/1981 e no 7.804/1989). 3. Um Sistema de Gesto Ambiental (SGA), de acordo com a NBR 14001, uma estrutura desenvolvida para que uma organizao possa consistentemente controlar seus impactos significativos sobre o meio ambiente e melhorar continuamente suas operaes (ABNT, 2004). 4. A certificao ambiental um instrumento de comunicao entre uma empresa e o pblico, atestando a conformidade de produtos, processos e servios s normas ambientais. No Brasil, necessrio que a certificadora seja credenciada junto ao Instituto Nacional de Metrologia Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro). 5. A anlise do Ciclo de Vida (ACV) do produto um mtodo para avaliar os aspectos ambientais e sociais potenciais associados a um produto, tambm chamada de bero ao tmulo ou bero ao bero, quando se enfatiza o processo de reciclagem. Este mtodo possibilita a identificao dos impactos mais importantes de um produto, quantifica os benefcios que podem ser alcanados por meio de melhorias em seu desenho e compara sua compatibilidade socioambiental com produtos ou processos concorrentes (BRASIL, 2011).
500
Financiando o Desenvolvimento Sustentvel
Do lado da oferta, a produo sustentvel se preocupa em melhorar o desempenho ambiental no processo produtivo, considerando, entre outros fatores, a gesto ambiental das indstrias (emisso de efluentes, consumo energtico etc.), o uso de insumos na agricultura (agrotxicos, irrigao), os tipos de embalagens (que devem ser minimizadas e, de preferncia, reciclveis) e o meio de transporte utilizado para que o produto chegue ao consumidor final. Do lado da demanda, o consumo sustentvel uma equao que considera: i) a reduo do consumo desenfreado ou suprfluo (consumismo); ii) a opo do consumidor por bens que proporcionem maior benefcio socioambiental, de acordo com sua escala de valores (j que o consumo sustentvel no pode ser imposto); iii) o acesso do consumidor informao para fazer escolhas criteriosas; e iv) a oferta de produtos social e ambientalmente preferveis, por um preo competitivo. O chamado consumo sustentvel ou consciente seria, assim, uma forma de o consumidor contribuir para a sustentabilidade ao fazer escolhas criteriosas em suas compras e buscar a opo mais saudvel e menos danosa ao meio ambiente. Isto implica uma mudana cultural de hbitos, comportamentos e valores , mas tambm a disponibilidade de bens sustentveis por um preo acessvel. Neste sentido, em uma pesquisa realizada no Brasil sobre os hbitos de consumo e reciclagem em 11 capitais com 1.100 pessoas, 74% dos entrevistados se declararam motivados a comprar produtos que tenham empregado tcnicas de menor impacto ambiental em sua produo. No entanto, ficou claro que o fator custo um limitante no momento de se decidir por produtos ambientalmente amigveis que sejam mais caros (BRASIL, 2010a). Os governos podem intervir nos mercados para corrigir as falhas de produo e consumo insustentveis por meio de taxas aos produtores, o que geralmente resulta em aumentos de preos para o consumidor e em diminuio da demanda pelos produtos considerados inadequados do ponto de vista da sustentabilidade. Contudo, frequentemente o lobby das indstrias evita que as taxas sejam altas o suficiente para que ocorram efeitos significativos nos padres de consumo. Os subsdios (que reduziriam os preos dos produtos sustentveis) por outro lado, tambm tm restries polticas e oramentrias para serem adotados (STEVENS, 2010). Assim, as compras governamentais podem ser um caminho com menos obstculos para alcanar o apoio voluntrio do setor produtivo para que este se desenvolva de forma mais sustentvel. 3 AS ComPrAS PBLiCAS SuSTENTVEiS (CPS) Em linhas gerais, Compras Pblicas Sustentveis (CPS) so aquelas que incorporam critrios de sustentabilidade nos processos licitatrios. Ou seja, so coesas com os princpios abarcados pelo desenvolvimento sustentvel, um conceito complexo que busca promover uma sociedade mais justa e equitativa para as geraes atuais e futuras, desenvolvendo-se dentro dos limites (ou capacidade de suporte) do meio ambiente. A despeito da variedade de termos utilizados,6 a essncia das CPS que as autoridades pblicas deveriam se responsabilizar, em
6. Neste captulo adota-se a nomenclatura de Compras Pblicas Sustentveis (CPS), que vem sendo utilizada pelo governo brasileiro, para descrever as aquisies orientadas por critrios de sustentabilidade tambm conhecidas como licitaes pblicas sustentveis ou licitaes positivas. As compras que envolvem apenas critrios ambientais so consideradas uma subcategoria das licitaes sustentveis, sendo chamadas de compras verdes, compras ambientalmente amigveis ou ecoaquisies.
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suas prprias prticas de aquisies, por identificar e dar preferncia aos produtos e servios mais favorveis para uma sociedade sustentvel. Na ltima dcada ocorreu um maior progresso das CPS, embora muitos pases e organizaes supranacionais e multilaterais tenham considerado aspectos ambientais em suas compras desde o final dos anos 1980. A discusso inicial e a difuso do conceito partiu de organismos como a Organizao das Naes Unidas (ONU), Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OECD) e Banco Mundial, que buscaram incorporar tais prticas em suas operaes internas e, em 2001, formaram um grupo de trabalho sobre licitaes social e ambientalmente responsveis, visando adot-las em seus programas e difundi-las internacionalmente (MCCRUDDEN, 2004). O processo ganhou impulso aps uma srie de acordos e recomendaes internacionais, tais como os resultantes da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, que promoveu o conceito ao enfatizar que o desenvolvimento sustentvel s poderia ser alcanado se as naes reduzissem significativamente ou eliminassem padres insustentveis de produo e consumo, considerados como as principais causas da degradao ambiental no planeta (CNUMAD, 2000). Esses apelos e os compromissos assumidos pelos Estados-nao signatrios levaram a respostas mais imediatas de alguns governos, principalmente os da Unio Europeia (UE), seguidos por diversos pases que atualmente desenvolvem polticas neste sentido, tais como os Estados Unidos, Canad, Japo, China e, mais recentemente, o Brasil. O quadro 1 apresenta os principais tratados e recomendaes internacionais que incentivam o processo de adoo de CPS nos pases. Traz, tambm, recomendaes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) que abordam aspectos sociais a serem considerados no contexto das CPS.
QUADRO 1
Acordos, tratados e recomendaes internacionais relativos s CPS Acordo, tratado ou recomendao
Agenda 21 (1992) Declarao do Rio (1992) Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas (1992) Conveno sobre Biodiversidade (1992)
Abordagem relativa s CPS

O Captulo 4 visa o combate a padres insustentveis de produo e consumo. Determinou que os Estados-nao devem reduzir e eliminar padres insustentveis de produo e consumo. Estabelece mecanismos para o controle da poluio e degradao ambiental causados pelo aquecimento do planeta. Visa preservao da flora e da fauna e seu uso sustentvel para as presentes e futuras geraes. Incentiva a adoo de um consumo e produo sustentveis pelos pases, como base do desenvolvimento sustentvel, encorajando os governos a adotarem polticas de licitaes pblicas que promovam a difuso de bens e servios adequados ao meio ambiente. Relativas supresso do trabalho forado ou obrigatrio em todas as suas formas.
(Continua)
Declarao e Plano de Johannesburg (2002 Rio + 10). Conveno 29 e 105 da OIT
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(Continuao)
Acordo, tratado ou recomendao

Conveno 87 da OIT Conveno 100 da OIT Conveno 111 da OIT Conveno 138 da OIT Elaborao prpria.
Abordagem relativa s CPS

