DEMOGRAFIA

Captulo
Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?
En el Captulo Uno se demuestra que la demografa representa una parte importante de la diferencia en el nivel de desarrollo entre Amrica Latina y el mundo desarrollado. Significa ello que la regin es como es slo porque su poblacin es joven? Significa que la regin no ha desarrollado plenamente su potencial porque el nmero de nios por adulto en edad de trabajar ha sido demasiado elevado? En gran medida, las respuestas a estas preguntas son afirmativas. La gran transformacin demogrfica que ya est teniendo lugar en muchos pases, y que se intensificar durante la primera mitad del siglo XXI, representa una singular oportunidad para el desarrollo. Habr un mayor nmero de personas en las edades en que alcanzan un mximo la productividad y el ahorro, habr menos nios que educar y menores gastos en servicios de salud, mientras que el nmero de personas de mayor edad que requieren pensiones y prestaciones de seguridad social seguir siendo relativamente reducido. Pero en ciertos sentidos, las respuestas son negativas. La demografa es uno de los principales actores del proceso de desarrollo, aunque no es el nico. Incluso si las condiciones demogrficas son favorables, las polticas inadecuadas o la presencia de shocks negativos inesperados pueden hacer desaparecer los beneficios potenciales. Si no se dispone de suficientes empleos para el creciente nmero de adultos jvenes que llegan a la edad de trabajar, el cambio demogrfico puede provocar desempleo, violencia y otros problems sociales. Si la sociedad y las familias no ahorran lo suficiente, no contarn con los recursos necesarios para mantener a las personas de edad avanzada. Las posibilidades de mejorar los niveles de vida de las nuevas generaciones se perdern si el me-
nor nmero de hijos por contribuyente no recibe una mejor educacin. Durante el prximo medio siglo, Amrica Latina ser la regin del mundo en la que se producirn los cambios demogrficos ms profundos. Ello hace que resulte esencial que los responsables actuales de la formulacin de polticas basen su pensamiento estratgico en el conocimiento de la demografa. Sin una comprensin de lo que la demografa est indicndoles, estarn guiando a sus pases a ciegas, sin instrumentos, y casi con certeza terminarn planificando para el mundo de ayer y no del maana. En este captulo se analiza por qu la demografa puede constituir una singular oportunidad o una creciente amenaza para Amrica Latina, y se sostiene que existe una enorme amplitud para convertir la amenaza potencial en una oportunidad a travs de la accin poltica. La actual situacin demogrfica de la regin y la situacin que imperar en un futuro cercano ya estn en gran medida predeterminadas por los cambios ocurridos hace dcadas en materia de fecundidad y mortalidad. La regin puede aceptar estas condiciones pasivamente, o adaptar sus polticas al nuevo desafo demogrfico. En este captulo se ponen de relieve aquellos aspectos de poltica en los que tener en cuenta la demografa puede resultar ms beneficioso. El captulo comprende siete secciones. La primera (pg. 43) ilustra por qu la demografa reviste importancia, y en qu sentido los aspectos demogrficos alcanzan mayor relevancia. En la seccin siguiente (pg. 50) se examinan la demografa de Amrica Latina y la naturaleza de la transicin demogrfica, hacia dnde va la regin y la ventana de oportunidad demogrfica que est abrindose.
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Captulo 2
En las cinco secciones siguientes se exploran los desafos prcticos de poltica generados por el cambio demogrfico. La tercera seccin (pg. 66) se concentra en la interaccin que existe entre la demografa y las polticas del mercado laboral. El mercado laboral es uno de los principales mecanismos que puede utilizarse para transformar el cambio demogrfico en un desarrollo acelerado. Los cambios demogrficos se traducirn no slo en una expansin del tamao de la fuerza laboral, sino lo que es ms importante en profundos cambios en la composicin por edades de la fuerza laboral. Ya est observndose el desplazamiento de una gran proporcin de trabajadores jvenes a una mayor proporcin de trabajadores de ms edad. Los mecanismos de proteccin de los ingresos que se emplean hoy en Amrica Latina no han logrado proteger a los sectores ms vulnerables de la sociedad (entre ellos, los trabajadores ms jvenes). El debate sobre la forma de combinar la demografa y los mercados laborales debera concentrarse en la modernizacin de las reglamentaciones laborales y la expansin de la cobertura de los mecanismos de proteccin de los ingresos. En la cuarta seccin (pg. 80) se muestra la relacin entre la demografa y la criminalidad, que deriva de la propensin de los adultos ms jvenes a la criminalidad, que es mucho ms grande que en las personas de mayor edad. Cuando se incrementa la ponderacin de los grupos de edad ms propensos a la criminalidad, se producen presiones adicionales sobre las tasas de criminalidad. En consecuencia, si el entorno econmico incentiva los comportamientos antisociales, las tendencias demogrficas de Amrica Latina proporcionarn incentivos adicionales para el aumento de la criminalidad y la delincuencia. Pero estos potenciales efectos negativos pueden evitarse si se aplica un enfoque integral que incluya un nfasis mayor en las polticas de prevencin de la criminalidad; una mayor capacitacin y oportunidades laborales para los grupos sociodemogrficos ms propensos a las actividades delictivas; medidas de prevencin ms eficaces y descentralizadas; la creacin y el fortalecimiento de grupos interinstitucionales que actan sobre diferentes aspectos del problema; un mejor diagnstico de la naturaleza y las causas de la criminalidad, y el diseo y la ejecucin de evaluaciones de programas de prevencin de la misma.
La quinta seccin (pg. 88) se concentra en la educacin. Una de las principales oportunidades que proporciona el cambio demogrfico es que la proporcin de la poblacin en edad escolar est disminuyendo, mientras se ampla la base tributaria potencial para financiar inversiones en capital humano. Ello abre la posibilidad de mejorar la calidad y la cobertura de los sistemas de educacin pblica. Pero la demografa tambin impone importantes desafos, dado que la demanda de diferentes tipos de servicios de educacin pblica tambin cambiar rpidamente con el cambio de la estructura por edades de la poblacin en edad escolar. Los tres objetivos principales que los responsables de la formulacin de polticas deben tener en cuenta para mejorar la educacin en condiciones demogrficas cambiantes son la flexibilidad para ajustarse a los cambios en la demanda, la diversidad para poder proveer servicios de educacin a grupos de edad heterogneos, y la eficiencia para hacer un mejor uso de los recursos pblicos y privados. Debera explorarse un nuevo paradigma de organizacin que se concentre en el fortalecimiento de los usuarios de los servicios, confiriendo mayor autonoma a los proveedores y redefiniendo el papel del Estado. El progreso tecnolgico puede facilitar el proceso y debe aprovecharse para mejorar el acceso y la calidad de los niveles bsicos, tpicamente demandados por los individuos ms jvenes, y para extender la educacin a los adultos. Puede utilizarse una diversidad de esquemas de organizacin para aprovechar ms adecuadamente los esfuerzos privados y pblicos tendientes a expandir y mejorar la educacin en todos los niveles. La sexta seccin (pg. 98) aborda otro importante tipo de servicio estrechamente vinculado a la transicin demogrfica: la salud. Los cambios en la estructura por edades de la poblacin tienen enormes implicaciones en cuanto a la demanda de diferentes tipos de servicios de salud, de manera que resulta crucial que los responsables de la formulacin de polticas en este sector se adapten a los cambios demogrficos. La regin est desplazndose actualmente hacia una mayor proporcin de poblacin en edad laboral, que contribuye ms al financiamiento de la salud pblica y al mismo tiempo impone menos demandas de los servicios que los grupos ms jvenes y de mayor edad. Ello proporciona una oportunidad singular para prepararse para el futuro, cuando comience a evidenciarse la
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creciente demanda de la poblacin de ms de 65 aos de edad. Las polticas de salud pblica debern abordar tres importantes desafos: a) el incremento de los costos mdicos debido a la creciente importancia de las enfermedades no transmisibles asociadas con la edad; b) la creciente dependencia de la poblacin con respecto a los mecanismos de seguros pblicos y privados como consecuencia del mayor costo de los servicios mdicos, y c) la necesidad de nuevos modelos de atencin y formas de organizar la provisin de los servicios de salud derivados de la necesidad de una gama ms amplia de servicios de salud. El marco que puede ayudar a cualquier pas a superar estos desafos debera incluir el refuerzo de las funciones esenciales de salud pblica, una mejor informacin a travs de la investigacin y el examen de nuevas tecnologas, el fortalecimiento del marco reglamentario para los seguros de salud pblicos y privados, mejoras en la eficiencia en el uso de los recursos pblicos, y la adopcin de modelos de servicios de salud que sean ms flexibles para adaptarse a la cambiante situacin demogrfica. Por ltimo, la sptima seccin (pg. 104) se ocupa de una de las mayores amenazas al envejecimiento: la creciente demanda de pensiones y prestaciones jubilatorias. Tradicionalmente, estas demandas se han satisfecho en la regin a travs de las instituciones pblicas de seguridad social. Un hecho que resulta alarmante es que aunque la proporcin del grupo de ms de 65 aos de edad todava no es elevado (en comparacin con los pases desarrollados), la mayor parte de los pases para los que se cuenta con informacin ya soportan voluminosos dficit en sus obligaciones de seguridad social. Con el envejecimiento de la poblacin, estos dficit pueden volverse inmanejables. La alternativa a la que ms se ha recurrido ha sido el desplazamiento a sistemas de pensiones financiados privadamente, pero aun con ese desplazamiento, el Estado todava tiene un importante papel que desempear para asegurar que esta potencial bomba de tiempo se convierta en una oportunidad. En primer lugar, el sector pblico debe regular y supervisar el funcionamiento del sistema para proteger el ahorro de la sociedad, y en segundo lugar, debe promover y facilitar el desarrollo de mercados financieros para que los recursos acumulados mediante el ahorro se transformen en inversiones productivas que financien el desarrollo y las obligaciones jubilatorias. Pero existe un elemento
adicional. Vivimos en un mundo globalizado, en el que las caractersticas demogrficas de una regin pueden tener implicaciones para las dems. El desfase demogrfico entre Amrica Latina y las economas desarrolladas puede ampliar en la prctica la ventanilla de oportunidad de la regin. En los pases desarrollados, una gran proporcin de la poblacin ya est haciendo uso de los ahorros acumulados en el pasado para financiar su retiro. Ello tiende a reducir el rendimiento del capital en esos pases. En contraste, en Amrica Latina los niveles desusadamente bajos de capital por trabajador debidos a la expansin de la fuerza laboral incrementan el rendimiento del capital. Si se facilitan los flujos de capital a largo plazo entre regiones que se hallan en diferentes etapas de la transicin demogrfica, el desfase demogrfico puede ayudar a financiar el retiro en las regiones de ms edad, y al mismo tiempo estimular el crecimiento en Amrica Latina.
La importancia de la demografa La demografa moldea la vida cotidiana y el futuro en muchas formas importantes. Modifica el nmero de personas en cada pas, la tasa de crecimiento demogrfico, y lo que es ms importante, afecta la estructura por edades de la poblacin. Quiz la forma ms obvia en la que la demografa afecta la vida cotidiana sea a travs del crecimiento demogrfico. Cuando las poblaciones crecen ms rpidamente que la capacidad de los gobiernos para prestar servicios pblicos y con mayor rapidez que el progreso tecnolgico requerido para hacer un mejor uso de los recursos disponibles, la tasa de crecimiento demogrfico constituye una amenaza. De hecho, sta fue la principal razn por la cual hace siglos la gente comenz a preocuparse por la demografa. El temor a la sobrepoblacin ha sido objeto de grandes debates desde que las ideas de Thomas Malthus despertaron la imaginacin intelectual de Occidente (vase el Recuadro 2.1). Malthus crea que el tamao de la poblacin se vera en ltima instancia limitado por el hambre. Los recursos eran fijos, de manera que la escasez siempre reducira la poblacin a un tamao sostenible. Sus ideas han perdurado. Por ejemplo, en 1968 Paul Ehrlich inici su influyente libro The Population Bomb con estas palabras: La bata-
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Captulo 2
Recuadro 2.1
El debate sobre la poblacin

La literatura econmica ha variado considerablemente a lo largo del tiempo en cuanto a la importancia que ha asignado a los factores demogrficos en el proceso de desarrollo econmico. En cierto momento se crey que el crecimiento demogrfico constitua un importante determinante quiz el principal determinante de las opciones econmicas. En otras pocas, incluso en la mayor parte de la literatura econmica corriente del ltimo medio siglo, las consideraciones demogrficas han sido clasificadas como uno de los numerosos factores que pueden determinar las opciones agregadas, en parte porque responden y a la vez contribuyen a moldear el proceso de desarrollo. En los aos noventa, sin embargo, ha resurgido el nfasis en la importancia que los factores demogrficos pueden revestir en el condicionamiento del desarrollo econmico. Se ha destacado la forma en que el desplazamiento de la estructura por edades durante la transicin demogrfica puede ofrecer oportunidades econmicas en el mediano plazo. El debate acerca de la poblacin tradicionalmente ha enfrentado a los pesimistas demogrficos con los optimistas. El argumento pesimista se origin con el reverendo Thomas Malthus, que en 1798 predijo que la poblacin se vera sometida a una continua presin en favor del crecimiento como resultado de la pasin entre los sexos. Sin embargo, la tierra, el capital fsico y el conocimiento no se incrementaran al mismo ritmo, y el hambre volvera a reducir los niveles de poblacin. Slo una pequea fraccin de la poblacin de un pas podra escapar al nivel de subsistencia. La segunda escuela los optimistas en materia de poblacin est relacionada principalmente con la obra de Ester Boserup, Simon Kuznets y Julian Simon. Estos autores sostienen que la necesidad es la madre de la invencin. El rpido crecimiento de la poblacin y la creciente densidad demogrfica estimularn el cambio tecnolgico y la innovacin institucional. Ester Boserup, por ejemplo, sostiene que la agricultura primitiva naci cuando los cazadores y recolectores tradicionales enfrentaron el desafo de una mayor poblacin, y la agricultura moderna evolucion posteriormente como respuesta ulterior al crecimiento demogrfico. Las poblaciones ms numerosas tambin favorecen la generacin de conocimientos. Tienen ms genios, personas cuya creatividad puede transformar la forma en que funciona la sociedad. Tambin pueden aprovechar el tamao como una ventaja, captando economas de escala que las tornan ms productivas. Desde los aos cincuenta, los economistas se han inclinado por el neutralismo demogrfico. Esta posicin, que se basa ms en las evidencias economtricas que en el razonamiento terico, sostiene que el ritmo de crecimiento econmico no guarda una relacin sistemtica con el crecimiento demogrfico entre pases en situaciones semejantes. Los responsables de la formulacin de polticas de los pases en desarrollo y la comunidad internacional del desarrollo se han visto fuertemente influenciados por esta perspectiva. En los ltimos tiempos los economistas han revivido la idea de que el cambio demogrfico tiene importantes efectos sobre el crecimiento y el desarrollo econmicos. Pero estos efectos se relacionan ms con la dinmica de una cambiante estructura por edades que con la tasa de crecimiento demogrfico. Los efectos malthusianos son posibles, pero tambin lo es el adelanto demogrfico real. Los responsables de las polticas enfrentan un desafo. Podrn adaptarse al cambiante entorno? O la promesa del cambio demogrfico les pasar de largo?
lla ... ha terminado. En los aos setenta, cientos de millones de personas morirn de hambre. La reciente cobertura de los medios de difusin acerca de los hitos alcanzados por la poblacin de la India, que acaba de sobrepasar los mil millones de habitantes, y la poblacin mundial, que ya super los 6.000 millones, ha suscitado similares temores malthusianos. En general, esta preocupacin ha demostrado no tener fundamento. En los ltimos treinta aos la poblacin mundial se ha incrementado en 2.300 millones de habitantes (casi cinco veces la actual poblacin de Amrica Latina). Pero los ingresos promedio han aumentado alrededor de dos terceras partes en trminos reales durante el mismo perodo. Un nmero masivo de trabajadores se ha vuelto ms
productivo. Han pasado de la agricultura a los servicios y la industria, han aumentado su educacin y utilizado la tecnologa para incrementar el valor que agregan a travs de su trabajo. Los recursos naturales, mientras tanto, no se han agotado. Por el contrario, los precios mundiales de los recursos naturales han mostrado una tendencia decreciente a largo plazo. Sigue habiendo preocupacin ambiental acerca de la forma en que se utilizan los recursos, pero las predicciones de que ciertos recursos como el petrleo se agotaran en los aos setenta no se han cumplido. Aun as, subsisten controversias acerca del efecto del crecimiento demogrfico sobre el desarrollo. La forma ms crucial en que la demografa afecta la vida diaria es la dinmica de la estructura de
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Grfico 2.1
Edad promedio de la poblacin en Amrica Latina y otras regiones
Pases desarrollados Sudeste Asitico Mundo Amrica Latina Resto de Asia Africa Uruguay Barbados Argentina Chile Trinidad y Tobago Bahamas Jamaica Brasil Panam Costa Rica Colombia Rep. Dominicana Per Venezuela Mxico Ecuador El Salvador Hait Bolivia Paraguay Belice Guatemala Honduras Nicaragua 5 10 15 20 25 30 35 40
Edad promedio Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
edades. Rara vez las poblaciones son estables. Las tasas de fecundiad, de mortalidad y de migracin neta que determinan el crecimiento y la estructura por edades de la poblacin siempre son fluidas. Los cambios en la estructura por edades ejercen una profunda influencia sobre una sociedad, interactuando con las diversas caractersticas del panorama social y econmico en formas complejas que pueden multiplicar o mitigar los efectos. En el resto de esta seccin se muestra la importancia que ha tenido la estructura por edades en el pasado, y en consecuencia, su enorme importancia para el futuro. La estructura de la poblacin afecta los resultados econmicos En la misma forma en que las personas modifican sus necesidades, sus recursos y su comportamiento a lo largo del ciclo de su vida, los pases tambin cambian cuando se modifica la estructura de edades de la poblacin. Cuando las personas son muy jvenes, tienen una baja capacidad para generar recusos, pero todava tienen considerables necesidades. Se hallan en una etapa de su vida en la que su familia o la sociedad tienen que invertir en ellos para que puedan convertirse en adultos productivos. Los adultos mantienen a sus hijos de la misma forma en que fueron mantenidos por sus padres, y por lo general retribuyen parte de lo que recibieron proporcionando apoyo a sus
mayores. Para cerrar el ciclo, las personas de edad avanzada que son suficientemente afortunadas pueden mantenerse a s mismas cuando han perdido su capacidad para trabajar, mientras que otras deben depender de la familia o de la sociedad para satisfacer sus necesidades. El ciclo de vida de cada pas es similar, excepto por el hecho de que los pases no slo envejecen y mueren como los individuos, sino que incluso a veces pueden volverse ms jvenes. Como las personas, las necesidades de los pases y su capacidad para generar recursos vara, dependiendo del tamao relativo de los grupos de edades que atraviesan diferentes etapas de su ciclo de vida. La dinmica de los cambios en la estructura por edades puede ser provocada por reducciones en la mortalidad o lo que es menos comn incrementos en la fecundidad que originan un abultamiento en la estructura de la poblacin, una generacin de explosin demogrfica que puede originar cambios sociales de largo alcance. En un principio esta generacin necesita educacin, lo que impone un costo adicional a la sociedad (aunque puede decirse que ofrece la oportunidad de llevar a cabo los adelantos necesarios en materia de educacin). Esa generacin gradualmente llega a la edad de trabajar y, en un mercado laboral favorable, se vuelve econmicamente productiva. Con los incentivos adecuados, esta generacin tambin comienza a ahorrar una proporcin considerable de su ingreso, incrementando la inversin en la economa y ayudando a proteger a la sociedad de la etapa final de la transicin demogrfica: un gran incremento en el nmero de personas de edad avanzada que requieren apoyo financiero, atencin y compaa a lo largo de su jubilacin. Dentro de Amrica Latina existe una amplia diversidad de estructuras de edades. El Grfico 2.1 muestra que algunos pases de la regin figuran entre los ms jvenes del mundo (Belice, Guatemala, Honduras y Nicaragua), mientras que otros pases, como Uruguay y Barbados, tienen edades promedio similares a las de los pases desarrollados. En otras palabras, se observan grandes diferencias en las etapas del ciclo de vida demogrfico que estn atravesando los diferentes pases de la regin. Estas diferencias derivan de los acontecimientos que se han producido en el pasado. La actual estructura por edades es en gran medida el resultado de las tasas de fecundidad y mortalidad infantil del
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Captulo 2
Grfico 2.2
Efectos de la composicin de la poblacin: PIB per cpita y por trabajador

c. PIB per cpita en Argentina y en Hong Kong
10,0
a. PIB per cpita en Mxico y en Hong Kong

10,0
9,5
PIB per cpita (US$ 1985 PPA) PIB per cpita (US$ 1985 PPA)
9,5
9,0
9,0
8,5
8,5
8,0
8,0
7,5 1950
1955
1960
1965 Mxico
1970
1975
1980
1985
1990
7,5 1950
1955
1960
1965 Argentina
1970
1975
1980
1985
1990
Hong Kong
Hong Kong
b. PIB por trabajador en Mxico y en Hong Kong

10,5 10,5
d. PIB por trabajador en Argentina y en Hong Kong
PIB por trabajador (US$ 1985 PPA)
PIB por trabajador (US$ 1985 PPA)
10,0
10,0
9,5
9,5
9,0
9,0
8,5
8,5
8,0 1950
1955
1960
1965 Mxico
1970
1975
1980
1985
1990
8,0 1950
1955
1960
1965 Argentina
1970
1975
1980
1985
1990
Hong Kong
Hong Kong
Fuente: clculos del BID basados en Penn World Tables (1998).
pasado, que estuvieron determinadas por las circunstancias sociales y culturales que prevalecan en esa poca. A su vez, la actual estructura por edades puede tener una profunda influencia sobre muchos aspectos del entorno econmico y social. Este informe se concentra principalmente en la forma en que la demografa afecta los resultados econmicos y sociales. Consecuencias macroeconmicas de la estructura por edades Importan verdaderamente estas diferencias en la estructura por edades para los resultados econmicos actuales? S, y lo hacen a travs de varios canales, el primero de los cuales es puramente contable.
Si dos pases tienen idntica productividad promedio por trabajador y tasas idnticas de participacin en la fuerza laboral, su PIB per cpita diferira si uno de ellos tiene una mayor proporcin de poblacin en edad de trabajar. Por ejemplo, en los Grficos 2.2 a-d se compara a Hong Kong (una de las economas de ms rpido crecimiento con una de las poblaciones de ms edad) con Mxico (que tiene una poblacin relativamente joven) y Argentina (que tiene una de las poblaciones de ms edad de Amrica Latina, pero relativamente joven en comparacin con los pases desarrollados). El Grfico 22a presenta el PIB per cpita de Mxico y Hong Kong. Muestra que el PIB per cpita de Hong Kong ha sido mayor que el de Mxico desde 1965. Sin embargo, en Hong Kong una mayor proporcin de la poblacin ha estado en
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edad de trabajar. Por lo tanto, si se calcula el PIB por trabajador (que equivale a extraer del clculo la poblacin que no est en edad de trabajar) la diferencia se reduce considerablemente. Segn el Grfico 2.2b, Hong Kong ha crecido a un ritmo ms rpido, pero slo a partir de 1985 parece haber sobrepasado a Mxico en trminos del PIB por trabajador. De manera que la clasificacin de estos dos pases para el perodo 1960-1990 cambia despus de ajustarse las diferencias en la poblacin. Lo mismo se aplica a la diferencia entre Argentina y Hong Kong en los Grficos 2.2c y 2.2d. El ingreso per cpita vara en funcin de la composicin por edades no slo porque cambia la proporcin de las personas en edad de trabajar, sino tambin porque la productividad de los trabajadores de distintas edades es diferente. A medida que los trabajadores adquieren experiencia, su productividad aumenta, hasta que se llega a un mximo y la productividad decrece cuando se acercan a la edad de jubilacin. El Grfico 2.3 muestra la relacin que existe entre el PIB per cpita (y otras variables) y la edad promedio de la poblacin al nivel del pas1. Este Grfico se basa en la informacin histrica correspondiente a un gran nmero de pases durante los ltimos 45 aos, y representa el comportamiento tpico de las variables a medida que la poblacin de los pases envejece, es decir, a medida que el tamao de los grupos de ms edad crece con respecto al de los ms jvenes. A partir de un determinado punto, cuando la edad promedio de la poblacin es de alrededor de 26 aos, el PIB per cpita comienza a aumentar, y sigue incrementndose en forma continua a medida que la poblacin del pas envejece (el Grfico llega a aproximadamente 39 aos, edad ligeramente superior
1 Vase en el Apndice 2.1 una descripcin de la metodologa. Los patrones promedio de edad se refieren a la tendencia promedio observada en alrededor de 150 pases durante el perodo 1950-1995, de la cual se eliminaron todas las dems diferencias de pases y los acontecimientos ocurridos en aos especficos. Recurdese lo sealado en el captulo 1, que la edad promedio es un indicador sinttico de la composicin por edades, porque guarda una correlacin negativa con la proporcin de la poblacin de 0 a 15 aos, y una correlacin fuertemente positiva con la proporcin de la poblacin en edad de trabajar y el grupo de ms de 65 aos. El eje horizontal de los grficos indica el lugar que ocupaban Amrica Latina y otras regiones en trminos de la edad promedio de la poblacin en 1995. El promedio correspondiente al Sudeste Asitico se refiere solamente a Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwn, que son las cuatro economas de ms rpido crecimiento en el perodo 1965-1995, y que son tambin aqullas que han experimentado recientemente la transicin demogrfica ms rpida.
Grfico 2.3
Cmo cambian las variables macroeconmicas con la edad promedio

Dlares PPA de 1982 30.000
Capital por trabajador (US$)
30
25.000 20.000
20 % del PIB
Ahorro (% del PIB) PIB per cpita (US$)
15.000 10.000
10
Ingresos tributarios (% del PIB)
5.000 0
-10 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39
Africa Guatemala Nicaragua Honduras Belice Trinidad y Tobago Chile Argentina Panam Ecuador Jamaica Venezuela Brasil Mxico Bahamas Per Rep. Dom. Colombia Costa Rica Asia Amrica Latina Sudeste Asitico Barbados Uruguay
-5.000
Pases desarrollados
Hait Paraguay Bolivia El Salvador
Nota: el eje vertical mide cambios respecto a un pas con edad promedio de 20 aos. Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
al promedio de las poblaciones de los pases desarrollados). En algunos pases latinoamericanos la poblacin ya tiene suficiente edad como para estar en el nivel en el que el PIB per cpita aumenta con la edad, pero aqullos en los que la poblacin es ms joven todava no se ha alcanzado ese punto, ya que an est incorporndose a la fuerza laboral un gran nmero de trabajadores jvenes, superando el aumento de la productividad del nmero relativamente pequeo de trabajadores maduros. En comparacin, la edad promedio del grupo de pases de rpido crecimiento del Sudeste Asitico es de alrededor de 33 aos, superior a la de los pases latinoamericanos con poblacin de ms edad (Barbados y Uruguay) y bien dentro del margen en el que el PIB per cpita se ve favorecido por la mayor productividad de los trabajadores maduros. A un nivel agregado, el PIB per cpita aumenta con la edad promedio no slo como resultado de cambios en la composicin por edades, sino tambin debido a que se dispone de ms capital por cada trabajador. Ello ocurre porque el ahorro agregado tambin muestra un patrn muy caracterstico con respecto a la edad. La tasa de ahorro interno es una de las variables ms estrechamente relacionadas con el ciclo de vida porque en general las personas ahorran poco o desahorran cuando son jvenes, en momentos en que su capacidad de generacin de ingresos es baja.
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Captulo 2
Grfico 2.4
Cmo cambia la demanda por servicios sociales con la edad promedio

Dlares PPA de 1982 30
6 5 4 3
% del PIB
crecimiento del Sudeste Asitico se encuentran en una etapa ms avanzada de su ciclo de vida, que se caracteriza por tasas de ahorro ms altas. El gasto social cambia a medida que la poblacin de los pases envejece Otro efecto obvio de los cambios en la estructura por edades es que cambia la provisin de diferentes tipos de servicios pblicos. Los pases con poblaciones jvenes, en los que hay una elevada proporcin de nios, enfrentan una mayor demanda de gastos educacionales, que podra reflejarse en una mayor proporcin de estos gastos en el PIB. De igual forma, en pases con poblacin muy joven o muy vieja, se supone que la demanda de servicios de salud ser mayor que en aqullos en los que la mayor parte de la poblacin tiene edad de trabajar. El Grfico 2.4 muestra que el patrn de edad promedio del gasto pblico en educacin es bsicamente constante. Aparentemente, el envejecimiento de los pases no ha estado asociado con una significativa reduccin del gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB. Pero este Grfico tambin incluye el patrn histrico seguido por los gastos pblicos en educacin primaria por nio en edad primaria. A medida que aumenta la edad promedio del pas, aumenta el gasto pblico en educacin primaria por nio en edad primaria. Si la proporcin del gasto en educacin permanece constante cuando aumenta la edad promedio del pas, el gasto por nio tiende a mantenerse relativamente bajo en pases con poblaciones jvenes, pero aumenta a medida que el tamao relativo de este grupo disminuye con la transicin demogrfica. Si un mayor gasto pblico por nio en edad primaria incrementa la calidad de la enseanza pblica bsica, el cambio demogrfico tiene un importante impacto sobre la productividad y otros resultados para esos nios. En promedio, el Sudeste Asitico ya se ha beneficiado durante algn tiempo del incremento del gasto por nio en edad escolar relacionado con la edad promedio, aunque con un considerable potencial de beneficios adicionales a medida que la edad promedio se acerca a la de los pases desarrollados. En promedio, Amrica Latina recin est entrando a la etapa del perfil de edad promedio en el que esta variable aumenta, siendo el promedio global asitico ligera-
25 Gasto pblico en educacin (% del PIB) Gasto pblico en educacin por nio en edad de primaria (US$)
2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6
20
15
10
5 Gasto pblico en salud (% del PIB) 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Asia Africa Guatemala Nicaragua Honduras Belice Amrica Latina Ecuador Venezuela Mxico Per Repblica Dominicana Colombia Costa Rica Trinidad y Tobago Chile Argentina Panam Jamaica Brasil Bahamas Sudeste Asitico Barbados Uruguay Pases desarrollados
Hait Paraguay Bolivia El Salvador
La misma persona tiene una mayor capacidad de ahorro en la edad ms productiva. Pero en la edad de jubilarse existe una menor capacidad de generacin de ingresos, y si se dispone de ellos, los ahorros pasados pueden compensar el desfase entre los ingresos y las necesidades. De la misma manera, los pases con una gran proporcin de nios o de personas ancianas tendrn razones para ahorrar menos que cuando una gran proporcin de su poblacin se halla en edad de trabajar. A medida que la edad promedio de la poblacin de un pas alcanza valores superiores a los 20-24 aos, la tasa de ahorro se incrementa marcadamente, llegando a un nivel mximo a los 33 aos y decreciendo en cierta medida. Los pases con poblacin joven, como los de las regiones de Africa y Asia meridional, muestran edades medias asociadas con tasas relativamente bajas de ahorro. La poblacin de Amrica Latina muestra un promedio de 27 aos de edad, o sea un promedio de cinco aos ms que la de Africa, lo que implica una mayor proporcin de la poblacin en su edad ms productiva de trabajo y mayores tasas de ahorro. Las economas del Sudeste Asitico, por su parte, tienen tasas de ahorro interno mucho mayores que el promedio de los pases latinoamericanos. Una parte importante de esta diferencia es que los individuos promedio en estas economas de rpido
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Grfico 2.5
Cmo cambian los indicadores sociales con la edad promedio Tasa de homicidios
por 100.000 habitantes 14 12 Tasa de desempleo 10 8 Coeficiente Gini Tasa de homicidios 6 4
8 6
Tasa de desempleo y Gini
4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10
2 0 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39
Hait Paraguay Guatemala Bolivia Nicaragua El Salvador Honduras Belice Africa Asia Amrica Latina Ecuador Venezuela Mxico Per Rep. Dom. Colombia Costa Rica Trinidad y Tobago Chile Argentina Panam Jamaica Brasil Bahamas Sudeste Asitico Barbados Uruguay Pases desarrollados
taje del PIB tienden a alcanzar un mnimo en la edad de 32 aos, y luego comienzan a incrementarse con los promedios de edad ms altos, como respuesta a la mayor demanda de las personas de ms edad, que aumentan su participacin en la poblacin. La edad promedio de Africa est relacionada con una mayor proporcin de los gastos en salud, mientras que los tpicos pases de Asia y Amrica Latina se encuentran en una etapa de la transicin demogrfica en la que el proceso de envejecimiento se relaciona con un menor gasto en salud como porcentaje del PIB. Efectos de la estructura por edades sobre el desempleo, la criminalidad y la desigualdad La estructura por edades tiene un importante efecto sobre las tasas de desempleo, porque los diferentes grupos de edades tienen posibilidades muy distintas de quedar desempleados. El Grfico 2.5 muestra que cuando la poblacin en edad de trabajar de un pas es relativamente joven, las tasas de desempleo son ms elevadas, pero el desempleo disminuye a medida que la estructura por edades se desplaza hacia las edades mayores. Las tasas de desempleo son mayores entre los trabajadores jvenes porque cuando los individuos se incorporan por primera vez al mercado laboral insumen ms tiempo buscando el empleo que mejor se adapte a sus habilidades, resulta ms barato despedirlos, y sus posibles empleadores saben menos acerca de ellos. En las edades superiores a los 33 aos, las tasas de desempleo comienzan a incrementarse nuevamente, reflejando el hecho de que puede resultar cada vez ms difcil encontrar empleo a edades ms avanzadas. El promedio de los pases de Africa, Asia y Amrica Latina se encuentran en el punto en que a medida que aumenta la edad promedio del pas puede observarse una disminucin ulterior de las tasas de desempleo. El Sudeste Asitico, en contraste, ya est cerca del punto mnimo del patrn de desempleo, y los pases desarrollados se encuentran en el segmento ascendente. En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, el aumento de la edad promedio del pas en el mediano plazo tender a disminuir el desempleo. Algo similar se aplica al vnculo entre las tasas de criminalidad y la demografa. Las tasas de criminalidad tienden a ser mayores entre los jvenes, de
mente inferior al de la regin. Dentro de Amrica Latina, slo Uruguay y Barbados tienen edades promedio por encima del segmento marcadamente ascendente entre los 30 y los 34 aos, pero estos pases como el promedio de los pases del Sudeste Asitico an cuentan con considerables beneficios posibles a medida que las edades promedio aumentan acercndose a las de los pases desarrollados. La mayor parte del resto de Amrica Latina se encuentra en el segmento de la curva de los 24 y los 30 aos, pero unos pocos pases (Argentina, Chile, Trinidad y Tobago) estn acercndose a las edades promedio con mayor efecto positivo sobre el gasto en educacin. La provisin de servicios pblicos de salud tambin cambia con la importancia de los diferentes grupos de edades. Si los pases tienen una edad promedio baja (y elevados coeficientes de dependencia juvenil), el gasto en salud como porcentaje del PIB tiende a ser elevado, reflejando la demanda de servicios pblicos de salud que es tpica de las etapas iniciales de la transicin demogrfica que se caracteriza por una elevada fecundidad y una alta mortalidad infantil. A medida que aumenta la edad promedio (y la participacin de la poblacin en edad de trabajar en la poblacin), el gasto en salud disminuye. El Grfico 2.4 muestra que los servicios de salud como porcen-
50
Captulo 2
manera que la tasa total de criminalidad se incrementa cuando aumenta la importancia relativa de los grupos de edad propensos al crimen, y luego disminuye a medida que la poblacin se desplaza a edades mayores. El Grfico 2.5 muestra que las tasas de homicidios tienden a alcanzar un mximo cuando la edad promedio es de alrededor de 27 aos, que es aproximadamente la edad promedio de Amrica Latina en su totalidad. Ello no implica que los homicidios deben incrementarse necesariamente cuando los pases se encuentran en esta etapa de su transicin demogrfica, sino slo que existen ciertas fuerzas demogrficas que, si no se controlan, tendern a producir este efecto indeseable, especialmente si se combinan con otros factores intervinientes, como los resultados macroeconmicos deficientes o importantes debilidades en las instituciones clave. Por ltimo, el Grfico 2.5 muestra el patrn de edad promedio para el ndice de desigualdad de Gini. Despus de una edad promedio de 27 aos, que es el promedio de Amrica Latina, se observa un obvio incremento en la desigualdad. Este patrn sugiere que a medida que la poblacin envejece se observa un efecto de la estructura por edades que presiona hacia una mayor desigualdad. En el caso de Amrica Latina, que ya es la regin ms desigual del mundo, ste es un hecho inquietante. La principal razn de este patrn es que en general la desigualdad dentro de las cohortes se incrementa con la edad. Este incremento se produce en parte por las diferencias en los perfiles de ingreso a lo largo del ciclo de vida para los diferentes grupos de educacin. El patrn de los ingresos durante el ciclo de vida es tpicamente constante en el caso de los individuos no calificados, mientras que el perfil de los individuos que tienen ms educacin aumenta durante el ciclo de vida y se nivela a la edad jubilatoria. Si en un pas latinoamericano tpico se comparan dos individuos a los 25 aos de edad, uno con educacin universitaria y otro con educacin primaria incompleta, la diferencia entre ellos es de cuatro a uno. A medida que transcurre el tiempo, el individuo con ms educacin recibir sustanciales incrementos salariales, mientras que el no calificado no los recibir. En el momento en que ambos alcanzan aproximadamente los 45 aos, el ms educado ganar tpicamente alrededor de ocho veces ms, porque habr podido beneficiarse del rendimiento de la inversin en educacin2. Adems, dentro de las
Diagrama 2.1
El proceso de transicin demogrfica
Tasa de natalidad
Crecimiento de la poblacin
Tasa de mortalidad
Tiempo
cohortes de ms edad, la desigualdad tiende a ser mayor debido al efecto persistente de los shocks favorables y desfavorables experimentados en las primeras etapas del ciclo de vida (como la buena o mala suerte en el empleo inicial, la mala suerte de padecer enfermedades crnicas o incapacidades). En consecuencia, cuando aumenta la influencia demogrfica de los grupos de edad mayores (y ms desiguales), la desigualdad tiende a elevarse. Ello no implica que un pas necesariamente se volver ms desigual a medida que la poblacin envejece, sino simplemente que predominarn factores desigualizantes de la estructura por edades, a menos que existan otros efectos ms fuertes en sentido opuesto.
La transicin demogrfica en Amrica Latina La demografa reviste importancia por muchas razones, que van desde la productividad y el ahorro hasta el desempleo, la criminalidad y la desigualdad. Ello implica que por lo menos algunas de las diferencias en el desarrollo econmico, humano y social entre Amrica Latina y otras regiones del mundo se deben al hecho de que Amrica Latina est atravesando una etapa diferente de la transicin demogrfica. Pero, por la misma razn, la mayor parte de los pases latinoamericanos se encuentra en el punto en el que la transicin podra acelerar el proceso de desarrollo si se
2 Duryea y Szkely (1998) muestran estos efectos en varios pases latinoamericanos.
51
Poblacin 0-14/Poblacin 15-64
aplican las polticas adecuadas. Con qu rapidez entrarn a la etapa de aprovechar potencialmente estos beneficios? Cundo se hallarn en la mejor posicin para sacar provecho de esa oportunidad? Para responder estas preguntas, en esta seccin se exploran los cambios demogrficos clave que han tenido lugar y que tendrn lugar en Amrica Latina. Tambin se plantear la pregunta ms crtica de todas: Se ha beneficiado hasta ahora Amrica Latina de su transicin demogrfica? Y en tal caso, cunto? Qu factores determinan el ritmo de la transicin? La tpica transicin demogrfica comienza con una marcada cada de las tasas de mortalidad cuando el mejoramiento de la salud pblica y de la medicina contribuyen a una mayor esperanza de vida. La mortalidad de infantes y de nios tiende a disminuir en forma particularmente rpida, lo que a su vez tiene efectos sobre la fecundidad, contraviniendo fundamentalmente el punto de vista malthusiano de que slo la limitacin de recursos reducir la capacidad de las personas para tener hijos. Sin embargo, la relacin no es simple y mecnica. Depende de un cambio en las percepciones, cuando las familias toman conciencia de que sus hijos tienen una mayor probabilidad de sobrevivir, y en consecuencia tienen menos nacimientos. El desfase entre la menor mortalidad y las tasas de fecundidad total significa que los pases experimentan primero un rpido crecimiento de su poblacin, que luego decrece gradualmente cuando la transicin demogrfica madura (vase el Diagrama 2.1)3. En esta etapa inicial se incrementa el coeficiente de dependencia de los jvenes con respecto a quienes estn en edad productiva. En la etapa siguiente, la fecundidad disminuye ms rpidamente que la mortalidad, el crecimiento demogrfico se reduce y el coeficiente de dependencia juvenil comienza a decrecer. Cuanto mayor sea la disminucin del coeficiente de dependencia juvenil, mayor ser la oportunidad demogrfica que presenta una elevada proporcin de la poblacin en edad de trabajar y un bajo coeficiente de dependencia. Pero a medida que la poblacin contina envejeciendo, el coeficiente de dependencia de los mayores aumenta con respecto a la poblacin en edad de trabajar, contrarrestando con el tiempo la constante disminucin del coeficiente de
Grfico 2.6
Evolucin de las tasas de dependencia de los menores de 14 aos

