Balance de una reforma*

Con Rob Laking **

Dos dcadas despus de las reformas del sector pblico en Nueva Zelanda, uno de sus defensores y consultor del gobierno uruguayo, seala sus principales aciertos y algunos flancos dbiles de la aplicacin del modelo gerencialista en el estado
Diego Gonnet Ibarra Cules fueron las principales razones para las reformas del sector pblico en la segunda mitad de los 80? En pocas palabras existieron dos grandes razones para la reforma: hacer al sector pblico ms eficiente y reducir su peso sobre la economa, y aumentar la capacidad de administrar el sector pblico en funcin de resultados. Durante el gobierno laborista las reformas en el sector pblico fueron parte de una segunda ola de reformas. Para ese entonces, y en cuanto a la primera razn, ya haban existido algunos movimientos para alejar al Estado de algunas actividades comerciales, por lo que empresas del Estado pasaron a regirse por el derecho privado y al final se privatizaron completamente. Ese programa ya estaba funcionando antes de las elecciones de 1987. Se buscaba mejorar la eficiencia del sector pblico an en sus funciones centrales, ya que estaba la percepcin de que el Estado era una carga excesiva para la economa del pas. En cuanto a la segunda razn esgrimida, que era la incapacidad de los ministros para imponerle a la burocracia su agenda u objetivos polticos, exista la sensacin de que los organismos del Estado y los funcionarios pblicos generaban una inercia ms all del gobierno de turno. El objetivo de hacer que los funcionarios rindieran cuentas y respondieran mejor a cada gobierno se plasm en dos leyes muy importantes: la Ley del Sector Pblico de 1988 y la Ley de Finanzas Pblicas de 1989. Expresado en trminos financieros, ese cambio se traduce en pasar de controlar los insumos utilizados por los burcratas, los llamados inputs, es decir, el uso de funcionarios, dinero, recursos materiales, etctera, a intentar observar en qu se usan esos recursos. Paralelamente se produca un resurgimiento del Gerencialismo. La teora era que si los gerentes son responsables por los resultados que obtienen -calidad y cantidad de servicios prestados al gobierno-, no pods coartarlos respecto a cmo usar los recursos materiales y humanos a su disposicin para llegar a los resultados exigidos. Adems de eliminar una gran cantidad de controles que se hacan desde organismos centralizados sobre el presupuesto dedicado a los distintos tipos de insumos, el cambio ms grande fue, realmente, eliminar el control centralizado en el manejo de recursos humanos. La Ley del Sector Pblico efectivamente le quit a la Comisin de Servicios del Estado similar a la Oficina Nacional de Servicio Civil de Uruguay- el control centralizado de los recursos humanos. Los gerentes generales (CE) por su sigla en ingls) de cada ministerio pasaron a ser los empleadores del Estado, con una libertad completa para transferir, promover, definir escalas salariales, juzgar el desempeo de los funcionarios bajo su control. Dejaron de existir los lmites al nmero de personal que se puede contratar. Adems, los lmites al presupuesto de cada ministerio o agencia pasaron a expresarse en trminos de cunto dinero se asigna a cada resultado que se pretende obtener, y no se discrimina en trminos de cunto dinero se usa para financiar determinado insumo. Qu resultados se obtuvieron? Yo era un funcionario de carrera, con muchos aos de experiencia cuando esos cambios comenzaron. Entonces, muchos de nosotros, no puedo hablar por todos, obviamente, sentimos un gran alivio. Ya no tenas que hacer un pedido formal a la Comisin de Servicios del Estado si queras hacer una reestructura de personal, o si queras pagarle ms a un grupo de funcionarios en particular. Claro que mucha gente cometi errores. Y