Estabelece o direito de todos os trabalhadores e empregadores de formar e afiliarse a organizaes de sua prpria escolha sem prvia autorizao. Exige a equidade no tocante a salrios e benefcios para homens e mulheres, nos seus empregos. Visa promover igualdade de oportunidades e tratamento ao acessar empregos e formao trabalhista eliminando a discriminao por razes de raa, cor, sexo, religio, opinio poltica, extrao nacional ou origem social. Busca a abolio do trabalho infantil.
4 VANTAGENS DAS CPS Quais as vantagens e as melhorias que podem ser esperadas por meio da adoo de CPS? Uma das vantagens mais imediatas apontadas que com abordagens voluntrias, como estas, o Estado pode estabelecer polticas e atingir metas ambientais e sociais sem precisar alocar recursos adicionais em seu oramento, deixando o mercado livre para buscar a melhor forma de atender demanda para que estes objetivos sejam atingidos. Ou seja, o governo no tem que absorver novos custos para que a sociedade cumpra padres ambientais e diretrizes sociais, por meio de medidas administrativas e instrumentos de comando e controle, pois as foras de mercado trabalhariam neste sentido (BRASIL, 2011). Nesse ponto, cabe trazer a discusso terica levantada por Segerson e Li (1999) ao analisarem as abordagens voluntrias para a proteo ambiental. Estes autores destacam como os instrumentos regulatrios da poltica ambiental, predominantes nas dcadas de 1970 e 1980, vm sendo criticados por serem considerados excessivamente custosos e inflexveis. Em resposta a estas crticas, foram experimentadas diversas ferramentas de polticas baseadas no mercado. A dcada de 1990 presenciou a proliferao de diversos acordos feitos entre governos e firmas poluidoras em abordagens voluntrias deste tipo. Contudo, estudos posteriores demonstraram que, em situaes especficas, tambm existem desvantagens nas iniciativas voluntrias em relao s abordagens regulatrias mais tradicionais de proteo ambiental. Na atualidade, considera-se que as ferramentas voluntrias e mandatrias (regulatrias) no so substituveis entre si, mas complementares no pacote de polticas ambientais. O desafio est em identificar as situaes nas quais o uso de cada ferramenta mais eficiente e poder atingir o melhor resultado com os menores custos. Como ferramentas voluntrias de adeso por parte do setor produtivo, as CPS podem ajudar os governos a atingirem, por exemplo, metas relacionadas s mudanas climticas; gesto de resduos slidos; e gesto de recursos hdricos ao adotarem produtos que reduzam o impacto nas florestas por meio da compra de madeira certificada, minimizem a gerao de resduos e diminuam o desperdcio no uso da gua, entre outras medidas possveis. Exemplos concretos neste sentido foram demonstrados no projeto Relief, conduzido pelos Governos Locais pela Sustentabilidade (ICLEI), que avaliou o potencial de contribuio para atingir as metas ambientais e as de reduo da degradao dos recursos naturais por
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meio da adoo de licitaes sustentveis em pases europeus. A seguir, se destacam alguns exemplos relacionados s mudanas climticas (BIDERMAN et al., 2008; ICLEI, 2003): 1) o projeto calculou que o setor pblico dos pases europeus poderia, por meio da contratao de energia sustentvel (com base em fontes renovveis), contribuir em 18% para o cumprimento dos compromissos assumidos pela Europa em funo do Protocolo de Quioto sobre mudanas climticas; 2) se os cerca de 2,8 milhes de computadores adquiridos a cada ano na UE adotassem modelos mais eficientes no uso de energia, as emisses de gases de efeito estufa na Europa poderiam ser reduzidas em cerca de 830.000 toneladas de equivalentes em CO2; 3) se todos os rgos pblicos da UE utilizassem artefatos hidrulicos eficientes (economizadores) em suas dependncias, o consumo de gua poderia ser reduzido em cerca de 200 milhes de m3, o equivalente a 0,6% do consumo domiciliar na Europa. Outro estudo, realizado na Europa, por Bunse e Leposa (2009), tambm mostrou o potencial das CPS na reduo de emisses de CO2 e a contribuio positiva que estas podem oferecer s polticas relacionadas s mudanas climticas. No estudo, so analisados principalmente os Estados membros da UE que adotam, com frequncia, critrios ambientais em licitaes pblicas (isto , em no mnimo 40% de suas licitaes). Estes so chamados de os 7-Verdes (Green-7): ustria, Dinamarca, Finlndia, Alemanha, Holanda, Sucia e Reino Unido (grfico 1).
GRFICO 1
impacto na reduo da emisso de Co2 por meio de CPS na uE (2006-2007)
- 25% Mdia dos "7 Verdes"
- 9%
Alemanha
- 11%
ustria
- 15%
Dinamarca
- 18%
Finlndia
- 38%
Reino Unido
- 39%
Sucia
- 47% -50% -40% -30% -20% -10%
Holanda 0%
Fonte: PwC (2009). Elaborao prpria.
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Os produtos, servios e obras de menor impacto ambiental tambm reduziriam os gastos futuros do governo com polticas de reparao de danos ambientais na sociedade (custos evitados). Tais aquisies tendem a desonerar, ainda, as despesas oramentrias de manuteno dos bens, considerando que os produtos sustentveis so geralmente mais durveis e consomem menos energia. Desta forma, a liderana dos governos ao demonstrar um comportamento mais sustentvel para a sociedade pode catalisar este processo nos demais setores e incentivar o surgimento de novos mercados e empregos verdes, rea que tende a ganhar mais espao no cenrio internacional nos prximos anos. As CPS podem ser utilizadas, tambm, para reduzir a poluio em outros pases, principalmente quando a iniciativa parte daqueles com maior volume de comrcio internacional. Isto no acontece com o uso de ferramentas econmicas, como as taxaes, que so decididas a nvel nacional e tipicamente limitadas s firmas localizadas nas fronteiras dos pases que as adotam (BRNLUND et al., 2009). O potencial de alavancar melhorias no mbito social outro aspecto das CPS que vem sendo destacado. Por exemplo: garantindo condies de trabalho adequadas para os operrios que trabalham em obras pblicas ou promovendo novas oportunidades de trabalho para grupos marginalizados. Percebe-se que tornar os processos licitatrios mais sustentveis pode apresentar vantagens perceptveis a curto prazo, tais como reduzir rapidamente o uso de energia no setor pblico. Mas a maioria de suas vantagens ou resultados poderiam ser sentidas apenas a mdio e longo prazos, como o estmulo ao desenvolvimento de produtos e servios inovadores com caractersticas favorveis e que considerem aspectos sociais em seus sistemas produtivos. 5 oBSTCuLoS PArA A imPLEmENTAo DAS CPS Embora j se percebam vantagens e resultados e cresam em todo o mundo as experincias de CPS, deve-se reconhecer que existem diversos obstculos prticos para sua implementao. Mencionaremos aqui aqueles considerados mais representativos. 5.1 Percepo de maiores custos Uma questo que se coloca desde o incio sobre as CPS se estas seriam mais caras, j que h uma percepo de que mtodos de produo que cumpram requisitos de sustentabilidade so inerentemente mais dispendiosos que os mtodos convencionais. Esta uma questo sensvel, e talvez o maior obstculo para a implantao das CPS, j que a economicidade e a eficincia so princpios a serem seguidos na ao do Estado e, dadas as restries oramentrias experimentadas pela maioria dos governos, questes de custo se colocam como pontos cruciais a serem considerados (BRNLUND et al., 2009). A cada compra ou contratao pblica o gestor precisa ponderar diversas variveis para tomar sua deciso. Assim, a considerao de que nas CPS os investimentos iniciais podem ser maiores que os tradicionais seria um primeiro obstculo para a adoo desta prtica.
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Como a busca pela proposta mais vantajosa um importante princpio das licitaes pblicas, se os ganhos financeiros das CPS no forem explicitados, as decises tendem a se basear nos benefcios mais imediatos advindos do menor preo de aquisio. No entanto, se os governos estiverem interessados apenas em pagar o menor preo possvel, a economia poder ser conduzida a uma espiral descendente, com desperdcio de recursos naturais, degradao ambiental e perda de qualidade de vida. Assim, outro conjunto de variveis precisa ser avaliado e a oferta economicamente mais vantajosa deve considerar o somatrio dos custos econmicos e ambientais causados pelo produto em todo o seu ciclo de vida. Ou seja, o custo real de um produto para o consumidor deve ser avaliado alm do preo de sua aquisio, pago inicialmente. Existem custos ocultos durante toda a existncia do produto que devem ser explicitados e contabilizados tais como os de operao, manuteno e disposio final ou reciclagem. Alm disto, ao se considerarem os custos externos evitados (externalidades negativas) impostos sociedade pelos produtos no sustentveis em termos de poluio, sade pblica e desperdcio dos recursos naturais, dentre outros, o custo real dos produtos sustentveis se torna ainda menor (BIDERMAN et al., 2008 ). Por exemplo, em relao a um produto txico, um produto no txico custar menos para ser transportado, armazenado e descartado, requerer poucas licenas e menos treinamento para a equipe de funcionrios que deve mant-lo e, em caso de um acidente, suas consequncias sero reduzidas. Um produto que use menos embalagens e que seja facilmente reciclado ou reutilizado tem um custo mais baixo de eliminao e descarte. Equipamentos eficientes no uso energtico podem ser pagos, no mdio ou curto prazo, dependendo do produto, apenas pela economia de energia que proporcionam. Benefcios como estes, promovidos por produtos sustentveis, precisam estar bem explicitados para os gestores pblicos que provavelmente estaro mais dispostos a realizar as CPS quando perceberem claramente que estas se daro em um contexto ganha-ganha, ou seja: a administrao ganha ao aplicar de forma eficiente seu oramento nas aquisies necessrias para seus prprios objetivos e a sociedade simultaneamente ganha ao usufruir dos objetivos socioambientais atingidos por meio dos critrios considerados nas aquisies. Os produtos sustentveis geralmente so mais caros no incio, quando incluem compensaes no preo pelas novas tecnologias e materiais empregados ou pelo desenho diferenciado. No entanto, frequentemente, no h diferena significativa e o custo pode estar elevado simplesmente porque os produtos so requisitados em quantidades pequenas ou no esto disponveis localmente. Quando economias de escala so alcanadas este custo tende a cair. Nesse sentido, a realizao de aquisies compartilhadas, nas quais vrias entidades da administrao pblica se renem para fazer em um nico edital uma compra mais volumosa, uma estratgia que pode contribuir para aumentar a demanda e diminuir o preo dos produtos. Outra estratgia para evitar custos mais altos estabelecer tetos ou preos mximos a serem pagos nos produtos, demonstrando o quanto a autoridade pblica est disposta a pagar a mais por um produto sustentvel (BIDERMAN et al., 2008).
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Assim, geralmente as CPS so mais econmicas no mdio e longo prazos, pois priorizam a eficincia e a reduo do desperdcio. Neste sentido, requer-se um compromisso poltico dos governos para defender os benefcios a longo prazo e no meramente os aspectos financeiros. Na atualidade, benefcios econmicos j so perceptveis mesmo a curto prazo, j que os valores de muitos materiais so equivalentes e os custos tendem a cair na medida em que cresce a demanda, tornando os produtos sustentveis competitivos no mercado. Resultados econmicos positivos foram demonstrados em um estudo recente da PwC (2009). Este concluiu que, nos pases europeus mais adiantados na aplicao de critrios ambientais em suas compras pblicas (os 7-verdes), a mdia geral de reduo nos custos financeiros foi de -1%. Isto , houve uma reduo nos custos financeiros das aquisies em torno de 1%. O nico pas que apresentou aumento dos custos financeiros foi a Dinamarca, com nfimos +0,31% (grfico 2).
GRFICO 2
impactos financeiros das CPS em pases europeus (os 7-verdes)
- 1,20% - 5,70% Reino Unido - 1,24% Sucia - 0,79% Finlndia ustria Alemanha Holanda Dinamarca 0,31% Mdia dos "7 Verdes"
- 0,48% - 0,32%
- 0,17%
-7,00%
-6,00%
-5,00%
-4,00%
-3,00%
-2,00%
-1,00%
0,00%
1,00%
Fonte: PwC, 2009. Elaborao prpria.
O desafio, portanto, est em estabelecer uma anlise econmica nos processos licitatrios que se refira ao custo total dos produtos, incluindo o custo de suas externalidades, visando explicitar os custos reais para os compradores. Alm disso, esclarecer os gestores pblicos que uma licitao sustentvel no implica optar por um produto ou servio mais caro, mas buscar alternativas que significaro menor impacto e mais economia no mdio e longo prazos (PERERA, 2007).
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5.2 restries competitividade e oferta insuficiente Alguns atores econmicos podem ver os critrios de sustentabilidade como uma barreira de entrada nos processos licitatrios, restringindo sua oportunidade de participao. Por outro lado, como as CPS se baseiam em normas inovadoras, pode ser difcil encontrar os provedores em condies de ofertar os bens ou servios na quantidade e qualidade desejadas. Desta forma, os compradores necessitam tanto se informar sobre o que est disponvel no mercado (para que a competio no seja frustrada com uma oferta insuficiente) como sinalizar ao mercado o que pretende adquirir futuramente, para que o mesmo se planeje e possa dar respostas, aumentando a oferta dos produtos que atendam aos critrios ou, ainda, lanando novos produtos com os atributos desejveis. Assim, a demanda por produtos sustentveis pode representar oportunidades de crescimento para os setores do mercado que estejam aptos a fornecer os bens pretendidos ou a desenvolver produtos inovadores. Esta uma etapa importante no processo, de modo que as especificaes tcnicas estabelecidas para os produtos no venham a anular a competitividade ou discriminar os ofertantes. 5.3 A falta de conhecimento sobre o meio ambiente e a forma de elaborar critrios ambientais A maioria dos compradores pblicos no especialista ambiental e tem dificuldades em identificar o que seria um servio ambiental e socialmente prefervel. Assim, um importante pr-requisito que os gestores responsveis compreendam os conceitos e desenvolvam as competncias necessrias para a tarefa. Em pesquisa realizada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), em 2009, 51% dos compradores pblicos entrevistados entenderam que a falta de capacidade tcnica sobre temas ambientais e de desenvolvimento sustentvel um grande obstculo para a incorporao de critrios ambientais nas compras (BRASIL, 2010c). De fato, sustentabilidade um conceito amplo e complexo, com o qual muitos concordam em teoria, mas divergem quanto s medidas concretas para sua operacionalizao. Por exemplo: para comprar toalhas no est claro se prefervel escolher toalhas reutilizveis ou descartveis e, neste caso, de papel reciclado ou de papel proveniente de florestas certificadas com manejo sustentvel. Dessa forma, um dos primeiros desafios oferecer um amplo treinamento aos profissionais envolvidos (licitantes) para que apreendam melhor os conceitos, vocabulrio e termos envolvidos, o que no dispensa o trabalho em parceria com especialistas que os ajudem a selecionar os melhores critrios socioambientais para as licitaes. 5.4 Falta de ferramentas prticas e informao A administrao pblica precisa de preparo prvio para as CPS, visto que, em geral, no dispe das ferramentas ou das informaes necessrias. Por exemplo, ao se pretender incorporar uma anlise de ciclo de vida dos produtos a serem adquiridos, deve-se dispor de estudos prvios e bancos de dados especficos para as principais categorias de produtos (famlias de compras).
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A existncia de rotulagem e de certificaes ambientais7 confiveis pode facilitar a tarefa, j que estes instrumentos estabelecem um conjunto de critrios ambientais e/ou sociais a serem cumpridos pelos produtos, alm de um sistema de monitoramento (auditoria) para avaliar periodicamente os produtos que recebem os selos/rtulos.). 5.5 obstculos da cultura organizacional Brammer e Walker (2007) referem-se necessria mudana de comportamentos e hbitos para a implantao de CPS, o que pode representar uma verdadeira quebra de paradigmas em algumas instituies. Da a importncia do compromisso, partindo dos mais altos nveis da hierarquia da organizao, para a incorporao de questes de sustentabilidade na agenda da instituio, de modo a enfrentar as resistncias s mudanas na cultura organizacional e possibilitar a assimilao de novos valores. Neste sentido, torna-se importante institucionalizar as polticas e estratgias para as CPS, de modo que transcendam s pessoas ou a uma gesto de governo. 6 Como oCorrEm AS CPS Geralmente o incentivo adoo de padres sustentveis de produo e consumo parte de um conjunto formal de leis e outros instrumentos normativos que regulamentam o processo. A regulamentao tanto pode se referir ao processo produtivo sustentvel como responsabilidade ps-consumo, que busca minimizar a gerao de resduos e reintegrar os materiais utilizados ao ciclo produtivo por meio da reciclagem e da logstica reversa. Esta regulamentao um importante pr-requisito, pois confere legitimidade s estratgias de CPS desenvolvidas pelo setor pblico. Estudos demonstram que onde legislaes e regulamentaes concretas sobre licitaes sustentveis foram adotadas, os procedimentos de CPS foram implementados com mais sucesso, visto que, quando os procedimentos so mais voluntrios e no mandatrios, outras prioridades podem direcionar as licitaes (BRAMMER e WALKER, 2007). Outros instrumentos possveis para incentivar as CPS, alm dos aspectos legais e normativos, so a criao ou a supresso de tributos especficos; o oferecimento de subsdios; e o estabelecimento de um portflio de produtos a serem includos prioritariamente nas licitaes pblicas. Tem sido importante tambm o desenvolvimento de ferramentas de apoio, tais como manuais orientadores e bancos de dados com exemplos de editais e produtos sustentveis. Antes mesmo de se iniciar um processo de CPS o primeiro passo a tentativa de minimizar o consumo, avaliando se existe uma necessidade real de aquisio do produto. algo que pode parecer bvio, mas muitas aquisies so feitas de forma rotineira sem uma reavaliao sobre seu uso, redundando em produtos suprfluos, prescindveis ou passveis de serem substitudos por outros com maior vida til. O segundo passo seria realizar a anlise de todo o ciclo de vida do produto do seu bero (extrao da matria-prima); distribuio (transporte);
7. O mecanismo de rotulagem ambiental baseia-se em informaes disponibilizadas nos rtulos de embalagens para que os governos possam optar por adquirir produtos de menor impacto ambiental em relao aos produtos concorrentes disponveis no mercado (MOTA; ALVAREZ, 2010).
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manuteno (por exemplo, consumo de energia); ao tmulo (disposio final) ou bero novamente, no caso da reciclagem, buscando identificar os impactos ambientais de cada etapa. Alguns produtos podem ser considerados sustentveis por gerarem menos perdas, por serem reciclveis ou mais durveis. Outros produtos so sustentveis porque contm menos substncias prejudiciais ou txicas ou porque o processo de sua gerao consome menos energia. Na prtica, esta viso completa, geral e abrangente, pode parecer bastante complexa e de difcil implementao no momento de realizar uma licitao pblica. No entanto, mesmo que no seja possvel avaliar todas as implicaes, possvel priorizar os aspectos mais significativos e impactantes (OMETTO et al., 2006). So diversas as formas de se implementarem compras pblicas sustentveis, contudo, podem-se identificar dois elementos principais a serem considerados: a cultura organizacional/ institucional do rgo interessado em sua implementao e a oferta de produtos no mercado. As etapas tpicas para um processo de CPS, adaptadas da metodologia difundida pelo Guia Smart SPP (2009)8 e das diretrizes para elaborao de polticas de CPS no Mercosul (IADS, 2008), esto apresentadas a seguir. 1) Identificar os grupos mais apropriados (reas, setores e departamentos) da administrao, bem como famlias de compras para incentivar a inovao. 2) Definir as equipes do projeto, com competncias tcnicas e legais apropriadas. 3) Definir as prioridades e objetivos (efeitos e impactos que se espera em termos ambientais e sociais), bem como as necessidades reais da administrao que a contratao deve satisfazer. 4) Dialogar com o setor privado implica informar previamente o mercado e lhe dar o tempo suficiente para responder s necessidades da administrao.9 5) Consultar o mercado, avaliando as potenciais solues que disponveis e que satisfazem o interesse da administrao. 6) Implementar um plano de ao. 7) Desenvolver as especificaes, justificativas e critrios de sustentabilidade a serem adotados. 8) Selecionar o procedimento licitatrio e preparar os documentos do certame. 9) Monitorar e revisar os procedimentos.
8. Desenvolvido para autoridades pblicas no mbito da campanha Procura+ do ICLEI, com o apoio da UE. 9. Ao exigir critrios de sustentabilidade em suas compras, o governo sinaliza para o mercado que o seu foco mudou para produtos menos impactantes para o meio ambiente e a sociedade, resultando em incentivos para a criao de novos produtos ou processos adaptados a estas exigncias. Assim, de grande importncia desenvolver o lado da oferta de produtos e servios sustentveis, para que as CPS sejam factveis. Dada a grande quantidade de bens e servios demandados pelo setor pblico, sendo alguns altamente especializados, alternativas sustentveis nem sempre podem estar disponveis para os usos e quantidades necessrios. A demanda crescente do mercado tende a eliminar este obstculo, estimulando o desenvolvimento de novos e melhores produtos sustentveis.
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Ressalta-se a etapa de identificao de critrios ambientais e sociais como um dos passos cruciais. o mais complexo, por envolver o conhecimento e a avaliao dos impactos ambientais dos produtos, bem como a necessidade de identificar critrios que possam ser atendidos em funo da disponibilidade no mercado, sem restringir o processo competitivo. Assim, necessrio selecionar aqueles que respondem aos impactos pretendidos pela administrao e possam ser atendidos pelo mercado. Existe o entendimento de que a sustentabilidade pode ser mais facilmente alcanada se muitos licitantes considerarem apenas alguns critrios mais estratgicos do que se apenas poucos avaliarem muitos critrios ao tomarem suas decises. Mesmo o cumprimento de apenas um critrio pode ser suficiente para considerar o produto como sustentvel, j que no estgio atual de desenvolvimento do mercado de produtos sustentveis ainda no possvel o uso de muitos critrios limitantes ou inflexveis, sob a pena de inviabilizar a realizao de uma licitao sustentvel. Nesse sentido, estudos do projeto Relief, na Europa, demonstraram que uma a trs caractersticas podem ser responsveis por 70% a 90% dos impactos ambientais durante todo o ciclo de vida do produto. (BIDERMAN et al., 2008). O quadro 2 apresenta exemplos de critrios que podem ser adotados em CPS. Estes critrios devem ser detalhados em todas as especificaes tcnicas requeridas para atingir os objetivos pretendidos.
QUADRO 2
Exemplos de critrios de sustentabilidade ambiental nas CPS Critrios (parmetros de escolha para os produtos ou servios) Critrios ambientais Especificao (exemplificativa)
Certificao orgnica. Criao animal sem uso de substncias qumicas artificiais e/ou txicas. Produo sem uso de fertilizantes sintticos de alta solubilidade, agrotxicos e adubos qumicos, com emprego de tcnicas naturais de combate s pragas e doenas e de fertilizao. Certificao energtica. Conservao e uso racional de energia. Uso de matria prima natural renovvel (leos vegetais, corantes naturais, leos essenciais, entre outros). Ausncia de compostos orgnicos volteis (COV). Isento de metais pesados. Ausncia do uso de benzeno. Atxico. Baixa ou nenhuma emisso de gases txicos/perigosos.
Produo orgnica
Eficincia energtica Origem renovvel
Toxicidade
Biodegradabilidade
Uso/composio de materiais biodegradveis.
Menor grau de pericu- Utilizao de substncias de ao menos txica sobre humanos, animais e plantas. losidade Reduo do risco de contaminao.
(Continua)
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(Continuao)
Critrios (parmetros de escolha para os produtos ou servios) Critrios ambientais