(Porcentajes)
85
75
65
55
45
35
25 1950 1960 1970 1980 1990 1995
Amrica del Norte Europa
Amrica Latina Sudeste Asitico
Resto de Asia Africa
Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
dependencia juvenil. En este punto se cierra la ventana de oportunidad demogrfica. Ritmo de la transicin demogrfica La trayectoria en el tiempo de los coeficientes de dependencia de los jvenes y los mayores en las distintas regiones durante el ltimo medio siglo vara ampliamente. El Grfico 2.6 presenta las tasas de dependencia juvenil para Amrica Latina, Amrica del Norte, Europa, el Sudeste Asitico y otras regiones del mundo. Durante todo este perodo, Africa muestra los mayores coeficientes de dependencia juvenil, que en 1995 eran alrededor de 3,4 veces superiores a los observados en Europa, la regin que tiene el menor coeficiente. El coeficiente de dependencia juvenil de Africa ha cambiado relativamente poco en comparacin con el de otras regiones en desarrollo. Aument ligeramente hasta alrededor de 1980, pero en la actualidad todava es bastante elevado y slo est decreciendo en forma lenta como consecuencia de las elevadas tasas de fecundidad que slo recientemente han comenzado a disminuir. Durante este medio siglo, en Asia y Amrica Latina los coeficientes de dependencia juvenil han sido
3 La tasa de fecundidad total se refiere al nmero de hijos que una mujer puede esperar tener en su vida, dadas las tasas de fecundidad actuales por edades. En consecuencia, es independiente de la distribucin por edades de la poblacin, a diferencia de la tasa bruta de natalidad, que depende en gran medida de la estructura por edades.
52
Captulo 2
Grfico 2.7
Evolucin de las tasas de dependencia de los mayores de 65 aos

(Porcentajes)
Grfico 2.8
El descenso de las tasas de fecundidad
7,0
21
6,5 6,0 5,5
Poblacin 65 o ms/Poblacin 15-64
19
Nmero de nios
17 15 13 11 9 7 5 1950
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
1950
1960
1970
1980
1990
1995
menores que los de Africa, pero considerablemente superiores a los de Amrica del Norte y Europa. Muestran una tendencia en forma de U invertida, que es caracterstica de la transicin demogrfica, alcanzando un mximo alrededor de 1970. Los coeficientes del Sudeste Asitico han sido menores que los del resto de Asia y Amrica Latina durante todo el perodo, aunque se incrementaron considerablemente entre 1950 y 1960. Alcanzaron un mximo a principios de los aos sesenta, y despus de ese mximo decrecieron ms marcadamente que los del resto de Asia y Amrica Latina, de manera que para 1995 eran mucho ms cercanos a los observados en Amrica del Norte y Europa que los del resto de Asia o Amrica Latina. Los coeficientes de dependencia juvenil de Amrica del Norte, y an ms los de Europa, han estado por debajo de los de los pases en desarrollo durante el medio siglo pasado, y en general considerablemente por debajo con la sola excepcin del Sudeste Asitico en los ltimos tiempos. Ambos alcanzaron un mximo alrededor de 1960, como consecuencia de la explosin demogrfica y tendieron a decrecer, pero con tasas de disminucin menores que las reducciones experimentadas algo ms tarde en Asia y Amrica Latina. Por lo tanto, desde que la disminucin ms marcada en los coeficientes de dependencia juvenil se registr en el Sudeste Asitico entre 1970 y 1990, esta regin experiment la mayor oportunidad demogrfica entre todas las regiones del mundo. La otra dis-
minucin importante se registr en Amrica del Norte aproximadamente entre 1960 y 1980 como consecuencia de la generacin de la explosin demogrfica (o sea la generacin nacida en el perodo comprendido entre 1945 y 1955, cuando las tasas de natalidad se incrementaron temporariamente). Amrica Latina experiment una sustancial disminucin a partir de alrededor de 1970, que contina, aunque no con tanta rapidez como en el Sudeste Asitico o Amrica del Norte. En consecuencia, si bien Amrica Latina muestra una oportunidad demogrfica y la mayor disminucin actual en las tasas de dependencia juvenil entre todas las regiones, esta oportunidad no es tan grande como la experimentada antes por el Sudeste Asitico, debido a que la disminucin ha sido menos rpida. El Grfico 2.7 presenta los coeficientes de dependencia de personas mayores de 65 aos por regiones. Europa y Amrica del Norte muestran coeficientes muy superiores a los de las dems regiones. En estas dos regiones desarrolladas, los coeficientes adems se han incrementado a tasas ms rpidas que las de otras regiones durante la mayor parte del perodo de 45 aos cubierto. Las diferencias entre las regiones en desarrollo son muy pequeas en comparacin con las diferencias que se observan entre las regiones desarrolladas y en desarrollo. En consecuencia, lo que principalmente diferencia la estructura por edades y los coeficientes de dependencia del Sudeste Asitico de los de otras regiones en
53
Grfico 2.9
Reduccin de las tasas brutas de mortalidad
Grfico 2.10
Tasas de dependencia juvenil en Amrica Latina

Guatemala Nicaragua Belice Honduras
0,9
Tasa bruta de mortalidad por 1.000 habitantes
26 24 22
Paraguay Hait
20 18
0,7
1995
Ecuador Jamaica Suriname Panam Argentina Chile Uruguay Barbados Bahamas
Bolivia El Salvador Per Mxico Brasil Repblica Venezuela Dominicana Costa Rica
16 14
Colombia
0,5
12 10 8 6 1950 1960 1970 1980 1990 1995
Trinidad y Tobago
0,3 0,44 0,54 0,62 0,67 0,70 0,72 0,74 0,75 0,78 0,80 0,82 0,84 0,86 1950
Amrica del Norte Europa Amrica Latina Sudeste Asitico Resto de Asia Africa
desarrollo es el tamao relativo de la poblacin en edad de trabajar. Los cambios en la fecundidad y la mortalidad provocan cambios demogrficos que se traducen en los coeficientes de dependencia de los jvenes y los mayores. La fecundidad y la mortalidad determinan la tasa de crecimiento de la poblacin y en consecuencia el tamao relativo de cada generacin y el peso demogrfico de cada grupo de edad. Las diferencias en la velocidad a la cual se desplazan las tasas de fecundidad y mortalidad determina la velocidad de la transicin demogrfica que se observa posteriormente. En Africa la transicin ha sido ms lenta. En efecto, sta es la regin en desarrollo que muestra la mayor fecundidad y en la que dicha fecundidad ha decrecido ms lentamente (vase el Grfico 2.8). Las tasas de fecundidad ms altas que le siguen se observan en Asia (excluido el Sudeste Asitico) y Amrica Latina, a pesar de la rpida disminucin registrada desde los aos cincuenta. Ello se debe a que la transicin est muy avanzada en Europa, donde la fecundidad decreci antes, y a que los cambios registrados en el Sudeste Asitico fueron muy rpidos, en la prctica los ms rpidos hasta la fecha. En consecuencia, la diferencia entre Amrica Latina y el Sudeste Asitico era de 0,2 en 1950, pero se haba incrementado por un factor de ms de cuatro, alcanzando a casi 1,0 en 1995. En la actualidad, las diferencias en la mortalidad entre regiones son mucho menores que en el pasa-
do, y en trminos relativos tambin son menores que las de la fecundidad (vase el Grfico 2.9). Si bien desde 1950 las tasas de fecundidad divergieron significativamente entre el Sudeste Asitico y Amrica Latina, las tasas brutas de mortalidad pasaron a ser similares a partir de mediados de la dcada de 1970. En los ltimos aos las diferencias entre el Sudeste Asitico y Amrica Latina por una parte, y Europa y Amrica del Norte por la otra, son bastante pequeas. El Sudeste Asitico y Amrica Latina muestran menores tasas brutas de mortalidad que Europa y Amrica del Norte porque las tasas de mortalidad aumentan sustancialmente a medida que se incrementan los coeficientes de dependencia de las personas de edad avanzada. En consecuencia, las diferencias que se observan actualmente en la estructura por edades, los coeficientes de dependencia y la edad promedio de la poblacin se deben mucho ms a las diferencias en la fecundidad que en la mortalidad. Una transicin demogrfica desigual Dentro de Amrica Latina se observa una amplia diversidad de experiencias en trminos de la rapidez de la transicin demogrfica. Las diferencias en la estructura por edades dentro de Amrica Latina, que se presentaron en el Grfico 2.1, tambin son bastante evidentes cuando se observan los coeficientes de dependencia juvenil (vase el Grfico 2.10). En los pa-
54
Captulo 2
Recuadro 2.2
Cambios en la estructura familiar

cin de unidades familiares de una sola persona es de ms del 25% en Canad, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido, Dinamarca y los Pases Bajos. En los pases de Amrica Latina para los que se dispone de datos nacionales, menos del 10% de las unidades familiares est constituido por una persona. Incluso en el Gran Buenos Aires y en la zona urbana de Uruguay, pases de altos ingresos que estn bien avanzados en la transicin demogrfica, menos del 5% de las personas viven solas7 . En Amrica Latina, la nica tendencia discernible en la estructura bsica de las unidades familiares es un ligero incremento en la participacin de personas que viven en unidades familiares ampliadas, como puede observarse en Chile, Honduras, Mxico, Uruguay y Venezuela. En la actualidad, ms de la mitad de la poblacin total reside en familias ampliadas en los 16 pases para los cuales se dispone de datos nacionales representativos. De los hijos de 18 aos y menos, ms del 50% vive en familias ampliadas en Colombia, Nicaragua, Per, El Salvador y Venezuela, y en Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Paraguay, ms del 40% de los nios vive en familias ampliadas. En otras palabras, mientras que la proporcin de hijos sin padres presentes tambin est creciendo en Amrica Latina, estos hijos y sus madres tienden a verse absorbidos en las unidades familiares de otros miembros de la familia. Si bien la familia ampliada puede amortiguar parte de la prdida del ingreso del padre y la escolaridad, los estudios han demostrado que los hijos de familias sin padre muestran un desempeo ms deficiente en la escuela, incluso despus de neutralizar el efecto de otras caractersticas socioeconmicas de la familia8 . La provisin de recursos a los hijos de las unidades familiares enca-
Uno de los cambios ms espectaculares que han acompaado a la transicin demogrfica en las ltimas dcadas ha sido el cambio en los arreglos familiares. Por ejemplo, en la actualidad las mujeres se casan a mayor edad, lo que constituye una de las fuerzas que influyen en la disminucin de la fecundidad. En Venezuela, el 63% de las mujeres de 15 a 45 aos estaban casadas en 1981, mientras que en 1995 lo estaba el 55% de las mujeres en el mismo grupo de edades (vase el Grfico 1). Otro cambio espectacular ha sido la reduccin en el porcentaje de nios que residen con dos progenitores. Esta es una tendencia conocida en el mundo industrializado. En Estados Unidos, en 1990 alrededor del 73% de los hijos de menos de 18 aos residan en familias dirigidas por padre y madre1 . Veinte aos antes, dicha proporcin era de alrededor del 85%. En Amrica Latina la tendencia tambin se ve impulsada por la ausencia de los padres en la familia. En Brasil, entre 1977 y 1996 el porcentaje de hijos menores de 18 aos que vivan con el padre y la madre se redujo del 82% al 76%2 . En el caso de los hijos ms pequeos la tendencia es an ms dramtica. Mientras que en Brasil el 90% de los nios de menos de seis aos vivan con el padre y la madre en 1977, para 1996 dicho porcentaje haba disminuido al 80%. En Chile y Venezuela, un porcentaje an menor de nios de menos de seis aos reside actualmente con el padre y la madre (77% y 71%, respectivamente). Los hogares con un solo padre son el resultado de diversos comportamientos sociales: divorcio, separacin, viudez y nacimientos sin matrimonio o unin consensual. En Amrica Latina, una creciente proporcin de mujeres est criando hijos fuera de la institucin formal del matrimonio3 . Mientras que Europa, Canad y Estados Unidos han experimentado cambios concomitantes en la estructura bsica de las unidades familiares en las ltimas dcadas, la clasificacin de los distintos arreglos por tipos de unidades familiares se ha mantenido bastante estable en Amrica Latina4 . En cierta medida ello resulta sorprendente, dado el envejecimiento de la poblacin y los cambios en los patrones conyugales formales e informales, pero refleja el persistente papel de la unidad familiar como proveedora de proteccin social en Amrica Latina. En Estados Unidos, Canad y Europa la tendencia es a las unidades familiares con un solo padre as como a las unidades familiares unipersonales. Por ejemplo, en el Reino Unido la proporcin de las unidades con un solo padre entre las unidades familiares con hijos se increment del 7,6% al 12,7% entre 1971 y 1987, y en Estados Unidos creci en forma ms marcada, del 11% en 1970 al 23% en 19885 . Incluso en Japn, donde sigue mantenindose la familia tradicional de padre y madre, las unidades familiares ampliadas (con parientes que no pertenecen al ncleo familiar inmediato) est decreciendo rpidamente6 . La propor-
Grfico 1. Mujeres venezolanas entre 15 y 45 aos casadas

(Porcentajes)
100
80
60
40
20
0 15 20 1981 Fuente: encuestas de hogares. 25 30 Edad 1995 35 40 45
55
Cuadro 1. Poblacin mayor de 60 aos

Porcentaje sin fuentes de ingreso propio Hombres
11,99 18,77 4,21 3,88 3,42 24,61 19,29 16,21 13,86 10,59 22,27 1,90 23,51 1,99 14,60
Porcentaje de poblacin Femenina

Argentina1 Bolivia Brasil Costa Rica Chile Colombia Mxico Panam Paraguay Per El Salvador Uruguay2 Venezuela Estados Unidos Amrica Latina3 1996 1996 1995 1995 1996 1997 1994 1997 1995 1996 1995 1995 1995 1996 59,47 52,24 55,13 56,09 56,93 52,71 52,28 51,17 53,66 50,79 56,03 59,71 54,04 56,86 53,90
Mujeres
30,67 55,96 20,93 28,97 24,83 59,02 62,04 39,49 40,97 42,06 47,91 11,44 58,10 3,50 43,66
1 2 3
Gran Buenos Aires solamente. Areas urbanas solamente. Promedio de encuestas nacionales representativas.
Fuente: clculos del BID basados en encuestas de hogares.
bezadas por mujeres, como ha sido comn en los pases en desarrollo, constituye un mecanismo inadecuado de focalizacin para Amrica Latina, puesto que muchos hijos sin padre no calificaran para los beneficios. Alrededor del 25% de los hijos que viven con la madre pero sin el padre viven en unidades familiares encabezadas por un hombre en Brasil, Chile y Venezuela. La familia ampliada tambin ha constituido un mecanismo vital de supervivencia para otro grupo de poblacin en riesgo en Amrica Latina: las personas de edad avanzada. En Canad, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido, Dinamarca y los Pases Bajos ms del 30% de la poblacin de ms de 65 aos viven solos9 . En Amrica Latina, la proporcin de personas mayores que viven solas va desde el 10% en Colombia, Honduras, Mxico, Paraguay, El Salvador y Venezuela hasta cerca del 20% en las zonas urbanas de Argentina y Uruguay. En el mundo desarrollado, las tasas de pobreza de las mujeres de edad avanzada es mayor que la de sus contrapartes masculinos. Como en el resto del mundo, en promedio las mujeres latinoamericanas ganan menos que los hombres, pero viven ms. El Cuadro 1 muestra la proporcin de hombres y mujeres de ms de 60 aos que no declaran fuente alguna de ingresos al nivel individual. Si bien en Amrica Latina las mujeres de edad avanzada muestran una probabilidad mucho menor de tener una fuente de ingreso que los hombres de edad avanzada, ninguno
de los sexos est sobrerrepresentado en los deciles de menores ingresos en relacin con su proporcin en la poblacin. Sin embargo, si la familia ampliada disminuyera en el futuro el papel protector que tradicionalmente ha desempeado para los parientes, la pobreza entre las personas de edad avanzada podra convertirse en una seria preocupacin, particularmente en el caso de las mujeres de edad avanzada.
1 La proporcin de nios que vivan sin uno de sus padres biolgicos era aproximadamente del 40%. Vase Lerman (1996). 2 El trmino padre incluye padrastros, padres biolgicos, padres adoptivos y compaeros consensuales de las madres de los hijos. 3 4
Vase UNFPA (1998).
Las unidades familiares pueden clasificarse en cinco categoras: 1) unipersonal, 2) nuclear (unin conyugal formal o informal y/o padre e hijo), 3) familia ampliada (nuclear ms otro pariente), 4) compuesta (que incluye parientes y no parientes), y 5) corresidencial (ninguno de los integrantes est relacionado con el jefe de la unidad familiar).
5 En Canad, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido, Dinamarca y los Pases Bajos, entre el 85% y el 90% de los jefes de unidades familiares de un solo padre son mujeres. 6 7
Vase Sorrentino (1990).
Aproximadamente el 14% de todas las unidades familiares son unidades unipersonales.

8 9
Vanse Garasky (1995) y Garfinkel y McLanahan (1986). Vase Sorrentino (1990).
56
Captulo 2
ses con las poblaciones ms jvenes como Honduras, Nicaragua y Guatemala, en 1995 los coeficientes de dependencia juvenil eran el doble que en los pases con las poblaciones de ms edad, como Barbados, Argentina y Uruguay. Para 1950, alrededor de la mitad de los pases mostraba coeficientes de dependencia juvenil de 0,7 a 0,8, lo que sugiere que ya se haba producido alguna disminucin en esos coeficientes. Pero para 1995 la clasificacin entre este grupo de pases haba cambiado significativamente como consecuencia de las diferencias en el ritmo al que haba disminuido la fecundidad. Las mayores disminuciones de la fecundidad en Amrica Latina se observan en los pases que tenan la mayor fecundidad en 1950. Podra esperarse que los pases con mayor fecundidad inicial registraran mayores disminuciones, porque la fecundidad tiene un lmite menor y por lo tanto las tasas de fecundidad entre pases tienden a convergir. La correlacin entre el cambio y el nivel de las tasas de fecundidad total en 1950 es de -0,83, lo que sugiere que los pases latinoamericanos estn de hecho convergiendo a menores niveles de fecundidad. Pases como la Repblica Dominicana, que mostraban las tasas de fecundidad ms altas en 1950, experimentaron la mayor disminucin; Uruguay, que es el pas que muestra la menor tasa en 1950, experiment el menor cambio. No obstante, hay algunos casos como Hait, Guatemala, Paraguay y Bolivia, que tenan algunas de las tasas ms elevadas en 1950, en los cuales las reducciones han sido ms lentas que lo previsto sobre la base de esta correlacin. Con la excepcin de casos especficos como Hait, Uruguay y Argentina, que muestran elevadas tasas de mortalidad, las diferencias actuales en esta variables son relativamente pequeas dentro de Amrica Latina. (Las tasas de mortalidad son elevadas en Hait porque este pas tiene la tasa ms alta de mortalidad infantil, y tambin lo son en Argentina y Uruguay porque en estos pases una gran proporcin de la poblacin es de mayor edad). En 1950 se observaban diferencias mucho mayores dentro de la regin, pero las tasas de mortalidad disminuyeron ms en los pases que mostraban una elevada tasa de mortalidad en 1950, y la convergencia ha sido ms rpida en trminos de las tasas de mortalidad que en las de fecundidad. Un caso extremo es la comparacin entre Guatemala y Barbados. Las tasas de mortalidad de
Guatemala eran casi el doble de las de Barbados en 1950, pero para 1995 eran muy similares. Por otra parte, en Guatemala la fecundidad era 1,5 veces superior a la de Barbados en 1950, pero casi tres veces mayor en 1995. Este es un ejemplo del hecho de que las diferencias en la estructura por edades observada actualmente dentro de Amrica Latina se deben principalmente a los diferenciales en las tasas de fecundidad y no en las de mortalidad. Dado que el cambio demogrfico implica diferentes nmeros de hijos por unidad familiar, normalmente est acompaado de otros cambios de largo alcance en la sociedad, como los cambios en los arreglos familiares. Los pases del Sudeste Asitico que experimentaron la transicin demogrfica ms rpida tambin han experimentado intensos cambios en el nivel familiar como la demora en contraer matrimonio que refuerzan los cambios en la fecundidad (vase el Recuadro 2.2). Qu factores desataron la transicin demogrfica? Hemos visto que el ritmo de la transicin demogrfica est determinado por la brecha entre las tasas de fecundidad y de mortalidad, y hemos visto tambin que en la actualidad en Amrica Latina, e incluso en todo el mundo, las diferencias en el estado de la transicin demogrfica se deben mucho ms a diferencias en las tasas de fecundidad que a la existencia de tasas de mortalidad desiguales. Podemos entonces preguntarnos qu factores explican estas diferencias en la fecundidad? La disminucin de la tasa de mortalidad (que puede atribuirse en gran medida a la evolucin econmica y tcnica) constituye parte de la explicacin. Pero intervienen otras fuerzas sociales y culturales. El Grfico 2.11 desglosa el cambio en las tasas de fecundidad total de las principales regiones del mundo entre 1960 y 19954. En todas las regiones en desarrollo tomadas en su conjunto, la fecundidad disminuy en 2,1 nios entre 1960 y 1995. La mayor parte de la disminucin parece relacionarse con cambios en las condiciones de salud y educacin: el mejoramiento de la salud explica alrededor del 45% de la disminucin, y la escolaridad femenina el 35% (ya se
4 Estos resultados estn tomados del documento de antecedentes de Behrman, Duryea y Szkely (1999a). Vase en el Apndice 2.2 los detalles tcnicos de este desglose.
57
Grfico 2.11
Qu explica la cada de la fecundidad entre 1960 y 1995
Grfico 2.12
0,5 0,0
Cambio en fecundidad 1960-1995 Salud (30,2%)
Por qu la fecundidad cay ms rpido en el Sudeste Asitico que en Amrica Latina?

PIB per cpita (13,7%) Urbanizacin (0,6%) Escolaridad masculina (2,5%)
-0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Pases emergentes No explicado Urbanizacin y escolaridad masculina PIB per cpita Africa Asia Amrica Latina Sudeste Asitico
Escolaridad universitaria femenina (0,1%)
Escolaridad primaria femenina (12%)
Escolaridad secundaria femenina (41%)
Salud (esperanza de vida) Escolaridad femenina
Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999c).
Grfico 2.13
Causas de la cada de la fecundidad entre 1960 y 1965 en Amrica Latina
trate de la escolaridad primaria 22% o la escolaridad terciaria femenina, 14%). Este patrn general se aplica a las regiones individuales en desarrollo, a pesar de algunas diferencias en la importancia relativa de los factores. En Africa, el mejoramiento de la salud desempe un papel mayor que en otras regiones, y el tipo de educacin que revisti ms importancia fue la educacin primaria femenina. En el Sudeste Asitico, el efecto de la educacin secundaria femenina fue mayor, tanto en trminos absolutos como relativos, que en cualquier otra regin en desarrollo, justificando en gran parte la espectacular disminucin registrada en las tasas de fecundidad de esa regin desde 1950 (Vase el Grfico 2.12)5. Dentro de Amrica Latina, la importancia relativa de la educacin femenina y las mejoras de salud difirieron ampliamente de un pas a otro como explicacin de la disminucin de las tasas de fecundidad entre 1960 y 1995 (vase el Grfico 2.13). En promedio, el mejoramiento de la salud fue el factor ms importante (que explica, desde un punto de vista estadstico, el 38% de la disminucin), seguido por la educacin secundaria y terciaria femenina (13% y 12%, respectivamente). Las mayores reducciones en la fecundidad experimentadas dentro de la regin desde principios de los aos sesenta se observaron en la Repblica Dominicana y Costa Rica, donde la fecundidad se redujo en ms de 4 nios por mujer. No obstante, hay algunos casos que se desvan del patrn
Venezuela Uruguay Trinidad y Tobago Per Paraguay Panam Nicaragua Mxico Jamaica Honduras Hait Guatemala El Salvador Ecuador Rep. Dominicana Costa Rica Colombia Chile Brasil Bolivia Barbados Argentina -4,5
-4
-3,5
-3
-2,5
-2
-1,5
-1
-0,5
0,5
Cambio en fecundidad
No explicado Urbanizacin y escolaridad masculina PIB per cpita Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999c).
Salud Escolaridad femenina
general. En Argentina, Barbados, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Panam, la Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay se produjo una reduccin en la proporcin de mujeres con educacin primaria, y como la educacin primaria est relacionada con una menor fecundidad, esta variable guarda una relacin positiva con la fecundidad. Sin embargo, esta reduccin corresponde a un desplazamiento hacia la
5 Estas tres asociaciones totalizan ms del 100%, pero se ven contrarrestadas principalmente por diferencias no observadas en los cambios, que son -41% del total.
58
Captulo 2
Recuadro 2.3
Dos transiciones a un nuevo equilibrio

La transicin epidemiolgica se produce en forma paralela y est determinada en parte por la transicin demogrfica. Consiste en un cambio de las enfermedades predominantemente infecciosas como fuentes de morbilidad y muerte, a enfermedades degenerativas y no transmisibles. Parte de este cambio se debe a modificaciones en el comportamiento ambiental y de la sociedad, que reducen las infecciones y promueven la inmunidad. El cambio se ve reforzado por la resultante supervivencia de los nios a la edad adulta y de los adultos a edades ms avanzadas, en las cuales son ms comunes las enfermedades no transmisibles. En consecuencia, a medida que la poblacin envejece y mejora su salud, aumenta constantemente la proporcin de muertes producidas por enfermedades no transmisibles (vase el Grfico 1). Los datos sobre mortalidad pueden clasificarse en cinco categoras de acuerdo con su causa: la mortalidad atribuible a enfermedades transmisibles, condiciones originadas en el perodo prenatal, neoplasmas malignos, enfermedades del sistema circulatorio y causas externas de muerte (como accidentes y homicidios). Ante la mayor esperanza de vida y la reduccin de las enfermedades transmisibles y prenatales, el perfil epidemiolgico de la poblacin latinoamericana est desplazndose hacia enfermedades ms crnicas y degenerativas1 . En muchos pases, las enfermedades no transmisibles y las lesiones ya constituyen la principal causa de mortalidad (vase el Grfico 2). Todos estos son acontecimientos favorables. El continuado crecimiento de los ingresos y el mejoramiento en materia de nutricin, junto con los adelantos en la tecnologa mdica, impulsarn la transicin epidemiolgica, y dicha transicin constituye un cambio hacia el mejoramiento de la calidad general y la duracin de la vida.
Vase Larrieu y Levine (1999).
Grfico 1. Causas de mortalidad por edades en Amrica Latina

(Porcentajes)
80 Uruguay 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina Costa Rica Chile Trinidad y Tob. Venezuela Colombia Panam Brasil Mxico Nicaragua Ecuador Paraguay Per 20 22 24 26 28 Edad promedio Neoplasia Prenatal 30 32 34
Grfico 2. Transicin epidemiolgica en Amrica Latina: mortalidad por causas