fue necesario establecer controles internos, que bsicamente vinieron a suplantar los que antes se ejercan desde agencias centrales. No se trat de eliminar el control, sino de cambiar el lugar desde donde se ejerce, hacia el interior de los ministerios, con reglas sobre el proceso a seguir para contratar personal, sobre cmo llamar a una licitacin, etctera. El slogan del momento era dejar a los gerentes gerenciar (Let the managers manage). Lo que en seguida te lleva a que tens que ponerles los incentivos necesarios para que produzcan los bienes o servicios que vos como gobierno requers, de forma eficiente y eficaz. Y esto te lleva a un gran desafo: cmo definir los resultados que pretends que los gerentes obtengan? Algunas actividades del Estado son ms fciles de especificar y de medir que otras. Es ms fcil medir la eficiencia de la agencia que administra los impuestos, que medir la contribucin que hace la agencia de proteccin a la infancia, o el sistema de crceles, o las cortes. Y muchas de las crticas a estas reformas apuntaron a esto. Varios de mis colegas sealan que la idea de medir la performance del sector pblico asume que las actividades del Estado pueden evaluarse como se evala la produccin de tostadoras. Es decir, que se pueden definir fcilmente resultados identificables, tangibles. Esa es una de las crticas ms comunes. Otra crtica es que se puede medir algunos aspectos intermedios, de procedimiento en la accin del Estado, como observar cuntas consultas con trabajadores sociales y psiclogos desarrolla el departamento de proteccin a la infancia, pero eso no equivale a medir qu tan seguros o felices estn los nios del pas. En relacin al objetivo planteado de mejorar la eficiencia como forma de bajar el costo del Estado qu resultados tuvieron? Con respecto a la relacin entre el tamao del sector pblico y el conjunto de la economa, relacin gasto pblico/PBI, fue decreciendo durante los 90. Llev tiempo. Primero pasamos por un perodo inflacionario breve pero muy marcado, acompaado de una suba rpida de las tasas de inters. Tenamos dficit fiscales muy serios. Hacia mediados de los 90 el gasto pblico comenz a crecer menos que el PBI, por lo tanto la proporcin comenz a caer. Al menos parte de ese enlentecimiento en el crecimiento del gasto puede atribuirse al sistema de controles incluido en la Ley de Finanzas Pblicas. Yo trabaj en el Ministerio de Economa hasta 1986. Entonces exista la sensacin de que no haba forma de controlar el crecimiento del gasto pblico. Eso cambi en los 90. Se fijaron lmites al gasto de mediano plazo y una estrategia de contencin fiscal de largo plazo. Esto supuso mucha ms disciplina en el armado del presupuesto. De todos modos, buena parte de ese enlentecimiento en el crecimiento del gasto se debi no al nuevo sistema de administracin pblica sino a cambios en las polticas implementadas. A principios de los 90 el gobierno decidi enlentecer el ritmo de crecimiento del gasto en asistencia social, cambiando la relacin entre salarios de la poblacin econmicamente activa y los beneficios sociales y pensiones pagas. Un nuevo gobierno laborista asumi en 1999, y durante la mayor parte de ese tiempo disfrutamos de buenas tasas de crecimiento, y como tenemos un sistema de impuestos relativamente progresivo tambin aumentaron los ingresos del Estado. Hasta 2008 disfrutamos de supervits fiscales. Entonces si la pregunta es Tuvieron las reformas del sector pblico un impacto importante en la relacin gasto pblico/PBI?, la respuesta es, probablemente, no. Hay otras razones como las decisiones sobre gasto social y el ciclo econmico positivo. Y si lo que se pregunta es si las reformas del sector pblico mejoraron los niveles de rendicin de cuentas de los organismos pblicos a las prioridades de los gobiernos, de nuevo pienso que probablemente la respuesta no es lineal. Yo siempre hice un esfuerzo como funcionario pblico para responder lo mejor posible a las solicitudes del ministro. Creo que los funcionarios pblicos siempre estuvieron dirigidos muy de cerca por los gobiernos de turno. Por supuesto que exista mucha inercia en algunas de las principales funciones del Estado. Entonces no era tan cierto que los funcionarios no respondan a los ministros Hubo mucho ruido sobre eso. Pero no creo que fuera as. Se deca que las reformas eran necesarias para que los ministros pudieran ejercer mejores controles sobre los funcionarios. Y que eso se lograra dndole a los gerentes incentivos para obtener resultados previa y claramente definidos. Pero no creo que las reformas hayan generado cambios muy dramticos en esa ecuacin. Se le dio a los gerentes mucha mayor

libertad para innovar, y eso result frecuentemente en reestructuras importantes de muchos organismos pblicos. Esas oportunidades de innovacin que se abrieron para los gerentes tuvieron un impacto importante en la calidad de las polticas llevadas adelante? De nuevo, no est completamente claro. Si mirs la historia de las grandes innovaciones dentro del Estado pods encontrar fracasos importantes, por ejemplo en apuestas a incorporar tecnologas de informacin caras que no dieron los resultados esperados. S se produjeron algunas innovaciones importantes que no hubieran sucedido si no hubiera sido por la introduccin de las prcticas gerencialistas, por la libertad otorgada a los gerentes. Por ejemplo la forma en que los ministerios se comunican y atienden al pblico. Haba problemas importantes en este sentido y se hicieron mejoras significativas en aquellos servicios que atienden pblico masivamente. Mejorarmos la rapidez en la atencin, la facilidad con que el usuario conoce cules son sus derechos y obligaciones. Y tambin se mejoraron mucho los procesos de trabajo. Se cumplan los plazos, los trmites se hicieron mucho ms cortos, en esta y muchas otras oficinas. Hubo algn efecto no esperado, positivo o negativo, de esas reformas? Una de las crticas ms fuertes es que el trabajo de los ministerios y departamentos se focaliza demasiado en obtener casi exclusivamente los resultados especficos que se incluyen en el contrato que el gerente general firma con el ministro. Y entonces se pierde visin de conjunto en el sector pblico. Esto puede ser verdad en parte. Pero tambin me parece que esas crticas en realidad sobreestiman la visin de conjunto y la capacidad de coordinacin que tena el Estado antes de las reformas. Algo que s perdimos, y que creo va a llevar mucho tiempo recuperar, es la capacidad de producir la siguiente generacin de lderes, de gerentes generales del sector pblico. Un grupo de personas competentes y formadas que tome la posta de la actual generacin de gerentes generales y mandos medios altos. Cuando la Comisin de Servicios del Estado actuaba como agencia central de manejo de los recursos humanos, una de sus funciones era la de pensar en la sucesin. Observar a los liderazgos jvenes que surgan en el servicio civil y pensar en el desarrollo de sus carreras, y prepararlos para eventualmente llegar a las posiciones ms altas. De alguna forma ahora lo estamos intentando con la instalacin de un centro de desarrollo de lderes. Ese es un ejemplo de cmo al remover una funcin centralizada generamos una debilidad importante en el funcionariado pblico a futuro. * Referencia bibliogrfica: Gonnet Ibarra, Diego. Balance de una reforma en Semanario Brecha, Montevideo 28 de Agosto de 2009, pp. 20-21.
** Docente e investigador de la Escuela de Gobierno, de la Universidad de Victoria en Wellington, especializado en governanza, desarrollo humano y gerenciamiento pblico. Coordina parte de los programas de cooperacin entre Nueva Zelanda y Uruguay, financiados por el Banco Mundial. Fue miembro del Servicio Civil de Nueva Zelanda durante ms de 30 aos, alcanzando puestos de alta responsabilidad, incluyendo el de gerente general del Ministerio de Vivienda. *** Licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad de la Repblica. Master in Public Policy Victoria University of Wellington, New Zealand. gonnetcp@gmail.com