Especificao (exemplificativa)
Utilizao de matria prima ps-consumo e/ou reciclada. Uso de material reciclvel. Possibilidade de utilizar refil. Uso de embalagem retornvel ou otimizada (com consumo mnimo de material em sua fabricao). Coleta e destinao final ambientalmente adequada.
Gesto de resduos
Impactos globais
Ausncia de substncias que destruam a camada de oznio. Reduo ou eliminao de emisses atmosfricas. Eliminao ou diminuio dos gases do efeito estufa (GEE). Menor consumo de papel. Menor consumo de tner ou tinta. O processo incorpora ferramentas como Produo Limpa ou Mais Limpa, Ecoeficincia e Ecodesign. Longevidade do produto. Reduo do consumo de gua.
Racionalizao
Rastreabilidade Critrios sociais
Certificao florestal produtos madeireiros. Produtos originrios de manejo florestal sustentvel de florestas nativas ou de reflorestamento.
Impacto sobre a sade do trabalhador. Impacto sobre a sade do usurio/consumidor. Impacto sobre a sociedade diante do uso inadequado. Impacto sobre a sociedade diante do descarte inadequado. Produto que no envolva, em sua produo/extrao, o uso de mo de obra anloga escrava. Produto que no envolva, em sua produo/extrao, o uso de mo de obra infantil. Produto que no envolva trabalho sem remunerao condizente com a dignidade da pessoa humana. Produto que no envolva trabalho que fomente a proliferao de intermedirios na cadeia produtiva. Produto que no envolva trabalho que no for protegido pela legislao trabalhista e previdenciria. Fonte: Brasil (2010c). Elaborao prpria.
importante ressaltar que os critrios de sustentabilidade tambm podem ser estabelecidos de acordo com rtulos/selos ambientais e certificaes j disponveis no mercado. No se pode exigir que os fornecedores possuam determinado selo ou rtulo ambiental a priori, pois isto colocaria uma barreira no princpio da isonomia entre os competidores, no havendo respaldo legal para este procedimento. Porm, pode-se estabelecer, por exemplo, que todos os produtos ofertados no certame cumpram as normas estabelecidas em determinado rtulo. Desse modo, considera-se que os produtos que possuam rtulo/selo cumprem com o solicitado na especificao, enquanto os produtos que no possuem rtulo/selo podem apresentar qualquer outro meio de prova adequado, por exemplo, uma especificao tcnica do fabricante demonstrando que o produto cumpra esses critrios. 7 PANorAmA iNTErNACioNAL Nesta seo, destacam-se algumas experincias internacionais e de organismos supranacionais em CPS com o objetivo de apresentar um panorama ilustrativo, j que uma anlise exaustiva fugiria do escopo deste capitlo. Observa-se que nos anos recentes vm se multiplicando
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as experincias nacionais de CPS, induzidas principalmente pelos acordos e recomendaes resultantes das conferncias sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, conforme relatado. Alm disto, existem programas internacionais sendo desenvolvidos por organismos multilaterais para fomentar o processo. Essas experincias demonstram que incorporar consideraes de sustentabilidade nos processos de compras do governo vivel, e representa uma oportunidade para a criao de novos mercados. 7.1 Programas internacionais A Fora Tarefa de Marrakech, apoiada pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma),10 o principal ponto de convergncia internacional para estimular os pases a avanar nos processos de consumo, produo e compras pblicas sustentveis por meio de elaborao de estratgias regionais, mecanismos de implementao, intercmbio de experincias e cooperao internacional. Os pases participantes devem desenvolver um plano de ao de consumo e produo sustentvel. Entre 2003 e 2007 realizaram-se diversas consultas e foram desenvolvidas estratgias para a frica, sia-Pacfico, Europa e Amrica Latina e Caribe. Dessa maneira, diversas mesas redondas tambm tm sido organizadas em mbito nacional para discutir a temtica. O Brasil, como um dos membros da Fora Tarefa, vem desenvolvendo seu plano, que j foi submetido ao processo de consulta pblica (seo 8). Ressalta-se tambm a atuao do ICLEI,11 uma associao internacional de governos locais que atuou inicialmente na Europa e hoje congrega mais de 1.100 governos e associaes, incluindo o Brasil. Os membros do ICLEI gerenciam diversas campanhas e programas, realizam treinamentos e organizam conferncias com o objetivo de promover o intercmbio e formar uma rede de pesquisas e projetos-piloto em questes de sustentabilidade (BRASIL, 2011). A International Standard Organization (ISO), por sua vez, vem trabalhando com rotulagem ambiental, avaliao de ciclo de vida e integrao de consideraes ambientais no design dos produtos. A ONU, por meio do Pnuma, vem trabalhando com ecodesign, avaliao de ciclo de vida (ACV) e ferramentas para aumentar a responsabilidade ambiental do setor produtivo. O quadro 3 rene os principais programas internacionais que apoiam as CPS.
10. Em 2003 foi realizada na cidade de Marrakech a primeira reunio internacional de seguimento ao Plano de Implementao de Johanesburgo. Ali se estabeleceu o Processo de Marrakech, conduzido pelo Pnuma, visando traar estratgias para fomentar padres sustentveis de produo e consumo nos pases. 11. The Local Governments for Sustainability (ICLEI). No Brasil, o ICLEI apoia o governo federal e alguns governos estaduais na implementao de CPS.
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QUADRO 3
Programas internacionais de CPS Programa