(Porcentajes)
20 Transmisibles Externas
40
60 Neoplasia Prenatal
80
100 Circulatorias
Transmisibles Externas
Circulatorias
Fuentes: clculos del BID basados en Naciones Unidas (1998) y Larrieu y Levine (1999).
Fuente: Larrieu y Levine (1999).
educacin secundaria, que compensa completamente el efecto. Otros dos casos que se desvan del patrn general son Bolivia y Brasil, donde la proporcin de mujeres con educacin secundaria se relaciona con un aumento de la fecundidad en vez de una disminucin. Las cifras revelan que parte de la disminucin de la fecundidad permanece sin explicacin. La disponibilidad de anticonceptivos es uno de los factores que pueden explicar parte de este cambio. En Ir-
landa, por ejemplo, despus de que se legalizaron los anticonceptivos modernos primero entre las parejas casadas y luego en general se observ una marcada disminucin de la fecundidad a mediados de los aos setenta. Adems, los estudios recientes indican que virtualmente toda la parte no explicada de la reduccin de la fecundidad en Amrica Latina puede atribuirse al mayor uso de anticonceptivos6. La fe6
Vase Bongaarts y Bulatao (1999).
59
cundidad total deseada en la regin probablemente sea aun menor que los niveles reales de fecundidad, pero la prevalencia en el uso de anticonceptivos continuar cerrando esta brecha. Las mejoras en la salud fueron cruciales para la transicin demogrfica Las mejoras en las condiciones de salud que provocaron la disminucin de la fecundidad adquirieron impulso alrededor del fin de la segunda guerra mundial. El desarrollo de los antibiticos, los agentes antimicrobianos y los insecticidas contribuyeron a que se produjeran importantes mejoras de salud en el mundo en desarrollo. Por ejemplo, la penicilina, las sulfamidas, la estreptomicina, la bacitracina, la cloroquina, la tetraciclina y el DDT fueron descubiertas e introducidas entre 1920 y 1950. El crucial mejoramiento en materia de salud pblica probablemente tuvo un efecto an mayor gracias a la disponibilidad de agua potable, el mejor saneamiento y la difusin de las inmunizaciones, factores que ayudaron a extender la vida de las personas. Estas mejoras contribuyeron a la transicin epidemiolgica que precedi a la gran disminucin de la fecundidad (vase el Recuadro 2.3). En Amrica Latina, la salud ha experimentado una constante mejora a lo largo de este siglo, en forma lenta durante las primeras dcadas y luego acelerndose a fines de la segunda guerra mundial. Por ejemplo, la esperanza de vida se increment de apenas algo ms de 50 aos en 1950 a ms de 70 en 1990. Se prev que esta tendencia se mantendr, y la esperanza de vida en la regin se aproxima constantemente al promedio que se observa en el mundo desarrollado. El mejoramiento ha sido similar al promedio del mundo en desarrollo, aunque el Sudeste Asitico experiment una mayor mejora entre los aos cincuenta y sesenta, superando a Amrica Latina alrededor de 1965. Sin embargo, se anticipa que la esperanza de vida en ambas regiones ser virtualmente idntica para el ao 2015, de aproximadamente 78 aos. La mortalidad infantil ha disminuido espectacularmente en Amrica Latina desde 1950, pasando de 124 a apenas 35 muertes por mil nacimientos. El ritmo de esta disminucin ha sido constante, reducindose a la mitad en los 25 aos anteriores a
1975, y reducindose nuevamente a la mitad desde entonces. Tomadas en su conjunto, las reducciones en la mortalidad de infantes y de nios representan ms de la mitad de la mejora experimentada en la esperanza de vida de Amrica Latina durante el medio siglo pasado. Hacia dnde va Amrica Latina? Como se describi antes, la brecha entre las tasas de fecundidad y mortalidad conduce directamente a una explosin en el crecimiento demogrfico. Dicha explosin demogrfica pudo observarse en toda Amrica Latina hasta principios de los aos sesenta, cuando disminuy el ritmo de crecimiento al comenzar a sentirse los efectos de la reduccin de la fecundidad. Sin embargo, los niveles de la poblacin latinoamericana continuarn creciendo por lo menos por espacio de 30 aos a pesar de haberse completado la transicin en materia de fecundidad debido al efecto del impulso demogrfico. Se proyecta que la fecundidad disminuir y alcanzar el nivel de reemplazo (de alrededor de dos nacimientos por mujer) entre los aos 2005 y 2010. Sin embargo, es improbable que el nmero total de nacimientos disminuya hasta alrededor del ao 2020, porque habr una elevada proporcin de mujeres en edad reproductiva en la poblacin. De manera que mientras las tasas de mortalidad se incrementarn a partir de aproximadamente el ao 2010, al aumentar la proporcin de personas de edad avanzada, no se espera que la poblacin total latinoamericana se estabilice hasta alrededor del ao 2040 en un nivel cercano a 660 millones de habitantes en comparacin con algo menos de 500 millones en 1995. Slo entonces se habr completado verdaderamente la transicin demogrfica de Amrica Latina. De acuerdo con los estndares histricos, la transicin de Amrica Latina se habr producido en forma relativamente rpida. Los pases actualmente desarrollados han experimentado transiciones mucho ms lentas. En Europa Occidental, por ejemplo, el proceso de inici a mediados del siglo XVIII y dur cerca de 150 aos. En Suecia, la transicin tom an ms tiempo, ocupando buena parte de 300 aos. Las transiciones modernas han sido mucho ms rpidas, ya que los pases tuvieron el beneficio del conocimiento, la experiencia y la tecnologa desarrollada por otros.
60
Captulo 2
Grfico 2.14
Transicin demogrfica en Amrica Latina
Grfico 2.16
Transicin demogrfica en pases con esperanza de vida baja (Grupo I)
Poblacin por grupo de edad (millones)
50 40 30 20 10 0
0-4 15-19 30-34 45-49 60-64 2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950
60
12 10 8 6 4 2 0
0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 Grupo de edad 70-74 2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950
Grupo de edad
75-79
80+
Fuente: Bloom et al. (1999) basado en Naciones Unidas (1998).
Nota: el Grupo I incluye a Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana. Fuente: Bloom et al. (1999) basado en Naciones Unidas (1998).
Grfico 2.15
Proporcin de la poblacin de 65 aos o ms en Amrica Latina

(Porcentajes)
25
20
15
10
0 1950
1960
1970
1980 65 +
1990
2000
2010
2020 80 +
2030
2040
2050
Nota: Para aos posteriores a 1995 se utiliz la variable menor de las proyecciones de poblacin. Fuente: Naciones Unidas (1998).
Por ejemplo, en el Sudeste Asitico la transicin demogrfica se produjo en el espacio de 50 a 75 aos, y constituye la transicin demogrfica ms rpida que se ha producido hasta ahora. En Amrica Latina en su conjunto, el nmero absoluto de infantes se increment notablemente hasta 1995, como consecuencia principalmente de la cada de las tasas de mortalidad de infantes y de nios. El
nmero absoluto de nacimientos comenz a disminuir debido a la disminucin de la fecundidad, y se proyecta que a partir del ao 2000 el nmero absoluto de infantes tambin disminuir (vase el Grfico 2.14). Los cambios en la estructura por edades ya son significativos, y lo sern ms entre los aos 2025 y 2050. En este perodo el nmero de jvenes (de menos de 15 aos) se reducir en forma espectacular, alcanzando a apenas el 20% de la poblacin en el ao 2050 (en comparacin con el doble de ese nivel en 1950). De manera que para el ao 2050 habr slo 100 millones de jvenes latinoamericanos (en comparacin con un total proyectado de 660 millones de habitantes), muy por debajo del mximo de 150 millones (entre 500 millones de habitantes) registrado en 1995. Igualmente espectacular ser la triplicacin de la proporcin de personas de edad avanzada (es decir, de 65 aos o ms) que pasar a ser ms del 20% para el ao 2050 (vase el Grfico 2.15). En la actualidad, el 60% de los latinoamericanos se halla en la edad de trabajar, el 35% est por debajo y el 5% por encima de las edades tradicionales de trabajar (entre los 15 y los 65 aos). Sin embargo, la transicin demogrfica har que esta carga de dependencia disminuya en forma bastante espectacular
61
Grfico 2.17
Transicin demogrfica en pases con esperanza de vida media (Grupo II)
Grfico 2.18
Transicin demogrfica en pases con esperanza de vida alta (Grupo III)
Figure 1.1
40
6 5 4 3 2 1 0
0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 Grupo de edad 2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950
30
20
2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 1970 1965 1960 1955 1950 80+
10
0
0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 Grupo de edad
80+
Nota: el Grupo II incluye a Brasil, Belice, Chile, Colombia, Guyana, Mxico, Panam, Suriname, Venezuela. Fuente: Bloom et al. basado en Naciones Unidas (1998).
Nota: el Grupo III incluye a Argentina, Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica, Paraguay, Trinidad y Tobago y Uruguay. Fuente: Bloom et al. basado en Naciones Unidas (1998).
en los prximos aos. En el ao 2020 los jvenes representarn slo el 21% de la poblacin latinoamericana, y mientras la proporcin de personas de edad avanzada se habr incrementado al 9%, el 70% de la poblacin estar en edad de trabajar. Este patrn bsico es estable en toda la regin, aunque vara en sus detalles, tamao y madurez. Las tasas de fecundidad todava son particularmente elevadas en Centroamrica7. En Guatemala, Hait, Honduras y Nicaragua, en la actualidad las tasas de fecundidad son de alrededor de cinco hijos. En estos pases, la transicin demogrfica es notablemente incompleta. En cambio, en Argentina, Chile y Uruguay la transicin est en gran parte concluida. Mxico se encuentra en una situacin intermedia, habiendo completado el componente de mortalidad de su transicin, mientras que el de fecundidad todava se halla en proceso. La divisin de los pases de Amrica Latina en tres grupos basados en su esperanza de vida en 1950 es ilustrativa. En el grupo de baja esperanza de vida, los cambios en la estructura por edades no son tan espectaculares, y la ola demogrfica aparece ms tarde, alrededor del ao 2000 (vase el Grfico 2.16). En el grupo intermedio, la ola ya est acercndose a la
poblacin en edad de trabajar (vase el Grfico 2.17). Por ltimo, en los pases de mayor esperanza de vida, la ola principal apareci hacia 1990, antes y en forma ms marcada que en el caso de los otros dos grupos de mediana y baja esperanza de vida (vase el Grfico 2.18). Ahora est vindose seguida por una segunda ola, en la medida en que la generacin de la explosin demogrfica tiene hijos. La estructura por edades de la poblacin, y las variaciones a lo largo de estas oleadas, estn relacionadas en varias formas con la oferta de mano de obra. Una de ellas es una pura identidad contable, mientras que otras reflejan decisiones adoptadas por los individuos y las familias. Por supuesto, la participacin en la fuerza laboral es mucho mayor entre las personas de 15 a 64 aos que en otros grupos de eda7 Las proyecciones sobre fecundidad presentadas y analizadas aqu se basan en la variante de baja fecundidad de las proyecciones de las Naciones Unidas. Estas proyecciones suponen que las tasas de fecundidad disminuirn con el tiempo a niveles inferiores a los de reemplazo. En contraste, la variante de fecundidad media supone que se alcanzar la fecundidad de reemplazo. Si bien ste es un punto focal verosmil, se contradice con la experiencia de la mayor parte de los otros pases cuyas transiciones estn mucho ms avanzadas y cuyas tasas de fecundidad se encuentran actualmente por debajo de los niveles de reemplazo, como Italia, Suecia y Alemania.
62
Captulo 2
des, pero la participacin tambin vara dentro del grupo de 15 a 64 aos. Los subgrupos entre los 15 y los 34 aos y entre los 50 y los 64 aos tienden a mostrar tasas de participacin significativamente menores que los que estn en el grupo de 35 a 49 aos. Como en la actualidad el 60% de la poblacin en edad de trabajar de Amrica Latina se concentra por debajo de las edades relacionadas con la mxima participacin (entre los 35 y los 49 aos) puede esperarse que la tasa global de participacin se incremente a medida que envejece la fuerza laboral. En consecuencia, el impacto bsico contable de modificar la estructura por edades se ve ampliado por las mayores tasas de participacin en la fuerza laboral a medida que la poblacin envejece. La transicin demogrfica tambin modifica la tasa de participacin de las mujeres en el mercado laboral en cada grupo de edades. La participacin en la fuerza laboral est vinculada a la necesidad de cuidar de los nios en el hogar. Un menor coeficiente de dependencia juvenil puede disminuir las tareas de las mujeres en el hogar y facilitar su incorporacin a la fuerza laboral. La participacin de los nios en la fuerza laboral tambin est reducindose, del 15% de los jvenes de 10 a 14 aos en 1960 a un 10% en la actualidad. Estas tendencias estimularn an ms la participacin de las mujeres en el mercado laboral. Una ventana de oportunidad para Amrica Latina Las evidencias presentadas en la primera seccin de este captulo indican que diversas variables que son clave para el proceso de desarrollo siguen obvios patrones relacionados con la edad promedio. Amrica Latina ha entrado a una etapa en la que comienzan a percibirse algunos de los efectos ms importantes (en su mayora positivos) de la estructura por edades, aunque la regin hasta ahora ha realizado slo una parte del potencial de crecimiento inherente a este cambio demogrfico. Impugna el ejemplo latinoamericano nuestro supuesto de que la demografa reviste importancia, o simplemente indica que los beneficios demogrficos no son en absoluto automticos? Puede ser que en Amrica Latina las polticas hasta ahora no hayan explotado eficientemente los patrones positivos del cambio demogrfico, y por consiguiente no hayan convertido la primera parte del beneficio demogrfico en un dividendo demogrfico.
Grfico 2.19
Perodo de oportunidad demogrfica en Amrica Latina
1,6 1,5 Tasa de dependencia ajustada 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 1950 Perodo de oportunidad Tasa de dependencia total
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Fuente: Duryea y Szkely (1998).
Afortunadamente, una parte considerable del beneficio demogrfico de la regin habr de cristalizar durante las prximas dos dcadas. El Grfico 2.19 muestra que en promedio, en el perodo 2000-2030 los coeficientes de dependencia totales de Amrica Latina registrarn niveles histricamente bajos8. Ello se traduce en una singular oportunidad para mejorar el crecimiento, el ahorro y la educacin. La regin recoger importantes beneficios con un mejoramiento del entorno de polticas. Si no se experimenta tal mejora, las oportunidades perdidas sern cuantiosas y la oportunidad demogrfica de Amrica Latina se cerrar sin producir significativos beneficios. Qu polticas se necesitan para que esa oportunidad se traduzca en mejores niveles de vida para la poblacin de la regin? Es obvio que los beneficios de la transicin demogrfica no son automticos. Slo se hacen efectivos cuando se aplican polticas que permiten convertir esa oportunidad en una mayor productividad, ms ahorros, menos desempleo y, en general, mejores resultados econmicos y sociales. El Sudeste Asitico quiz represente el efecto ms importante del aprovechamiento de la demografa en trminos del crecimiento del PIB. Esta re-
8 El coeficiente de dependencia se calcula dividiendo el nmero de individuos de los grupos de 0 a 15 aos y de ms de 65 aos en cada pas, por la poblacin en edad de trabajar. Ajustamos el coeficiente ponderando cada individuo de ms de 65 aos por un factor de cuatro, para tener en cuenta el hecho de que el gasto pblico en las personas de edad avanzada es generalmente mucho mayor que el costo de los nios Vanse ms detalles en Duryea y Szkely (1998).
63
gin logr combinar un conjunto beneficioso de polticas con el cambio demogrfico que estaba experimentando, estimulando su tasa de crecimiento del ingreso a un grado tal que ha modificado espectacularmente la calidad de la vida que disfruta la poblacin. La generacin de la explosin demogrfica del Sudeste Asitico se incorpor a la fuerza laboral a partir de mediados de los aos sesenta, y como resultado, la poblacin en edad de trabajar creci dos veces ms rpido que la poblacin dependiente entre 1965 y 1990. Estos trabajadores estaban razonablemente bien educados, y la existencia de polticas adecuadas asegur que tuvieran empleos remunerativos. Su contribucin al crecimiento de la regin explica en gran medida el milagro del Sudeste Asitico. Se estima que alrededor de una tercera parte o ms de este fenomenal impulso de crecimiento, que representa la mayor parte de lo que ha permanecido sin explicacin, constituye un beneficio directo del dividendo demogrfico, equivalente a un estmulo al crecimiento de por lo menos un 2% anual9. Muchos estudios sobre el desarrollo econmico han demostrado que uno de los ingredientes cruciales de una combinacin exitosa de polticas es la apertura de la economa al comercio internacional. Una nacin que se abre a la economa mundial transforma al mundo en un mercado para sus productos. Ello se traduce en mayor demanda para esos productos, lo que a su vez origina, entre otras cosas, una mayor demanda de trabajadores. De esta manera, la apertura crea oportunidades de empleo que permiten utilizar la creciente poblacin en edad de trabajar, una decisin especialmente importante si la economa quiere absorber un creciente nmero de trabajadores. El anlisis economtrico realizado por Bloom et al. (1999) para este informe muestra que en un pas cuya poblacin en edad de trabajar crece un 3% anual, el crecimiento se ver estimulado un 0,5% anual si tiene una economa cerrada, y un 1,5% anual si se abriera la economa (vase el Apndice 2.3). En otras palabras, una poltica de apertura puede triplicar la magnitud del dividendo demogrfico del pas. En qu forma se aplican a Amrica Latina estos resultados? En el perodo 1965-1985, Amrica Latina disfrut de un modesto beneficio demogrfico, pero en gran parte se mantuvo cerrada a la economa mundial. Los resultados economtricos sugieren que si la regin hubiera estado completamente abier-
ta a la economa mundial, como lo estuvo el Sudeste Asitico durante todo ese perodo, la tasa de crecimiento de Amrica Latina habra registrado en promedio 0,9 puntos percentuales ms por ao. Ello hubiera duplicado el crecimiento de 0,9 a 1,8% cada ao durante ese perodo10. Estos resultados son congruentes con varios otros trabajos que han mostrado que las reformas estructurales adoptadas por Amrica Latina desde fines de los aos ochenta, entre las que fue fundamental la liberalizacin del comercio, han incrementado sustancialmente las posibilidades de crecimiento de la regin. Ms especficamente, de acuerdo con los resultados contenidos en la edicin de 1997 de este informe, el potencial de crecimiento ha aumentado 1,9% como consecuencia de las reformas puestas en prctica desde mediados de los aos ochenta, de los cuales 0,8 puntos se han debido a la adopcin de las polticas de liberalizacin del comercio11. Por lo menos en este respecto, Amrica Latina se halla actualmente en mucho mejor posicin para aprovechar la oportunidad demogrfica que entre 1965 y 1985. Los resultados de Bloom et al. (1999) indican que el efecto directo del cambio en la estructura por edades representa slo un 11%, o sea 0,6 puntos porcentuales, de la brecha de crecimiento entre Amrica Latina y las economas de rpido crecimiento del Sudeste Asitico. Pero cuando se tiene el cuenta el efecto interactivo de la poltica y la demografa, puede explicarse el 50% de la brecha. Por lo tanto, el desfase de los resultados de Amrica Latina con respecto al Sudeste Asitico es el resultado de la aplicacin de polticas en particular la poltica comercial de Amrica Latina que no lograron aprovechar el cambio demogrfico hasta mediados de los aos ochenta. En resumen, el Sudeste Asitico aplic polticas que aprovecharon en forma eficaz su oportunidad demogrfica, mientras que Amrica Latina slo comenz a hacerlo recientemente. Otros tipos de polticas tambin revisten importancia. Una forma de ver cules son es verificar si los patrones de edad promedio de algunas variables cambian en diferentes escenarios de poltica. Por ejem9
Vase Bloom et al. (1999).
Medido en dlares internacionales de poder adquisitivo de 1995. Vase Summers y Heston (1991).
11
10
Vase BID (1997), Parte II.
64
Captulo 2
Grfico 2.20
El PIB crece ms con la edad del pas si hay un mejor mercado financiero
PIB con el crdito por encima de la mediana
Grfico 2.21
15.000
30
El ahorro aumenta con la edad promedio cuando las polticas favorecen el comercio exterior
12.000
Grado de apertura (%)
25 Apertura por encima de la mediana 20
PIB (US$)
9.000
15 Apertura por debajo de la mediana 10
6.000 PIB con el crdito por debajo de la mediana 3.000
0 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 Edad promedio Nota: el eje vertical mide cambios en un pas hipottico donde el promedio de edad de la poblacin es de 20 aos. Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
0 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 Edad promedio Nota: el eje vertical mide cambios en un pas hipottico donde el promedio de edad de la poblacin es de 20 aos. Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
plo, si un pas tiene sistemas financieros mayormente desarrollados y eficientes, podr absorber el creciente nmero de adultos en edad de trabajar porque existir suficiente financiamiento para nuevas oportunidades de inversin. Los pases en los que los sistemas financieros estn menos desarrollados experimentarn un estrangulamiento en la expansin del mercado laboral. A las empresas les resultar ms difcil financiar su expansin, y los individuos dispondrn de menos medios para crear sus propias oportunidades de empleo. El Grfico 2.20 muestra el patrn de edad promedio del PIB per cpita (similar al patrn que se present en el Grfico 2.3) en pases con los sistemas financieros ms desarrollados y menos desarrollados12. El Grfico muestra que los mercados financieros desempean un importante papel asegurando que la expansin de la poblacin en edad de trabajar se traduzca en una mayor actividad econmica. En los casos en que los mercados financieros estn relativamente ms desarrollados, el patrn de edad promedio del PIB del pas es positivo a partir de los 27 aos y la inclinacin de la curva es mucho mayor. En aquellos pases con un desarrollo financiero relativamente bajo, el patrn de edad promedio del pas es mucho ms uniforme. Uno de los aspectos que ms se destacan en el cambio de la estructura por edades, como se seal anteriormente, es el cambio que se observa en el ahorro a lo largo del ciclo de vida. La medida en que se modifican las tendencias en los patrones de ahorro
cuando cambia la estructura por edades, sin embargo, puede depender en forma importante de aquellos aspectos de la economa que se relacionan con importantes opciones de poltica. Como se demostr anteriormente, existen evidencias de un patrn en forma de U invertida entre la edad promedio de un pas y el ahorro interno. El Grfico 2.21 traza dicho patrn en dos submuestras de pases que se definen por estar por encima o por debajo de la mediana de la apertura del comercio. En los pases que han estado relativamente ms abiertos al comercio, el desplazamiento hacia una estructura de mayor edad se ha traducido en un mayor ahorro que en aquellos pases menos abiertos. Parte de esta diferencia se debe al aumento de la productividad que conlleva la apertura del comercio. Si durante los perodos de bajos coeficientes de dependencia la productividad es elevada, es posible ahorrar ms. Sin embargo, slo ser posible ahorrar ms si los mercados financieros del pas estn lo suficientemente desarrollados como para captar este ahorro adicional y promover mayor ahorro e inversin. El Grfico 2.22 muestra que el patrn del ahorro en pases en los que el desarrollo del mercado financiero est por encima de la mediana aumenta sustancialmente a
12 En el Apndice 2.1 se explica la metodologa utilizada para obtener los resultados en ste y los tres Grficos siguientes. Los resultados fueron tomados de Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
65
Grfico 2.22
30
El ahorro no cae con el aumento de la edad promedio si las polticas promueven el desarrollo del mercado financiero
Crdito privado por encima de la mediana
Grfico 2.23
El desempleo cae ms rpido con el aumento de la edad promedio si las polticas favorecen el comercio exterior
4 0
Crdito privado como porcentaje del PIB
25 20 15 10 5 0 -5
Tasa de desempleo (%)
-4 -8 -12 -16 -20 -24
Apertura debajo de la mediana
Crdito privado debajo de la mediana
Apertura sobre la mediana
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 Edad promedio Nota: el eje vertical mide cambios en un pas hipottico donde el promedio de edad de la poblacin es de 20 aos. Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 Edad promedio Nota: el eje vertical mide cambios en un pas hipottico donde el promedio de edad de la poblacin es de 20 aos. Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).
medida que la poblacin del pas envejece, mientras que en los pases con un desarrollo deficiente del mercado de crdito, el patrn se desva sustancialmente a partir de los 29 aos, experimentando una marcada disminucin del ahorro interno despus de esa edad. En consecuencia, cuando los mercados financieros estn ms desarrollados, los individuos cuentan con ms oportunidades para ahorrar y pueden ajustar ms adecuadamente sus patrones de ahorro de acuerdo con las necesidades de su ciclo de vida. El resultado agregado es que el ahorro no necesita disminuir a medida que la poblacin de los pases envejece si las polticas han facilitado previamente el desarrollo de los mercados financieros. Las tasas de desempleo tambin se relacionan con las alternativas de poltica. Si un pas se abre al comercio internacional cuando una gran proporcin de la poblacin se encuentra en edad de trabajar, podr ampliar sus oportunidades laborales a la velocidad requerida por el cambio demogrfico. El Grfico 2.23 muestra el patrn de edad promedio de las tasas de desempleo cuando los pases se dividen en casos en los que la apertura del comercio se encuentra por encima y por debajo de la mediana, respectivamente. El desempleo y la edad parecen guardar una relacin mucho ms estrecha en pases con una menor apertura comercial. Las tasas son elevadas a menor edad y relativamente bajas a mayores edades en los pases con apertura relativamente alta y baja, pero la disminucin del desempleo relacionada con el en-
vejecimiento es mucho mayor en los casos en que la apertura est por encima de la mediana. De manera que la aplicacin de adecuadas polticas macroeconmicas, especialmente la poltica comercial, puede contribuir a aliviar presiones sobre el mercado laboral en momentos en que una elevada proporcin de la poblacin pasa a estar en edad de trabajar. Todos estos ejemplos sugieren que Amrica Latina no puede esperar pasivamente los mayores beneficios potenciales generados por el cambio en la estructura por edades, sino que debe aplicar activamente polticas que permitan aprovechar dichos beneficios. Los principales aspectos de poltica que requieren inmediata atencin para que los pases de Amrica Latina aprovechen esta oportunidad demogrfica incluyen asuntos laborales, la criminalidad, la educacin, la salud, el ahorro y las pensiones. Ello no implica que las polticas macroeconmicas o las diversas polticas estructurales no analizadas en detalle en este captulo como la poltica comercial, la poltica tributaria o las privatizaciones no revistan importancia para aprovechar las ventajas de la transicin demogrfica. La tienen, como se acaba de ilustrar en esta seccin, pero la mayor parte de los pases latinoamericanos estn muy avanzados en esta generacin de reformas macroeconmicas y estructurales, y los responsables de la formulacin de polticas y el pblico en general tienen una difundida comprensin de su importancia. Pero como se pondr en evidencia en el resto del captulo, la estabilidad macroeconmi-
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Captulo 2
Grfico 2.24
Tasa de crecimiento de la fuerza laboral

(Porcentajes)
Grfico 2.25
Participacin de trabajadores jvenes y de ms edad en la fuerza de trabajo

(Porcentajes)
3,0
30
2,5
25
2,0
20
1,5
15
1,0
10
0,5
0,0
2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 2030-2035 2035-2040
0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Grupo I
Grupo II
Grupo III
TOTAL
Jvenes grupo I Mayores grupo I
Jvenes grupo II Mayores grupo II
Jvenes grupo III Mayores grupo III
Fuente: clculos del BID basados en Naciones Unidas (1998). Fuente: clculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).
ca y las polticas favorables al mercado no sern suficientes para aprovechar los beneficios de la oportunidad demogrfica.
Demografa y polticas laborales Por sus efectos sobre las perspectivas de empleo, la variacin en el tamao de la poblacin en edad de trabajar quiz sea el cambio que ms afecta la vida diaria. Dependiendo de la situacin del mercado laboral, la transicin a mayores edades puede estimular o limitar el mejoramiento del nivel de vida en Amrica Latina. El proceso de la transicin demogrfica en Amrica Latina est comenzando a evidenciarse en un crecimiento ms lento de la fuerza laboral, una menor proporcin de la poblacin de menor edad y, lo que en cierta forma es amenazante, mayores proporciones de poblacin de mayor edad. Como ya se seal en la seccin anterior, para el ao 2020 el 70% de la poblacin latinoamericana estar en edad de trabajar, y una mayor fraccin de esa poblacin se concentrar en los niveles de edad de mayor participacin. La disminucin de las tasas de dependencia juvenil estimular las tasas de participacin femenina, incrementando an ms el tamao de la oferta laboral. La fuerza laboral total de la regin, que actualmente alcanza a alrededor de 195 millones de trabajadores, alcanzar a 330 millones para el ao 2040. La edad
mediana de los trabajadores pasar de 34,2 aos en la actualidad a 39,5 en el ao 2040, y alrededor del 39% del total de trabajadores sern mujeres (en comparacin con un 34% en la actualidad). Las consecuencias de estos espectaculares cambios en el tamao, el crecimiento y la composicin de la fuerza laboral pondrn en tela de juicio los puntos de vista tradicionales acerca de los mercados laborales de la regin. En primer lugar, los hechos comenzarn a hacer desaparecer la visin de una oferta laboral aparentemente inagotable alimentada por un rpido crecimiento de la fuerza laboral: en todos los pases se reducir la tasa de crecimiento de la fuerza laboral (vase el Grfico 2.24). En la regin en su conjunto, en el ao 2040 el crecimiento de la fuerza laboral ser menos de una tercera parte de lo que es en la actualidad, disminuyendo de una tasa anual del 2,1% a un 0,6% en 2040. Esta notable contraccin en el crecimiento de la fuerza laboral, por supuesto, asumir diferentes magnitudes en los pases que atraviesan distintas etapas de la transicin demogrfica. La velocidad del crecimiento de la fuerza laboral en los dos grupos de pases menos avanzados en la transicin demogrfica se reducir del 2,8% al 1,1%, mientras que en el grupo de pases demogrficamente ms maduros se reducir del 1,8% al 0,8%. En el futuro se producirn notables cambios en la composicin por edades, poniendo en tela de juicio la visin tradicional de una fuerza laboral joven con grupos cada vez mayores de jvenes que tratan de
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encontrar su primer empleo. El envejecimiento de la fuerza laboral de la regin se traducir en el hecho de que la participacin de los trabajadores de menos de 25 aos se reducir de casi una cuarta parte en la actualidad a alrededor de una sexta parte de la fuerza laboral en el ao 2040. Al mismo tiempo, la proporcin de los trabajadores de ms de 55 aos se incrementar de menos de uno en cada diez en la actualidad a ms de uno por cada seis en el ao 2040. Para fines del perodo, la participacin de los trabajadores de ms de 55 aos en el total de la fuerza laboral ser mayor que la participacin de los de menos de 25 aos, lo que modificar radicalmente los problemas y las percepciones acerca del funcionamiento del mercado laboral. Si actualmente estamos preocupados por facilitar la incorporacin de los jvenes a su primer empleo, para el ao 2040 el problema ser cmo facilitar la transicin de las personas del trabajo a la jubilacin. Los tres grupos de pases experimentarn este notable cambio en el panorama demogrfico de la fuerza laboral, aunque con diferente intensidad (vase el Grfico 2.25). En los pases menos avanzados en la transicin demogrfica, la reduccin de la participacin de los jvenes en la fuerza laboral ser mayor, y en los pases de los otros dos grupos se duplicar la participacin de los trabajadores de ms de 55 aos. Una tasa de dependencia decreciente, pero estabilizadora La transicin demogrfica tendr el efecto beneficioso de reducir el nmero de miembros de la poblacin que no trabajan que cada trabajador debe mantener. En la regin en su totalidad, la tasa de respaldo (o sea la razn entre la poblacin que no trabaja y el total de la fuerza laboral, que no debe confundirse con la tasa de dependencia, que es un indicador puramente demogrfico) se reducir en los prximos cuarenta aos de 1,4 a 1,2 personas que no trabajan por cada trabajador (vase el Grfico 2.26). La implicacin es que el efecto de la mayor productividad sobre el nivel de vida se amplificar por la disminucin del coeficiente de dependientes por trabajador. Los pases ms pobres del Grupo I son los que ms se beneficiarn con este cambio, y su tasa de respaldo se reducir aproximadamente a la mitad de lo que es en la actualidad. En estos pases, en este perodo de cuarenta aos cada
Grfico 2.26
Poblacin que no trabaja por cada trabajador
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Grupo I
Grupo II
Grupo III
Total
Fuente: clculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).
1% de incremento en la productividad (producto por trabajador) se traducir en un aumento del 2% en la disponibilidad de bienes y servicios por habitante. Los pases de los Grupos II y III, ms avanzados en su transicin demogrfica, se beneficiarn mucho menos de este efecto, y sus tasas de respaldo slo se reducirn ligeramente, a alrededor del 85% de lo que son en la actualidad. Esto es particularmente cierto en los pases del Grupo II, que comenzarn a mostrar mayores tasas de respaldo para el ao 2030. La diferencia estar en las polticas El cambio en el ritmo de crecimiento, la estructura por edades y el tamao relativo de la fuerza laboral origina enormes oportunidades para la regin. El incremento en la proporcin de la poblacin en edad de trabajar significa que se dispondr de un mayor nmero de trabajadores potencialmente productivos para mantener una menor proporcin de personas que no trabajan. La reduccin del tamao relativo de las cohortes jvenes en la fuerza laboral reducir las tensiones originadas por la incorporacin de nuevos participantes en el mercado de trabajo. La mayor participacin de trabajadores experimentados en la fuerza laboral aumentar el efecto de las innovaciones sobre la productividad, y en consecuencia, sobre los niveles de vida. Pero estas mismas fuerzas tambin generarn importantes desafos. En ausencia de una adecua-
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Captulo 2
da inversin en capital fsico, un buen nmero de esos trabajadores potencialmente productivos se ver condenado a empleos de baja productividad y bajos ingresos, incrementndose la frustracin entre la poblacin, con consecuencias potencialmente dramticas en materia de cohesin social. La mayor proporcin de trabajadores de ms de 55 aos en la poblacin aumentar la demanda de mecanismos para proporcionar ingresos a aquellos miembros de la sociedad que se encuentran en proceso de abandonar la fuerza laboral. Sin adecuadas polticas laborales, la regin no lograr satisfacer la necesidad de crear un creciente nmero de empleos productivos y decentes para una fuerza laboral en expansin. Si no se aprovechan las oportunidades y se enfrentan los desafos creados por la transicin demogrfica, se pondrn en riesgo los avances alcanzados en dcadas de dolorosa estabilizacin macroeconmica y reestructuracin microeconmica. El creciente nmero de personas que buscan trabajo se incorporar a mercados laborales que han generado empleos en forma lenta a pesar de las mayores oportunidades generadas durante la ltima dcada por slidas polticas macroeconmicas y una integracin ms profunda en la economa mundial. Si no se aplican reformas de largo alcance en el mercado laboral, se incrementarn el desempleo y la proporcin de empleos de baja calidad para llenar la brecha entre la oferta y la demanda en el mercado laboral. Este panorama desalentador no es inevitable, pero las medidas necesarias para contrarrestar la tendencia hacia un mayor desempleo y empleos de baja calidad no han sido fciles de poner en prctica. En contraste con el progreso alcanzado en la liberalizacin financiera y comercial y la estabilizacin macroeconmica, poco es lo que se ha hecho para mejorar el marco reglamentario del mercado laboral con el fin de estimular la generacin de empleos. Con muy escasas excepciones, el acalorado debate sobre la modernizacin del mercado laboral no ha conducido a las reformas de amplio alcance que se requieren para mejorar los resultados. El fracaso de los mecanismos tradicionales de proteccin de los ingresos El alto nivel de volatilidad macroeconmica de las economas latinoamericanas ha generado una fuerte
Grfico 2.27
Indice de proteccin laboral del sector formal
Bolivia Ecuador Colombia Chile Argentina Per Mxico Uruguay Venezuela Paraguay Brasil Panam Honduras El Salvador Costa Rica Guatemala Nicaragua Rep. Dominicana Trinidad y Tobago Guyana Barbados Belice Espaa Grecia Portugal Italia Dinamarca Alemania Blgica Irlanda Francia Holanda Reino Unido Estados Unidos
10
15
20
25
30
35
Fuente: actualizado de Lora y Mrquez (1998).
demanda social por mecanismos para proteger a los trabajadores del riesgo de prdida de ingresos. Tradicionalmente, esta demanda ha sido satisfecha mediante la promulgacin de reglamentaciones sobre seguridad del empleo que penalizan las terminaciones a travs de elevados pagos por concepto de despido, cuando stas se permiten, o mediante la prohibicin directa de los despidos. En el caso de los trabajadores con contratos regulados, los pagos por despido son bastante elevados, y las reglamentaciones sobre proteccin del empleo se aplican en forma estricta, tanto en el mercado como en los tribunales. El Grfico 2.27 muestra una clasificacin de los pases de la regin y de la OCDE de acuerdo con el rigor con que se aplica la proteccin de los empleos (como, por ejemplo, cun difcil y cun costoso resulta despedir trabajadores cuando las empresas enfrentan situaciones econmicas adversas). La regin cuenta con niveles notariamente elevados de proteccin del empleo, incluso en relacin con la proteccin que tienen los trabajadores en los pases ms avanzados de la OCDE13, aun cuando algunos pases han introducido reformas que permiten contratos laborales ms flexibles.
13
Vanse Mrquez (1997) y BID (1997).
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Recuadro 2.4
Quin se beneficia, y quin se perjudica, con la seguridad basada en la estabilidad del empleo?
El tema de los efectos diferenciales de las disposiciones de seguridad en el empleo durante el ciclo de vida de los trabajadores es un tema crucial en los mercados laborales caracterizados por elevadas tasas de desempleo juvenil. Un reciente estudio sobre el mercado laboral chileno1 encuentra que la seguridad en el empleo est relacionada con una sustancial disminucin de la razn entre el empleo juvenil y la poblacin total, y un aumento de la razn entre el empleo de personas de ms edad y la poblacin total. La ms importante disposicin sobre seguridad en el empleo de la legislacin laboral de la regin es que las indemnizaciones por despido aumentan proporcionalmente con la duracin del empleo. Los autores encuentran que la seguridad basada en la duracin del empleo introduce un sesgo en favor de los trabajadores de edad mediana y mayores. Los resultados tambin indican que la seguridad basada en la duracin del empleo reducen las tasas de empleo agregado a largo plazo. En contraste, una indemnizacin uniforme por despido tendra escaso efecto sobre la composicin por edades del empleo o sobre las tasas agregadas de empleo y desempleo. Estos resultados tienen dos importantes implicaciones para el diseo de futuras reformas del mercado laboral. En primer lugar, las reformas deberan procurar desvincular las indemnizaciones por despido y la duracin del empleo. Este efecto podra lograrse: estableciendo una tasa fija de despido, reduciendo el monto mximo que un trabajador puede recibir como indemnizacin por despido; o reduciendo la tasa a la que la indemnizacin aumenta con la duracin del empleo. Tal reforma producira una expansin de las tasas de empleo global y juvenil, aunque a costa de menores tasas de empleo de trabajadores de mayor edad. No obstante, en la mayor parte de los pases de la OCDE, los incentivos jubilatorios ya han desplazado del trabajo a las personas de ms edad. Reformas como stas pueden requerir polticas adicionales para que trabajadores de ms edad vuelvan a trabajar. En segundo lugar, las reformas del mercado laboral que reducen el vnculo entre la seguridad en el empleo y la duracin del empleo tendran importantes efectos redistributivos. Es probable que estos efectos interfieran con las reformas. En consecuencia, si bien los trabajadores jvenes se beneficiaran de la medida, es menos probable que voten o que se organicen en respaldo de las reformas. En contraste, es ms probable que los trabajadores de edad mediana o de mayor edad estn sindicalizados o que ejerzan presin sobre los responsables de la formulacin de polticas para bloquear cualquier intento de reforma que modifique su situacin en el mercado laboral. En efecto, este poder poltico relativamente mayor probablemente explique por qu las disposiciones sobre seguridad estn vinculadas a la duracin del empleo en casi todos los pases de la OCDE y Amrica Latina. En este contexto, la comprensin de la economa poltica de la reforma puede ayudar a los responsables de la formulacin de polticas a disear paquetes de remuneraciones destinados a lograr mejoras en el empleo global.
1
Vase Pags y Montenegro (1999).
El argumento de justicia social que sustenta estas reglamentaciones sobre seguridad del empleo es bien conocido. Las empresas disfrutan de rentas que provienen de elevadas tarifas y otras formas de acceso privilegiado a recursos financieros en un contexto de proteccin estatal, y la seguridad del empleo constituye una forma de compartir esas rentas con sus empleados. En cierto sentido, el sistema funciona como un seguro de desempleo aplicado privadamente, con una cobertura limitada a aquellos trabajadores que tienen contratos de empleo regulados. Estos trabajadores estn protegidos porque la empresa tiene un costo positivo asociado con la terminacin (que asegura que las cesantas y los despidos se utilizarn moderadamente como mecanismos de ajuste), y porque los tra-
bajadores que quedan desempleados reciben una transferencia de ingresos mediante los pagos por despido. Este modelo de regulacin proporciona una proteccin efectiva contra la prdida de ingresos a una minora de trabajadores muy organizados y activos, dejando una gran parte de la poblacin trabajadora sin cobertura, ya sea empleados por cuenta propia o con contratos no regulados (Recuadro 2.4). Un grupo que se ve particularmente afectado en forma negativa por esta forma de proteccin del empleo son los trabajadores jvenes, cuyas tasas de desempleo son 1,5 veces superiores a la tasa general de desempleo. Las mujeres tambin se ven perjudicadas por este sistema, ya que el alto costo de la terminacin de los contratos hace que resulten menos atractivas en materia
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Captulo 2
de empleo que los hombres, que generalmente tienen una vida de trabajo ms continua. Como resultado, una elevada proporcin de mujeres se ven confinadas a desempearse en actividades informales. En el entorno protegido de una economa semicerrada, ello era posible porque las polticas destinadas a promover el empleo, aunque insostenibles, protegan al mercado interno contra los shocks externos. Los trabajadores que perdan su empleo reciban pagos por despido y podan encontrar o inventar empleos alternativos en el sector no regulado de la economa. En un entorno inflacionario, los salarios reales podan ajustarse incrementando los salarios nominales ms lentamente que el nivel general de precios. Por lo tanto, el empleo era bastante estable en el sector regulado, el desempleo era bajo, y el salario real constitua la variable de ajuste en el mercado laboral. En la medida en que las polticas pblicas destinadas a estimular la demanda profundizaron la asignacin inadecuada de recursos resultante del proteccionismo y otras formas de intervencin estatal, el crecimiento de la regin se deterior durante los aos ochenta. Como consecuencia, en el sector regulado el empleo se estanc, y en los trabajos no regulados, sin proteccin alguna contra la prdida de ingresos, abarc a casi la mitad de la poblacin trabajadora14. Por lo tanto, la proteccin contra la volatilidad termin cubriendo slo una fraccin de la fuerza laboral empleada en las empresas ms grandes y ms reguladas. En el entorno ms dinmico derivado de la apertura econmica y la estabilizacin de principios de los aos noventa, la importancia de este modelo se ve cuestionada por el aumento del carcter cclico y el nivel del desempleo. Qu fue lo que ocasion estos cambios en el desempleo? En primer lugar, las reformas estructurales y la estabilizacin macroeconmica modificaron los precios relativos del capital y la mano de obra, en favor del primero15. Ello increment la utilizacin de capital fsico e hizo ms lenta la generacin de empleos. Pero la estabilizacin macroeconmica tambin implic importantes cambios en el comportamiento del empleo en los sectores pblico y privado. La compresin del sector pblico se tradujo en un desplazamiento de trabajadores, que incrementaron las filas de los desempleados. Ms importante y de mayores consecuencias es el hecho de que el mantenimiento de dficit fiscales bajos o nulos
requeridos por la disciplina fiscal impide que los gobiernos acten como empleadores de ltima instancia, como lo haban hecho directa o indirectamente en la crisis de los aos ochenta16. La disminucin de la inflacin redujo la latitud que los empleadores privados (y pblicos) haban tenido para reducir los salarios reales manteniendo el desfase entre los salarios nominales y la inflacin. La mayor rigidez nominal hace que el empleo y no los salarios reales constituya la variable de ajuste en el mercado laboral durante las desaceleraciones econmicas. En consecuencia, los shocks se traducen en ms desempleo y no en un colapso de los salarios reales17. Una vez que se alcanza este mayor nivel de desempleo, la generacin ms lenta de empleos hace que su reduccin sea con el tiempo un proceso ms lento y prolongado18. De un mundo en el que prcticamente no exista el desempleo y en el que el aspecto crucial del problema eran los empleos de baja calidad en el sector no regulado, pasamos a un nuevo mundo de creciente desempleo. Para fines de 1998, un nmero sin precedentes de pases de la regin experimentaban tasas de desempleo de dos dgitos (Argentina, Colombia y Venezuela son los casos ms notorios) y, lo que es ms preocupante, el desempleo sigue siendo elevado cuando la economa se recupera despus de cada shock. Si bien se utilizan las polticas financieras y macroeconmicas para limitar la vulnerabilidad interna frente a los shocks externos, el entorno recesivo que se observa en la mayora de los pases en 1999 est traducindose en ms desempleo y salarios ms bajos, en particular en el caso de los trabajadores menos calificados. Pero quiz el hecho que afect en forma ms negativa la relevancia de la proteccin de los ingresos basada en las indemnizaciones por despido haya sido el reconocimiento de que el asegurar privadamente a los trabajadores contra la prdida de ingresos puede reducir la capacidad de las empresas y de los trabajadores para aprovechar las mayores oportunidades derivadas de un entorno econmico ms abierto y com14 15 16 17 18
Vase Mrquez (1997). Vase Lora y Olivera (1998). Vase Lora y Mrquez (1998). Vase Mrquez y Pags (1998). Vase Mrquez (1998).
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petitivo. Colombia en 1990, Per en 1991, Nicaragua y Argentina19 en 1995 y Venezuela en 1997 han sancionado regulaciones laborales destinadas a crear formas ms flexibles de contratos de empleo, mediante la reduccin del costo de los despidos y la introduccin de contratos promocionales con menores impuestos a la nmina. Uno de los impactos de estas reformas ha sido una disminucin de la proporcin de los contratos con beneficios plenos en el total del empleo, y la consiguiente expansin de formas ms precarias de empleo. La introduccin de formas ms flexibles de contratos de empleo no ha debilitado en la prctica la proteccin de los trabajadores en los contratos con plenos beneficios y plena proteccin. Con relativamente pocas excepciones, las reformas laborales promulgadas en los aos noventa han tenido por finalidad flexibilizar las condiciones de contratacin y despido en el margen. El hecho de hacer que los cambios fueran obligatorios solamente para los nuevos contratos no ha afectado en la prctica los derechos adquiridos por los trabajadores que ya tenan empleo. Sin embargo, como los nuevos contratos representan ventajas para las empresas en materia de costos, los empleadores han sustituido trabajadores que tenan contratos con plenos beneficios por trabajadores con contratos ms flexibles. En Argentina, por ejemplo, los contratos promocionales de empleo generan menos impuestos a la nmina y no contemplan el derecho a indemnizaciones por despido. Segn la informacin oficial20, el nmero de nuevos empleos creados mediante contratos promocionales duplica con creces el nmero de nuevos contratos con plenos beneficios, y lo contrario se observa en cuanto al nmero de trabajadores despedidos en el marco de cada tipo de contratos. En resumen, a mediados de los aos noventa nos encontramos en una situacin en la que el desempleo es ms elevado y menos sensible a las desaceleraciones econmicas, y en la que ms de la mitad de los empleados no cuentan con proteccin alguna contra el riesgo de prdida de ingresos relacionada con el desempleo. Las desaceleraciones econmicas pueden traducirse en prdidas muy grandes de ingresos para los desempleados y para los trabajadores con contratos de empleo ms precarios, y la sociedad no les ofrece ningn mecanismo formal para asegurarlos contra ese riesgo.
Polticas laborales para un mundo en proceso de cambio Desde hace mucho tiempo, el principal desafo que enfrenta la regin es la creacin de ms empleos productivos. Lo que ha cambiado es el mundo para el cual es preciso crear esos mejores empleos. Resulta irrelevante discutir si se necesita o no modificar el marco reglamentario del mercado laboral cuando la mitad de la fuerza laboral de la regin no disfruta de la proteccin consagrada en las leyes laborales. El aspecto relevante que enfrentan los responsables de la formulacin de polticas de la regin es la forma de producir y aplicar un marco reglamentario que proteja efectivamente a una mayor y creciente fraccin de la fuerza laboral sin obstaculizar indebidamente la generacin de nuevos empleos en sectores altamente productivos. Los cambios en las polticas del mercado laboral deben lograr un compromiso entre las diferentes percepciones e intereses que tienen los trabajadores, las empresas y la poblacin en general acerca del contenido de las reformas requeridas. A veces los sindicatos, que representan los intereses de los trabajadores, hacen hincapi en el efecto negativo que la reestructuracin econmica de los aos noventa ha tenido en materia de distribucin. Las empresas, a su vez, deben enfrentar el hecho de que el empleo, los salarios y las condiciones de trabajo se hallan ahora efectivamente relacionadas con la productividad de las distintas empresas en el contexto de economas ms expuestas a la competencia internacional. Para una importante fraccin de la poblacin que trabaja en condiciones de empleo no reguladas, el problema es si los cambios propuestos proporcionarn o no una proteccin ms adecuada frente a la volatilidad de los ingresos. El punto de partida de cualquier discusin sobre legislacin laboral debe ser la aceptacin de la relevancia de las normas laborales consagradas en las convenciones bsicas de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre derechos laborales. Si bien los pases de la regin han suscrito un gran nmero
19 Algunas de las medidas de reforma adoptadas en Argentina en 1995, sin embargo, fueron parcialmente anuladas en 1998. 20
Encuesta de indicadores laborales (1998).
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Captulo 2
de estas convenciones internacionales, an queda mucho por hacer para mejorar la situacin. El trabajo de menores, por ejemplo, constituye una importante preocupacin en este sentido (vase el Recuadro 2.5). Si bien la modernizacin de las reglamentaciones laborales puede resultar beneficiosa para los trabajadores (a travs del efecto benfico de la mayor generacin de empleos) y para las empresas (al incrementar su capacidad para enfrentar un entorno ms competitivo), tiene efectos muy complejos que adems varan entre los diferentes grupos de la poblacin. Para asegurar que esos efectos benficos se concreten es preciso modificar profundamente el proceso de negociacin colectiva con el objeto de incrementar su efectividad y su alcance. La mayor autonoma de los sistemas de negociacin colectiva tambin puede aumentar la flexibilidad si extiende el objetivo de la negociacin ms all de los salarios y abarca los niveles de empleo y las condiciones de trabajo, ayudando a las partes a internalizar los costos y los beneficios de la negociacin. Si bien la modernizacin de las reglamentaciones laborales tiene un efecto positivo sobre las tasas de empleo de las mujeres y los jvenes, tambin tiene el efecto de inducir una mayor rotacin generalizada de empleos, incrementando el riesgo de desempleo de un mayor nmero de trabajadores y la consiguiente prdida en ingresos. Para enfrentar este riesgo se requieren mecanismos de proteccin de los ingresos nuevos y ms efectivos. Algunos de ellos involucran oportunidades de capacitacin de mayor calidad para facilitar el ingreso y la colocacin de trabajadores en nuevos empleos en los sectores en expansin. Otro mecanismo se relaciona con las formas de transferencia de ingresos. Modernizacin de la regulacin del mercado laboral El hecho de que el historial de trabajo de ayer se traduce en los trabajadores de hoy constituye un aforismo que los responsables de las polticas no pueden darse el lujo de ignorar. La futura productividad de los trabajadores jvenes est determinada en gran medida por la forma en que se incorporan al mercado laboral, las diferentes trayectorias de trabajo que siguen, y las oportunidades de aprendizaje que les ofrecen los empleos en las primeras etapas de su vida de trabajo.
Los trabajadores ms productivos con un mejor historial de trabajo vern facilitada su transicin cuando abandonan la fuerza laboral al fin de su vida productiva. Ello permitir reducir a niveles manejables la amenaza que dentro de algunas dcadas representar la expansin del nmero de trabajadores de ms de 55 aos para el desarrollo de mecanismos para proveer seguridad a las personas de edad avanzada. En consecuencia, la aplicacin de polticas laborales adecuadas es esencial para aprovechar la oportunidad demogrfica de hoy y sentar las bases de un mejor futuro para las generaciones actuales de trabajadores jvenes. El elevado grado de seguridad en el empleo que consagra la mayora de los sistemas regulatorios de la regin tiene el efecto de generar largos perodos de espera para que los trabajadores jvenes puedan obtener empleos protegidos, y una mayor permanencia de los trabajadores de ms edad que ya ocupan los empleos protegidos. Ello hace que los trabajadores jvenes incrementen las filas de los desempleados y se vean obligados a desempear trabajos precarios de baja productividad en el sector no regulado de la economa, lo que no favorece sus probabilidades futuras como trabajadores maduros. El cambio en los niveles de proteccin laboral en Amrica Latina tendra varias consecuencias. La reduccin de la seguridad en el empleo incrementa la rotacin, ya que el menor costo de los despidos estimula la creacin y la eliminacin de empleos21. La experiencia de Colombia y Argentina, por ejemplo, indica que la reduccin de la seguridad en el trabajo estimula la creacin de nuevos empleos. A principios de los aos noventa, en Colombia se sancionaron leyes que redujeron las indemnizaciones por despido tras lo cual se increment el nmero de desempleados que encontraron trabajo en el sector formal. De igual forma, cuando en 1995 Argentina promulg una ley que permita a las empresas contratar trabajadores temporarios que no contempla indemnizaciones por despido al trmino del contrato se increment la generacin de empleos, que continu siendo elevada desde entonces.
21 El resto de esta seccin se basa en un grupo de estudios realizados en el marco del programa de la Red de Centros de Investigacin del BID, coordinado por J. Heckman y C. Pags.
73
Sin embargo, la reduccin de las indemnizaciones por despido tambin incrementa la eliminacin de empleos. En Colombia y Per pas que tambin redujo la seguridad en el empleo a principios de los aos noventa la estabilidad en el empleo se redujo marcadamente durante los aos noventa, y ha permanecido elevada desde entonces. Como la creacin y la eliminacin de empleos se han incrementado al reducirse la proteccin del empleo, el efecto sobre las tasas de empleo (o sea la proporcin de la poblacin en edad de trabajar que est empleada) es incierto, dependiendo, entre otras cosas, de la situacin econmica general. Los estudios realizados sobre Argentina, Colombia y Per indican que la menor seguridad en el empleo est relacionada con mayores tasas de empleo. Las evidencias, sin embargo, no son tan decisiva como las evidencias sobre la mayor rotacin. Los efectos de la proteccin del empleo son diferentes para los grupos que se encuentran en distintas etapas de su vida de trabajo y con diferentes inserciones en el mercado laboral, en particular los jvenes y las mujeres (vanse los recuadros 2.5 y 2.6). La experiencia de Colombia y Per muestra que la desregulacin favorece las tasas de empleo de las mujeres y los jvenes. En Colombia, por ejemplo, las reformas laborales aumentaron la inestabilidad laboral de los hombres, pero no de las mujeres, y estuvieron asociadas a una disminucin en la duracin del desempleo para las mujeres, pero no para los hombres. En Per, despus de las reformas, la razn entre los salarios y el empleo y la poblacin se increment ms rpidamente en el caso de las mujeres que en el de los hombres. Los jvenes se benefician ms que las personas de ms edad de las menores indemnizaciones por despido. Ello se debe a que la mayor generacin de empleos facilita la incorporacin de los jvenes en el mercado laboral. En Colombia, los trabajadores de menos de 25 aos fueron los que ms se beneficiaron de la mayor generacin de empleos. En Per, la razn entre el empleo y la poblacin se increment en el caso de los trabajadores jvenes y disminuy para los trabajadores de ms de 45 aos. Las formas en que se ponen en prctica estos cambios tambin influyen sobre sus efectos. Los contratos temporarios, mecanismo al que se ha recurrido en muchas de las reformas recientes, concentran el
costo de la desregulacin en los trabajadores temporarios en vez de reducir los pagos por despido para todos los trabajadores. El incremento de la inestabilidad laboral se distribuy en forma ms uniforme en Colombia y Per que en Argentina, donde toda la carga de la mayor inestabilidad laboral recay sobre los contratos temporarios. Adems, las reformas basadas en contratos temporarios tienden a reducir los beneficios potenciales de la desregulacin sobre los jvenes y las mujeres, puesto que stos son precisamente los trabajadores que con mayor probabilidad se contratarn en forma temporaria. Tambin se han utilizado los impuestos a la nmina para fortalecer la seguridad laboral y para financiar los beneficios de los trabajadores que tienen contratos de empleo protegidos. Tales impuestos tienen importantes efectos sobre el empleo, que pueden estimarse analizando el efecto de los aumentos salariales. Los estudios realizados sobre Argentina, el Caribe, Per y Uruguay permiten inferir lmites mximos a la reaccin del empleo frente a los impuestos a la nmina. En general, las estimaciones a corto plazo son ms bien bajas; en promedio, un aumento del 10% en los impuestos puede traducirse, como mximo, en una disminucin del 3% en las tasas de empleo. Sin embargo, en algunos pases las estimaciones a plazo ms largo son mucho mayores, del orden de una disminucin del 10% en el empleo en Argentina, por ejemplo. Adems, en Per la reaccin del empleo frente a los aumentos salariales se ha incrementado en los aos noventa, y en consecuencia, los impuestos a la nmina podran tener un mayor efecto en el futuro. Expansin de la cobertura de los mecanismos de proteccin de los ingresos El cambiante panorama demogrfico hace que la proteccin de los trabajadores contra los efectos de la volatilidad de los ingresos revista ms importancia que nunca. La reduccin del nmero de jvenes por familia, causada por la menor fecundidad, ocasiona la consiguiente disminucin de la proporcin de jvenes en la fuerza laboral. Esta reduccin har ms difcil que las familias puedan enfrentar el desempleo derivado de shocks sistmicos o idiosincrticos, incrementando el nmero de trabajadores (por lo general jvenes) en el mercado laboral. En consecuencia, la falta de mecanismos para proteger los ingresos
74
Captulo 2
Recuadro 2.5
Por qu trabajan los nios?

Las normas internacionales bsicas en materia de trabajo establecidas en las convenciones 87 y 98 (libertad de asociacin y derecho a la negociacin colectiva), 138 (edad mnima para trabajar), 29 y 105 (prohibicin del trabajo forzado), y 100 y 111 (prohibicin de la discriminacin) de la OIT han sido ampliamente ratificadas en la regin. En promedio, los pases de la regin han ratificado 6 de las 7 convenciones bsicas, en comparacin con 3 ratificaciones en los pases asiticos (excluidos Japn y Asia Central)1 . En la Declaracin Final de la Segunda Cumbre de las Amricas (Santiago de Chile, abril de 1998) los jefes de Estado de la regin han comprometido a sus gobiernos a la eliminacin de todas las formas de explotacin del trabajo infantil. A pesar de la elevada tasa de ratificacin de las convenciones y la voluntad de los gobiernos de combatir las formas de explotacin del trabajo infantil, en Amrica Latina continan emplendose elevadas tasas de nios. Las tasas de empleo de trabajadores de 15 aos en las zonas urbanas alcanzan al 30% o ms en Brasil, Ecuador, Honduras y Paraguay, y el 20% o ms en Costa Rica, Per y El Salvador (vase el Cuadro 1). En el caso de los nios de 10 a 14 aos, edad an ms crtica en trminos de formacin de capital humano, el patrn general es similar al de los nios de 15 aos (vase el Cuadro 2). Los nios de las unidades familiares ms pobres muestran una mayor probabilidad de encontrar trabajo para complementar los bajos ingresos familiares. Este efecto de ingreso hara que la participacin infantil en la fuerza laboral sea mayor en los aos desfavorables. Sin embargo, el efecto de precio (el empleo infantil disminuye a medida que disminuyen los salarios en el mercado laboral) mitiga el efecto de una disminucin en el ingreso per cpita de la familia. Las investigaciones realizadas en Estados Unidos indican que los estudiantes universitarios reaccionan fuertemente al efecto de ingreso. En Amrica Latina, la asistencia escolar es sorprendentemente elstica a las edades ms jvenes. Los estudios realizados recientemente sobre Brasil y Mxico2 muestran que, despus de neutralizar el efecto del ingreso, la asistencia escolar aumenta a medida que disminuyen las oportunidades en el mercado laboral (medidas como salario de mercado). En otras palabras, si bien es mayor el nmero de nios que asisten a la escuela a medida que aumentan los ingresos de los padres durante las pocas favorables, algunos nios se ven atrados al mercado laboral en auge y abandonan prematuramente la escuela, disminuyendo el efecto sobre la asistencia escolar. Cmo pueden ayudar las polticas? La participacin remunerada de los nios de ms de 15 aos en el trabajo no es perjudicial en s misma, si la experiencia complementa el rendimiento en la escuela y proporciona adiestramiento para el futuro. Aunque la participacin en el mercado laboral no requiere necesariamente una mayor desercin escolar, con frecuencia estos patrones son sinnimos en Amrica Latina. La correlacin entre el empleo y la asistencia escolar en el caso de los nios de 15 aos es de -0,6, lo que indica una fuerte relacin negativa entre el trabajo y la escuela. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que ello podra reflejar el hecho de que el bajo ingreso de los padres determina simultneamente una menor asistencia escolar y un mayor trabajo infantil. Las polticas que facilitan el trabajo y la asistencia a la escuela ayudaran a reducir la carga que experimentan los nios en las pocas desfavorables, y las consecuencias negativas del impulso hacia el trabajo remunerado en las pocas favorables. Entre esas polticas, las ms importantes son la regulacin del trabajo ocasional para los jvenes que asisten a la escuela mediante contratos especiales de trabajo (que contemplan salarios inferiores al salario mnimo, horarios flexibles y no incluyen penalidades por despido o abandono). Estos contratos permitiran a los jvenes incorporarse al mercado laboral en las pocas favorables, lo que hacen de todas maneras, sin la penalidad de tener que abandonar la escuela. Otra medida interesante sera incluir un requisito de asistencia a la escuela en los programas de capacitacin de emergencia para jvenes desempleados. La experiencia de Mxico en 1995 sugiere que estos programas de emergencia pueden constituir una poderosa fuerza que mantiene fuera de la escuela a los nios de bajos ingresos3. En resumen, la experiencia temprana en el mercado laboral puede desempear un papel til en el futuro laboral de los jvenes, pero la permanencia en la escuela debera constituir un requisito para quienes participan en programas de adiestramiento o aprendizaje. Adems, la legalizacin y la regulacin de la participacin de los jvenes en la fuerza laboral podra constituir la mejor forma prctica de desplazar el trabajo juvenil hacia actividades que son seguras, no constituyen explotacin y enriquecen el capital humano.
1 2 3
Vase Belser (1998). Vase Duryea y Arends-Kuenning (1999) y Binder (1999). Vase BID (1998-99, Recuadro 4.1, pg. 109).
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Cuadro 1. Tasa de empleo para jvenes de 15 aos

(Porcentajes) Inicios de los 80 Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Paraguay Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
Inicios de los 90 Nios Nias
Mediados de los 90 Nios

8 15 30 5 11 22 45 24 33 16 2 24 51 20 18 18
Ao de la encuesta
(1980, 1996) (1996) (1981,1992, 1996) (1987, 1996) (1997) (1981,1995) (1995) (1995) (1989, 1998) (1994, 1996) (1993) (1997) (1985, 1997) (1995) (1996) (1981, 1992, 1995) (1981, 1995)
Nios
35 37 2 22
Nias
15 22 3 8
Nias
3 25 17 3 9 7 25 12 17 7 4 22 33 4 11 5
42
23
28
15 14 18 9 9
34
24
21 16
10 5
16
Cuadro 2. Tasa de empleo para nios de 10 a 14 aos

(Porcentajes) Inicios de los 80 Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Paraguay Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
Inicios de los 90 Nios Nias
Mediadosfinales de los 90 Nios

2 13 11 1 4 6 25 7 10 6 1 13 25 7 2 4
Ao de la encuesta
(1980, 1996) (1996) (1981,1992, 1996) (1987, 1996) (1997) (1981,1995) (1995) (1995) (1989, 1998) (1984, 1994, 1996) (1993) (1997) (1985,1997) (1995) (1996) (1981, 1992, 1995) (1981, 1995)
Nios
6 13 1
Nias
1 8 0
Nias
1 8 5 0 2 1 15 5 7 3 1 10 14 1 1 1
15
6 6
4 3
6 7
2 3
21
17
3 2
1 1
de los trabajadores activos ante la volatilidad tendr un impacto ms perjudicial sobre el bienestar de las familias. Los tradicionales mecanismos obligatorios de indemnizacin por despido no han logrado propor-
cionar el respaldo que necesitan los trabajadores desempleados y desplazados. Esta falta ha llevado a los gobiernos, que desde 1995 enfrentan una marcada inestabilidad econmica, a encarar distintos intentos por establecer mecanismos para respaldar los in-
76
Captulo 2
gresos de los grupos hasta ahora desprotegidos que se ven perjudicados por el desempleo y los menores ingresos. Estos programas presentan a los responsables de la formulacin de polticas una singular oportunidad para ampliar el alcance de la proteccin, abarcando un mayor nmero de trabajadores. Sin embargo, como fueron encarados como programas de emergencia, se ha prestado poca atencin a las distorsiones que producen en el mercado laboral, y menos an a su capacidad para expandirse y contraerse en forma anticclica. Adems, la escasez de recursos disponibles en el momento de su puesta en prctica exige una estrecha focalizacin en los pobres, ya que los programas fueron concebidos como mecanismos de emergencia para proteger a la poblacin que no contaba con recursos para protegerse a s misma. La idea subyacente era que los mecanismos tradicionales de respaldo de los ingresos basados en las indemnizaciones por despido protegan a los que no eran pobres en vez de los ms necesitados. El punto de partida del nuevo sistema de respaldo de los ingresos es el reconocimiento de que los trabajadores en general, y no solamente los pobres, necesitan contar con mecanismos para ayudarles a enfrentar los shocks generales e idiosincrticos que producen desempleo y prdida de ingresos. Como se ha sostenido en otros trabajos22 las formas ms socializadas de proteccin de los ingresos, como el seguro de desempleo, pueden proporcionar una efectiva proteccin y costar menos en trminos de distorsiones en el mercado laboral. En este sentido, algunas de las recientes reformas del mercado laboral (como la reforma venezolana de 1997), que reducen las indemnizaciones obligatorias por despido y crean un sistema de seguro de desempleo, representan un paso en la direccin correcta. Sin embargo, la cobertura del seguro de desempleo no ser lo suficientemente amplia como para abarcar a todos los trabajadores, particularmente los ms jvenes. Parte de lo que diferencia a los trabajadores jvenes de los ms maduros es la naturaleza de su insercin en el mercado laboral, y en consecuencia, los mecanismos que deben introducirse para asegurarlos contra el riesgo de prdida de ingresos. Los trabajadores ms jvenes y con menor experiencia deben recurrir a mecanismos alternativos para protegerse, ya que no pueden afrontar el costo del seguro
de desempleo, o su situacin de empleo (como trabajadores por cuenta propia o con contratos no regulados) hacen que constituya un mecanismo inadecuado de proteccin. Para esos trabajadores puede ofrecerse un men de alternativas basadas en los mecanismos existentes de respaldo de los ingresos. En el centro del esquema se encuentra un sistema bien diseado de seguro de desempleo que abarca al grupo de trabajadores que, dados sus contratos de empleo y su productividad, pueden comprar el seguro. Se requieren cuentas individuales y seguros colectivos para prevenir el riesgo moral y para extender lo ms posible la cobertura del sistema. La argumentacin para la puesta en prctica del componente de seguro colectivo es que los trabajadores que sufren episodios ms frecuentes o ms prolongados de desempleo pueden tomar recursos prestados a cuenta de futuros depsitos. El Ministerio de Trabajo de Chile propuso un buen ejemplo de este tipo de seguro de desempleo en 199323. Para aquellos trabajadores que no tienen acceso al seguro de desempleo, es preciso disear una diversidad de mecanismos, dependiendo de las razones de esa falta de acceso. En primer lugar, los cursos de adiestramiento a corto plazo podran proporcionar capacitacin, experiencia en el mercado laboral y asistencia en la bsqueda de empleo a quienes poseen escasas habilidades de trabajo. Las becas deberan fijar un nivel lo suficientemente bajo como para no desalentar la bsqueda en el mercado laboral local24, y la focalizacin debera concentrar los recursos en los jvenes desempleados que acaban de terminar sus estudios para evitar la desercin escolar futura. El financiamiento de tales programas debera ajustarse a la demanda de estos servicios, incrementndose durante las desaceleraciones econmicas y reducindose durante las expansiones. La provisin descentralizada de estos servicios puede combinarse con programas regulares de adiestra-
22 23 24
BID (1997), por ejemplo. Cortzar, Lustig y Sabot (1998).
El principal criterio es que las becas deberan estar por debajo del salario de mercado que obtienen los trabajadores equivalentes y no en funcin del salario promedio global.
77
miento destinados a ayudar a todos los trabajadores a enfrentar la rotacin normal en el empleo (vase la seccin sobre polticas de educacin). En el caso de los trabajadores no calificados desplazados, el mecanismo preferible para proporcionar empleo en el nivel local son las obras pblicas de uso intensivo de mano de obra. Como ya se seal, en el diseo de estos programas ser necesario tener en cuenta el nivel de desarrollo de los gobiernos locales, y la naturaleza de sus relaciones polticas y financieras con el gobierno central. Muchas iniciativas destinadas a poner en prctica programas de generacin de empleos han fracasado por no haber tenido en cuenta la dimensin poltica y de organizacin que representa la separacin entre financiamiento y ejecucin. Nuevamente, el nivel salarial de los programas debe ser lo suficientemente bajo como para no desplazar oportunidades alternativas de empleo. El financiamiento debe provenir de recursos generales y no, como se hace normalmente, de ingresos provenientes del impuesto a la nmina25. Nuevamente, el financiamiento provisto debe ajustarse a la demanda, y el gasto debe ajustarse de acuerdo con la evolucin de las tasas generales y locales de desempleo, si es que se dispone de estas ltimas. El otro miembro de la familia de los programas de generacin de empleos los subsidios salariales debe utilizarse espordicamente, si es que se recurre a ellos, a pesar del atractivo conceptual de la idea de generar empleos reales en el sector privado (en contraposicin a los empleos transitorios para crear trabajo mediante obras pblicas de uso intensivo de mano de obra). Las distorsiones causadas por la intervencin en los salarios relativos de diferentes tipos de trabajadores es lo suficientemente importante como para aconsejar cautela en este campo. Adems, la mayor parte de los pases no cuentan con el sofisticado sistema de aplicacin y supervisin requerido para mitigar los efectos de estos subsidios en materia de prdida de eficiencia y sustitucin. Por ltimo, las transferencias en efectivo a las familias pobres constituyen el mecanismo de ltima instancia para ayudar a las familias que han quedado fuera de los otros mecanismos de respaldo. Como mecanismo de ltima instancia, la baja cobertura constituye una seal de buena ejecucin. Si la cobertura se incrementa hasta un nivel bien definido de pobreza, existe una clara seal de que estn fracasando otros
componentes del sistema de respaldo de ingresos, y est quedando fuera un nmero demasiado elevado de trabajadores. La complicacin de su diseo y ejecucin es bien conocida, y se recomienda utilizar extrema cautela, ya que el programa puede ocasionar dependencia en los beneficiarios. En la mayor parte de los pases de la regin existe, en una forma u otra, la mayora de los componentes de este sistema integral de respaldo de ingresos. La aplicacin de algunos de ellos (como el reemplazo de las indemnizaciones obligatorias por despido por un seguro de desempleo o fondos de terminacin basados en ahorros) requerir acuerdos polticos de amplio alcance, pero slo pueden facilitarse tales acuerdos compartiendo la visin del producto final como destinado a proteger a todos los trabajadores contra la volatilidad de los ingresos. En otros casos (como en el diseo de programas de empleo de emergencia) los inconvenientes de formular programas en el contexto de una emergencia pueden mitigarse hasta cierto punto analizando la forma en que el programa de emergencia se ajustar al contexto de un sistema nuevo y ms efectivo de proteccin de los ingresos. Mejoramiento de la transparencia en el mercado laboral Las nuevas polticas laborales tambin deberan tener por objeto mejorar las oportunidades de empleo en el mercado laboral. Con bastante frecuencia, los trabajadores calificados o capaces que procuran mejorar su situacin en el mercado no saben adnde recurrir o con quin ponerse en contacto para encontrar empleo. Una reciente encuesta, por ejemplo, indica que alrededor del 67% de los latinoamericanos creen que el xito depende de las conexiones sociales y el intercambio de informacin. En contraste, menos del 50% de los entrevistados piensa que el trabajo esforzado resulta suficiente para tener xito26. Los mecanismos formales de colocacin inadecuados o ineficientes se traducen en una deficiente combinacin de empleos y trabajadores, reducien-
25
El uso de recursos del impuesto a la nmina (que incrementan el costo de la mano de obra y en consecuencia reducen la generacin de empleos) para generar empleos es en cierto modo contradictorio.
26
Latinobarmetro (1998).
78
Captulo 2
Recuadro 2.6
Pueden las polticas mejorar la integracin de la mujer en el mercado laboral?