Fora Tarefa de Marrakech em Licitaes Pblicas Sustentveis (The Marrakech Task Force on Sustainable Public Procurement) Rede Internacional de Compras Pblicas (The International Green Purchasing Network IGPN)
Organizao responsvel
Breve descrio
Iniciativa voluntria de governos, apoiada pelo Pnuma, que busca Pnuma/Governo da Sua, Agncia incentivar a implementao de CPS por meio do desenvolvimento Federal para o Meio Ambiente (FOEN) de ferramentas e de capacitao em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O Brasil um dos membros da fora tarefa. O IGPN promove uma rede para troca de experincias e colaboraFormado por uma rede internacional o entre organizaes internacionais, autoridades locais e ONGs de instituies pblicas e privadas que sobre licitaes sustentveis. O foco est em pesquisa, treinamento trabalham com licitaes sustentveis. e capacitao, alm do desenvolvimento de ferramentas e orientaSecretaria baseada em Tquio, Japo. es sobre a temtica. O ICLEI opera dois grandes programas em licitaes sustentveis na Europa: a Rede Compre Verde (Buy it Green Network BIG-NET), que promove cooperao entre autoridades pblicas na Europa e a Campanha Procura+, que ajuda na implementao de CPS e em suas aquisies. No Brasil, o ICLEI tambm apoia o governo federal e alguns governos estaduais na implementao de CPS. As atividades da iniciativa buscam engajar os produtores, consumidores, polticos e a mdia nas compras verdes. Desenvolve e mantm um banco de dados com ferramentas de apoio aos governos e realiza pesquisas sobre aquisies sustentveis.
Uma associao de mais de 475 Governos Locais para a Sustentabigovernos locais e nacionais comprolidade (The Local Governments for missados com o desenvolvimento Sustainability ICLEI) sustentvel Estabelecido na Comisso para a Cooperao Ambiental (Commission for Environmental Cooperation) no Canad, apoiando as agncias pblicas na implementao de compras verdes na Amrica do Norte.
Iniciativa Norte-Americana em Compras Verdes (North American Green Purchasing Initiative NAPGI)
Programa de Compras Verdes da Unio Europeia (European Union Green Purchasing Programme)
A UE adotou um conjunto de instrumentos legais e polticos sobre licitaes verdes para todos os Estados membros.
Arcabouo legal duas diretivas que permitem a adoo de consideraes ambientais nas licitaes foram adotadas em 2004: no 18, sobre procedimentos gerais a serem adotados pelos licitantes; e no 17, com procedimentos especficos para os setores de energia, gua, transporte e servios postais. Polticas alguns programas de compras verdes foram iniciados a partir de 2001, no 6o Plano de Ao Ambiental da UE. Desde ento, os Estados-membros continuam a ser estimulados a avanar em sua performance.
Fonte: Elaborao prpria. Perera et al. (2007).
7.2 Experincias nacionais Com o intuito de fornecer uma viso geral sobre como est se dando a evoluo desse processo no mundo, foram selecionadas experincias significativas de alguns pases. O programa brasileiro ser descrito em separado, na seo 8. Os pases que implementaram critrios de sustentabilidade em processos de compras pblicas diferem tanto nos sistemas e ferramentas adotados como no seu grau de desenvolvimento. Geralmente, os pases desenvolvem a estratgia de adotar os critrios de sustentabilidade prioritariamente nos produtos de consumo mais demandados ou que representem o maior custo na administrao pblica. A mitigao dos impactos das mudanas climticas tambm vem ganhando um espao crescente nas agendas de CPS dos pases. A maior parte das iniciativas de programas, apresentados no quadro 4, incluem componentes de eficincia energtica e, em muitos casos, de aquisio de veculos de baixa emisso, uso de fontes renovveis e construes sustentveis.
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QUADRO 4
Pas
Frana
Programas nacionais de CPS Caractersticas dos programas ou ferramentas desenvolvidas Europa

Em 2003 a Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel estipulou metas para as CPS. A partir de 2005 as licitaes relativas energia e madeira passaram a incluir especificaes para eficincia energtica e plantio florestal sustentvel. A legislao sobre licitaes tambm contm regulamentos sobre licitaes sustentveis para alguns setores. O governo reconheceu desde 1990, em seu Plano Nacional de Poltica Ambiental, as compras pblicas como um instrumento da poltica ambiental. Sob a jurisdio do Ministrio da Economia, as CPS iniciaram-se com aquisies de alimentos orgnicos, vesturio sustentvel e eficincia energtica. Metas ambiciosas foram estabelecidas para todas as agncias e departamentos do governo central: 100% das licitaes realizadas deveriam estar baseadas em alternativas ambiental e socialmente preferveis at o ano de 2010 e 50% das licitaes locais deveriam estar baseadas nessas alternativas por volta de 2012. Emitiu um mandato para que 30% dos bens adquiridos pela administrao pblica contemplem critrios ambientais. Foi um dos primeiros pases a implementar as compras verdes, ao estabelecer uma fundao para o consumo e produo sustentveis, ligada ao Ministrio do Meio Ambiente, em 1993. A lei sobre licitaes, de 2001, estabelece a implementao de consideraes ambientais no processo licitatrio. Os setores produtivos mais enfocados so: automveis, construes, txteis, papel e informtica. Possui lei em vigor e um sistema implementado que estabelece metas de reduo de risco social e ambiental baseadas na ACV. Desenvolveu padres para produtos e servios e promove treinamentos de agentes de governo e de educadores. um dos casos mais exitosos. Iniciou o seu processo de CPS em 2005, em um plano de ao que envolveu o setor privado; desde ento vem buscando tornar-se lder na Europa em licitaes sustentveis. Uma fora tarefa foi criada para disseminar a prtica nas diversas regies do Reino Unido, resultando no desenvolvimento de uma srie de regulamentaes e diretrizes a serem seguidas. Disto resulta, por exemplo, que 80% das compras so feitas a partir de fornecedores locais. Estabeleceu reas prioritrias devido ao alto consumo e, como quarto produtor mundial de madeira no mundo, estimulou a demanda domstica por madeira de origem legal e sustentvel. Assim, diversos setores governamentais e suas agncias executivas estabeleceram compromisso de compra de madeira e produtos madeireiros de fontes legais. Atualmente, os compradores pblicos do preferncia aos produtos sustentveis ou certificados. Busca desenvolver mecanismos para incluir no oramento a contabilidade do custo total dos produtos. Amrica do Norte Estados Unidos Um regulamento de 1998 (Executive Order no 12.873) com o objetivo de esverdear o governo adotou regras de respeito ao meio ambiente e cidadania em licitaes pblicas, estabelecendo, por exemplo, a preferncia na aquisio de materiais reciclados. O programa de Compras Ambientalmente Preferveis (Environmentally Preferable Purchasing EPP) o carro-chefe da Agncia de Proteo Ambiental (US-EPA) para incentivar e apoiar as agncias governamentais federais e locais, alm do setor privado, na aquisio de produtos e servios adequados ao meio ambiente. O site do programa EPP possui uma grande variedade de orientaes, catlogos e banco de dados sobre produtos ambientalmente preferveis, alm de relacionar selos verdes que podem ser utilizados para atestar a adequao ambiental, com destaque para o programa Energy Star da EPA, sobre eficincia energtica. Os EUA tambm adotam algumas diretrizes que enfatizam aspectos sociais, tais como critrios orientados para o combate discriminao e promoo de medidas que promovam a equidade social. Estes critrios so aplicados, inclusive, em suas aquisies de outros pases, por exemplo, para combater o apartheid na frica do Sul. O governo federal desenvolveu uma poltica de licitaes verdes (Policy on Green Procurement), em 2006, determinando que todos os rgos governamentais devem formular metas de licitaes verdes e treinar o pessoal responsvel pelos procedimentos. A nfase dada para produtos e servios com baixa emisso de carbono. O governo canadense fornece um conjunto de ferramentas e um checklist para orientar os compradores e estimular a incluso de critrios de sustentabilidade. Questes sociais, tais como oportunidades s minorias tnicas, tambm so consideradas (BRAMMER e WALKER, 2007). sia China A lei de licitaes estipula que as compras pblicas devem promover o desenvolvimento social e a proteo ambiental, alm de apoiar os distritos menos desenvolvidos e as pequenas e mdias empresas. A agncia ambiental chinesa (State Environment Protection Agency SEPA) e o Ministrios das Finanas publicaram listas de critrios ambientais para a aquisio de 14 grupos de produtos mais utilizados no setor pblico. A China tambm vem desenvolvendo redes de compras verdes para as provncias e distritos. As Olimpadas de 2008 foram uma bandeira para promover as compras verdes e as construes sustentveis no pas.
(Continua)
Holanda
Itlia Noruega
Sua Reino Unido
Canad
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(Continuao)
Pas
Coreia do Sul
Caractersticas dos programas ou ferramentas desenvolvidas