Al aumentar su educacin y tener menos hijos, un creciente nmero de mujeres est participando en la fuerza laboral. Sin embargo, la tradicional divisin del trabajo basada en el gnero an atribuye a la mujer una mayor responsabilidad en la crianza de los hijos y el cuidado del hogar. Ello se traduce en difciles opciones para las mujeres que participan o pueden participar en el mercado laboral. Para algunas, en particular las mujeres casadas con hijos, la opcin es seguir una carrera o dedicarse a las actividades del hogar. Para otras, trabajar un mayor nmero de horas no constituye una opcin, sino una necesidad, e involucra un importante costo de oportunidad en trminos de las tareas del hogar. Esta situacin coloca a las mujeres en una posicin de desventaja en el mercado laboral. Los empleadores pueden percibir, o incluso esperar, un comportamiento diferente de sus empleados masculinos y femeninos, lo que se traduce en una preferencia por los hombres y menores salarios para las mujeres. Primoff Vistness1, por ejemplo, encuentra que la presencia de nios en la familia incrementa el nmero de das de trabajo perdidos de las mujeres, pero no en el caso de los hombres. En toda Amrica Latina se observa una gran brecha salarial entre los trabajadores masculinos y femeninos. Adems, las mujeres muestran una mayor probabilidad de trabajar en el sector informal y en profesiones de baja remuneracin, que tienden a estar dominadas por ellas. De hecho, existe una asombrosa correlacin entre la proporcin de mujeres empleadas en una ocupacin y su remuneracin en relacin con otras profesiones. Esta situacin puede mejorarse mediante una combinacin de regulaciones laborales apropiadas e instalaciones de atencin infantil accesibles. Desafortunadamente, la regin no est muy adelantada en ambos aspectos. Las leyes y las regulaciones laborales an no se han ajustado a la mayor participacin femenina. En los pases de la regin, con contadas excepciones, los cdigos laborales datan de una poca en que la participacin de la mujer en la fuerza laboral era muy reducida. Como fueron redactados para proteger al sostn de la familia, los cdigos laborales favorecen los empleos permanentes, arreglos que no resultan favorables para los trabajadores que deben combinar sus empleos con otras actividades. En la mayor parte de los pases, la legislacin contempla los contratos de tiempo parcial, aunque stos son relativamente subutilizados. En Chile, por ejemplo, no existen diferencias entre los contratos de tiempo parcial o completo en trminos de seguridad social o de indemnizaciones por despido, y no obstante se los utiliza muy raramente. Ello puede deberse al costo relativo que significa para el empleador contratar dos trabajadores de tiempo parcial en relacin con la contratacin de un solo trabajador de tiempo completo. Las mujeres, por su parte, pueden constituir pequeas empresas informales en las que la aplicacin de las leyes es baja pero que tienen una gran flexibilidad para ajustar los horarios. Como en promedio las pequeas empresas son menos productivas, la mayor proporcin de mujeres en empresas informales constituye otro factor que explica por qu las mujeres, en promedio, ganan menos que los hombres. Tambin es probable que las regulaciones que favorecen los empleos permanentes disminuyan los incentivos de los empleadores para contratar mujeres. En la mayor parte de los pases, los cdigos laborales obligan a las empresas a pagar a los trabajadores fuertes indemnizaciones en caso de despido. Estas elevadas penalidades pueden reducir los incentivos para contratar trabajadores que se consideran de alto riesgo. Todas estas razones sugieren que las mujeres pueden caer en esta categora con ms frecuencia que los hombres. Adems, como las penalidades por despido se incrementan con el tiempo que se ha trabajado, y las mujeres tienden a permanecer menos en el mercado laboral (y en consecuencia a acumular menos antigedad) que los hombres, pueden ser objeto de una proporcin elevada de despidos durante las recesiones. Las regulaciones deficientes tambin han constituido un problema en los casos en que los legisladores han querido abordar la situacin especial de la mujer en el mercado laboral. Las licencias obligatorias por maternidad, por ejemplo, pueden constituir una buena poltica desde el punto de vista social: las evidencias demuestran la importancia que reviste la atencin materna para el desarrollo de los hijos2. Sin embargo, si el costo recae sobre el empleador, la poltica resulta contraproducente para las mujeres, reduciendo sus posibilidades de obtener empleos en los que se aplica dicha regulacin. Lo mismo ocurre con las leyes que obligan a mantener instalaciones para la atencin de los nios en el lugar de trabajo. En Per, por ejemplo, la ley exiga que las empresas con ms de 25 mujeres tuvieran guarderas, creando de esta manera incentivos para que los empleadores contrataran un nmero inferior de trabajadoras. La ley fue derogada en 1991. Si se redactan cuidadosamente, las regulaciones apropiadas pueden ms bien constituir una ayuda que un obstculo. Las evidencias recientes de pases como Per y Colombia, que han encarado importantes reformas del mercado laboral, sugieren que la reduccin del costo de los des-
79
pidos contribuye al mejoramiento de la situacin de la mujer en el mercado laboral. En Per, por ejemplo, el costo de los despidos se redujo en forma sustancial en 1991 y nuevamente en 1995. Durante el perodo 1992-1996, la razn entre empleo y poblacin se increment ms para las mujeres que para los hombres, y lo mismo ocurri con los salarios3. Adems, el porcentaje de mujeres que trabajan en el sector informal se redujo del 48,6% en 1991 al 44,7% en 1996, mientras que la participacin en el sector formal aument del 33% al 35%. Dentro del sector formal, el porcentaje de mujeres se increment en los sectores de alta remuneracin como las finanzas, el transporte, las comunicaciones y el comercio mayorista, al tiempo que su participacin disminuy en el comercio minorista y otros servicios, sectores tradicionalmente relacionados con ocupaciones femeninas. De igual forma, en Colombia, donde se promulg una reforma laboral en 1990, hay indicaciones de que las mujeres se encuentran en una situacin relativamente mejor que en el perodo anterior a la reforma, disminuyendo la brecha respecto a los hombres. Por ejemplo, despus de las reformas, la duracin del desempleo, que indica la dificultad que se encuentra para hallar trabajo, disminuy en el caso de las mujeres y se increment en el caso de los hombres. En forma similar, la duracin promedio del empleo aument en el caso de las mujeres, pero disminuy para los hombres, lo que sugiere que stos se vieron afectados mucho ms por la mayor rotacin del mercado laboral inducida por la reforma4. Adems, las licencias obligatorias y las guarderas en las empresas no se traducen necesariamente en resultados negativos para las mujeres, si se fijan correctamente los incentivos. Un estudio reciente sobre nueve pases europeos hall que las licencias obligatorias incrementan entre un 3% y un 4% la razn entre empleo y poblacin en el caso de las mujeres, y su efecto es mayor cuando se trata de mujeres en edad reproductiva5. El estudio tambin hall que las licencias de corta duracin no tienen un efecto significativo sobre los salarios femeninos, mientras que las licencias ms prolongadas estn asociadas con cierta reduccin de los ingresos. Este efecto no resulta sorprendente si se considera que en todos los pases estudiados, las licencias obligatorias se financian mediante alguna combinacin de ingresos generales e impuestos especiales a la nmina. Presumiblemente, los empleadores absorben un pequeo costo relacionado con el reemplazo del trabajador ausente, aunque dicho efecto parece ser pequeo en comparacin con el efecto que tal poltica tiene sobre la oferta de mano de obra. Las instalaciones para guardera, a su vez, pueden traducirse en una mayor productividad que puede contrarrestar el posible costo para los empleadores. Estos beneficios son ms probables si
tales instalaciones se negocian como parte de un conjunto global de remuneraciones al nivel de la empresa, en vez de ser obligatorias por ley. Independientemente del proceso, la existencia de tales instalaciones no debe estar vinculada al nmero de trabajadoras, puesto que reduce las probabilidades de que se contraten mujeres. Una atencin infantil de buena calidad tambin puede contribuir en gran medida a aliviar la compensacin que deben encarar muchas mujeres que trabajan. Desafortunadamente, ste sigue siendo un problema sin resolverse en la mayor parte de los pases de la regin, especialmente en el caso de las familias pobres. No se cuenta con muchos servicios pblicos de atencin infantil, y sus horarios no coinciden con los horarios regulares de trabajo. Sin embargo, existen muchas circunstancias en las que la atencin infantil subsidiada puede constituir una poltica pblica eficiente y adecuada. Ello ocurre cuando sus beneficios positivos sobre el desarrollo de los nios o sobre el posible beneficio social de la participacin femenina no estn suficientemente internalizados por las familias y se traducen en una insuficiente demanda de atencin infantil. Estas polticas pueden contribuir a mejorar la situacin de la mujer en la fuerza laboral. Subsisten, sin embargo, demasiadas limitaciones y estigmas sociales relacionados con el trabajo de la mujer en ciertas ocupaciones, y con el hecho de que los hombres tomen a su cargo el trabajo del hogar y la crianza de los hijos. La poltica pblica debe abordar estos aspectos mediante leyes que sean lo ms neutras posible en materia de gnero y difundiendo informacin acerca de los derechos y las oportunidades de las mujeres. Deberan considerarse polticas que incluyan licencias para padres y madres. Tales polticas permiten a los padres que desean participar en el cuidado de los hijos hacerlo sin tener que utilizar su propio tiempo. Adems, eliminaran el estigma de que las mujeres son las nicas que hacen uso de estas licencias. La experiencia de los pases europeos, sin embargo, indica que los hombres tienden a utilizarlas menos que las mujeres. Algunos pases estn procurando vincular las licencias de los padres y las madres, para inducir a ambos a utilizarlas. Si bien huelga decir que stas no son las nicas polticas o las polticas que necesariamente deben aplicarse, tienden a igualar la situacin de las mujeres y los hombres en el mercado laboral.
1 2 3 4 5
Vase Primoff (1997). Vase Deutsch (1998). Vase Saavedra (1998). Vase Kugler (1999). Vase Rhum (1998).
80
Captulo 2
do el ingreso potencial de los trabajadores. Este fenmeno es particularmente agudo en el caso de los trabajadores jvenes y de quienes recin se incorporan al mercado, provenientes de familias menos aventajadas. Estos trabajadores, que carecen de antecedentes establecidos en el mercado laboral y de las conexiones necesarias para encontrar un buen trabajo, pueden terminar aceptando los peores trabajos y una remuneracin inferior a la que potencialmente podran aspirar. En consecuencia, el mejoramiento de los servicios de colocaciones contribuye a nivelar las oportunidades en el mercado laboral. Adems, los mecanismos que ayudan a los trabajadores a encontrar empleos adecuados se tornan particularmente relevantes en un contexto de creciente rotacin. Por lo tanto, la inseguridad asociada a la prdida del empleo puede verse mitigada si se encuentra rpidamente un empleo adecuado. En este contexto, los actuales esfuerzos por simplificar, y en algunos casos descentralizar los sistemas de colocacin con el fin de mejorar su eficiencia resultan sumamente convenientes. Estos esfuerzos deben tener por objeto mejorar la coordinacin entre los servicios de colocacin y las iniciativas de adiestramiento, incrementando la participacin de empresas y trabajadores en tales servicios, as como la realizacin de evaluaciones regulares de su desempeo.
Las caractersticas demogrficas de la violencia y la criminalidad En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la criminalidad y la violencia se han convertido en fenmenos comunes. A pesar de la persistente falta de datos confiables, las pocas estadsticas disponibles muestran que Amrica Latina sufre una de las mayores tasas de criminalidad del mundo. La tasa mediana de homicidios en los pases latinoamericanos es la ms alta de las principales regiones del mundo, mientras que la tasa promedio de homicidios es la segunda, despus del Africa Sub-sahariana27. Amrica Latina tambin muestra elevadas tasas de incidencia de otros tipos de crmenes. Algunos estudios recientes basados en encuestas domiciliarias indican que el porcentaje de vctimas es extraordinario. Casi el 40% de los residentes de San Salvador han sido vctimas de algn tipo de delito, as como el
30% de los habitantes de Bahia (Brasil), Cali (Colombia) y Caracas (Venezuela)28. De igual forma, las encuestas de opinin indican que ms del 50% de los hogares urbanos de Guatemala, y ms del 40% de los hogares urbanos de Mxico y Ecuador han sido vctimas de algn tipo de delito29. Existen evidencias de que los cambios en la estructura de edades promedio estn acompaados de cambios en algunos tipos de delitos. Como los jvenes tienden a estar ms activamente involucrados en las actividades delictivas, las poblaciones jvenes muestran tasas ms elevadas de criminalidad agregada. Las evidencias sugieren que la propensin a cometer delitos por parte de los jvenes y los adultos jvenes es ms alta en Amrica Latina que en otras partes del mundo, lo que hace que la existencia de una cohorte joven muy numerosa resulte particularmente importante en esta regin. El tamao de la cohorte que ms probablemente se vea involucrada en delitos est alcanzando un punto mximo durante los aos noventa, y seguir siendo grande en el transcurso de los prximos treinta aos. A menos que se pongan en prctica polticas innovadoras de prevencin y control de la criminalidad, las tasas de homicidios se incrementarn en algunos pases, y continuarn siendo dolorosamente elevadas en los dems. Las polticas destinadas a atacar las races de la criminalidad han demostrado hasta ahora ser ms eficaces en funcin del costo que las polticas tradicionales de control. Sin embargo, los gastos en seguridad siguen asignndose en su mayor parte a las actividades de control. En el futuro, la regin debera asignar ms recursos al diseo y la ejecucin de programas de prevencin de la criminalidad, racionalizando al mismo tiempo el gasto en actividades de control. Asimismo la regin debera poner en prctica amplias reformas en los sistemas de justicia criminal, con el objeto de incrementar la capacidad para detener a los posibles criminales; promover un tratamiento igualitario de todos los ciudadanos ante la ley, e incrementar la participacin de la comunidad en las actividades de prevencin y control de la criminali-
27 28 29
Vase Murray y Lpez (1996). Vase Cruz (1999). Vase Gaviria y Pags (1999).
81
Grfico 2.28
Arrestos por asesinato por grupos de edad, Mxico 1997
Grfico 2.29
Arrestos por asesinato por grupos de edad, Argentina, 1999
14 12
Por 100.000 habitantes
10 8 6 4 2 0 16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 Grupo de edad 60+
Por 100.000 habitantes
0 21-25 26-29 30-39 50-59 40-49 Grupo de edad 60-69 70-79
Fuente: INEGI, Mxico.
Fuente: Ministerio de Justicia, Argentina.
dad. Por ltimo, la regin tambin debera mejorar los mecanismos para vigilar la ejecucin de programas y organismos, llevando a cabo evaluaciones de los programas y creando organismos internos y externos para vigilar la polica, el poder judicial y el sistema correcional.
Grfico 2.30
Porcentaje de la poblacin entre 10 y 29 aos
35
30
25
El peligro y la promesa de la demografa30 Las tendencias demogrficas revisten importancia para la criminalidad porque la edad es un determinante fundamental de la propensin a incurrir en actividades delictivas. En todo el mundo, un elevado porcentaje de los delitos son cometidos por adolescentes y jvenes adultos. En Mxico, por ejemplo, los arrestos por homicidio alcanzan un mximo a una edad joven, y decrecen con bastante rapidez en los grupos de ms edad (vase el Grfico 2.28). Igualmente, en Argentina, los datos sobre tasas de encarcelacin por grupos de edades muestran un mximo entre los 26 y los 29 aos y una marcada disminucin en el caso de los grupos de ms edad (vase el Grfico 2.29). En consecuencia, a medida que se modifica la estructura de la poblacin, tambin cambia la proporcin de la poblacin que muestra probabilidades de cometer delitos, lo que produce importantes cambios en la tasa de criminalidad agregada. En la regin en su conjunto, los cambios en la estructura de la poblacin tendrn efectos mixtos sobre la tasa de criminalidad. Por una parte, el por-
20
15
10 1990 Grupo I Fuente: Naciones Unidas (1998). 2000 Grupo II 2010 2020 Grupo III 2030 TOTAL
centaje de la poblacin de 10 a 29 aos se reducir en el futuro (vase el Grfico 2.30). Por la otra, la proporcin de la poblacin de 30 a 39 aos, que todava est bastante involucrada en actividades delictivas, se incrementar hasta el ao 2020 y decrecer de all en adelante (vase el Grfico 2.31). Estas variaciones en la estructura de la poblacin sern distintas en los pases que se encuentran en diferentes etapas de la transicin demogrfica. Los pases menos avanzados en
30
Esta seccin se basa principalmente en Morrison y Pags (1999).
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Captulo 2
Grfico 2.31
Porcentaje de la poblacin entre 30 y 39 aos
16
14
12
10
6 1990 2000 2010 2020 2030
Grupo I
Grupo II
Grupo III
TOTAL
Fuente: Naciones Unidas (1998).
la transicin (pases del Grupo I) enfrentan el escenario menos favorable: la participacin de la cohorte de 15 a 29 aos est alcanzando un mximo durante los aos noventa y decrecer muy lentamente en el futuro, mientras que la de la cohorte de 30 a 39 aos continuar aumentando durante los prximos 30 aos. En contraste, el escenario se muestra benigno para los pases ms avanzados en el proceso de transicin (Grupo III): la participacin de la cohorte de 15 a 29 aos disminuir rpidamente, mientras que la de la cohorte de 30 a 39 aos ya est llegando a un mximo y disminuir en el futuro. Si bien el impacto de la demografa sobre la criminalidad ha recibido considerable atencin en Estados Unidos, no ha sido estudiado en Amrica Latina, ni tampoco en el resto del mundo en desarrollo. La restriccin ha sido, y sigue siendo, la falta de datos confiables sobre las tasas de criminalidad por grupos de edades. Cuando se dispone de esa informacin, es posible computar el impacto de las modificaciones en la estructura demogrfica sobre las tasas agregadas de homicidios. En base a los limitados datos disponibles, estimamos el impacto de la demografa sobre las tasas agregadas de homicidios. Este ejercicio arroja alguna luz sobre la magnitud y la naturaleza del efecto demogrfico y subraya la importancia que reviste la recopilacin en el futuro de datos ms confiables sobre criminalidad. Utilizando los datos internacionales sobre las tasas de homicidios intencionales y el tamao de las
cohortes, estimamos la relacin que existe entre las tasas de homicidios y la estructura por edades de la poblacin (vase en el Apndice 2.4 una descripcin de la metodologa estadstica). Nuestras estimaciones muestran que el tamao de las cohortes de edades jvenes puede explicar las diferencias en las tasas agregadas de homicidios. En todo el mundo, encontramos que el efecto del tamao de la cohorte alcanza un mximo entre los 15 y los 19 aos, decrece ligeramente en el grupo de 20 a 29 aos y, sorprendentemente, vuelve a incrementarse aunque a niveles inferiores a los del grupo de 15 a 19 aos en el grupo de 30 a 39 aos. Despus de los 40 aos, el tamao de la cohorte deja de afectar las tasas de homicidios. Cuando se toman en cuenta las relaciones por regiones entre la tasa de homicidio y el tamao de la cohorte, encontramos que el efecto del tamao de la cohorte ms joven es mayor en Amrica Latina que en ninguna otra parte del mundo. Estos resultados sugieren que la propensin a cometer delitos por parte de los jvenes es ms elevada en Amrica Latina. Cules son los factores que subyacen en estas elevadas tasas de criminalidad en Amrica Latina? La literatura sobre las races de la violencia y la criminalidad indica que las fuentes de la criminalidad y la violencia entre los jvenes son la pobreza, la desigualdad en los ingresos, el desempleo y la falta de educacin. Debido a las limitaciones de los datos, no podemos examinar el impacto de la pobreza y de las tasas de desempleo juvenil sobre las tasas de homicidios de la poblacin joven. No obstante, examinamos la capacidad de la desigualdad y la educacin para explicar las elevadas tasas de homicidios entre las personas jvenes. Si bien algunos autores han hallado una correlacin positiva entre la desigualdad y la criminalidad31, no descubrimos una relacin de este tipo en nuestros datos. De igual forma, tampoco encontramos una relacin entre la educacin medida como el porcentaje de la poblacin que tiene educacin secundaria y las tasas de homicidios. Varios investigadores tambin han puesto de relieve el papel de la urbanizacin como un factor que justifica las elevadas tasas de criminalidad, aunque an no sean bien conocidas las causas que explican la bien
31
Vase Fajnsylber, Lederman y Loayza (1998).
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Grfico 2.32
Tasas esperadas de homicidios debido al cambio demogrfico

(Porcentajes)
Colombia Bahamas Jamaica Nicaragua Brasil Mxico Venezuela Ecuador Barbados Trinidad y Tobago Uruguay Argentina Chile 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1995 Fuente: Morrison y Pags (1999).
2005
2025
documentada correlacin que existe entre la criminalidad y las ciudades. Algunos estudios sealan las mayores recompensas que implica la criminalidad y la menor probabilidad de arresto en las ciudades, as como el hecho de que las ciudades atraen o generan individuos propensos a la criminalidad32. Otros estudios tambin han sealado que el crecimiento urbano incrementa la densidad urbana, lo que a su vez aumenta la tensin y la frustracin que se traducen en mayores tasas de violencia33. La mayor urbanizacin se relaciona a su vez con un menor control social sobre los individuos. Los jvenes pueden ser especialmente sensibles a todos estos factores: es probable que sientan la tensin y la frustracin resultantes de la elevada densidad de la poblacin al igual que cualquier otra persona. Al mismo tiempo, el menor control social puede traducirse en una menor supervisin y en una mayor probabilidad de que los jvenes incurran en actividades delictivas. Se pueden explicar las altas tasas de criminalidad en la regin a travs de las tasas relativamente altas de urbanizacin? Nuestros resultados sugieren que si bien la urbanizacin no est relacionada con las tasas globales de homicidios, s lo est con las elevadas tasas de criminalidad entre la poblacin joven. Por lo tanto, la presencia de una importante cohorte de jvenes y jvenes adultos reviste particular importancia en las sociedades altamente urbanizadas. Sin embargo, de acuerdo con nuestros datos, esta relacin parece observarse en todo el
mundo. En consecuencia, las elevadas tasas de urbanizacin per se no pueden explicar la tasa de criminalidad relativamente elevada entre la poblacin joven de la regin. Por lo tanto, mientras que nuestros resultados analticos arrojan alguna luz sobre las posibles causas de la criminalidad, no dicen mucho acerca de las causas de la elevada criminalidad de los jvenes y los jvenes adultos en Amrica Latina. Los datos ms detallados sobre las oportunidades econmicas, el nivel educacional y las tasas de empleo de los jvenes podran proporcionar algunas respuestas a este interrogante. Nuestro anlisis, sin embargo, pone de relieve la importancia que revisten los cambios en la estructura de la poblacin para explicar las tasas globales de homicidios. Para cuantificar este efecto, simulamos el impacto de las tendencias demogrficas sobre las tasas futuras de homicidios en Amrica Latina. Con este fin, utilizamos nuestras estimaciones de la relacin que existe entre la criminalidad y el tamao de las cohortes en la regin (vase el Apndice 2.4) y las proyecciones de las Naciones Unidas sobre poblacin en los aos 2000-2030. Los resultados de este ejercicio se muestran en el Grfico 2.32. La mayor parte de los pases muestra una disminucin a largo plazo en los homicidios en comparacin con los datos histricos ms recientes (19901994) como consecuencia del menor tamao de la cohorte de 15 a 39 aos. En el corto plazo, sin embargo, la reduccin de la cohorte de 15 a 29 aos se ver contrarrestada por el incremento de la cohorte de 30 a 39 aos. En Ecuador, Mxico y Nicaragua, el resultado de estas tendencias opuestas se traducir en presiones demogrficas sobre las crecientes tasas de homicidios, mientras que en la mayor parte de los dems pases, la presin se mantendr en niveles similares a los observados en 1990-1994. Estos resultados deben interpretarse con cautela por los supuestos utilizados en este ejercicio. En primer lugar, en vez de emplear las tasas observadas de criminalidad por edades, hemos estimado estas cifras a partir de una muestra internacional. Obviamente, la
32 33
Vase Glaeser y Sacerdote (1996). Vase Buvinic y Morrison (1999), Nota tcnica 3.
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Captulo 2
disponibilidad de tales cifras a los niveles nacionales o subnacionales aumentara sustancialmente la capacidad de cada pas para predecir el impacto de la demografa sobre las tasas de homicidios. En segundo lugar, en la simulacin hemos supuesto que el nmero de delitos cometidos por una persona en las cohortes de 15 a 29 o de 30 a 39 aos se mantiene constante a lo largo del tiempo. Sin embargo, los programas bien diseados de prevencin de la violencia enfocados en estos grupos de edades pueden modificar esta situacin. Problema complejo, soluciones multifacticas Las estrategias tradicionales contra la criminalidad han enfatizado el papel de la justicia penal sobre las polticas de prevencin de la criminalidad. Por ejemplo, a principios de los aos noventa, el gasto en control de la criminalidad en Estados Unidos es decir, las estrategias para tratar los delitos una vez que ya han ocurrido represent ms del 94% del presupuesto total de seguridad34. En Amrica Latina, esta proporcin probablemente es an mayor dado el escaso volumen de recursos destinados a las polticas de prevencin de la criminalidad. Las evidencias recientes indican que esta desproporcionada asignacin de recursos no es eficaz en funcin del costo. Un estudio reciente realizado por la Rand Corporation compara la eficacia en funcin del costo de cinco programas alternativos en Estados Unidos: las condenas a prisin perpetua para delincuentes reincidentes (ley de tres reincidencias), la supervisin de adolescentes en situacin de riesgo, el adiestramiento de padres de hijos que muestran comportamiento violento, los incentivos para que los jvenes completen la escuela secundaria y las visitas a madres solteras. El estudio indica que el programa ms eficaz en funcin del costo es proporcionar incentivos para que los jvenes completen la escuela secundaria, seguido del adiestramiento de los padres y la supervisin de los adolescentes en situacin de riesgo. Las condenas a prisin perpetua para delincuentes reincidentes resultaron mucho menos eficaces en funcin del costo que estos tres programas de prevencin de la criminalidad35. En consecuencia, las polticas de prevencin de la criminalidad es decir, cualquier tipo de polticas que reducen la delincuencia, los delitos violentos y la inseguridad abordando exitosamente las causas cientficamente identificadas
de criminalidad36 parecen ofrecer los mayores dividendos. La experiencia internacional ofrece una serie de enseanzas sobre la forma de disear y poner en prctica programas de prevencin de la criminalidad. En primer lugar, en todo el mundo, las experiencias exitosas y efectivas se han caracterizado por ser de alcance local. Las municipalidades son las unidades administrativas ideales para llevar a cabo y coordinar estrategias de prevencin de la criminalidad. Sin embargo, las municipalidades pueden no contar con la autonoma o los recursos para poner en prctica tales programas. Por lo tanto, resulta crucial descentralizar los presupuestos para prevencin de la criminalidad y llevar los conocimientos al nivel local. En segundo lugar, la experiencia tambin muestra la necesidad de crear grupos de trabajo interinstitucionales que incluyan representantes de los organismos pblicos, las empresas locales, las organizaciones comunitarias, la polica y el poder judicial. Con frecuencia, las comunidades afectadas han puesto en prctica las mejores estrategias, mientras que los organismos pblicos han desempeado un papel secundario en la canalizacin de recursos y la supervisin de los proyectos. En tercer lugar, no existe una solucin que se ajuste a todos los pases, ciudades o vecindarios. La experiencia de los pases industrializados y en desarrollo muestra el valor que tiene realizar un cuidadoso diagnstico de la naturaleza y las causas de la criminalidad en determinados lugares. Mientras que algunas ciudades pueden sufrir un grave problema de violencia de pandillas juveniles, otras pueden verse afectadas principalmente por robos en las casas o asaltos callejeros. De la misma manera, mientras que en algunas ciudades los delitos pueden estar restringidos a determinados lugares, en otras la criminalidad puede estar ms difundida geogrficamente. Este proceso de recopilacin, interpretacin y anlisis de datos se denomina con frecuencia enfoque epidemiolgico por sus orgenes en la salud pblica. Se lleva a cabo en
34 Vase McDonald (1992), citado en Buvinic y Morrison (1999), Nota tcnica 6. 35
Vase Greenwood et al. (1996), citado en Waller y Welsh (1999) y Buvinic y Morrison (1999), Nota tcnica 5.
36
Vase Waller y Welsh (1999).
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cuatro etapas: (1) definicin del problema y recopilacin de datos; (2) identificacin de las causas y factores de riesgo; (3) diseo y ejecucin de programas y polticas, y (4) evaluacin de la efectividad de las intervenciones37. En cuarto lugar, las investigaciones demuestran que la clave es la intervencin en las primeras etapas del problema. Las mayores oportunidades de prevenir futuros aumentos de la criminalidad se dan cuando las tasas de criminalidad son bajas. Con demasiada frecuencia, estas iniciativas se ponen en prctica cuando las tasas han alcanzado niveles insostenibles y la solucin del problema resulta mucho ms difcil y costosa. Por ltimo, la experiencia de los pases industrializados muestra el valor que reviste la realizacin de evaluaciones de los programas para saber cules son los enfoques que funcionan y los que no dan resultados. Si bien en los pases en desarrollo se han realizado pocas evaluaciones de este tipo, en el mundo industrializado se han realizado varias evaluaciones de programas de prevencin de la criminalidad. En el futuro, la etapa de diseo de los programas debe incorporar la evaluacin, creando grupos experimentales y de control y asignando un volumen adecuado de recursos para vigilar la ejecucin y la eficacia del programa en funcin del costo. La naturaleza multidisciplinaria de los programas de prevencin de la criminalidad ha conducido a una amplia gama de polticas alternativas, que pueden clasificarse en cinco grupos. 1. Desarrollo de los individuos y las familias. Tales polticas intervienen al nivel individual y familiar con el fin de impedir que los individuos en alto riesgo asuman un comportamiento violento. Se basan en investigaciones que muestran que la violencia constituye un comportamiento adquirido y que, como tal, puede desadquirirse. Las evaluaciones indican que los programas destinados a intervenir en las primeras etapas del ciclo de vida de los individuos son los ms efectivos. Los programas de prevencin de la criminalidad incluyen, entre otros, la atencin pre y postnatal de madres solteras en situacin de alto riesgo, los programas especiales de educacin de nios y adolescentes en alto riesgo, y aqullos destinados a desarrollar aptitudes tendientes a la resolucin pacfica de conflictos38. Si bien existen pocas iniciativas de este tipo en Amrica Latina, en los pases
industrializados se han llevado a cabo varias experiencias exitosas. En Estados Unidos, un programa que contemplaba visitas de enfermeras a las madres solteras durante el embarazo y hasta que los hijos cumplieran dos aos logr una reduccin del 75% en el descuido y el abuso de los nios, reduciendo as el riesgo de comportamiento violento de los nios en el futuro. Tambin en Estados Unidos, un programa destinado a proporcionar educacin preescolar de alta calidad a nios en situacin de riesgo redujo en un 50% la probabilidad de que esos nios fueran arrestados cuando fueran adultos39. 2. Mayor control social. Estas polticas intervienen al nivel comunitario y funcionan mejor cuando estn promovidas por la comunidad asocindose con la polica, el poder judicial, los representantes empresariales y los funcionarios municipales. Las iniciativas de este tipo incluyen la creacin de grupos de prevencin de la criminalidad integrados por residentes de las distintas comunidades; de distritos de mejoramiento empresarial destinados a lograr una mayor vigilancia, reducir la criminalidad y proporcionar oportunidades de trabajo a los residentes de las comunidades, y la creacin de grupos comunitarios con el objeto de fomentar la participacin de la comunidad en actividades de prevencin de la criminalidad y la violencia. 3. Modificacin de la situacin. Estas polticas tienen por finalidad modificar el contexto en el cual se producen los delitos con el objeto de reducir las oportunidades de criminalidad y violencia. Ejemplos de tales polticas son el control de armas, la mejor iluminacin de las calles, las cmaras de vigilancia, las leyes que limitan la edad para consumir bebidas alcohlicas, la mayor presencia policial en las calles, las medidas de autoproteccin y los programas postescolares para mantener a los nios fuera de las calles. 4. Mejoramiento de las oportunidades econmicas. Estas polticas tambin se basan en la premisa de que los posibles delincuentes ponderan los beneficios y las penalidades asociadas con los delitos. Al incrementar las oportunidades de los posibles delincuentes en el
37 38 39
Vase Buvinic y Morrison (1999), Nota tcnica 5. Vase Waller y Welsh (1999). Vase Waller y Welsh (1999).
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Captulo 2
Grfico 2.33
Encuesta: porcentaje de la poblacin que no confa en la polica
Grfico 2.34
Encuesta: porcentaje de la poblacin que no confa en la justicia
Argentina Mxico Venezuela Bolivia Brasil Per Guatemala Ecuador Colombia Costa Rica Paraguay Honduras Panam Nicaragua Uruguay El Salvador Chile Espaa 0 20 40 60 80
Argentina Per Mxico Bolivia Ecuador Panam Venezuela Guatemala Colombia Chile Paraguay Nicaragua Brasil El Salvador Honduras Espaa Costa Rica Uruguay 10 20 30 40 50 60 70 80
Fuente: Latinobarmetro (1996-1998).
Fuente: Latinobarmetro (1996-1998).
mercado laboral, estas polticas aumentan el costo de oportunidad de los delitos y reducen su incidencia. Ejemplos de estas polticas son las iniciativas tendientes a proporcionar adiestramiento y empleo a las personas en riesgo. En Estados Unidos, la evaluacin de un Job Corps, programa destinado a proveer adiestramiento a los desempleados y a jvenes desaventajados, indic que los participantes mostraron una probabilidad un tercio menor de ser arrestados una o ms veces en relacin con el grupo de control40. 5. Mayor probabilidad y duracin de los castigos. Estas polticas se basan en la premisa de que los posibles delincuentes son individuos racionales que ponderan los pros y los contras de la actividad criminal. En consecuencia, la mayor probabilidad de arresto y la mayor duracin del mismo contienen a los posibles delincuentes y reducen la incidencia de la criminalidad. En Estados Unidos, las evidencias muestran que un aumento del perodo de encarcelacin est relacionado con una reduccin de los delitos violentos. Concretamente, un aumento del 10% en la encarcelacin se relaciona con una disminucin del 4% en los delitos violentos41. Sin embargo, no est claro a priori si esta reduccin de la violencia se debe al efecto de disuasin es decir, que la poltica disuade a los posibles delincuentes o al efecto de incapacitacin, es decir, que las personas que estn en la crcel no cometen delitos. Las evidencias indican que el equilibrio de estos dos efectos depende del tipo de delito. En el caso de la violencia emocional, como las violaciones, la disminucin de la criminalidad rela-
cionada con una mayor encarcelacin parece deberse en su mayor parte al efecto de incapacitacin. En cambio, en los delitos contra la propiedad y los robos, dicha disminucin parece atribuirse principalmente al efecto de disuasin42. Estas conclusiones sugieren que las medidas de justicia penal pueden resultar eficaces para prevenir hurtos, asaltos y robos, mientras que los homicidios y las violaciones pueden prevenirse en forma ms eficaz mediante polticas alternativas. Un importante problema que afecta la aplicacin de las leyes en Amrica Latina es que las dcadas de corrupcin, brutalidad y represin policial se han traducido en niveles muy bajos de confianza en la polica (vase el Grfico 2.33). De acuerdo con Latinobarmetro (1996-1998), prcticamente el 80% de los residentes urbanos de Argentina no tiene confianza en la polica. Los datos muestran niveles igualmente bajos de confianza en Mxico, Venezuela, Bolivia y Brasil. Otros pases de la regin muestran niveles algo mayores de confianza en la polica, aunque todava muy bajos en relacin con Espaa, el nico pas incluido en la muestra que no pertenece a la regin. El bajo nivel de confianza se traduce en porcentajes sumamente bajos de denuncias y en una escasa cooperacin con la polica. Ello, a su vez, se traduce en
40 41 42
Vase Waller y Welsh (1999). Vase Levitt (1995). Vase Levitt (1998).
87
Grfico 2.35
Concentracin del ingreso y percepcin de la igualdad frente a la ley

Uruguay Nicaragua Costa Rica El Salvador Honduras Panam
50
Porcentaje de personas que sostienen que todos son tratados igual
40
30
Mxico
Colombia Chile
trata en forma igual a todas las personas. En consecuencia, apenas el 12% de los brasileos y el 13% de los argentinos creen que todos los individuos son iguales ante la ley. Esta asociacin sugiere que en los pases con desigualdad, los sistemas judiciales pueden responder ms rpidamente a las necesidades de las clases medias y altas en relacin con las necesidades de los pobres (vase el Grfico 2.35). El financiamiento de las polticas de prevencin y control de la criminalidad
20
Venezuela Per
Bolivia Ecuador Paraguay Argentina Brasil 0,52 0,54 0,56 0,58
10 0,42
0,44
0,46
0,48
0,50
Coeficiente Gini
Fuentes: Latinobarmetro (1996-1998) y Deininger y Squire (1996).
un reducido porcentaje de delitos resueltos, lo que contribuye a la percepcin general de impunidad y elevadas tasas de criminalidad43. Para quebrar este ciclo de baja confianza y elevadas tasas de criminalidad es preciso introducir sustanciales reformas en los departamentos de polica de virtualmente todas las ciudades de la regin. Los nuevos enfoques deben incluir un mejor adiestramiento de los funcionarios policiales, una mejor supervisin de las actividades policiales y nuevos enfoques para relacionarse con la comunidad. En Costa Rica y Estados Unidos, la vigilancia comunitaria ha mejorado significativamente la relacin entre las comunidades y la polica. En la ciudad de Boston (Estados Unidos) una nueva estrategia de resolucin de problemas basada en alianzas con la comunidad mejor la eficacia de la polica y condujo a una sustancial reduccin de la criminalidad44. Otro problema reside en el sistema judicial de la mayor parte de los pases de la regin. Las bajas tasas de denuncia y la escasa colaboracin con la polica se traducen en una falta de evidencias en los tribunales. Ello a su vez conduce a bajas tasas de condenas y bajos niveles de confianza en el poder judicial. De acuerdo con Latinobarmetro, ms del 70% de las personas en Argentina, Bolivia, Ecuador, Mxico, Panam y Per no tienen confianza en el sistema judicial. Por su parte, Uruguay y Costa Rica muestran los menores porcentajes de desconfianza entre los pases incluidos en la muestra (Grfico 2.34). Adems, se tiene la percepcin de que el poder judicial no
En una poca de serias restricciones fiscales en la mayor parte de los pases de la regin, la idea de destinar recursos a la prevencin de la violencia puede encontrar resistencias. Sin embargo, pueden lograrse significativas reducciones de la violencia sin gastar recursos adicionales si una parte del gasto actual en programas reactivos (como ser, prisiones y formas tradicionales de actividad policial) se reasigna a esfuerzos de prevencin. En Estados Unidos se estima que por cada dlar invertido en programas de prevencin de la violencia, la sociedad ahorra de US$6 a US$7 que se habran gastado en el control o el tratamiento de la violencia45. La posibilidad de este tipo de ahorro es grande en algunos pases de la regin: Colombia, por ejemplo, destin ms del 6% del PIB de 1996 a gastos en justicia penal y seguridad privada. La racionalizacin del gasto en programas tradicionales reactivos tambin liberara recursos para programas innovadores de control. Por ejemplo, en el caso de los delitos en los que el encarcelamiento tiene principalmente un efecto de incapacitacin y en consecuencia la encarcelacin reduce los delitos slo en la medida en que la persona que est en la crcel cometera delitos si estuviera libre la reduccin en la duracin de las sentencias resultara muy eficaz en funcin del costo, ya que la probabilidad de
43
Gaviria y Pags (1999) estiman el impacto de la reducida confianza en la polica sobre las elevadas tasas de criminalidad. El estudio halla una relacin positiva y estadstica entre ambas variables. Esta relacin es robusta a los mtodos estadsticos que explican la causalidad inversa entre la elevada criminalidad y la baja confianza en la polica.
44 45
Vase Kennedy (1998). Vase McDonald (1992).
88
Captulo 2
La oportunidad demogrfica para mejorar la educacin En las ltimas dcadas, los sistemas educativos de Amrica Latina tendran que haber andado muy rpido slo para mantenerse en el mismo sitio. En los pases que se encontraban ms atrs en el proceso de transicin demogrfica hacia 1950, la poblacin en edad escolar bsica (entre 4 y 15 aos) aument a un ritmo de 2,7% entre 1960 y 1990. Incluso en los pases del grupo ms adelantado en la transicin, la tasa de crecimiento fue 1,8%. Solamente para mantener los niveles educativos con respecto a las generaciones anteriores se hubiera requerido por lo tanto un esfuerzo educativo enorme. Pero, en adicin a eso, la educacin promedio de los latinoamericanos que nacieron hacia 1960 lleg a ser 8,2 aos, casi 20% ms que los 6,9 aos alcanzados por quienes nacieron diez aos antes y 55% por encima de los 5,3 aos de educacin promedio de los nacidos hacia 1940. Dadas las circunstancias demogrficas, no hay duda de que este ritmo de progreso constituy una verdadera revolucin, que abri grandes oportunidades laborales a quienes se incorporaron a la vida productiva entre principios de la dcada de 1970 y los primeros aos de la dcada siguiente. No sorprendentemente, sin embargo, un progreso tan acelerado produjo resultados muy heterogneos de calidad y eficiencia, como consecuencia de debilidades institucionales y limitaciones en la oferta de recursos, en particular recursos docentes debidamente formados, pero tambin recursos fsicos como escuelas y materiales, y recursos cientficos y tecnolgicos, como programas curriculares y mtodos educativos. El xito inicial de la expansin educativa fue posible gracias a la forma centralizada como se haba organizado el sistema educativo, lo cual facilit el establecimiento de planes de estudio uniformes, hizo posible contratar un nmero creciente de maestros y construir mi-
Cambio en aos de escolaridad
cometer delitos disminuye sustancialmente con la edad. El ahorro podra destinarse a crear mejores programas de rehabilitacin o incrementar la duracin de las sentencias para aquellos delitos en los que las investigaciones demuestran que tal medida resultara eficaz en funcin del costo.
Grfico 2.36
Qu explica el freno del progreso educativo en Amrica Latina
0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 -0,7 -0,8 -0,9 -1,0 -1,1 -1,2 -1,3 Total No explicado Urbanizacin Demografa Condiciones de salud Hombres Mujeres Variables macroeconmicas Dotacin inicial
les de escuelas en pocos aos. Pero la organizacin centralizada produjo tambin una serie de rigideces que habran de dificultar la adaptacin del sistema a las condiciones cambiantes de la demanda. La volatilidad macroeconmica de los aos ochenta vino a poner fin a este perodo de revolucin educativa. Las generaciones nacidas a partir de 1970 tuvieron un progreso mucho ms modesto que los grupos anteriores: en promedio slo alcanzaron 8,8 aos de educacin, apenas 7% ms que el grupo diez aos mayor. En los medios pblicos y acadmicos de Amrica Latina se ha identificado a la crisis de los aos ochenta como el momento en el cual perdieron fuerza las tendencias del progreso social. Un estudio cuidadoso de los factores macro asociados a la desercin escolar muestra que, en efecto, sa es una percepcin correcta, y que su causa ms importante fue la inestabilidad macroeconmica (que an persiste)46. Partiendo de la educacin y la edad de millones de latinoamericanos en la actualidad (segn informacin de encuestas de hogares para 18 pases) es posible deducir en qu ao aproximadamente se retir cada persona de la escuela (ajustado en cada pas por los patrones usuales de iniciacin y repeticin escolar). A partir de esta informacin se pueden detectar los factores que pueden haber incidido en la probabilidad de reti-
46
Vase Behrman, Duryea y Szkely (1999c).
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ro de la escuela. Entre ellos pueden estar diversos factores individuales, familiares o sociales, aparte de las condiciones macroeconmicas. Aunque algunos de estos factores tambin muestran ser muy importantes, solamente la volatilidad macroeconmica es capaz de explicar los cambios en el progreso educativo. Las condiciones demogrficas tambin fueron adversas al progreso educativo, pero ellas explican slo una fraccin mnima del cambio en el progreso educativo (vase el Grfico 2.36). Panorama futuro
Grfico 2.37
Tendencias cambiantes: crecimiento de poblacin entre 10 y 14 aos de edad

(Porcentajes)
Grupo I Grupo II Grupo III
Tasa de crecimiento
-1
-2 Bolivia Nicaragua Brasil Colombia Argentina Paraguay
En las prximas dcadas, las condiciones demogrficas en la mayora de pases de la regin sern favorables para avanzar ms rpido en materia educativa. En el perodo de oportunidad demogrfica, la proporcin de personas dependientes con respecto a quienes son econmicamente productivos se mantendr baja, y esto implicar mejores posibilidades familiares y sociales para elevar la educacin. Con familias menos numerosas que en el pasado, los padres podrn dedicar mayores recursos a la educacin de cada uno de sus hijos, y habr ms ingresos disponibles para ello, ya que muchas ms mujeres podrn incorporarse al mercado laboral, y an ser baja la carga econmica de los ancianos que ser necesario sostener. Este es un privilegio singular de los padres de familia de esta generacin, porque tienen ms hermanos que hijos, y en consecuencia tienen pocas cargas econmicas de lado y lado. Desde un punto de vista agregado, este tambin es un privilegio potencial para los gobiernos actuales, que cuentan con una base creciente de generacin de ingresos fiscales, mientras que se est reduciendo en trminos relativos la poblacin que demanda educacin y an es pequea en trminos relativos la poblacin de retirados. Como hemos visto y veremos una y otra vez en este captulo, se trata de un privilegio potencial que puede o no ser aprovechado. Sera un error considerar los cambios demogrficos que vienen por delante como una simple desaceleracin de la demanda educativa, que permitir bajar la guardia y dedicar esos recursos a otros asuntos ms inmediatos. En primer lugar, los cambios que vienen no son sencillamente una desaceleracin de la demanda, sino una oleada de cambios muy rpidos y no necesariamente continuos.
2000
2005
2010
2015
2020
Es cierto que en algunos pases, como es el caso de Bolivia, puede esperarse un descenso continuado en el ritmo de crecimiento de la poblacin de 10 a 14 aos, que ser el segmento ms crtico para mejorar los logros educativos (vase el Grfico 2.37). Sin embargo, en el mismo grupo de pases poco avanzados en el proceso de transicin demogrfica se encuentra, por ejemplo, Nicaragua, donde an cabe esperar una marcada aceleracin de ese mismo grupo de edad, antes de empezar a ver tasas menores que las actuales dentro de unos quince o veinte aos. Y puede haber sorpresas aun mayores. Segn las proyecciones demogrficas de Naciones Unidas, en Brasil estar reducindose la poblacin de 10 a 14 aos en los prximos dos quinquenios, pero posteriormente volver a aumentar, mientras que en Colombia, donde ese grupo est creciendo an muy rpido, habr una desaceleracin muy pronunciada hasta el ao 2010, y luego una nueva aceleracin. Los ejemplos podran continuar, pero el punto es el mismo: los cambios no sern continuos. Ms an, as como hay diferencias muy apreciables entre pases que en principio pertenecen al mismo grupo demogrfico, puede haber diferencias semejantes e incluso mayores entre regiones de un mismo pas, y an ms entre estratos de una misma regin o ciudad. En segundo lugar, las circunstancias podran desaprovecharse si no se advierte que este panorama demogrfico se combina con un panorama no menos
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Captulo 2
Grfico 2.38
La matrcula secundaria seguir creciendo ms que la poblacin

(Porcentajes)
Grfico 2.39
Aos promedio de educacin de la poblacin adulta
Hait Guatemala Honduras Paraguay Bolivia Venezuela El Salvador Nicaragua Costa Rica Ecuador Chile Colombia Rep. Dominicana Panam Mxico Per Brasil Jamaica Argentina Uruguay Trinidad y Tobago
Argentina Uruguay* Bolivia* Per Chile Panam

Crecimiento deseado de la tasa de matriculados en secundaria Tasa de crecimiento de la poblacin en edad secundaria
Venezuela Mxico Costa Rica Honduras Brasil
-2
10
10
12
Tasa de crecimiento anual, 1995-2005 Fuente: Wolff y de Moura Castro (1998).
* Datos urbanos. Fuente: Behrman, et al. (1999a). Se refiere a la poblacin mayor de 18 aos.
heterogneo en materia de situacin educativa de los grupos de edad entre pases, entre regiones y dentro de cada uno de esos mismos grupos. Considrese el caso de los nios que tenan 8 aos de edad hacia 1993 o 1994 (y que por lo tanto son parte de nuestro grupo de 10 aos hacia 1995 y 1996). Segn las encuestas de hogares para esos aos, menos del 1% de esos nios en Chile, Panam y Per tenan pendiente an completar el primer ao de escuela, mientras que en el caso de Honduras 6% se encontraban en esa situacin y en Brasil cerca del 20% no haba completado por lo menos un ao. Por consiguiente, para estos ltimos pases las tendencias demogrficas sern solamente parte de la informacin que debern tener en cuenta para responder a las demandas de educacin. Debido a los serios atrasos que muestra la educacin secundaria en la mayora de pases de Amrica Latina, en los prximos aos debera observarse una marcada aceleracin en la matrcula secundaria, a pesar de que las tendencias demogrficas de muchos pases son ya de desaceleracin de los grupos de edad relevantes. El BID ha calculado que para responder a las demandas sociales y econmicas futuras, las tasas de matrcula secundaria deberan elevarse 20% en el perodo 1995-200547. Esto implica un aumento muy importante, si se tiene en cuenta que las tasas de matrcula slo se elevaron 4% en los diez aos anteriores. El nmero de nios matriculados en secundaria tendra que pasar de 25 millones en 1995 a 36 millones en el 2005, un aumento del 44%, a pesar de que la poblacin en las edades relevantes (teniendo en cuenta
los aos de secundaria de cada pas) aumentar menos del 8% (de 46 millones a 48,5 millones). En algunos pases como Brasil o Uruguay, es de esperarse que la poblacin en edad de cursar secundaria incluso descienda (Grfico 2.38). Esta es una oportunidad demogrfica que deber aprovecharse para lograr metas ambiciosas de aumento de la educacin, especialmente en secundaria. Pero a pesar de las buenas condiciones demogrficas, se requerir esfuerzos muy grandes para lograr que las tasas de matrcula secundaria se eleven del 55% en 1995 al 75% diez aos ms tarde. El BID ha calculado que el gasto total deber aumentar de US$11.600 a US$16.200 millones y que el nmero de maestros tendr que pasar de 1,8 millones a 2,6 millones lo que, teniendo en cuenta las necesidades de reemplazo del cuerpo docente exigir entrenar a 1,7 millones de maestros en el curso de diez aos. Y esto solamente en la secundaria. Los segmentos ms dinmicos de la demanda educativa podran estar ms all de las edades escolares convencionales. Por la combinacin de las tendencias demogrficas y de las altas tasas de repeticin y desercin caractersticas de Amrica Latina, sern los mayores de 18 aos quienes ejercern una presin ms inmediata sobre los sistemas educativos en muchos pases. En Amrica Latina, millones de jvenes
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Vase Wolff y de Moura Castro (1998).
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Grfico 2.40
Ricos y pobres entre 20 y 25 aos con secundaria completa