sia Foi um dos primeiros pases a aprovar uma lei federal de licitao sustentvel, visando fomentar e expandir o mercado de produtos sustentveis. A lei estabelece responsabilidades e a elaborao de planos para estimular a aquisio de produtos ambientalmente favorveis. O pas desenvolveu sistema governamental de certificao ambiental e selos verdes para identificar produtos e servios sustentveis. A prtica ganhou fora a partir de 2001, com a aprovao de uma lei sobre aquisies verdes (Law on Green Purchasing) que determinou que a administrao pblica, em todos os nveis, deveria implementar as compras verdes, com base em metas anuais a serem estabelecidas e atingidas anualmente. Critrios ambientais foram estabelecidos para mais de 150 produtos de aquisio, atualizados anualmente, incluindo veculos, materiais de construo e produtos eletrnicos. O governo criou uma rede para a promoo de compras verdes, que desenvolve tambm pesquisas para a inovao de produtos, e inclui, alm das agncias governamentais, o setor privado e organizaes no governamentais (ONGs), contando com cerca de 2.800 membros em 2008. Amrica do Sul A experincia brasileira ser descrita na seo 8. frica Existe uma lei que estabelece as preferncias nas aquisies licitatrias, mencionando as prticas ambientais. Tem-se enfatizado a gesto de resduos slidos, com o estmulo reciclagem (especialmente do papel), a diminuio da gerao de resduos (por exemplo, minimizando o uso das embalagens) e a disposio adequada dos mesmos. A Copa do Mundo de 2010 tambm foi utilizada para alavancar as CPS no pas. As licitaes pblicas tambm vm sendo vistas como uma importante ferramenta para apoiar os negros e combater o racismo no pas. Um exemplo a prioridade dada, pelo setor pblico, na aquisio de produtos de empresas que tm negros como proprietrios.
Japo
Brasil frica do Sul
Fonte: Perera et al. (2007); Brammer e Walker (2007); IADS (2008). Elaborao prpria.
Um estudo sobre o estado da arte em compras pblicas sustentveis em todo o mundo, conduzido pelo Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentvel (IISD), sediado no Canad, em conjunto com o Instituto de Recursos e Energia (TERI) da ndia (PERERA et al., 2007) identificou 34 programas nacionais em CPS. Pelas diversas experincias estudadas, percebe-se que o conceito de CPS j vem alcanando um consenso entre os pases como uma ferramenta importante para estimular o desenvolvimento sustentvel. No entanto, como frisa o estudo, algumas iniciativas ainda carecem de bases legais e polticas mais consistentes para atingir uma maior escala. A maioria dos esforos em nvel internacional tem sido direcionada para o desenvolvimento de ferramentas de apoio ao processo de CPS. Um estudo realizado no mbito Fora Tarefa de Marrakech, em 2007, j identificava mais de 300 ferramentas desenvolvidas a nvel nacional e local: manuais, diretrizes, bancos de dados, softwares e outros (PERERA et al., 2007). Os pases buscam, tambm, o aperfeioamento de padres e critrios que ajudem na tomada de deciso do gestor pblico nos processos licitatrios e no treinamento dos licitantes em mtodos de contabilidade que permitam incluir as externalidades e explicitem os custos de mdio e longo prazo dos produtos e servios. A maior parte dos programas de compras pblicas sustentveis a nvel nacional vem ocorrendo nos Estados membros da OCDE, que recomenda a implementao de CPS desde 2002. Estes pases incluem os da UE, os Estados Unidos, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e Japo. Dentre os pases emergentes que formam o BRIC, Brasil, China e ndia j desenvolveram marcos legais em CPS (PERERA et al., 2007).
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Na UE, um estudo feito pela Comisso Europeia (EC, 2007) demonstrou que h uma grande variao entre os pases europeus quanto ao grau de desenvolvimento das CPS, bem como as prticas escolhidas. Destacam-se como lideranas no processo: Reino Unido, Holanda, ustria, Dinamarca, Finlndia, Alemanha e Sucia. A Comisso Europeia adotou uma Poltica de Produo Integrada (Integrated Product Policy IPP), para fortalecer as polticas ambientais centradas nos produtos, reconhecendo as CPS como um dos instrumentos desta poltica. O estudo da Comisso Europeia analisa a aplicao das licitaes sustentveis em 27 pases da UE, demonstrando que um tero dos pases tinha desenvolvido e adotado um plano de ao, bem como ferramentas relativas s licitaes sustentveis, com nfase no aspecto ambiental, as chamadas licitaes pblicas ambientalmente responsveis (Enviromnentally Responsable Public Procurement ERPP). Nos Estados Unidos foi lanado um programa de aquisies ambientalmente preferveis (Environmentally Preferable Purchasing EPP) que tem orientado as compras pblicas no pas desde 1993 (EPA, 2006). Um dos seus programas mais conhecidos o Energy Star, para aquisio de equipamentos de informtica mais econmicos. Estima-se que este programa, desde 1995, proporcionou um economia de mais de 200.000 kwh, equivalente a 22 toneladas de CO2 (PNUMA-IADS, 2008b). No mbito do Mercosul existe um marco normativo regional, o Protocolo de Compras do Mercosul, em estgio inicial de implantao, que busca incentivar a adoo de um sistema regional de compras pblicas entre os quatro Estados partes Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina. O protocolo estabelece que os pases-membros devem tratar de forma equitativa os fornecedores de bens ou prestadores de servios dos demais pases, de acordo com os procedimentos adotados internamente em suas contrataes. O protocolo institui, tambm, que suas disposies no podem ser interpretadas como impedimento para que um Estado parte adote ou mantenha as medidas necessrias para proteger a vida e a sade humana, animal ou vegetal, sempre que tais medidas no se constituam em um meio de discriminao arbitrria ou injustificvel. Assim, estes dispositivos deixam aberta a possibilidade de se avanar com a ideia de sustentabilidade nas especificaes tcnicas e critrios de avaliao nas compras pblicas entre os Estados partes (PNUMA-IADS, 2008a). O Projeto Piloto Compras Pblicas Sustentveis est em andamento no Mercosul que, dentro da Poltica de Promoo e Cooperao em Produo e Consumo Sustentveis do Mercosul, aprovada em 2007, busca incorporar critrios de sustentabilidade nas compras pblicas realizadas entre os pases. Um estudo conduzido no mbito do projeto revelou que os quatro pases contam com legislao especfica para compras pblicas, mas, at a data do levantamento realizado (2008), Argentina,12 Paraguai e Uruguai ainda no tinham desenvolvido em sua legislao critrios de sustentabilidade nas compras pblicas realizadas em nvel central. O Brasil (ver a seo 8) possui experincias estaduais de CPS desde 2006 e, em 2010, editou
12. A cidade de Buenos Aires conta com experincias de CPS. Recentemente, em 2011, o rgo responsvel pelas compras pblicas no governo argentino (Oficina Nacional de Contrataciones del Gobierno de Argentina) publicou um manual de compras pblicas sustentveis, com diretrizes para o delineamento de futura poltica pblica de CPS (http://www.everde.cl/2011/03/compras-publicas-sustentables-en.html).
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uma norma aplicada administrao pblica federal. Este projeto j desenvolveu diretrizes para a elaborao de polticas de CPS nos pases do Mercosul (PNUMA-IADS, 2008b). Na sia, destaca-se a atuao do Japo, cujo sistema de compras sustentveis considerado um dos mais completos e dinmicos em uso no mundo. O governo adotou em 2000 um plano de ao voltado para as operaes do governo (Action Plan for the Greening of Government Operations), com mtodos a serem adotados para as licitaes verdes. importante destacar que, como os procedimentos licitatrios vm ocorrendo de forma crescentemente descentralizada, existem, ainda, diversas iniciativas sendo desenvolvidas por governos locais (PREUSS, 2009). Alm dos programas e polticas nacionais existem ainda numerosas experincias subnacionais ou locais sendo desenvolvidas. Dada a prtica crescentemente descentralizada dos processos licitatrios, estas iniciativas locais independentes tendem a ser menos burocrticas e mais eficientes, facilitando a introduo de critrios sustentveis inovadores. 8 A EXPEriNCiA BrASiLEirA Na esfera federal, de acordo com dados do Portal da Transparncia do governo federal,13 no exerccio de 2010, gastou-se mais de 14 bilhes de reais (R$ 14.618.114.376,39) com obras e instalaes, cerca de 4 bilhes de reais (R$ 4.044.353.231,69) em equipamentos e material permanente e quase 250 milhes de reais (R$ 249.668.368,73) em material de consumo. Pode-se ilustrar, com alguns exemplos significativos, listados a seguir, a necessidade de o Estado brasileiro buscar padres mais sustentveis de produo e consumo (BRASIL, 2011). Estima-se que a operao de edifcios (pblicos e privados) no Brasil responsvel por cerca de 50% do consumo de energia eltrica e 18% do consumo total de energia do pas. Assim, melhorando a eficincia energtica para as construes existentes e outras infraestruturas, seria possvel reduzir o consumo atual de energia em 25% ou mais, em pases emergentes como Brasil, ndia e China. Isso representa a reduo de milhes de toneladas de gases de efeito estufa (GEE) e centenas de milhes de dlares na economia de energia, bem como a promoo do uso de materiais com menor impacto ambiental. O Brasil produz mais de 160 mil toneladas de lixo por dia e o destino de cerca de 60% deste volume ainda so lixes, aterros irregulares, leitos de rios ou queimas a cu aberto. De acordo com estudo do Ipea, se a sociedade brasileira reciclasse todos os resduos encaminhados aos lixes e aterros, seria possvel economizar cerca de 8 bilhes de reais ao ano (IPEA, 2010).
13. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/PortalComprasDiretasEDDespesas.asp?Ano=2010&Pagina=2>, acessado em 18 fev. 2011.
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8.1 marco legal brasileiro No Brasil, o Art. 170 da Constituio Federal j fornece os fundamentos para as compras pblicas sustentveis quando estabelece que a ordem econmica deve observar entre os seus princpios a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao. No mesmo artigo, a Constituio coloca o princpio da livre concorrncia, demonstrando a preocupao do Estado em harmonizar estes princpios na busca do desenvolvimento sustentvel. A Constituio Federal tambm determina que as contrataes do governo devem ocorrer mediante licitao pblica, assegurando igualdade de condies para todos os licitantes, o que foi regulamentado pela Lei no 8.666/1993. Por fim, ressalta-se na Constituio o Art. 225, no captulo do Meio Ambiente, que instituiu o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, e imps ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Existe, ainda, um extenso rol de dispositivos infraconstitucionais que devem ser observados nas compras governamentais, destacando-se os relacionados no quadro 5 (em ordem cronolgica e no de importncia). Assim, as licitaes pblicas devem ocorrer considerando todos estes preceitos expressos em leis e normas especficas, de modo que em uma compra ou contratao de servio necessariamente se busque selecionar entre as opes ofertadas a mais sustentvel.
QUADRO 5
marco legal e normativo das CPS Leis e outros instrumentos normativos Descrio
Estabelece os princpios da regulamentao ambiental e define, entre seus objetivos, que preciso compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. Estabelece diretrizes gerais para o Lei n 6.938/1981 Poltica Nacional do Meio Ambiente todos os entes pblicos (poderes Executivo, Judicirio, e Legislativo) e para a sociedade, servindo de fundamento legal genrico para a atuao da administrao na adoo de critrios de sustentabilidade nas compras pblicas. Lei no 7.347/1985 Lei da Ao Civil Pblica Ao tutelar direitos difusos e coletivos, regulamentou as aes e responsabilidade por dano causado ao meio ambiente a ao consumidor, entre outros direitos.
Define licitao como um procedimento administrativo de observncia obrigatria pelas entidades governamentais, no qual o ente pblico, visando selecionar a proposta mais Lei no 8.666/1993 Lei Geral de Licitaes e Contra- vantajosa para contratos de seu interesse, abre a todos os interessados, em igualdade de tos Administrativos condies (isonomia), a possibilidade de apresentar propostas. Esta lei coloca a licitao como um instrumento no s para a concretizao dos fins imediatos da administrao pblica, mas como um meio para a realizao de valores fundamentais da sociedade. Estabelece a possibilidade de aplicar sano restritiva de direitos, como a proibio de contratar com a administrao pblica, para os infratores ambientais (sano pouco aplicada na prtica). Alm disso, dispe sobre sanes penais e administrativas para atividades diretamente ligadas ao consumo de recursos naturais, como a extrao de Lei Federal no 9.605/1998 Lei de Crimes Ambientais produtos de origem vegetal ou mineral sem a prvia licena ambiental. As CPS podem ser consideradas um instrumento de fiscalizao quando passam a exigir que fornecedores apresentem o comprovante da origem da madeira, por exemplo, como determina a Instruo Normativa (IN) no 1/2010 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP).
(Continua)
519
(Continuao)
Leis e outros instrumentos normativos

Lei n 9.660/1998
o
Descrio
Dispe sobre a substituio gradual da frota oficial de veculos da administrao pblica, visando incentivar o uso de veculos movidos a combustveis renovveis. Vedou a aquisio de produtos ou equipamentos que contenham ou faam uso de substncias que destroem a camada de oznio pelos rgos e pelas entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Dispe sobre a Poltica Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia. Dispe sobre medidas emergenciais de reduo do consumo de energia eltrica no mbito da administrao pblica federal, determinando que na aquisio de materiais e equipamentos ou contratao de obras e servios devem ser adotados requisitos inerentes eficincia energtica. Estabelece prticas de sustentabilidade ambiental a serem observadas pelo MMA e suas entidades vinculadas quando das compras pblicas sustentveis. Dispe sobre a vedao ao MMA e seus rgos vinculados de utilizao de qualquer tipo de asbesto/amianto e d outras providncias.
Decreto no 2.783/1998 Lei Federal no 10.295/2001 Decreto no 4.131/2002
Portaria do MMA no 61/2008 Portaria do MMA no 43/2009
Estabelece como uma das diretrizes para a consecuo dos objetivos da poltica o estmulo e o apoio manuteno e promoo de padres sustentveis de produo e Lei no 12.187/2009 Poltica Nacional sobre Mudan- consumo e, para tanto, coloca como uma das medidas para a eficcia da poltica o a do Clima estabelecimento de critrios de preferncia nas licitaes e concorrncias pblicas para as propostas que propiciem maior economia de energia, gua e outros recursos naturais e reduo da emisso de gases de efeito estufa e de resduos (Artigo 5). Dispe sobre as especificaes padro de bens de Tecnologia da Informao (TI). Em atendimento IN no 1/2010 da SLTI/MP, determina que a administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional deve contemplar preferencialmente as especificaes de bens com configuraes aderentes aos computadores sustentveis, tambm chamados TI Verde, utilizando assim materiais que reduzam o impacto ambiental.
Portaria do SLTI/MP no 2/2010
Estabelece prioridade nas aquisies e contrataes governamentais para: i) produtos Lei no 12.305/2010 Poltica Nacional de Resduos reciclados e reciclveis; e ii) bens, servios e obras que considerem critrios compatveis Slidos com padres de consumo social e ambientalmente sustentveis (Art. 7o). Instruo Normativa SLTI/MPOG no 1 de 19/1/2010 Dispe sobre os critrios de sustentabilidade na aquisio de bens e contrao de servios ou obras no mbito da administrao pblica federal (ver apndice A). Esta lei busca compatibilizar as alteraes da legislao para abarcar o conceito de compras pblicas sustentveis, alterando o Art. 3 da Lei 8.666/1993, que passa a vigorar com a seguinte redao: A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos (grifo nosso. Art. 3o). Com esta alterao na Lei no 8.666/1993, a prtica das CPS fica legitimada nas licitaes pblicas, o que deve reduzir significativamente o risco de judicializao (contestao) dos processos licitatrios.
Lei no 12.349/2010 altera a Lei no 8.666/1993
Elaborao prpria.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) tambm vem editando diversas resolues sobre critrios ambientais que devem ser observados nas licitaes pblicas, dentre as quais podem ser destacadas: 1) Resoluo Conama no 20 de 1994 dispe sobre a instituio do selo rudo, de uso obrigatrio para aparelhos eletrodomsticos que geram rudo em seu funcionamento; 2) Resoluo Conama no 267, de 14 de setembro de 2000 dispe sobre a proibio da utilizao de substncias que destroem a Camada de Oznio;
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3) Resoluo Conama no 307, de 05 de julho de 2002 estabelece diretrizes, critrios e procedimentos para a gesto dos resduos da construo civil; 4) Resoluo Conama no 416 de 2009 dispe sobre a preveno degradao ambiental causada por pneus inservveis e sua destinao ambientalmente adequada, e d outras providncias; 5) Resoluo Conama no 401 de 2008 estabelece os limites mximos de chumbo, cdmio e mercrio para pilhas e baterias comercializadas no territrio nacional e os critrios e padres para o seu gerenciamento ambientalmente adequado, e d outras providncias. Alm dos normativos acima relacionados, existem iniciativas de mbito estadual. Na seo 8.3 detalha-se a experincia de dois estados, So Paulo e Minas Gerais, com as CPS. Cabe ressaltar, ainda, que as CPS devem considerar o contexto dos compromissos assumidos nos acordos e tratados internacionais afetos ao tema, j que, por determinao constitucional, os tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional so incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro como uma norma interna (ver quadro 1).14 Percebe-se que com as inovaes no marco legal brasileiro as licitaes pblicas sustentveis alcanam um importante respaldo, o que tende a por fim a eventuais processos judiciais entre os licitantes que poderiam colocar obstculos prtica. Ressalta-se que o Tribunal de Contas da Unio (TCU), ao se pronunciar sobre a questo, decidiu que a administrao pblica deve inserir os critrios ambientais nas compras pblicas, desde que o processo ocorra de forma paulatina, de modo a preparar os ofertantes:15
louvvel a preocupao dos gestores em contratar empresas que adotem em seus processos produtivos prticas responsveis ambientalmente (...) a adoo dessas restries ambientais deve se dar paulatinamente, de forma que os agentes do mercado possam se adaptar a essas novas exigncias antes delas vigorarem plenamente. Caso contrrio, estar-se-ia criando uma reserva de mercado para as poucas empresas que cumprirem de antemo essas exigncias, implicando violao ao princpio constitucional da livre concorrncia, maiores custos e reduzidas ofertas de produtos.16
Como argumenta Santos (2011), pode-se inferir, da deciso acima, que o TCU caminha no sentido de apoiar a aplicao dos critrios ambientais nas licitaes pblicas, desde que estes sejam inseridos gradualmente, de forma a preparar o mercado para ofertar produtos que atendem aos novos critrios, respeitando-se, assim, ao princpio da igualdade.
14. De acordo com o Supremo Tribunal Federal (STF), os tratados internacionais incorporam-se ao ordenamento jurdico brasileiro com fora de lei ordinria federal. J os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos, por fora da Emenda Constitucional no 45/2004, desde que aprovados em cada casa do Congresso Nacional em dois turnos, com trs quintos dos votos dos respectivos membros, equivalem s Emendas Constitucionais, ou seja, adquirem status de norma constitucional. 15. Trata-se de uma representao formulada ao TCU sobre possveis irregularidades no Prego Presencial para Registro de Preos no 235/2009, realizado pela Secretaria de Estado de Esporte, Turismo e Lazer do Acre. Entre as possveis irregularidades suscitadas destacava-se a exigncia de comprovao, por parte do licitante, de que o equipamento estaria em conformidade com norma especfica que demonstraria que o equipamento atendia a padres internacionais de proteo ambiental. 16. Deciso monocrtica no Tribunal de Contas da Unio TCU: TC-003.405/2010-9, rel. Min. Benjamin Zymler, 24/2/2010.
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Desta forma, os avanos obtidos no marco legal relativo s CPS desenham um cenrio favorvel para enfrentar um dos desafios na prtica de compras sustentveis: o de superar eventuais processos judiciais que pudessem questionar a adoo de critrios adicionais (alm da qualidade e do preo) na aquisio de bens e servios. Este um passo importante, visto que uma possvel judicializao das licitaes pblicas poderia tornar lentos e onerosos os processos e desestimular os gestores pblicos a adotar critrios ambientais em suas compras (COUTO et al., 2011). 8.2 iniciativas do governo federal O governo federal vem buscando implantar as CPS na administrao pblica federal por meio de uma estratgia baseada, principalmente, na implantao da IN no 01/2010 (conforme detalhado no apndice A). Para apoiar a implementao da IN, foi criado o Portal eletrnico de Contrataes Pblicas Sustentveis do Governo Federal, estruturado pelo MP, que orienta as licitaes pblicas sustentveis.17 O portal est em fase de estruturao e pretende reunir as diversas iniciativas planejadas pelo governo federal para difundir as CPS: listas dos bens, servios e obras contratados com base em requisitos de sustentabilidade ambiental; bolsa de produtos inservveis; banco de editais sustentveis; boas prticas de sustentabilidade ambiental; aes de capacitao e conscientizao ambiental; divulgao de programas e eventos nacionais e internacionais; e divulgao de planos de sustentabilidade das contrataes dos rgos e entidades da administrao pblica federal. Algumas dessas ferramentas j esto disponveis, tais como os cursos de capacitao para gestores pblicos (presenciais e distncia). Alguns editais de CPS j implementados pela administrao pblica podem ser acessados para consulta no portal, entre os quais os realizados pela Advocacia Geral da Unio para aquisio de microcomputadores e monitores e material de consumo, o do TTCU para compra de papel reciclado, e o da Universidade de So Paulo (USP) para aquisio de componentes de TI verdes. O MP tambm est lanando um prmio para escolha das melhores licitaes sustentveis, para estimular e disseminar a prtica na administrao pblica. O portal tambm pretende promover licitaes compartilhadas entre os rgos da administrao pblica, de modo a obter melhores preos e vantagens de escala nas compras. Outra iniciativa do governo federal foi a elaborao, por meio do MMA, de um Plano de Ao para Produo e Consumo Sustentveis (PPCS),18 disponibilizado para consulta pblica em setembro de 2010 e em fase de consolidao das propostas recebidas. Este plano foca no papel e na responsabilidade do consumidor na demanda por produtos sustentveis, se constituindo em uma agenda de aes (em curso ou a serem implementadas) em direo a um conjunto eleito de seis prioridades: as compras pblicas
17. Disponvel em: <http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br>. 18. A elaborao de Planos de Produo e Consumo Sustentveis uma das recomendaes feitas aos pases dentro do Processo de Marrakesh, do qual o Brasil participa. O Processo de Marrakesh uma iniciativa do Pnuma que desde 2003 apoia a implementao de projetos sobre consumo e produo sustentveis em todo o mundo.
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sustentveis; o varejo e o consumo sustentvel; a educao para o consumo sustentvel; as construes sustentveis; o aumento da reciclagem; e a agenda ambiental na administrao pblica (BRASIL, 2010b). O PPCS pretende levar aos 27 estados brasileiros e aos mais de 5.500 municpios a adoo das CPS por meio de aes como: programas de capacitao para gestores estaduais e municipais aplicarem a nova legislao em compras pblicas sustentveis, com a meta de capacitar 2 mil gestores por ano (pelo menos dois gestores por municpio); consolidao da legislao federal que normatiza as compras pblicas sustentveis; estruturao de um banco de dados com casos exitosos e registro de inovaes que possam ser disseminadas; realizao de discusses envolvendo fornecedores integrados a polticas sociais de governo que possam participar do cadastro de fornecedores; e publicao de manuais, cartilhas e outros materiais de cunho informativo sobre a temtica. Esto previstas tambm no PPCS aes para a Copa do Mundo 2014 e Olimpadas 2016 visando capacitar os gestores pblicos para utilizarem critrios mais sustentveis na aquisio de bens, contratao de servios ou obras relacionados infraestrutura para recepcionar os dois megaeventos. Pretende-se, a exemplo do que aconteceu na China nas Olimpadas de 2010, tornar estes eventos esportivos uma vitrine do governo para disseminar o conceito de CPS em todo o pas e demonstrar, internacionalmente, o compromisso do Brasil com o desenvolvimento sustentvel. O plano tem horizonte de trs anos em sua primeira fase de implementao e envolve, em seu desenvolvimento, aes no apenas do governo, mas tambm do setor produtivo e da sociedade civil, buscando formar um arranjo institucional que mobilize recursos do governo, do setor privado e da cooperao tcnica e financeira internacionais para sua consecuo. 8.3 Programas estaduais de CPS (experincias de minas Gerais e So Paulo) Alm do governo federal, estados como So Paulo e Minas Gerais vm desenvolvendo programas e legislaes especficas para a prtica das CPS. Os dois estados aderiram ao projeto CPS-Brasil, coordenado pelo ICLEI, em parceria com o Centro para Estudos de Sustentabilidade da Fundao Getlio Vargas (GVces) e patrocinado por um fundo de fomento do Departamento de Meio Ambiente, Alimentao e Assuntos Rurais do Reino Unido no valor de 200 mil libras (R$ 640 mil). Os dois estados tambm contribuem com recursos prprios, alm de disponibilizarem funcionrios para implementar o projeto, que tem como objetivos: i) desenvolver e adotar critrios e recomendaes sustentveis nos processos de compras dos governos piloto; ii) implementar polticas pblicas e capacitar tcnicos; iii) consolidar, fortalecer e criar demanda para produtos sustentveis no mercado; e iv) atrair fornecedores para a utilizao de produtos sustentveis (ICLEI, 2009). A ideia que estes estados-piloto, enquanto lderes, venham a influenciar os outros estados brasileiros e o governo federal para promoverem essas prticas, fomentando a multiplicao e o desenvolvimento de uma estratgia de compras pblicas sustentveis
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no pas. No existem at o momento, no entanto, relatrios pblicos que discriminem os ganhos ou estabeleam metas para as aes empreendidas, aspectos nos quais os dois estados buscam avanar.
8.3.1 minas Gerais
O governo de Minas Gerais (MG) aderiu ao projeto CPS-Brasil ao se associar ao ICLEI, em 2007. O estado selecionou 20 produtos para serem estudados (entre eles asfalto, materiais e equipamentos de escritrio) e adotou prticas de consumo e produo sustentveis em cinco grandes grupos de despesa (famlias de compras) da administrao pblica: materiais de escritrio; equipamentos de informtica; obras de pavimentao; refeies para delegacias, penitencirias e hospitais pblicos; e medicamentos. As compras feitas pelo estado levaram em conta a reduo de impactos desses produtos e servios ao longo de seu ciclo de vida sobre o meio ambiente, bem como aspectos sociais igualdade de oportunidades, condies de trabalho, erradicao da pobreza, direitos humanos, preo e comrcio justos. O estado realizou um inventrio para demonstrar a aplicao de critrios de sustentabilidade em suas compras e capacitou cerca de 400 pessoas sobre o tema, com o objetivo de criar massa crtica e facilitar o desenvolvimento do projeto. Estima-se que com a implementao dos critrios de CPS em MG houve uma economia de R$ 77 milhes nas compras efetuadas entre maio de 2007 e janeiro de 2009. Por exemplo, em 2007 os computadores que consomem menos energia e emitem menos radiao para o usurio representavam apenas 0,5% do total de computadores adquiridos, que passaram para 60% em 2009. A compra de papel reciclado tambm saltou de 1,9%, em 2007, para 34% em 2009, pois o estudo demonstrou que h uma diferena praticamente mnima no mercado entre os preos de varejo do papel comum e do papel reciclado, tendendo a nivelar-se. A utilizao de asfalto ecolgico, com borracha de pneus usados em sua composio, passou de 0,1% em 2007 para 12% em 2009. Tambm foram estudados e inseridos no Catlogo de Materiais do Estado equipamentos economizadores de gua e alguns rgos pblicos adotaram sistemas para captao de gua de chuva para ser utilizada na limpeza (MINAS GERAIS, 2010). Em termos legislativos, Minas Gerais publicou em 2005 o Decreto no 44.122, determinando que a compra de madeira, de insumos e produtos dela derivados pela administrao pblica estadual somente poder ser realizada mediante comprovao do licenciamento ambiental e da certificao de origem da madeira (VILHENA e ALBUQUERQUE, 2007).