(Porcentajes)
Nicaragua Honduras Rep. Dominicana Paraguay El Salvador Mxico Costa Rica Uruguay Ecuador Brasil Venezuela Bolivia Chile Panam Per Argentina 0 30% ms rico Fuente: clculos del BID basados en encuestas de hogares. 20 40 60 80 100
nes) y capacitacin (para adultos) no sern muy adecuadas para abordar los desafos de estos grupos. Y, nuevamente, todas stas son apenas historias agregadas, basadas en datos nacionales. La heterogeneidad es infinitamente mayor dentro de cada pas. Los desafos En estas condiciones, los retos que le impone el cambio demogrfico a los sistemas educativos de Amrica Latina son bsicamente tres: Flexibilidad para responder a las cambiantes demandas. Se requerir flexibilidad en materia fiscal para disponer y asignar los recursos a los lugares, niveles y tipos de educacin donde se necesitan en cada momento. Ser necesario movilizar recursos humanos, materiales educativos y cientos de otros insumos en condiciones que estarn cambiando continuamente. Ser preciso adaptar continuamente los programas educativos, especial aunque no exclusivamente los de los adultos para responder a condiciones inmediatas difciles de prever o de planificar, ya que dependern, no slo de factores ya conocidas como son la demografa y el pasado educativo de esas personas, sino adems de las condiciones del mercado laboral, las necesidades de los sectores productivos y la evolucin de la tecnologa y las expectativas. Diversidad para responder a la heterogeneidad de la demanda. Esto ser especialmente cierto para la educacin bsica dirigida a jvenes y adultos que se han atrasado o han abandonado el sistema. Para estos grupos no resulta eficiente ni viable replicar los patrones tradicionales de la educacin dirigida a los grupos convencionales de edad (que, paradjicamente en Amrica Latina, muchas veces son minoritarios, sobre todo entre los pobres). Eficiencia para lograr un mejor uso de los recursos pblicos y privados, que actualmente se desperdician por efecto de la repeticin y la desercin. Mencionar este reto puede parecer un lugar comn, de tanto que se ha repetido en las evaluaciones sobre el sector educativo. Pero su importancia es crucial, como permite ilustrarlo un clculo de su impacto fiscal para el caso de Brasil. La ineficiencia por repeticin y desercin implica que los costos unitarios por estudiante son aproximadamente el doble de lo que seran sin estos problemas. Puesto que estas fuentes de ineficiencia no se reducen de la noche a la maana, es
10% ms pobre
se han visto forzados a incorporarse en forma prematura al mercado laboral sin haber completado siquiera un mnimo de educacin bsica. La educacin promedio de los jvenes de 18 aos en toda Amrica Latina es de solo unos ocho aos y medio, y en pases como Brasil y Honduras es apenas de unos seis aos (Grfico 2.39). Las deficiencias de escolaridad son muy marcadas entre los grupos ms pobres. Incluso en los pases ms exitosos en materia de cobertura de la secundaria, como son Chile y Per, tan slo tienen secundaria completa un 30% de los jvenes entre 20 y 25 aos que pertenecen al 30% ms pobre de la poblacin. En Honduras, Paraguay o Brasil, ni siquiera llegan al 5% los jvenes pobres que cuentan con secundaria completa (vase el Grfico 2.40). Y, de manera sorprendente, incluso entre los grupos de ms altos ingresos hay serias deficiencias educativas en muchos pases de la regin. En Mxico y en seis pases de Amrica Central y el Caribe, por lo menos el 30% de los jvenes de 20 a 25 aos del decil ms rico de la poblacin no cuenta con secundaria completa. Es posible que muchos de quienes s tienen secundaria, y aun niveles mayores de educacin, estn dispuestos an a conseguir mayor formacin para mejorar sus posibilidades laborales. Por todas estas razones, el mercado educativo de los jvenes y adultos ser extremadamente dinmico, como de hecho ya lo es en muchos pases. Las lneas divisorias que tradicionalmente se han trazado en Amrica Latina entre educacin (para jve-
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Captulo 2
ilustrativo entender su impacto a travs del tiempo: se podra atender el 47% de la expansin de la demanda en la educacin media de Brasil con los recursos que se economizaran por una disminucin de la repeticin en la educacin primaria del 1% por ao en cada grado48. Hacia un nuevo paradigma de organizacin La forma centralizada como se encuentra organizado el sistema educativo en la mayora de pases de la regin no facilitar responder a estos retos. La centralizacin pudo haber sido efectiva durante las fases de ampliacin acelerada y masificacin de la educacin, pero difcilmente servir para responder a los retos de flexibilidad, diversificacin y eficiencia que le impone a Amrica Latina la actual mezcla de condiciones educativas y demogrficas, cambios tecnolgicos y tendencias de globalizacin. Los retos educativos son slo el resultado de factores demogrficos, pero estos factores no deben ser ignorados. La flexibilidad requiere una mayor cercana entre las escuelas (u otros proveedores de los servicios educativos) y los estudiantes o los padres de familia, que demandan la educacin. En la mayora de los sistemas centralizados actuales, los planteles educativos no pueden responder gilmente a la demanda porque las ms importantes decisiones sobre financiamiento, contratacin laboral, adquisicin de insumos y mantenimiento de las escuelas se toman en el Ministerio o la Secretara de Educacin y otros organismos centrales a los cuales en algunos pases se asignan estas tareas. Es difcil que una entidad central y peor aun varias puedan responder a la diversidad de condiciones locales para resolver el reto de la flexibilidad. Este sistema de decisiones conduce adems a sistemas centralizados de negociacin laboral con los maestros y otros grupos de trabajadores del sector, lo cual reduce tambin la flexibilidad. Puesto que los sistemas centralizados no asignan las decisiones cruciales a las escuelas, a los directores o a los maestros, desperdician la informacin y el potencial de respuesta que pueden tener quienes estn ms cerca a los usuarios. Varios pases han optado por descentralizar las decisiones, asignndolas a los gobiernos de los departamentos o los municipios, lo que en gran medida ha terminado por replicar las dificultades de la orga-
nizacin centralizada pero a un nivel menor, donde la capacidad administrativa es a menudo ms limitada. Este tipo de descentralizacin ha creado dificultades mayores de coordinacin, al involucrar a varios niveles de gobierno, especialmente cuando diferentes tipos de educacin (como en Brasil o Colombia) se asignan a niveles diferentes de gobierno. Los problemas se complican an ms cuando, como resultado de una descentralizacin fragmentada de los recursos fiscales, la educacin se financia con partidas que provienen de fuentes diferentes. En estas condiciones, buena parte de los esfuerzos de los administradores locales deben dirigirse a allegar esos fondos y responder por ellos a unidades diferentes de control e influencia. No es una sorpresa que estas prcticas de descentralizacin se conviertan en espacio de accin para los polticos, alejando an ms los esfuerzos de los planteles y el personal educativo de las tareas de la educacin y de sus usuarios directos. Por estas razones, tanto la centralizacin como estas opciones de descentralizacin hacen difcil enfrentar el reto de la eficiencia. Los directores de escuela o los maestros no responden a incentivos que conducen a la eficiencia por el mejor uso de los recursos, sino a incentivos para maximizar los recursos a su disposicin y su capacidad de influencia para obtenerlos. Por consiguiente, al menos para responder a los retos de la flexibilidad y la eficiencia se requiere un nuevo paradigma de organizacin de los sistemas educativos. Ese nuevo paradigma debe basarse en tres principios: fortalecer al usuario, dar autonoma al proveedor y redefinir la funcin del gobierno. Fortalecer al usuario. El usuario puede tener mayor poder si cuenta con informacin, voz y posibilidad de escoger. La diseminacin pblica de las evaluaciones a los planteles y de los resultados de exmenes nacionales estandarizados permite a los padres de familia y los maestros ejercer presin para mejorar la calidad de la educacin. Si adems los usuarios son tenidos en cuenta (con voz y voto) en la seleccin de los directores y otras grandes decisiones de orientacin de las escuelas, pueden contribuir a que los planteles respondan a sus necesidades. Idealmente, los
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Vase Rodrguez y Herrn (1999).
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padres de familia deben tener adems la posibilidad de escoger la escuela o el tipo de educacin para sus hijos, pues eso les brinda la oportunidad de votar con los pies si encuentran mejores opciones. Dar autonoma al proveedor. Es ms factible que las escuelas puedan responder a las necesidades de sus estudiantes en forma ms eficiente y con educacin de ms calidad, si tienen la opcin de tomar las decisiones operativas bsicas, en particular la asignacin de los recursos presupuestarios entre los rubros de personal, mantenimiento, entrenamiento; la posibilidad de escoger, evaluar y promover a los maestros; y la opcin de innovar en sus prcticas pedaggicas. Redefinir el papel del gobierno. El control burocrtico no debe ser la tarea central del gobierno, como ocurre en la actualidad. Es necesario que el gobierno contine financiando la educacin bsica, pero ello debe hacerse mediante un sistema que reduzca la carga burocrtica del gobierno y que genere los incentivos adecuados para que los proveedores puedan expandir y mejorar sus servicios. Un sistema que facilita estos objetivos consiste en asignar los recursos a las escuelas de acuerdo con lo producido, es decir segn el nmero de nios matriculados y sus logros educativos, y no de acuerdo con los gastos en que incurren las escuelas por las diversas categoras de gasto, como se hace en la actualidad. Aliviado de las tareas del control burocrtico, el gobierno debe reorientar sus esfuerzos a generar la informacin que requieren los usuarios, los planteles y los maestros para tomar sus decisiones: exmenes estandarizados, evaluaciones de desempeo de escuelas y maestros, anlisis de prcticas educativas, opciones de enseanza y organizacin para las escuelas, etc. El gobierno debe adems fijar los estndares de calidad para determinar qu planteles pueden operar y en qu condiciones pueden recibir el financiamiento del gobierno. Este nuevo paradigma de organizacin educativa es sin duda ambicioso y puede no ajustarse a las realidades de todos los pases. Sin embargo, provee un marco de referencia til para el diseo de otros esquemas. Es preciso tener en cuenta, sin embargo, que los distintos elementos de un sistema organizativo deben ser coherentes. De poco sirve fortalecer al usuario si las escuelas no tienen ninguna capacidad de decisin, y nada se gana con dar autonoma a las escuelas si los usuarios no pueden expresar sus demandas o el gobierno no puede exigir estndares de calidad a
las escuelas y darles la informacin y el apoyo para que los cumplan. Debido a esta necesidad de coherencia, las reformas graduales, que introducen slo algunos de estos elementos, estn llamadas al fracaso en la mayora de las ocasiones. Puesto que una reforma radical puede ser temeraria, cuando no imposible, una opcin aconsejable es introducir una reforma completa en su concepcin pero limitada en su cobertura. Puede establecerse, por ejemplo, slo para algunas regiones o planteles donde existe el inters y la conviccin de que la nueva organizacin es viable, o pueden apoyarse iniciativas privadas que hayan surgido inicialmente sin apoyo estatal. La experiencia de Educo en El Salvador y las escuelas de Fe y Alegra en muchos pases de la regin son buenos ejemplos de esta opcin. Nuevas posibilidades educativas La escuela tradicional, dividida por grados, cada uno con sus maestros por reas y sus planes de estudio uniformes es, aproximadamente, el patrn convencional de educacin bsica en Amrica Latina. Sin duda, este patrn continuar existiendo para muchos nios pero posiblemente no ser el ms adecuado para el joven latinoamericano tpico, cuyos estudios fueron interrumpidos varias veces antes de abandonar la escuela ante la necesidad de trabajar o la imposibilidad de continuar costendoselos. Para la gran masa de jvenes con rezagos educativos importantes para su edad, se requieren nuevos medios de enseanza. La oportunidad demogrfica quedar desaprovechada si no se desarrollan rpidamente nuevas opciones que permitan mejorar las posibilidades laborales de este grupo de poblacin, que es el ms numeroso de Amrica Latina. La educacin por televisin constituye el principal ejemplo de un innovador medio cuyas posibilidades an no se han explotado plenamente en la regin. Aunque muchos pases de Amrica Latina han acudido a la televisin como medio educativo, los ejemplos ms destacados se encuentran en Mxico y Brasil. No es una coincidencia que sean pases grandes, ya que el desarrollo de programas educativos para televisin requiere de grandes inversiones, que no estn al alcance de los pases ms pequeos. Los programas de televisin del Telecurso 2000, de Brasil (que
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Captulo 2
consta de 1.200 sesiones de 15 minutos) pueden haber implicado una inversin del orden de los US$30 millones. El programa mexicano Telesecundaria y el Telecurso brasileo cuentan con ms de 30 y 15 aos de existencia, respectivamente, y tienen en comn el ser bsicamente cursos de secundaria, que conducen a la obtencin de un ttulo tradicional y que suponen la asistencia de los estudiantes a un aula con la participacin de un profesor. El programa mexicano es una iniciativa pblica, financiado con recursos del presupuesto, en tanto que el Telecurso brasileo es una iniciativa de una fundacin privada, financiada por una empresa privada de televisin. Telesecundaria se ofrece mayoritariamente a escuelas rurales creadas exclusivamente para ese propsito por demanda de las comunidades locales, con profesores que no estn en la carrera docente. Puesto que slo requieren de un profesor por saln, estas escuelas operan en forma muy eficiente, con niveles de calidad que bsicamente vienen dados por los programas de televisin y los libros de texto acompaantes. De esta manera, Telesecundaria permite la masificacin sin sacrificar la calidad y sin muchas de las rigideces del sistema tradicional. En contraste con la Telesecundaria, el Telecurso brasileo est dirigido a jvenes adultos que han abandonado el sistema educativo. Inicialmente, se desarroll como un programa de cursos preparatorios para los exmenes de primaria y secundaria, apoyado tambin por actividades presenciales con maestro en instituciones supervisadas por la misma fundacin creadora del programa. El xito de este programa llev a una importante agremiacin industrial a financiar una nueva versin del programa Telecurso 2000, que est dirigida a trabajadores jvenes que buscan completar sus estudios de secundaria. Los programas utilizan un formato de presentacin vivencial, con situaciones de la vida diaria de los adultos, en lugar del formato tradicional del maestro en el saln de clase. Sin embargo, el programa se apoya tambin en actividades presenciales, en este caso en telesalas que han sido montadas por las empresas y diversas entidades para ofrecerle este servicio a sus trabajadores y afiliados. Se estima que 200.000 estudiantes asisten regularmente a este tipo de clases. A juzgar por el nmero de textos acompaantes vendidos o distribuidos entre 1995 y 1999, los Telecursos han llegado a 5,2 millones
de personas, aunque el nmero de aqullos que ven los programas puede ser aun mayor. Recientemente han surgido nuevas modalidades de este tipo de programas, con componentes de entrenamiento para ciertos grupos de trabajadores, y nuevas formas de aprovechar esos mismos cursos, incluso en las escuelas tradicionales, con maestros tradicionales. El uso de la televisin como medio educativo es, por supuesto, slo una modalidad del conjunto ms general de actividades de educacin a distancia, que cuentan con una vieja tradicin y numerosos xitos en muchos pases de la regin. Para muchos pases los programas de radio continan siendo una alternativa viable. Cmo ponerse al da en capacitacin Los gobiernos latinoamericanos fueron pioneros en el mundo en desarrollo en la creacin de diversas modalidades de capacitacin y entrenamiento para facilitar la insercin de los jvenes en el mercado de trabajo. El patrn que se adopt en la mayora de los pases de la regin desde la dcada de los cuarenta se bas en dos componentes. Por un lado, los estudios tcnicos de secundaria, ofrecidos usual, aunque no exclusivamente por planteles pblicos financiados por el presupuesto de educacin y, por otro, los centros de entrenamiento operados por una entidad pblica de carcter monoplico financiada con un impuesto a la nmina (tpicamente del 1% de los salarios), y bajo la responsabilidad de los ministerios de trabajo. Estas entidades fueron inicialmente concebidas como servicios de aprendizaje para la ejecucin de tareas manuales y oficios especficos. Aunque estas modalidades de capacitacin y entrenamiento probaron ser exitosas durante sus primeras dcadas, han experimentado serios problemas desde fines de los aos setenta, esencialmente porque han carecido de los resortes de adaptacin a las necesidades de los usuarios y porque su eficiencia ha sido erosionada por los problemas tpicos de la centralizacin y la ausencia de incentivos econmicos adecuados. En el caso de la educacin tcnica, los programas se volvieron obsoletos, cuando no incoherentes, al convertirse en una mezcla de educacin secundaria acadmica, entrenamiento tcnico y capacitacin para el trabajo. En el caso de los servicios de aprendizaje, las entidades centralizadas continuaron ofreciendo
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programas adecuados para los oficios ms estandarizados y menos dinmicos tecnolgicamente, pero no pudieron responder al acelerado cambio tecnolgico de muchas industrias, ni pudieron evitar que sus crecientes presupuestos resultaran devorados por la ineficiencia y el exceso de personal. En sntesis, las modalidades de capacitacin y entrenamiento tradicionales de Amrica Latina se han quedado cortas frente a los retos de la flexibilidad, la diversidad y la eficiencia. Los programas exitosos de capacitacin en los ltimos aos han sido los que han logrado resolver estos retos mediante sistemas de organizacin que fortalecen al usuario en este caso las empresas, le dan autonoma e incentivos adecuados a los proveedores de la capacitacin, y le asignan al Estado las tareas de estimular la competencia, proveer informacin, pagar por los servicios prestados y fijar altos estndares de calidad. Dos ejemplos de las nuevas modalidades de organizacin en esta rea son el Proyecto Chile Joven, creado en 1992 y el Proyecto Joven de Argentina, iniciado en 1996. Estos proyectos tienen como poblacin objetivo a los jvenes desempleados que carecen de formacin adecuada para el trabajo. Los dos elementos fundamentales de estos proyectos son la contratacin sobre bases puramente competitivas de los proveedores de los servicios de capacitacin, por parte del gobierno (a travs del ministerio de trabajo), y la condicin de que los proveedores garanticen que los jvenes que capaciten sean vinculados como aprendices temporales o contratados por las empresas. Aunque las empresas no forman parte directamente de esta modalidad de organizacin, sus demandas estn implcitamente reconocidas, pues los proveedores deben monitorear muy de cerca el mercado e incluso acordar previamente con las empresas que sus estudiantes sern contratados. Estos proyectos no reemplazan a las entidades centralizadas de capacitacin, pero al menos reducen su poder monoplico. Varios pases estn empezando a experimentar con otras variantes de organizacin para que dichas entidades tengan mejores incentivos de operacin. Una variante consiste en permitir que las empresas contraten sus propios servicios de capacitacin o creen centros gremiales de capacitacin con cargo a los impuestos a la nmina originalmente destinados a la entidad centralizada. La dificultad de esta variante consiste en asegurar la cali-
dad de los servicios, lo que a menudo ha llevado a que se requiera la autorizacin previa de la entidad centralizada de aprendizaje. Por supuesto, se trata de una solucin muy imperfecta, que neutraliza el incentivo que se busca introducir. En algunos pases, esto ha generado una discusin pblica sobre la conveniencia misma de los impuestos a la nmina como mecanismo de financiamiento de la capacitacin. Puesto que se trata de un impuesto, es difcil utilizarlo a su vez como una seal de mercado. Y puesto que la capacitacin es fuente de generacin de beneficios que son apropiables, bien por la empresa, bien por el trabajador, es lcito poner en cuestin si la forma adecuada de financiamiento es un impuesto. El argumento de que la capacitacin genera externalidades no es necesariamente una justificacin para financiarla con un impuesto. Es muy posible que otras actividades pblicas y otras modalidades de educacin generen externalidades mucho mayores y por consiguiente deban recibir prioridad en la asignacin de los recursos pblicos. Por otro lado, el tipo de externalidades que posiblemente es ms importante en la capacitacin es aqul en el que los beneficios son apropiables por el conjunto de empresas de una rama industrial, pero no por una empresa individual, debido a la movilidad de los trabajadores. Este caso no justifica un impuesto general, sino una contribucin de las empresas del sector, operando en forma asociativa (lo cual puede o no requerir de la intervencin del Estado). Finalmente, como se ha debatido pblicamente en algunos pases, est el problema de que los impuestos a la nmina son por su misma naturaleza contrarios a la generacin de empleo formal y tienden a discriminar justamente contra los trabajadores que cuentan con menor formacin, cuyos servicios son ms fcilmente reemplazables o pueden ser sub-contratados a travs de empresas informales. Puesto que la capacitacin laboral es una gran prioridad en el actual contexto demogrfico de Amrica Latina, es de esperarse que estos debates continen en la regin y que surjan nuevas modalidades de organizacin y financiamiento para este tipo de educacin.
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Captulo 2
Educacin universitaria El sistema universitario de Amrica Latina es una demostracin palpable de flexibilidad, adaptacin y eficiencia desde el punto de vista de los proveedores privados, pero con serias deficiencias desde el punto de vista social, por falta de definicin y adaptacin del papel del Estado. La matrcula universitaria de la regin fue recientemente estimada en 7,4 millones de estudiantes, que como proporcin de una poblacin potencial (por edad) de 42,5 millones, equivale al 20,7%. Esta tasa es muy superior al 15% considerado internacionalmente como el umbral a partir del cual se considera que la educacin superior se encuentra masificada. Los pases ms avanzados en extensin de la educacin superior son Argentina, Venezuela, Costa Rica, Per, Panam y Chile. Incluso pases relativamente pobres como Guatemala o Paraguay tienen tasas de matrcula no muy distantes de 15% (vase el Grfico 2.41). Segn el ms completo registro efectuado hasta el momento, la regin cuenta con ms de 5.000 entidades de educacin superior, divididas aproximadamente por igual entre pblicas y privadas, y de las cuales unas 300 son universidades pblicas (con 3,5 millones de estudiantes, es decir cerca de la mitad de toda la poblacin estudiantil superior de la regin) y 500 aproximadamente son universidades privadas (que prestan servicios a 1,5 millones de estudiantes aproximadamente) 49 . El resto son institutos tecnolgicos, centros de capacitacin y otras modalidades de educacin. Dentro de esta multitud de entidades se encuentran desde centros de excelencia acadmica internacional hasta pequeas organizaciones de calidad y origen cuestionables. Se estima que la demanda de cupos universitarios est creciendo en la regin a una tasa de ms del 3% anual, que implicar duplicar su tamao en las prximas dos dcadas. A la presin demogrfica originada en el crecimiento de los grupos de poblacin en edad universitaria se sumar el efecto de la creciente escolaridad secundaria. La diversidad y cobertura de la educacin superior en Amrica Latina ha sido una respuesta dinmica, pero no totalmente satisfactoria, a las demandas privadas y pblicas de educacin y formacin. A pesar del tamao de la matrcula y a pesar de que los gastos pblicos en educacin superior en muchos pases se encuentran por encima de los patrones mun-
Grfico 2.41
Tasa de matriculados en educacin superior
Argentina Venezuela Uruguay Costa Rica Per Panam Chile Bolivia Ecuador El Salvador Colombia Cuba Rep. Dominicana Mxico Paraguay Guatemala Brasil Nicaragua Honduras 0 10 20 30 40
Porcentaje de la poblacin relevante Fuente: SDS/BID (1997).
diales50, Amrica Latina presenta la mayor escasez relativa de personal con altos niveles de calificacin en el mundo. As lo reflejan las brechas salariales entre ocupaciones administrativas y manuales, que son las mayores del mundo y las cuales han aumentado desde que se iniciaron los procesos de apertura econmica de la regin51. Naturalmente, ste es slo un indicio del desempeo de la educacin superior, que no refleja los logros o deficiencias en otros objetivos que debe cumplir la educacin superior, como son la investigacin terica, el desarrollo tecnolgico, la formacin de lderes o la creacin de mentalidades crticas, creativas y tolerantes. Un diagnstico de la educacin universitaria de Amrica Latina excede las limitaciones de este Informe. Sin embargo, puede afirmarse que las deficiencias ms notables del sistema surgen de la falta de incentivos adecuados para el funcionamiento de las universidades pblicas y de la ineficacia del gobierno para crear un marco favorable a la competencia y para proveer informacin y promover estndares de calidad para las entidades privadas. Estas deficiencias no son fciles de subsanar, pues distintos tipos de educacin superior requieren diferentes incentivos y diferentes mecanismos de competencia, informacin y control.
49 50 51
Vase SDS/BID (1997). Vase BID (1996), Parte 3, y BID (1998-99), Captulo 5. Vase BID (1998-99), Captulo 2.
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En la educacin para el liderazgo acadmico, que forma a las lites intelectuales (no necesariamente econmicas), donde la investigacin bsica y aplicada de calidad internacional juega un papel central, los incentivos bsicos no los puede proveer el mercado, ni el control puede ser ejercido en forma directa por el Estado. Estas condiciones, reconocidas desde siempre en la regin, han llevado a un esquema de organizacin de las universidades pblicas en el cual el financiamiento proviene casi en su totalidad del presupuesto pblico (en ocasiones garantizado incluso por mandato constitucional) y las universidades gozan de una gran autonoma para utilizarlo. En ausencia de incentivos y controles, muchas de estas universidades se han convertido en serios lastres presupuestales con poca efectividad no slo para formar lites acadmicas, sino incluso para prestar servicios educativos profesionales o tcnicos de menor nivel. Los incentivos para la actividad acadmica pueden ser introducidos a travs de mecanismos de competencia por fondos pblicos para el financiamiento de la investigacin, por mtodos de remuneracin docente basados en el desempeo acadmico y en la produccin de resultados de investigacin de estndares internacionales, debidamente reconocidos (a travs de publicaciones u otros medios). Puesto que la formacin acadmica de lite es fuente de importantes beneficios futuros para los estudiantes, no hay razn alguna que justifique que la totalidad de los costos deben ser cubiertos por el Estado. De hecho, en muchos pases este tipo de formacin es impartida actualmente por universidades privadas que cubren con matrculas una porcin muy importante de los costos. El acceso a este tipo de educacin puede garantizarse con sistemas de crdito y con becas de mrito para estimular el desempeo acadmico (que es el objetivo central). En varios pases de la regin estn operando con xito sistemas de crdito universitario. Un caso ejemplar es el Icetex, de Colombia, que desde 1952 ha financiado la matrcula y, opcionalmente, los gastos de sostenimiento, de ms de 400.000 estudiantes de todos los estratos sociales en universidades pblicas y privadas. Por definicin, la educacin para el liderazgo acadmico no es masificable, y por consiguiente sus reglas de funcionamiento no deben ser extendidas en forma mecnica a otras modalidades de educacin. En los programas de formacin profesional el objetivo es
preparar para actividades laborales complejas que requieren una educacin formal avanzada y donde, por consiguiente, el mercado puede jugar un papel mucho ms importante. Justamente por eso, este tipo de educacin ha sido el terreno donde se han movido con mayor xito numerosas universidades privadas de toda la regin, aunque tambin ha sido el espacio de accin de entidades que ofrecen servicios de poca calidad. El mercado puede proveer las seales para esta educacin a travs de mecanismos de reputacin (como ha ocurrido con las universidades pblicas y privadas exitosas) o mediante sistemas de acreditacin de los programas por parte de las organizaciones profesionales o empresariales o por parte de otras universidades (nacionales o extranjeras, pblicas o privadas) de reconocido prestigio. Estos mecanismos indirectos de mercado pueden ser alentados por el Estado, pero no requieren propiamente de su intervencin (a menos que sea una entidad pblica la que goce de la reputacin de mercado). Sin embargo, el Estado debe apoyar este tipo de educacin estableciendo o regulando los sistemas de crdito y creando mecanismos adicionales de competencia (por ejemplo, por fondos pblicos para el desarrollo de proyectos de investigacin aplicada o para el establecimiento de nuevos programas en aqullas reas con deficiencias demostradas). En los pases ms pequeos de la regin, estos mecanismos indirectos de mercado pueden ser difciles de desarrollar por razones de escala y por conflictos de intereses de las empresas o individuos que estaran involucrados. Este es un espacio en que la integracin con otros pases de la regin puede resultar til. Adems, el Estado debe establecer un marco regulatorio que contribuya a subsanar las deficiencias de calidad que han padecido diversos segmentos de la educacin universitaria privada. En consulta con el sector privado, el Estado debe fijar altos estndares de calidad y disponer de la autoridad para hacerlos efectivos. El Estado debe adems contribuir con informacin que facilite el control pblico sobre las universidades. Algunas universidades pblicas de la regin, y numerosos centros privados ofrecen servicios de entrenamiento y desarrollo tcnico, que se sobreponen en alguna medida con los servicios de aprendizaje discutidos en una seccin anterior. Esta competencia es saludable, siempre y cuando est basada en los
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Captulo 2
incentivos correctos que promuevan la cercana al mercado y el uso eficiente de los recursos pblicos (si los hay, ya que este es un tema en discusin, como vimos anteriormente). Adems la competencia es saludable porque el entrenamiento tcnico es una labor complementaria con actividades de desarrollo tecnolgico, para las cuales pueden tener ventaja comparativa las universidades frente a los centros de capacitacin. Esta complementariedad puede acercar las universidades a las empresas, lo cual no solamente contribuye a fortalecer las fuentes de ingresos, sino que introduce incentivos adicionales de mercado que ayudan a orientar las actividades hacia las necesidades de los usuarios e inducen eficiencia.
Las polticas de atencin de la salud y el cambio demogrfico La transicin demogrfica que est atravesando Amrica Latina es ms rpida que la que atravesaron los pases desarrollados. Lo mismo ocurre en el caso de la transicin epidemiolgica, que crea serios desafos para las polticas pblicas en materia de salud. Algunos pases de la regin estn recin iniciando ambas transiciones. Otros, en cambio, estn bastante avanzados y ya han comenzado a experimentar los cambios estructurales que los nuevos perfiles de edad y salud imponen sobre la demanda de servicios de salud. No obstante, an se observan las causas de morbilidad y mortalidad que caracterizan a las sociedades menos desarrolladas. Los cambios demogrficos afectan las necesidades de servicios de salud. Existe una mayor probabilidad de que los recin nacidos, los nios pequeos y las personas de edad avanzada requieran ms servicios que los adultos jvenes y de edad mediana. El perfil de edades de Amrica Latina muestra una tendencia al envejecimiento, lo que significa que por un tiempo limitado la regin se beneficiar de la existencia de crecientes cohortes en las edades ms productivas, con menores demandas de atencin y un mayor potencial de contribucin. Sin embargo, la oportunidad se presenta slo una vez. Como la carga financiera de la atencin de la salud recae sobre la poblacin en edad de trabajar, a medida que el coeficiente de dependencia comience a incrementarse, los sistemas de salud enfrentarn crecientes presiones,
derivadas de la menor base tributaria y de la mayor demanda de servicios. El aspecto positivo es que el futuro crecimiento de los ingresos y los nuevos adelantos en la tecnologa mdica ayudarn a los pases a avanzar en la transicin epidemiolgica, y esta transicin representa un mejoramiento en la calidad general y la duracin de la vida. Una vida ms larga y saludable tambin representar nuevos desafos en materia de poltica pblica y sistemas de salud. Las necesidades de las personas de edad avanzada constituirn una preocupacin cada vez mayor para los gobiernos; los sistemas de salud debern responder a las demandas de atencin de enfermedades no transmisibles y degenerativas; la estructura familiar deber adecuarse al nuevo perfil de edades, equilibrando las generaciones de mayor y menor edad. En trminos generales, las polticas pblicas del futuro debern abordar tres importantes desafos: el aumento del costo, la mayor dependencia con respecto a los seguros, y la utilizacin de nuevos modelos de atencin mdica. Aumento del costo. El tratamiento de las enfermedades no transmisibles, que deriva de las transiciones demogrfica y epidemiolgica, resultar cada vez ms costoso. Los pases que actualmente encuentran dificultades para destinar a la atencin de la salud un 3% o un 5% del PIB deben considerar las implicaciones de gastar en servicios de salud ms de un 8% o un 10% del PIB en el futuro. El inevitable incremento del gasto en salud deriva de tres tendencias positivas: los crecientes ingresos, los adelantos en la tecnologa mdica y la mayor esperanza de vida. A medida que se elevan los ingresos, las personas gastan en atencin de la salud una proporcin cada vez mayor de esos ingresos. Ello explica, en parte, por qu los pases de Europa Occidental, Estados Unidos y Canad gastan en atencin de salud una mayor proporcin del PIB que los pases en desarrollo, a pesar del hecho de que sus ingresos son superiores en trminos absolutos. Los adelantos en la tecnologa mdica permiten tratar enfermedades que antes no se trataban, o hacerlo de otra manera. Estos adelantos tecnolgicos son beneficiosos por las mayores oportunidades que generan de prolongar y mejorar la vida. Pero tambin tienen un precio.
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Por ltimo, la mayor esperanza de vida significa que las personas de edad avanzada representarn una proporcin cada vez mayor de la poblacin. Los datos de los pases industrializados ms ricos del mundo muestran que los gastos de atencin de la salud de las personas de mayor edad, en trminos per cpita, son aproximadamente tres veces ms elevados que para el resto de la poblacin, en gran parte por los tipos de enfermedades y los problemas de salud a los que estn expuestas. En Amrica Latina, la creciente importancia de las enfermedades no transmisibles, cuyo tratamiento resulta costoso (como la diabetes, las enfermedades cardiovasculares y el cncer) constituyen en gran medida la causa de la presin al alza que se proyecta en el costo de la atencin de la salud. Sabiendo que el costo de la atencin de la salud se elevar, los pases de la regin debern anticiparse a estos cambios incrementando la eficiencia del gasto en atencin de la salud. Creciente dependencia con respecto a los seguros. En la mayor parte de los pases de la regin, los servicios pblicos de salud son de tan baja calidad que han florecido los servicios privados de salud. El gasto en servicios privados de salud representa casi la mitad del gasto total en la regin. Si bien gran parte de este gasto se incurre en visitas mdicas y medicamentos, una creciente proporcin corresponde a planes privados de seguro de salud. A diferencia del tratamiento de infecciones relativamente simples o enfermedades gastrointestinales que predominaban en las primeras etapas de la transicin epidemiolgica, el tratamiento de las enfermedades no transmisibles que predominarn en el futuro es costoso, y en general su precio es demasiado elevado para la mayor parte de los individuos o las familias. Por lo tanto, la demanda de seguros efectivos de salud que provean acceso a servicios de calidad ser cada vez mayor, no slo como consecuencia de los mayores ingresos, sino tambin de los tipos de enfermedades por los que las personas desean asegurarse. Sin embargo, los mercados de seguros privados estn seriamente afectados por los problemas de seleccin adversa, riesgo moral y deficiente aplicacin de los contratos. La ausencia de una efectiva regulacin pblica de los seguros de salud ha permitido a los aseguradores limitar la cobertura y buscar los clientes de
menor riesgo. De hecho, los gobiernos han ignorado en gran medida los mercados de seguro privado de salud, procurando en cambio proveer un tipo de seguro a la poblacin, especialmente a los grupos de ms bajos ingresos, mediante la provisin directa de tratamientos mdicos de alto costo, a travs de la construccin y el equipamiento de hospitales y clnicas. Desafortunadamente, en la mayor parte de los pases ha resultado difcil proveer servicios hospitalarios eficientes. En muchos sistemas pblicos de salud el ausentismo es elevado, con frecuencia desaparecen los medicamentos y los equipos, y el mal manejo es difundido. Adems, existe la probabilidad de que el limitado nmero de instalaciones pblicas que proveen servicios de alta calidad se dedique a tratar personas de ingresos ms elevados, que encuentran formas de lograr acceso privilegiado, lo que fomenta la desigualdad. Los pases de la regin deben encontrar formas de mejorar la provisin de un sistema efectivo de seguro. Al no utilizar sistemas pblicos de seguro de salud, es preciso buscar modelos alternativos para abordar los problemas de mal manejo. Para los gobiernos que buscan alternativas a la provisin directa, un instrumento esencial de poltica es la creacin de marcos regulatorios eficaces para los seguros de salud. Chile cuenta con la mayor experiencia en este sentido, habiendo creado una superintendencia para las empresas de seguro privado de salud, conocidas como ISAPRES, que atienden a alrededor del 30% de la poblacin. La reciente reforma de la salud en Colombia se basa explcitamente en empresas de seguros mltiples (privadas y pblicas), y en la actualidad el pas est enfrentando el desafo de poner en prctica una regulacin efectiva. En Brasil, donde alrededor de 44 millones de personas tienen seguros privados de salud a pesar del acceso a la atencin gratuita de salud, garantizado en la constitucin el gobierno ha aprobado recientemente nuevas disposiciones que regulan los planes de salud, y se halla en proceso de ponerlas en prctica. Nuevos modelos de atencin. Los sistemas de salud de Amrica Latina han tendido a organizarse alrededor de un modelo clnico de tratamiento que se basa principalmente en hospitales y mdicos que atienden privadamente. Dicha estructura puede resultar eficaz para tratar problemas agudos de salud, pero no constituye la mejor forma de organizar un sistema de
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Captulo 2
Grfico 2.42
Gastos per cpita en salud

(US$ corrientes)
Grfico 2.43
Nios menores de 12 aos no vacunados

(Porcentajes)
Argentina Bahamas Barbados Uruguay Brasil Chile Mxico Costa Rica Belice Venezuela Panam Trinidad y Tobago Colombia Per Jamaica Ecuador El Salvador Paraguay Rep. Dominicana Bolivia Suriname Nicaragua Honduras Guatemala Hait 0 Fuente: Banco Mundial (1998). 200 400 600 800 1.000
Argentina Brasil Colombia Costa Rica Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela 0 DPT Fuente: Banco Mundial (1998). 5 10 15 20 25 sarampin 30 35
salud que promueva la salud pblica o que permita abordar la creciente importancia que estn adquiriendo las enfermedades crnicas. A medida que la poblacin envejece y necesita una mayor diversidad de servicios, pueden requerirse nuevos modelos de atencin y nuevas formas de provisin. Por ejemplo, los problemas de la diabetes y la presin arterial requieren la modificacin de los hbitos de alimentacin y ejercicios, la deteccin individual de las personas en situacin de riesgo, y tratamientos ambulatorios y de seguimiento de quienes desarrollan las enfermedades. Por su parte, la atencin en centros especializados y la atencin domiciliaria puede resultar ms apropiada para los invlidos o las personas que padecen de enfermedades crnicas. Los nuevos enfoques El vigor institucional y el carcter de los sectores de salud pblica varan significativamente en los distintos pases de Amrica Latina. No es una coincidencia que los pases ms avanzados en trminos de su perfil de edades y de salud como Argentina, Chile, Uruguay y Barbados sean aqullos con mayores ingresos y niveles de instruccin. Dichos pases tambin cuentan con sistemas de salud ms efectivos y equitativos. Tambin figuran entre los pases que destinan un mayor porcentaje del gasto del 8% al 10% del PIB a los servicios de salud (Grfico 2.42).
En el otro extremo se encuentra la mayor parte de los pases centroamericanos, Bolivia, Hait y Paraguay. A pesar de los adelantos registrados en los ltimos aos, estos pases siguen mostrando tasas muy elevadas de fecundidad y de mortalidad infantil, que son hasta diez veces mayores que las que se observan en los pases desarrollados. Tambin muestran niveles relativamente bajos de ingresos y un menor nivel de instruccin. Sus sistemas de salud estn altamente fragmentados, y en general se dividen en institutos de seguridad social que proveen generosos beneficios a una reducida proporcin de la poblacin, un sistema pblico centralizado que no logra alcanzar en forma eficaz a sus beneficiarios, y un sector privado buscado por los ricos y los pobres52. Tales sistemas de salud tienden a contar con financiamiento insuficiente y representan un gasto de menos de US$100 per cpita. En una situacin intermedia se encuentran otros pases, como Brasil, Mxico, Venezuela, Colombia, Ecuador y Per, que an enfrentan una significativa carga de enfermedades infecciosas particularmente entre los grupos de menores ingresos y una creciente demanda de tratamiento de las enfermedades crnicas y degenerativas ms caractersticas de los pases desarrollados. En algunos casos los ingresos son relati-
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Vase un anlisis de los sistemas fragmentados de salud en BID (1996).
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Grfico 2.44
Enfermedad por factor de riesgo
Alcohol Calidad del agua e higiene Malnutricin Ocupacin Sexo no seguro Hipertensin Drogas ilcitas Tabaco 0 2 4 6 8 10
% de aos perdidos por muerte prematura Fuente: Murray y Lpez (1996).
% de aos perdidos por discapacidad
vamente elevados, pero su distribucin es altamente desigual. El gasto en salud oscila entre US$106 en el Per y US$223 en Mxico. En general las instituciones del sistema de salud son adecuadas, pero se encuentran segmentadas. En todos los casos se ha debatido acaloradamente la introduccin de reformas destinadas a descentralizar los servicios o reestructurar los incentivos del sistema de salud, que se han puesto en prctica en distinto grado. En tales pases, la necesidad de reforma puede resultar ms evidente por la doble presin creada por la transicin epidemiolgica. Ante tal diversidad, no existe una recomendacin simple que pueda aplicarse a todos los pases. Sin embargo, tambin resulta obvio que todos los pases necesitan prepararse para los inevitables desafos que representan los cambios epidemiolgicos y demogrficos. Existen algunas enseanzas que, si se aprovechan, pueden ayudar a cualquier pas a enfrentar tales desafos, aun cuando la respuesta se adecue a su entorno social, geogrfico, econmico e institucional. En primer lugar, los gobiernos deben llevar a cabo eficazmente las funciones esenciales de salud pblica, incluso aqullos ms avanzados en la transicin epidemiolgica. En segundo lugar, los gobiernos deben mejorar la informacin mediante el apoyo y el otorgamiento de incentivos a la investigacin sobre nuevas tecnologas. En tercer lugar, es preciso mejorar los marcos regulatorios. En cuarto lugar, es preciso movilizar recursos pblicos y gastarlos
en forma ms eficiente, y por ltimo, deben modificarse los modelos de servicios de salud, adaptndolos a las nuevas demandas de los usuarios. Provisin de servicios esenciales de salud pblica. Las actividades especficas de promocin de la salud variarn de acuerdo con el perfil epidemiolgico y la capacidad institucional y financiera de cada pas. Sin embargo, en toda la regin es preciso acordar una alta prioridad a las intervenciones de salud pblica. En aquellos pases que estn menos avanzados en la transicin epidemiolgica, los esfuerzos por controlar vectores de enfermedades infecciosas como el mal de Chagas, la malaria o los parsitos gastrointestinales figuran entre las principales prioridades. En tales pases, tambin revisten importancia la educacin bsica en materia de nutricin, la vigilancia prenatal y del crecimiento y el tratamiento de la tuberculosis. Incluso en los pases ms desarrollados de la regin, an existen grupos de poblacin que no estn cubiertos por la inmunizacin contra enfermedades contagiosas, como puede verse en el Grfico 2.43. En los pases ms avanzados en el perfil epidemiolgico, puede ser preciso orientar las intervenciones de salud pblica a una gama diferente de enfermedades. Tambin es importante educar a la poblacin acerca de los factores de riesgo que conducen a la diabetes o la presin arterial, e intensificar las campaas contra el cigarrillo y el consumo de alcohol. Por ejemplo, se ha estimado que en Amrica Latina, el consumo de alcohol representa casi el 10% de la carga total de enfermedades y lesiones53 (vase el Grfico 2.44). Estas actividades de promocin de la salud no requieren enormes cantidades de dinero. Sin embargo, su valor y su impacto raramente ocupan un lugar muy destacado en la mente de los polticos, los votantes y los burcratas. Por consiguiente, los gobiernos deben llevar a cabo un esfuerzo concertado por estructurar estas actividades de promocin de la salud pblica en forma tal que cuenten con un respaldo adecuado y estn relativamente aisladas de otras demandas, ajustndose a la vez a las normas de responsabilizacin y eficiencia. Este desafo no es nico de Amrica Latina, pero en vista del inminente
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Vase Murray y Lpez (1996).
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Captulo 2
cambio que se producir en la incidencia de las enfermedades y los cambios en el perfil epidemiolgico, reviste particular importancia para la regin. Estmulo de la investigacin de nuevas tecnologas. Como se analizar en ms detalle en el captulo siguiente, la carga de enfermedades que enfrentan los pases situados en los trpicos difiere en muchos aspectos de la que enfrentan los pases de las zonas templadas. El funcionamiento del mercado estimula claramente la investigacin de las enfermedades que afectan a las naciones ms ricas, situadas en las regiones templadas. En consecuencia, los gobiernos de Amrica Latina enfrentan el desafo de encontrar formas de promover la investigacin de enfermedades especficas de la regin. En el pasado se lograron importantes xitos con los trabajos de Oswaldo Cruz, Carlos Chagas, Manuel Patarroyo, Arnoldo Gabaldn y Jacinto Convit. Pero, la investigacin y el desarrollo de nuevas tecnologas y medicamentos son costosos y pueden exceder la capacidad financiera de la mayor parte de los gobiernos, de manera que es preciso hallar formas innovadoras de estimular la investigacin de estas enfermedades. Por ejemplo, podran promoverse coaliciones regionales para garantizar la demanda efectiva de determinados medicamentos por parte del sector pblico con el objeto de estimular las actividades privadas de investigacin y desarrollo. Fortalecimiento del marco regulatorio. Ningn sistema de salud pblica de la regin proporciona una atencin efectiva y de calidad a todos los ciudadanos. Las personas obtienen servicios de atencin de la salud de una diversidad de proveedores, aseguradores e instituciones. La mayor parte de los pases de la regin ha comenzado a reconocer este hecho, y estn empezando a modificar el papel de los ministerios de salud pblica, que de administradores de los servicios de salud estn convirtindose en instituciones que regulan y orientan el sector de la salud. Esta no es una tarea fcil. El sector de la salud es notoriamente difcil de vigilar y regular, pero es preciso enfrentar el desafo. Dicho proceso requiere la formulacin de lineamientos, protocolos y sistemas de acreditacin, y normas para la divulgacin de perfiles, enfermedades y tratamientos de los pacientes. Implica estimular la formacin de asociaciones privadas que puedan disear medidas de calidad, difundir buenas prcticas y promover nuevas formas de organizar y administrar proveedores.
En la medida en que se utilicen organizaciones privadas o no gubernamentales, tendencia cada vez ms creciente en pases tan diversos como Estados Unidos y Colombia, la regulacin requiere vigilar el cumplimiento de contratos entre proveedores y consumidores, ampliar y normalizar los tipos de informacin que se proporcionan a los consumidores, y asegurar la existencia de mecanismos para canalizar quejas y rectificaciones. En la medida en que se utilicen proveedores pblicos, la regulacin requiere la aplicacin de normas de ejecucin igualmente estrictas, ya sea a travs de contratos por resultados u otras tcnicas para fomentar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos. En los pases desarrollados se ha experimentado con la utilizacin de mercados internos (como en Suecia) y de sistemas de control del acceso (como en el Reino Unido). En Amrica Latina, varios pases estn experimentando la conversin de hospitales en empresas y los contratos por resultados. Mejoramiento de la eficiencia en la movilizacin de los recursos pblicos. El volumen de los recursos que los pases destinan a la salud vara en forma significativa, no slo por sus diferentes niveles de ingresos, sino tambin por las diferencias en la proporcin del ingreso nacional que se destina a la salud. En algunos casos, obviamente necesitan gastar ms en salud (por ejemplo, Guatemala destina apenas un 2% del PIB, o sea US$30 per cpita). En otros, los servicios de salud ya absorben una importante proporcin del ingreso nacional (por ejemplo, Argentina dedica a estos servicios ms de un 10% del PIB, o sea US$877 per cpita). En cualquier caso, los recursos financieros deben movilizarse en forma eficiente, por su impacto macroeconmico, y deben gastarse eficientemente por las crecientes demandas que supone el tratamiento de las enfermedades de una poblacin en proceso de envejecimiento. La movilizacin eficiente de los recursos requiere aprovechar las enseanzas de las finanzas pblicas. Los servicios de salud pueden financiarse prcticamente a travs de cualquier impuesto o estructura de tarifas, pero algunos de estos impuestos o estructuras tienen un impacto ms desfavorable que otros sobre el empleo o los incentivos de los proveedores. En general, los pases que se han abstenido de financiar los servicios de salud a travs de impuestos a la nmina y se han inclinado por los impuestos al valor
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agregado han logrado incrementar la equidad de sus sistemas de salud54. Ante el proceso de envejecimiento de la poblacin, algunos pases podran considerar la introduccin de cuentas de ahorro mdico, que facilitaran a la poblacin en edad de trabajar ahorrar para atender el mayor costo de su atencin cuando llegue a una edad avanzada. Existen distintas formas de lograr este objetivo, y es mucho lo que puede aprenderse de la experiencia de otras regiones 55. En cualquier caso, la eleccin depender del ritmo de la transicin demogrfica, el carcter del mercado laboral y la estructura de la economa de cada pas. La otra enseanza es no destinar financiamiento a los proveedores sin que stos sean responsables por el uso de esos recursos. El deficiente desempeo de muchas instituciones de seguridad social de la regin, que gozan de un ingreso garantizado independiente del rendimiento de sus servicios, constituye una enseanza que es preciso tener en cuenta56. Los modelos de servicios de salud deben cambiar y adaptarse. Los servicios de salud de Amrica Latina se caracterizan por la diversidad de sus formas de organizacin, sus mecanismos de pagos y sus resultados. Sin embargo, en la mayor parte de los pases las deficiencias en la provisin de servicios pblicos han conducido a la existencia de sistemas segmentados, en los que abundan las ineficiencias y la fragmentacin. La estructura de organizacin y las formas de asignar los recursos estimulan el incremento de los costos, obstaculizan los esfuerzos de los proveedores por mejorar la calidad, y se traducen en una cobertura inadecuada entre los diferentes grupos de ingresos y regiones. Las particulares caractersticas de cada pas determinarn que el problema principal resida en el costo, la calidad o la cobertura de los sistemas de salud. Los gobiernos de la regin han procurado proveer servicios de salud similares a todos los grupos de poblacin, independientemente de las diferencias geogrficas, culturales o de edad. La descentralizacin (cuando cuenta con el respaldo de una adecuada regulacin, investigacin y promocin de la salud pblica) constituye una forma en que los gobiernos estimulan el cambio en los servicios de salud y su adaptacin a las necesidades de las distintas poblaciones locales. Otros enfoques, como la adquisicin de servicios de diversos proveedores pblicos, privados y sin fines de lucro tambin pueden estimular la innovacin y la adaptacin. De igual forma, los esfuer-
zos por subsidiar la demanda de servicios (por ejemplo, la adquisicin de primas de seguro de salud para los pobres) en vez de subsidiar la oferta (como la contratacin y el equipamiento de puestos pblicos de salud) proporcionan importantes incentivos para que los proveedores busquen y escuchen las diversas necesidades de sus clientes. En la medida en que estos tipos de reformas permitan a los proveedores considerar y responder de distintas maneras a las necesidades de salud, puede esperarse un tratamiento mejor y ms eficiente de las enfermedades en el futuro. Ello podra involucrar el abandono del actual modelo centrado en la prctica clnica caracterizado por la prctica independiente y las instalaciones hospitalarias y la adopcin de un modelo que incorpore nuevos tipos de profesionales de salud (como practicantes de enfermera y parteras capacitadas), nuevas instalaciones de salud (como la atencin en centros especializados) y nuevas formas de organizacin (como las organizaciones de servicios integrados). En resumen, la regin no puede detenerse en el mejoramiento de la salud. A pesar de las diferencias en los niveles de ingreso, el desarrollo institucional y la carga de enfermedades, todos los pases deben procurar mejorar la provisin de servicios pblicos de salud, realizar ms investigaciones sobre el tratamiento de las enfermedades locales, mejorar la regulacin de los servicios de salud, la eficiencia movilizacin y utilizacin de recursos financieros, y modificar el modelo de prctica mdica. En algunos casos, la meta ser incrementar la eficiencia y el volumen del gasto, y en otros, lograr que el flujo de recursos financieros sea ms eficiente, liberando recursos para la satisfaccin de nuevas demandas. Las transiciones demogrfica y epidemiolgica son tendencias positivas, que representan una mayor longevidad y una mejor calidad de vida, pero tambin crean desafos que es preferible prevenir que curar.
54
Para un anlisis de las implicaciones de los distintos regmenes tributarios y polticas distributivas sobre la equidad vase BID (1998-99), captulo 8.
55 56
Vase Prescott y Nichols (1998).
En Santana (1998) pueden verse datos sobre las ineficiencias halladas en el Instituto Dominicano de Seguro de Salud.
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Captulo 2
Grfico 2.45
Poblacin en edad de trabajar por persona mayor de 60 aos