8.3.2 So Paulo
O estado de So Paulo tambm aderiu parceria com o ICLEI, o que resultou na publicao do Guia de Compras Pblicas Sustentveis, em 2006. O estado foi o primeiro no Brasil a promover normas que incorporam preceitos de ordem socioambiental nas licitaes da administrao pblica estadual, dentre as quais destacam-se:
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1) Decreto no 45.643/2001 obriga a aquisio de lmpadas de alto rendimento e cabos e fios de alta eficincia eltrica e baixo teor de chumbo e policloreto de vinila; 2) Decreto no 48.138/2003 obriga o emprego de tecnologia que possibilite a reduo do consumo da gua e seu uso racional; 3) Decreto no 49.674/2005 estabelece procedimentos de controle ambiental para a utilizao de produtos e subprodutos de madeira de origem nativa em obras e servios de engenharia; 4) Decreto no 50.170/2005 cria o Selo Socioambiental para produtos adquiridos pela administrao pblica e em contrataes de servio; e 5) Decreto no 53.047/2008 cria o Cadastro Estadual das Pessoas Juridcas que comercializam no estado produtos e subprodutos de origem nativa da flora brasileira. Em 2004, o governo do estado criou um grupo de trabalho (Resoluo da Casa Civil no 53/2004) com o objetivo de, entre outras medidas, elaborar estudos e introduzir critrios de sustentabilidade ambiental para contratao de obras, servios e compras. Em 2008 foi criado o Programa Estadual de Contrataes Pblicas Sustentveis, institudo pelo Decreto estadual no 53.336/2008. O programa busca implantar, promover e articular aes visando insero de critrios socioambientais nas contrataes do estado, tendo criado uma Comisso de Contrataes Pblicas Sustentveis em todos os rgos e entidades da administrao pblica estadual. 9 CoNCLuSo E rEComENDAES PArA o ProCESSo DE ComPrAS PBLiCAS SuSTENTVEiS No BrASiL Atualmente considera-se que as decises de compras pblicas produzem um impacto ambiental e social muito mais amplo do que se imaginava h 20 anos. Desde mudanas climticas at condies mais justas de trabalho tudo poderia relacionar-se com as decises de compra. Os gastos com as compras pblicas tendem a crescer medida que os pases se desenvolvem e aumentam o seu PIB. Dessa forma, torna-se claro que estes gastos, por seu impacto crescente na economia, deveriam ser bem planejados e investidos de forma estratgica, como ferramenta para alavancar polticas pblicas voltadas para objetivos sociais e ambientais pretendidos pela coletividade. Em relao aos compromissos assumidos com o desenvolvimento sustentvel do pas observa-se que o governo federal vem percebendo, nos ltimos anos, a importncia de liderar pelo exemplo e colocar-se como agente de mudana na direo desejada. O apoio poltica de CPS pode ser demonstrado, por exemplo, nos progressos no marco legal feitos recentemente, notadamente a alterao da Lei no 8.666/1993 pela Lei no 12.349/2010, aplicvel a todos os nveis de governo, que coloca como um dos objetivos das licitaes pblicas a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e a introduo da IN no 1 SLTI/MPOG/2010, que introduz as CPS no Poder Executivo federal.
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Alm disso, significativo que a conduo da tarefa na esfera federal venha sendo feita pelo MP, instituio que, por sua posio estratgica, pode estabelecer um vnculo entre as polticas econmicas e o desenvolvimento sustentvel, passando, assim, a mensagem de que as CPS so prioridade para o governo federal e colocando-as como um catalisador para a disseminao da prtica para as esferas estaduais e municipais de governo. Contudo, o compromisso da rea de planejamento governamental com uma dada poltica nem sempre garantia de uma implementao exitosa, visto que este compromisso poderia ser amplamente diludo no nvel operacional no caso, ao se chegar aos departamentos de compras e contrataes. De maneira geral, existe um baixo nvel de compreenso dos requerimentos de sustentabilidade incorporados nas compras pblicas, o que se reflete na diferena entre a poltica e a prtica. Assim, para que a realidade das compras pblicas no fique a cargo apenas de um pequeno nmero de interessados, o investimento em sensibilizao dos gestores, inclusive os da mais alta hierarquia da administrao, e a capacitao dos tcnicos responsveis pelos processos licitatrios se tornam pontos cruciais a serem considerados. Mesmo os organismos de auditoria, tais como o TCU no Brasil, precisam ser sensibilizados para compreenderem que, em alguns casos, estaro auditando o valor a mdio e longo prazos das contrataes, quando os produtos sustentveis podem dar um retorno financeiro em termos de economia de manuteno ou custos evitados com a degradao ambiental. Assim, recomendvel estabelecer mecanismos transparentes e eficientes de avaliao e monitoramento (accountability) dos processos de CPS, que possibilitem aos rgos de controle uma viso clara dos procedimentos, evitando-se a aplicao de sanes por descumprimento dos aspectos legais e normativos relacionados. A implementao das CPS se mostra tarefa complexa, que levanta importantes questes relativas necessidade de quantificao dos benefcios e dos custos decorrentes de sua adoo, de modo que estes demonstrem compensar eventuais diferenas de preo para os produtos sustentveis, mantendo o mercado competitivo. Muitos dos benefcios das compras pblicas sustentveis se mostram como intangveis ou perceptveis apenas a mdio ou a longo prazo. Dessa forma, faz-se necessrio aferir estes benefcios e quantific-los monetariamente para que sejam incorporados na contabilidade do setor pblico, respaldando as decises dos gestores. Assim, se tornaro mais claras as vantagens e o custo-benefcio de se realizar uma compra de produtos sustentveis vis--vis os produtos tradicionais do mercado (WILLIS, 2010; PNUMA-IADS, 2008b). Estudos neste sentido, particularmente no Brasil, ainda so escassos. H uma considervel lacuna de informaes e o tema deveria se tornar central em pesquisas futuras, de modo que os ganhos das CPS possam ser valorados e se tornem mais explcitos para os tomadores de deciso e os rgos de controle. Tambm recomendvel o estudo das experincias exitosas obtidas em outros pases que aplicam as CPS h mais tempo, visto ser a anlise de boas prticas que possam ser adaptadas realidade brasileira e incorporadas em nossas polticas pblicas uma maneira eficaz de se obterem resultados a curto prazo. Por exemplo, uma forma vista como eficiente para incentivar o
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avano das compras pblicas sustentveis o estabelecimento de metas claras e mensurveis para as diversas instncias governamentais, estratgia que vem sendo utilizada por diversos pases europeus que se encontram mais adiantados nesta prtica. Ressalta-se, ainda, que as compras sustentveis no podem ser vistas como uma poltica a ser implantada de forma isolada. O setor produtivo precisaria ser trabalhado de forma integrada e em seu conjunto19 para a formao de um mercado de produtos verdes ou sustentveis: desde a extrao da matria-prima na natureza, passando pelo uso de tcnicas de produo mais limpas, gesto ambiental nas indstrias, manufatura dos produtos, at a reciclagem ou disposio final. Este mercado poderia ser uma nova oportunidade de negcios para alguns setores, tais como pequenas e mdias empresas e empresas locais. No entanto, para atender s demandas futuras de grandes volumes de compras governamentais, este setor de produo sustentvel talvez necessite de estmulos e polticas econmicas especficas por exemplo, reduo de taxas e disponibilidade de financiamento para novas tecnologias para estimular seu desenvolvimento, bem como o investimento em novas tecnologias. Para o sucesso das CPS um dos requisitos seria, portanto, um maior dilogo do governo com o setor privado para que este participe ativamente no processo de discusso de critrios de sustentabilidade a serem adotados para produtos e servios. Como vimos, existem inmeros critrios de carter ambiental e social que podem ser utilizados em CPS, assim como uma grande diversidade de produtos consumidos e servios contratados pelo governo. Assim, parece ser mais eficiente priorizar aqueles aspectos que podem gerar mais resultados e benefcios para que as CPS alcancem um melhor resultado, sendo recomendvel, principalmente ao iniciar o processo de compras sustentveis, identificar algumas poucas reas estratgicas por exemplo, as de maior gasto para que se possa obter um maior impacto. Em sntese, as CPS podem ser vistas como uma ferramenta que, potencialmente, permite promover polticas ambientais e sociais, principalmente, ao se considerar a escala das compras governamentais e o efeito cascata que estas produzem sobre a economia e a sociedade, o que multiplica investimentos para o desenvolvimento sustentvel. recomendvel que sua incorporao e disseminao no pas ocorra de forma gradual e planejada, permitindo tanto aos setores responsveis pelas compras pblicas no governo quanto aos agentes do setor privado a necessria adaptao para implement-las de forma bem-sucedida. rEFErNCiAS ABNT ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS. Sistema de gesto ambiental: requisitos com orientaes para uso. So Paulo: ABNT, 2004. 27p. BIDERMAN, R. et al. (Orgs.). Guia de compras pblicas sustentveis: uso do poder de compra do governo para a promoo do desenvolvimento sustentvel. 2. ed. ICLEI European Secretariat GmbH. Rio de Janeiro: FGV, 2008.
19. A Comisso Europeia, por exemplo, desenvolve na Comunidade Europeia a Poltica Integrada de Produtos, que busca oferecer ferramentas para estimular o setor produtivo a adotar um processo sustentvel em todas as suas etapas. As CPS so vistas como uma destas ferramentas.
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APNDiCE iNSTruo NormATiVA SLTi/mPoG No 1 DE 19/1/2010 A IN no 1/2010 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) representa um importante avano no processo de compras pblicas sustentveis no pas. A IN dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. Alm disto, a IN se aplica, tambm, aos convnios com estados e municpios e contratos de financiamento que envolvam recursos da Unio. A IN no se aplica ao Judicirio e Legislativo. No entanto, ainda que no haja obrigatoriedade de observncia pelos demais poderes, estes demonstram, atualmente, a tendncia de incluir em seus processos de contrataes critrios de sustentabilidade, como no Senado Federal, atravs do programa Senado Verde. Um dos pontos cruciais abordados na IN refere-se necessidade da clareza, objetividade e preciso na exposio dos critrios ambientais utilizados, j que estes no podem frustrar a competitividade, tendo em vista o princpio da isonomia nos processos licitatrios. Dessa forma, a fim de evitar questionamentos na adoo de critrios de sustentabilidade ambiental adotados, deve-se indicar previamente o peso dos critrios ambientais em relao aos demais critrios adotados para o produto ou servio, de modo que no se constituam em critrios eliminatrios, quando no forem considerados essenciais ao objeto da licitao. A norma traz regras para os diferentes tipos licitao devendo ser observada, obrigatoriamente, em todas as licitaes dos tipos melhor tcnica ou tcnica e preo. Isto significa que, nestes tipos de licitao, a administrao federal dever, necessariamente, adotar critrios objetivos de sustentabilidade ambiental para classificao e avaliao das propostas. Nas licitaes de menor preo, o critrio de julgamento ser sempre o menor preo, no havendo obrigatoriedade de incluso de critrios de sustentabilidade. Para as obras pblicas os critrios so de observncia obrigatria, enquanto para os bens e servios a instruo no impositiva, conforme explicitado a seguir.
obras pblicas
As especificaes e exigncias do projeto bsico ou executivo para contratao de obras e servios de engenharia devem ser elaborados visando economia da manuteno e operacionalizao da edificao, a reduo do consumo de energia e gua, bem como a utilizao de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental (Art. 4). Entre as medidas que podem ser previstas, esto listadas, em um rol exemplificativo: o uso de equipamentos com maior eficincia energtica; sistemas de reuso da gua e de captao de gua de chuva visando a reduo no consumo de gua; o uso de energia renovvel; a gesto de resduos (especialmente os da construo civil); a utilizao de materiais reciclados e biodegradveis; e a rastreabilidade (comprovao da origem da madeira). Alm disso, deve ser priorizado o emprego de mo de obra e materiais locais, o que fomenta o desenvolvimento regional e contribui para reduo de emisses de CO2 nos deslocamentos.
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Outro ponto importante que os editais e contratos de obras e servios de engenharia devem exigir o uso obrigatrio de agregados reciclados, sempre que existir a oferta destes materiais, e gerenciar os resduos da construo civil, com nfase no controle de transporte de resduos, sob pena de multa.
Bens
A norma estabelece faculdades aos entes da administrao pblica federal que podero exigir, na aquisio de bens e servios, critrios de sustentabilidade ambiental. Entre os requisitos possveis (rol exemplificativo), esto bens que: sejam constitudos por material reciclado, atxico e biodegradvel; tenham embalagens reduzidas em volume; no contenham substncias perigosas (como mercrio, chumbo, cdmio e outros, em concentrao acima do recomendado na diretiva Restriction of Certain Hazardous Substances RoHs) e que observem os requisitos para a obteno da certificao ambiental do INMETRO como produtos sustentveis. Cabe mencionar, entretanto, que h um ponto ambguo na IN quando trata da certificao ambiental pela norma ISO 14.000, ao afirmar que:
Quando a contratao envolver a utilizao de bens e a empresa for detentora da norma ISO 14.000, o instrumento convocatrio, alm de estabelecer diretrizes sobre a rea de gesto ambiental dentro de empresas de bens, dever exigir a comprovao de que a licitante adota prticas de desfazimento sustentvel ou reciclagem dos bens que forem inservveis para o processo de reutilizao (Art. 4o, 5o).
Conforme comentam Couto e Couto (2011), tal dispositivo permite questionamentos acerca de sua legalidade, por ferir o princpio da isonomia: no se pode exigir a certificao ISO para empresas como exigncia de habilitao ou critrio de desclassificao, por ser a certificao uma alternativa facultativa, e no uma imposio legal. possvel, segundo entendimento do TCU, utilizar este tipo de certificado apenas como critrio de pontuao.
Servios
Na contratao de servios, os editais devem assegurar que as empresas adotaro prticas de sustentabilidade na execuo dos servios, quando couber. A IN lista um conjunto de prticas passveis de serem adotadas, que no impedem que os contratantes estabeleam a exigncia de outras medidas: o uso de produtos de limpeza de acordo com as especificaes da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria(Anvisa); medidas para evitar o desperdcio de gua tratada; observncia da minimizao de rudos nos equipamentos (Resoluo CONAMA no 20/1994); fornecimento de equipamentos de segurana aos empregados; programa de treinamento aos empregados (nos trs primeiros meses de contrato) para a economia do consumo de energia e gua e para o gerenciamento adequado dos resduos slidos (reduo, seleo e destinao cooperativas de reciclagem).
532
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
EDiToriAL
Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Marco Aurlio Dias Pires reviso Andressa Vieira Bueno Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Mariana Carvalho Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Andrey Tomimatsu Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Daniella Silva Nogueira (estagiria) Leonardo Hideki Higa (estagirio) Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: POSSIBILIDADES, LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA

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Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

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BNDES FAT Tesouro

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A oFErTA DE rECurSoS: FoNTES DE FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

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FuNDo DE AmPAro Ao TrABALhADor: umA SoLuo DE FiNANCiAmENTo ESGoTADA?*1

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Fundo de Amparo ao Trabalhador

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Fundo de Amparo ao Trabalhador

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5. Esta a justificativa, por sinal, para a manuteno da RML.

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Seguro-desemprego, modalidade formal principais componentes de gasto Nmero de segurados

Nmero mdio de parcelas emitidas

Valor mdio da parcela (Em R$)

Valor total emitido (Em R$)

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Taxa de reposio Razo demisses / total de (%) vnculos CLT (%)

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Taxa de crescimento (em termos reais) de grupos selecionados de receitas da unio

Receitas de contribuies sociais

Fundo de Amparo ao Trabalhador

739,69 210,11 56,44 435,29 19,60 7,18 0,07 10,99

602,46 199,76 0,00 337,87 35,06 10,60 0,08 19,11

414,32 185,48 0,00 144,20 42,04 10,74 0,02 31,85

537,03 265,63 27,54 202,49 27,34 14,03 0,00 0,00

349,24 62,53 7,15 215,35 27,90 8,82 0,08 27,40

755,73 452,64 0,00 247,94 32,96 14,24 1,11 6,83

603,64 221,17 1,55 284,33 51,85 17,18 0,15 27,40

608,66 175,33 4,54 266,66 31,43 109,07 0,19 21,43

1.947,32 389,41 0,00 398,47 38,60 29,39 0,01 1.091,45

30.286,18 31.263,11 31.160,54 34.379,50 36.176,20 34.757,86 37.616,24 36.980,12 40.924,61

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FSE / FEF / DRU (1)

Arrecadao devida ao FAT

Fundo de Amparo ao Trabalhador

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Emprstimos ao BNDES (b) 82.402,60

95.570,00 100.179,10 110.778,27 110.689,31

130.081,10 136.718,90 139.665,70 156.900,00 167.419,20 166.801,40 169.756,80 178.685,76 170.921,98

Fonte: MTE/CGFAT, Relatrio Financeiro do FAT (BRASIL, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc.

Fundo de Amparo ao Trabalhador

Fonte: MTE/CGFAT (BRASIL, 2010). Elaborao: Ipea/Disoc.

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Fundo de Amparo ao Trabalhador

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