(Porcentajes)
Uruguay Barbados Argentina Chile Jamaica Trinidad y Tobago Panam Costa Rica Belice El Salvador Per Bahamas Brasil Ecuador Mxico Colombia Venezuela Rep. Dominicana Bolivia Guatemala Hait Honduras Paraguay Nicaragua 0 2050 5 2030 10 15 2000 20
Un futuro inquietante: sistemas de pensiones en Amrica Latina La fuerza del cambio demogrfico debera ser motivacin suficiente para que los responsables de poltica tomaran en consideracin el largo plazo. Las poblaciones latinoamericanas aunque an de edad joven, estn envejeciendo rpidamente. La creciente esperanza de vida y el descenso de la fertilidad con el tiempo darn lugar a una poblacin compuesta de un nmero relativamente menor de gente joven y un nmero muy grande de personas de edad madura en relacin a la poblacin de individuos en edad laboral (15-64). Las autoridades responsables de poltica en Estados Unidos y Europa se encuentran en la actualidad enfrentando este problema. La transicin demogrfica ser la fuerza que generar el envejecimiento de Amrica Latina. En primer lugar, las grandes poblaciones en edad laboral de muchos pases van a envejecer y conformarn la parte prominente de la poblacin de edad avanzada. En segundo lugar, la reduccin de las tasas de mortalidad entre la poblacin madura aumentar sus aos de retiro. En tercer lugar, la baja de la fertilidad est contribuyendo o pronto va a contribuir a reducir la poblacin de nios en numerosos pases, resultando en un nmero menor de individuos de edad laboral productiva en el futuro.
Como resultado de estos cambios, habr una reduccin muy fuerte en la relacin entre personas en edades productivas y aquellos en edad de jubilacin. Actualmente, por cada persona mayor de 60 aos (que es aproximadamente la edad promedio de retiro en los sistemas pensionales actuales) hay en promedio unas diez personas en edad laboral en Amrica Latina. En treinta aos esa relacin habr descendido a menos de ocho, y hacia el ao 2050 estar entre cuatro y cinco (vase el Grfico 2.45). Uruguay, Barbados y Argentina ya estn enfrentado esta realidad. En estos tres pases la relacin entre trabajadores mayores de 60 aos y trabajadores productivos de edades menores es de aproximadamente 6 a 1. En el curso de las prximas dcadas, prcticamente todos los pases de Amrica Latina tendrn esta situacin: en el ao 2050, solamente Guatemala y Hait tendrn una relacin mayor de 6. Por consiguiente, los sistemas de seguridad social podrn convertirse rpidamente en una carga insostenible para los trabajadores. Este es uno de los principales motivos por los que la transicin demogrfica puede ser una amenaza para el crecimiento de la regin en el futuro. Las crecientes proporciones de individuos en edad de jubilacin aumentarn las dificultades financieras que ya estn padeciendo los sistemas de pensiones de la regin. De los nueve pases para los que existe informacin comparable del Fondo Monetario Internacional, solamente Costa Rica mostraba un saldo de operaciones superavitario del sistema pensional pblico en 1995. El sistema de Repblica Dominicana estaba prcticamente en equilibrio y los de los dems pases mostraban dficit, en algunos casos de enorme cuanta (Grfico 2.46). Como veremos ms adelante, algunos de estos dficit eran en parte el resultado del proceso de transicin de sistemas pblicos que originalmente eran de reparto simple y que se convirtieron total o parcialmente a sistemas privados de capitalizacin individual, con lo cual el sistema pblico dej de percibir, al menos parcialmente, las contribuciones de los trabajadores activos, pero qued a cargo de las pensiones en curso. En los dems casos, los dficit son prueba directa de que, a pesar de las favorables condiciones demogrficas, los recursos del sistema eran insuficientes para pagar al nmero proporcionalmente reducido de pensionados. Tanto stos ltimos, como los casos de reforma, son evidencia de que, en gran medida, en Amrica Latina se ha
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Grfico 2.46
Balance de los sistemas pblicos de seguridad social, 1995

(Porcentaje del PIB)
Opciones de accin Cualquier crecimiento de la poblacin en edad de retiro en la regin agravar los compromisos financieros para los ya afligidos sistemas de pensiones. La pregunta bsica es si los gobiernos latinoamericanos van a tomar las medidas necesarias para asegurar que la poblacin mayor pueda contar con suficientes recursos econmicos cuando llegue su momento de retiro. Algunos argumentan que es un asunto del sector privado en el cual no debe jugar papel alguno el Estado. Algunos lderes latinoamericanos han llegado a declarar que el Estado hara mejor en apartarse de los mecanismos de seguridad social puesto que su intervencin debilita los incentivos al trabajo y al ahorro. Sin embargo, va a ser muy difcil que los gobiernos pasen por alto la presencia numerosa de poblaciones de edad avanzada que cuentan con escaso o ningn recurso econmico. Por lo tanto, es indudablemente preferible tomar las medidas necesarias ahora y no esperar a que el problema sea crtico. Cules son las alternativas prcticas? Aunque actualmente existen diversas variantes, los dos enfoques extremos de pensiones son, por un lado el sistema solidario de reparto simple con beneficios definidos y contribuciones potencialmente ajustables, y el sistema de capitalizacin individual con base en unas reglas fijas de contribucin. En el primer sistema el Estado se compromete al pago de ciertos beneficios a todos los participantes que hayan prestado servicios por un perodo definido mnimo dentro del sistema. En el segundo enfoque, tpicamente operado por empresas financieras privadas, los beneficios percibidos estn directamente relacionados con el monto de los aportes, aumentados con la rentabilidad de los fondos capitalizados. En principio, los sistemas de reparto simple ofrecen ventajas, en especial su flexibilidad potencial y su capacidad redistributiva. A medida que la relacin entre afiliados y pensionados desciende, las tasas de contribucin o las condiciones de jubilacin pueden ser ajustadas para preservar la estabilidad del sistema. Ms an, durante las primeras dcadas de funcionamiento, estos sistemas estn en capacidad de generar importantes reservas que pueden reducir las necesidades de ajustes posteriores. Estos elementos de flexibilidad, sin embargo, rara vez han sido una ventaja. Las bajas tasas iniciales de contribucin
Costa Rica Rep. Dominicana Mxico Panam Bolivia Brasil Argentina Trinidad y Tobago Chile Uruguay -12 Fuente: FMI (1997). -10 -8 -6 -4 -2 0 2
desaprovechado el potencial del perodo de oportunidad demogrfica, en el que es temporalmente alta la relacin entre el nmero de trabajadores activos y el nmero de pensionados. Durante este perodo sera posible generar grandes ahorros que serviran para financiar tasas mayores de inversin y para generar empleos de alta productividad. Terminado ese perodo, los ahorros acumulados se empezaran a utilizar para cubrir las pensiones de la proporcin creciente de retirados, que de esta forma no se convertiran en una carga insostenible para los trabajadores jvenes. Adems de esto, hay que tomar en cuenta que actualmente vivimos en un mundo globalizado en donde las polticas y situaciones de un pas pueden tener implicaciones importantes para el desarrollo de otros. Uno de los mejores ejemplos es el desfase que existe en la transicin demogrfica en las distintas regiones del mundo, y en particular entre los pases desarrollados y America Latina. Esto ampla la oportunidad demogrfica porque mientras que en las regiones desarrolladas habr enormes proporciones de la poblacin en edad de retiro y utilizando sus ahorros, en Amrica Latina habr una relacin de capital por trabajador que implicar mayores rendimientos de capital. Gracias a este desfase, la necesidad de mayores retornos al capital en el mundo desarrollado llegar en un momento en el que Amrica Latina, por sus condiciones demogrficas, podr ofrecer mayores retornos. Si se facilitan los flujos de inversin a largo plazo a la regin, la oportunidad demogrfica ser incluso mayor de lo que ya es.
106
Captulo 2
difcilmente son ajustadas al ritmo que se requiere, mientras que la holgura financiera inicial conduce a conceder beneficios excesivos, que luego no pueden ser desmontados. Aunque algunos sistemas logran hacer algunos ahorros que pueden lucir apreciables, por lo regular slo logran cubrir una porcin modesta de las obligaciones actuales o futuras. Panam es un buen ejemplo de esta situacin. Gracias a un buen manejo financiero, la Caja de Seguridad Social contaba a fines de 1998 con reservas por ms de US$1.400 millones, equivalentes al 15% del PIB. Sin embargo, segn clculos de la OIT, los pasivos pensionales con quienes ya estn jubilados ascienden al 38% del PIB, y el valor actuarial de todas las obligaciones con pensionados actuales representa entre 90% y 120% del PIB. En pases que han tenido menos estabilidad macroeconmica que Panam, no es inusual que las reservas del sistema de seguridad social hayan sido devoradas por la inflacin y se hayan utilizado para inversiones financieras dudosas o de baja rentabilidad. En Per, Venezuela y Ecuador, los rendimientos reales anuales de las inversiones de las entidades de seguridad social durante la dcada de 1980 fueron -37,4%, -15,3% y -10%, respectivamente. Por consiguiente, la ventaja potencial de la flexibilidad de los sistemas de reparto simple rara vez ha sido aprovechada adecuadamente. Otro tanto aplica a su potencial redistributivo. Los sistemas de reparto implican una redistribucin entre generaciones y una redistribucin dentro de cada generacin. La redistribucin entre generaciones se debe a que los trabajadores actuales pagan por las pensiones de quienes estn retirados. En la medida en que la estructura de la poblacin permanezca sin cambio, este sistema de redistribucin opera igual para cualquier generacin, y por lo tanto es inherentemente equitativo. Pero esto no ocurre durante un perodo de cambio demogrfico, como el actual. Como hemos visto en este captulo, la generacin actual de trabajadores en edad productiva es muy numerosa. Esto implica que su esfuerzo contributivo a este sistema de transferencias intergeneracionales es muy reducido, porque la proporcin de pensionados en la actualidad es baja. En cambio, cuando esta generacin llegue a la vejez, implicar una carga muy alta para las generaciones siguientes, que sern de tamao relativamente menor. Por lo tanto, este mecanismo redistributivo no es equi-
tativo, ya que favorece a las generaciones actuales, a costa de nuestros hijos. La redistribucin dentro de cada generacin tampoco ha sido ms equitativa en los sistemas de reparto simple. Estos sistemas contemplan varios factores de progresividad, tales como la fijacin de pensiones mnimas, que benefician a quienes perciben menores ingresos, y como el hecho de que las mujeres tienen edades de retiro ms tempranas a pesar de que su expectativa de vida es mayor. Sin embargo, muchos otros factores tienden a operar en direcciones menos deseables. Puesto que las jubilaciones dependen del nivel salarial, cualquier sistema de transferencias implcito tiende a ser regresivo. Tambin operan en esta direccin la mayor esperanza de vida de los ms pudientes, la menor duracin de la vida laboral de los ricos, debido a su mayor permanencia en el sistema educativo, y la exclusin del sistema de quienes no tienen contratos laborales permanentes, que suelen ser los ms pobres. La progresividad potencial del sistema tambin es a menudo socavada por los mtodos de clculo de las pensiones, que suelen tomar en cuenta slo las contribuciones de los ltimos aos de vida laboral, y por la existencia de regmenes especiales para los grupos de trabajadores que gozan de mayor influencia, como los empleados pblicos y ciertos sectores profesionales. Por consiguiente, el potencial redistributivo no se ha utilizado en la direccin correcta. Brasil es un ejemplo destacado de esta situacin. De acuerdo con informacin de las encuestas de hogares de ese pas para 1996-1997, 63,9% de los beneficios pagados fueron al 40% ms rico de la poblacin, y slo el 9% fue al 40% ms pobre57. Por consiguiente, los sistemas de reparto simple no han podido aprovechar las ventajas que les son inherentes. Ms grave an, los sistemas de reparto simple sern difciles de sostener en el futuro y son un desperdicio de la oportunidad demogrfica. En las condiciones demogrficas actuales, los sistemas de reparto an seran viables, pues no implicaran cargas excesivas para los trabajadores. Para los pases ms avanzados en el proceso de transicin demogrfica, como Bahamas, Costa Rica o Jamaica, actualmente bastara una tasa de contribuciones equivalente al 16%
57
Vase Paes de Barros, et al. (1999).
107
Grfico 2.47
Tasa de contribucin requerida en el sistema de reparto simple

(Porcentajes)
Tasa de reemplazo de 50% Tasa de reemplazo de 33%
50
40
30
20
10
0 Grupo I Grupo II 2000 Grupo III 2030 Grupo I Grupo II 2050 Grupo III
Nota: la tasa de contribucin es el producto de la relacin entre la poblacin mayor de 65 aos y la poblacin entre 15 y 65, y la tasa de salario de reemplazo (50% o 33%). Los grupos son los mismos descritos en el texto. Fuente: clculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).
orden del 11% para lograr la tasa de reemplazo del 50% del salario promedio, o del 7% para la tasa de reemplazo del 33%. Sin embargo, tanto en los pases ms avanzados demogrficamente como en estos ltimos, esta holgura inicial desaparecer rpidamente. En el 2030, los pases ms maduros demogrficamente necesitaran tasas de contribucin de 27% para lograr la tasa de reemplazo de 50%, y veinte aos ms tarde se veran abocados a recaudar en contribuciones el 46% de los salarios para poder costear esas pensiones. Incluso en los pases de menor avance en el proceso de transicin hacia el ao 2050 sera necesario elevar a 28% las tasas de contribucin para pagar pensiones por el 50% del salario promedio, o del 19% para ofrecer unas modestas pensiones por el 33% del salario promedio. Las posibilidades de la capitalizacin individual
de los salarios de los trabajadores activos para ofrecerle a los mayores de 65 aos pensiones por un 50% del salario, o una contribucin del 11% si las pensiones fueran el 33% del salario promedio (Grfico 2.47). Puesto que estos clculos se basan sencillamente en una comparacin entre los tamaos relativos de las poblaciones en edad de trabajar y en edad de jubilacin, no reflejan la situacin financiera actual de los sistemas de reparto simple, ni tienen en cuenta los nmeros efectivos de afiliados y jubilados. En algunos pases, debido a las condiciones especficas de contribucin y acceso a la jubilacin, las tasas requeridas de contribucin pueden ser mucho mayores. En Uruguay, uno de los pases ms avanzados en el proceso de transicin, y cuyo sistema de reparto era muy generoso, las tasas requeridas ya haban sobrepasado cualquier nivel razonable en 1996, cuando fue preciso introducir un sistema mixto con contribuciones del 27,5% de los salarios para asegurar pensiones mnimas para todos (y la opcin de una pensin complementaria basada en capitalizacin individual para los trabajadores de mayores ingresos). Sin embargo, estos clculos son una medida adecuada del esfuerzo que se requerira para lograr sistemas de cobertura universal basados en el reparto simple. En los pases menos avanzados en el proceso de transicin, como son la mayora de los centroamericanos, ese esfuerzo sera bastante manejable inicialmente: las tasas de contribucin requeridas seran del
En las condiciones demogrficas actuales de la mayora de pases de la regin, los sistemas de reparto simple son una oportunidad desperdiciada. Puesto que el grueso de la poblacin se encuentra en las edades ms productivas, estos sistemas no estn aprovechando la posibilidad de ahorro de los trabajadores, ni les estn ofreciendo alternativas de ahorro de largo plazo, que permitiran financiar mayores tasas de inversin y que seran la base financiera para el pago futuro de sus pensiones. Considrese el potencial de ahorros de un sistema de capitalizacin individual que se introduce en forma obligatoria para todos los trabajadores que en el momento de la reforma tienen menos de 40 aos. Supngase que se fija una tasa de cotizacin que permite capitalizar el 10% del salario (como es en los sistemas de capitalizacin individual de Chile, Colombia y Per, una vez se deduce de la tasa total de capitalizacin la parte destinada a administracin y seguros de incapacidad y sobrevivencia). Con la condiciones demogrficas y de participacin laboral tpicas de los pases latinoamericanos, este sistema permitira generar ahorros anuales equivalentes al 1,2% del PIB (suponiendo adems una cobertura del 50% de la poblacin trabajadora, que es aproximadamente la tasa de empleo formal). Si esta reforma ocurriera en el ao 2000, hacia el ao 2015 se tendran ahorros acumulados por valores entre 20% y 25% del PIB (con tasas de rendimiento
108
Captulo 2
Grfico 2.48
Ahorro potencial de los sistemas de capitalizacin pura

(Porcentaje del PIB)
Suponiendo altas tasas de inters (5%) y bajo aumento de la productividad (2%)
80
60
40
20
Suponiendo tasas de inters bajas (3%) y alto crecimiento de la productividad (3%) 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
0 2000
Rendimiento=0,05 Productividad=0,02 Rendimiento=0,03 Productividad=0,02
Rendimiento=0,05 Productividad=0,03 Rendimiento=0,03 Productividad=0,03
Nota: las simulaciones se hicieron para los tres grupos de pases descritos en el texto, encontrando para los tres resultados similares. El grfico muestra el promedio de los tres grupos suponiendo que el sistema se introduce en el ao 2000 para el sector formal de trabajadores mayores de 40 aos. Fuente: clculos del BID basados en Naciones Unidas (1998) y encuestas de hogares.
real entre 3% y 5% y tasas de crecimiento de la productividad entre 2% y 3%, que son consistentes con tasas de crecimiento del PIB entre 3% y 5%). Estos ahorros acumulados bastaran en muchos pases para duplicar el tamao del sector financiero en relacin con el PIB, multiplicando las fuentes de financiamiento y las posibilidades de inversin. Quince aos ms tarde los saldos de ahorro acumulados podran estar entre 40% y 60% del PIB, aunque ya para ese entonces estaran pagndose las pensiones de los primeros jubilados por el nuevo sistema. Aunque las simulaciones con horizontes aun mayores son muy sensibles a los supuestos de rendimiento financiero y crecimiento de la productividad, en cualquier caso los saldos acumulados en los fondos de capitalizacin seran cuando menos del 35% del PIB y no sera improbable que alcanzaran sumas superiores al 70% del PIB (vase el Grfico 2.48) Por consiguiente, los sistemas de capitalizacin individual pueden explotar mejor el potencial de generacin de ahorros del perodo de oportunidad demogrfica. Esto se debe a que, por su naturaleza, en este sistema cada trabajador acumula durante su vida laboral los ahorros que le permitirn financiar su pensin. Estos sistemas generan mejores incentivos para que los trabajadores efecten los aportes cumplidamente y para que las administradoras de esos fon-
dos los manejen ms eficientemente que en los sistemas de reparto porque se basan en un principio de propiedad individual de los trabajadores y de competencia entre las empresas administradoras. Ello no implica un desplazamiento, sino una reorientacin del papel del Estado en la seguridad social. El Estado debe cumplir dos papeles bsicos en los sistemas de capitalizacin individual. Por un lado, debe regular y vigilar el funcionamiento del sistema para proteger los ahorros de los trabajadores. Ello implica exigencias de capitalizacin, regulaciones a las inversiones permitidas y un sistema de supervisin especializado. Desde un punto de vista ms amplio, implica tambin promover y facilitar el desarrollo del mercado de capitales para que los fondos acumulados encuentren inversiones productivas, que a su vez sean sostenibles en el largo plazo. Por otro lado, el Estado debe mantener un rol subsidiario para garantizar la proteccin social de los trabajadores pobres cuando lleguen a la edad de retiro. Amrica Latina est an muy lejos de un sistema universal de proteccin social para la vejez. En pases como Bolivia, Paraguay y Repblica Dominicana, los ingresos por pensiones representan menos de la mitad de los ingresos de las personas mayores de 65 aos del 20% ms pobre de la poblacin. La mayora de estas personas se ven forzadas a llevar una vida precaria y dependiente por ausencia de ingresos estables mnimos. En contraste, en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay los ingresos por pensiones representan entre 70% y 90% de los ingresos de los pobres que son mayores de 65 aos (Grfico 2.49). Amrica Latina marca el rumbo A partir de la reforma pionera de Chile en 1981, gradualmente Amrica Latina ha ido desplazndose de los sistemas tradicionales de reparto simple hacia sistemas que son total o parcialmente de capitalizacin individual, y en los cuales el Estado garantiza una proteccin bsica para los trabajadores de bajos ingresos. Durante la dcada de los noventa, siete pases se movieron en esa direccin: Per (1993), Colombia (1993), Argentina (1994), Uruguay (1996), Mxico (1997), Bolivia (1997) y El Salvador (1998)58. En Venezuela
58
Para una descripcin y comparacin de las reformas de Chile, Colombia, Per, Argentina y Mxico, vase BID (1996), Parte 2, Captulo 7.
109
se expidi una ley que facultaba la creacin del sistema de capitalizacin, pero hasta 1999 no se haba aplicado. En este ao estaban en discusin pblica o se encontraban en el legislativo propuestas de reforma en Brasil, Costa Rica, Guatemala, Ecuador, Nicaragua, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana. Sin embargo, los sistemas de capitalizacin individual no estn exentos de problemas. La mayor crtica es que no han logrado ampliar significativamente la cobertura de la seguridad social ni asegurar fidelidad en las contribuciones de parte de los afiliados. En el caso de Per, por ejemplo, las tasas efectivas de contribucin se han estimado en 44%, y en Argentina y Chile son cercanas al 50%. Debido a que tanto empresarios como trabajadores tienen diversos incentivos para operar de manera informal, con el objeto de evitar diversas obligaciones tributarias y operar con mayor flexibilidad, es difcil extender la cobertura a los trabajadores informales, que as quedaran sujetos a otras obligaciones y pagos. Algunos pases han introducido condiciones especiales de contribucin para este tipo de trabajadores, buscando contrarrestar dichos incentivos. Pero el problema no radica solamente en que haya incentivos a la evasin. Es posible, sencillamente, que el tipo de ahorro que exigen los sistemas de pensiones no sea atractivo para los trabajadores informales, cuyos ingresos son muy inestables y tienen adems mejores opciones para esos recursos. Mientras que la rentabilidad de los fondos de pensiones puede ser 5%, se estima que el costo de oportunidad de los recursos lquidos de los trabajadores informales es del orden del 18% o 20%. Esto significa que, teniendo en cuenta el horizonte de los ahorros en el sistema pensional, el impuesto implcito es del orden del 80%59. Esto es as porque este tipo de ahorros slo le permite al trabajador informal cubrirse contra el riesgo de ingresos en la edad de retiro, pero no contra todos los otros riesgos propios de su inestabilidad econmica. De lo anterior se deriva un punto ms general, de enorme importancia desde el punto de vista de la oportunidad demogrfica de Amrica Latina. Por el hecho de ofrecer slo una cartera de inversiones a todos sus afiliados, independientemente de su edad y condicin, los fondos de pensiones estn desaprovechando un gran potencial de ahorro y rentabilidad. Los trabajadores informales y los ms jvenes, que
Grfico 2.49
Pensiones como porcentaje del ingreso de personas mayores de 65 aos del 20% ms pobre de la poblacin
(Porcentajes)
Brasil Uruguay Argentina Chile Panam Paraguay Rep. Dominicana Bolivia 20 Fuente: BID (2000). 40 60 80 100
son la inmensa mayora de los afiliados potenciales, estaran dispuestos a asumir mayores riesgos a cambio de mayor rentabilidad durante los primeros aos de afiliacin. Una mayor diversidad en las oportunidades de inversin de los fondos tambin sera un mayor aliciente al desarrollo del mercado de capitales aunque, obviamente, exigira mayores esfuerzos de vigilancia y supervisin. Los sistemas de capitalizacin individual tambin reciben crticas por sus altos costos de operacin. Sin duda, ste ha sido el mayor problema del sistema chileno, donde los costos de administracin ascienden al 20% o 30% de las contribuciones. En algunos pases, este problema se ha tratado de evitar limitando el nmero de empresas administradoras de los fondos de pensiones, introduciendo algunos mecanismos de recaudacin centralizada de los aportes o poniendo lmites a la frecuencia con que los afiliados pueden cambiar de administradora de fondos. Uno de los problemas que enfrentan los pases que estn considerando tomar medidas de reforma es el costo masivo de convertir el sistema de rgimen de reparto simple en un sistema de capitalizacin individual. El problema se origina en que, durante el perodo de transicin se depositaran los aportes de
59
Vase Holtzmann y Packard (1999).
110
Captulo 2
Grfico 2.50
Poblacin en Amrica Latina y en los pases desarrollados

(Millones de habitantes)
Grfico 2.51
800 700 600 500 400 300 200 100 1950

Poblacin entre 15 y 64 aos/poblacin total
3,5
Porcentaje de la poblacin en edad de trabajar en Amrica Latina y pases desarrollados
3,0
Poblacin (millones)
2,5
2,0
1,5
1,0
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
0,5 1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Pases desarrollados Fuente: Naciones Unidas (1998).
Amrica Latina
Pases desarrollados Fuente: Naciones Unidas (1998).
Amrica Latina
los empleados activos en cuentas privadas, mientras que el Estado estara obligado a abonar todas las pensiones de los jubilados bajo el sistema antiguo. Este legado de obligaciones puede alcanzar un costo del 200% del PIB (como en Uruguay) o un costo bajo, como el 30% del PIB en Per. Los pases de Amrica Latina han enfrentado el problema de diversas maneras. Chile, Colombia, El Salvador, y Per han optado por emitir un bono pblico de reconocimiento para quienes opten por trasladarse del sistema de reparto al de capitalizacin. Esto implica que el Estado debe reconocer el valor de estos bonos al momento de la jubilacin. Argentina ofrece en cambio el pago de una pensin compensatoria a traves de los fondos pblicos del sistema. Ya que los pagos son mensuales durante el perodo de retiro, el Estado limita sus obligaciones financieras inmediatas y a la vez difiere los pagos. En lugar de la oferta de compensacin, Uruguay utiliza los fondos pblicos para abonar los pagos de beneficios devengados por el sistema anterior. Este enfoque ha tenido xito ya que el sistema privado es pequeo. En Mxico los trabajadores de ambos sistemas pueden comparar el paquete de beneficios de cada sistema y elegir el que prefieran al momento de su retiro, lo que por supuesto implica una importante incertidumbre financiera para el Estado. As como cada pas que ha optado reformar el sistema de pensiones, y ha creado una yuxtaposicin pblica y privada de caracter nico, tambin es posible pensar en opciones alternativas para extender la pro-
teccin bsica a los ms pobres. En la mayora de los pases que han hecho reformas el Estado garantiza de todas maneras el pago de una pensin bsica para quienes han contribuido un mnimo de aos al sistema. No obstante, esta medida solamente protege a los ancianos afiliados al sistema, dejando sin solucin los problemas para la mayora que no participa en ningn sistema. La oportunidad demogrfica en un mundo globalizado Un tema que an no hemos abordado en esta seccin es que actualmente vivimos en un mundo globalizado en el que el desfase en las estructuras demogrficas de las diferentes regiones del mundo puede ampliar el tamao de la ventana de oportunidad demogrfica. En Amrica Latina, el proceso de expansin del grupo poblacional en edad de trabajar se est dando simultneamente al proceso de envejecimiento en los pases desarrollados. Estas diferencias implican que mientras que actualmente el saldo de ahorros en los pases desarrollados es muy elevado, y por lo tanto sus rendimientos reducidos, lo contrario ocurre en Amrica Latina. Si se permite que el capital fluya de las regiones que han generado en el pasado grandes volmenes de ahorro a las regiones en donde la rentabilidad del capital es mayor por razones demogrficas, la falta de sincrona demogrfica es una solucin potencial para los dos casos. En Amrica Latina habr cada vez
111
Grfico 2.52
Efectos macroeconmicos de la demografa: contrastes entre dos regiones

1,3
0,28
a. Tasa de ahorro
b. Fuerza laboral
0,26
1,28
0,24 1,26
Indice Indice
0,22
1,24 0,20 1,22
0,18
0,16 1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
1,2 1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Pases desarrollados
Amrica Latina
Pases desarrollados
Amrica Latina
c. Salarios
2,5 1,050
d. Tasa de inters
2,4
1,045
Indice
2,2
Indice
2,3
1,040
1,035
2,1
1,030
2,0 1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
1,025 1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Pases desarrollados
Amrica Latina
Pases desarrollados
Amrica Latina
Fuente: Attanasio y Violante (1999).
ms capital para aumentar la productividad del mayor nmero de trabajadores, mientras que en el mundo desarrollado se tendr acceso a rentabilidades del capital que permitirn a la poblacin en edad avanzada recursos suficientes para el retiro. El Grfico 2.50 da una idea del desfase demogrfico entre los pases desarrollados por un lado, y Amrica Latina por el otro. El ritmo de crecimiento poblacional se ha desacelerado en el mundo desarrollado, mientras que la poblacin todava crece a un ritmo relativamente acelerado en Amrica Latina. Alrededor del ao 2020, estas dos grandes regiones de pases tendrn una poblacin total muy parecida. Sin embargo, como se muestra en el Grfico 2.51, el peso relativo de la poblacin en edad de trabajar se igualar mucho antes. La gran diferencia es que mien-
tras que Amrica Latina seguir teniendo una proporcin relativamente grande de jvenes, los pases desarrollados tendrn las mayores tasas de poblacin mayor a 65 aos. Un modelo de simulacin de Attanasio y Violante (1999) preparado para este informe, nos da una idea aproximada de cun importantes pueden ser las polticas para aprovechar las ventajas del desfase demogrfico. Los Grficos 2.52 a-d muestran la tasa de ahorro, una medida estandarizada de la fuerza de trabajo, el salario promedio de la economa, y la tasa de inters tanto para America Latina como para los pases desarrollados, en un mundo hipottico en el que no es posible mover el capital de una regin a otra. Lo ms importante, es que bajo este esquema los diferenciales salariales y de tasas de inters entre
112
Captulo 2
regiones son enormes. A medida que la tasa de capital por trabajador crece, la tasa de inters cae. Al caer la poblacin en edad de trabajar en el mundo desarrollado, las tasas de interes se reducen significativamente. Es decir, la rentabilidad de los ahorros pasados es cada vez menor, lo cual dificulta sostener el nivel de vida de las generaciones en edad de retiro. Una persona perteneciente a una generacin grande, vivir el peor de dos mundos. Cuando est en edad de trabajar, el flujo de entrada de personas a la fuerza de trabajo ser mayor, lo cual tender a reducir los salarios de la economa. Por otro lado, cuando pase a edad de retiro, las tasas de inters tambin tendern a estar deprimidas por el aumento de la relacin capital por trabajador que se da cuando el tamao de las generaciones en edad de trabajar son relativamente menores. Sin embargo, prcticamente ningn pas del mundo en la actualidad est totalmente cerrado al flujo internacional de capitales. Por lo tanto, cuando la rentabilidad del capital en un pas disminuye, es comn que al menos parte de dicho capital se reasigne a otras regiones en donde pueden obtener mayores rendimientos. Si se permite al capital de largo plazo fluir hacia las regiones de mayor rendimiemto, los individuos pertenecientes a generaciones relativamente grandes dejarn de estar sujetos a lo peor de los dos mundos. Si cuando estn en edad de trabajar hay regiones en donde la poblacin en este grupo de edad es baja, el capital fluir hacia el pas en donde un porcentaje mayor de la poblacin est entre 15 y 65 aos. Cuando una generacin grande pase a la edad de retiro, los flujos de ahorro hacia otras regiones podrn evitar la cada en el rendimiento del capital. Con esto, puede financiarse al mismo tiempo un retiro digno, y pueden inyectarse recursos en las economas que necesitan mayor capital para desarrollarse precisamente en el mismo momento.
En la prctica, los flujos de capital entre regiones han sido bastante limitados. Es importante por lo tanto entender los motivos por los que este factor no ha tenido mayor movilidad. Las limitaciones de los sectores financieros y de los regmenes cambiarios del mundo en desarrollo pueden ser el principal obstculo, pero tambin hay razones para pensar que la arquitectura financiera internacional no ha sido conducente a la estabilizacin de los flujos de capital de los pases desarrollados hacia las dems regiones. El desfase demogrfico entre estos dos grandes grupos de pases es una justificacin muy importante, y hasta ahora descuidada, de los beneficios que traera a unos y otros la profundizacin de los flujos de capitales en forma estable y con un horizonte de largo plazo. Amrica Latina podra obtener un mayor provecho de sus circunstancias demogrficas actuales si pudiera contar con flujos de capital estables de largo plazo de los pases ms avanzados en su transicin demogrfica, que a su vez se beneficiaran con mayores rendimientos para su capital. Gradualmente la regin pasara a tener una estructura de edades y una acumulacin de ahorros semejante a la que hoy tienen los pases desarrollados. En ese entonces, otras regiones del mundo que en la actualidad tienen menor edad, como Africa, estarn pasando por un perodo de oportunidad como el que actualmente vive la regin, y la falta de sincrona demogrfica podr seguir siendo aprovechada para aumentar el nivel de bienestar de la poblacin. En sta, como en todas las otras reas de la poltica econmica y social que hemos discutido a lo largo de este captulo, las oportunidades podrn aprovecharse mejor si se reconoce el papel de la demografa y se tienen en cuenta sus implicaciones para el diseo de las estrategias de desarrollo econmico, humano y social.

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Captulo

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

El debate sobre la poblacin

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Edad promedio de la poblacin en Amrica Latina y otras regiones

Edad promedio Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).

Efectos de la composicin de la poblacin: PIB per cpita y por trabajador

a. PIB per cpita en Mxico y en Hong Kong

b. PIB por trabajador en Mxico y en Hong Kong

d. PIB por trabajador en Argentina y en Hong Kong

PIB por trabajador (US$ 1985 PPA)

PIB por trabajador (US$ 1985 PPA)

Fuente: clculos del BID basados en Penn World Tables (1998).

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Cmo cambian las variables macroeconmicas con la edad promedio

Ahorro (% del PIB) PIB per cpita (US$)

Hait Paraguay Bolivia El Salvador

Cmo cambia la demanda por servicios sociales con la edad promedio

5 Gasto pblico en salud (% del PIB) 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Hait Paraguay Bolivia El Salvador

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

El proceso de transicin demogrfica

2 Duryea y Szkely (1998) muestran estos efectos en varios pases latinoamericanos.

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Poblacin 0-14/Poblacin 15-64

Evolucin de las tasas de dependencia de los menores de 14 aos

25 1950 1960 1970 1980 1990 1995

Amrica del Norte Europa

Amrica Latina Sudeste Asitico

Resto de Asia Africa

Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).

Evolucin de las tasas de dependencia de los mayores de 65 aos

El descenso de las tasas de fecundidad

6,5 6,0 5,5

Poblacin 65 o ms/Poblacin 15-64

5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0

Amrica del Norte Europa

Amrica Latina Sudeste Asitico

Resto de Asia Africa

Amrica del Norte Europa

Amrica Latina Sudeste Asitico

Resto de Asia Africa

Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).

Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Reduccin de las tasas brutas de mortalidad

Tasas de dependencia juvenil en Amrica Latina

Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).

Fuente: Behrman, Duryea y Szkely (1999b).

Cambios en la estructura familiar

Grfico 1. Mujeres venezolanas entre 15 y 45 aos casadas

0 15 20 1981 Fuente: encuestas de hogares. 25 30 Edad 1995 35 40 45

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Cuadro 1. Poblacin mayor de 60 aos

Porcentaje de poblacin Femenina

Fuente: clculos del BID basados en encuestas de hogares.

Vase UNFPA (1998).

Vase Sorrentino (1990).

Aproximadamente el 14% de todas las unidades familiares son unidades unipersonales.

Vanse Garasky (1995) y Garfinkel y McLanahan (1986). Vase Sorrentino (1990).

Demografa: amenaza u oportunidad para Amrica Latina?

Qu explica la cada de la fecundidad entre 1960 y 1995

Por qu la fecundidad cay ms rpido en el Sudeste Asitico que en Amrica Latina?