Vous êtes sur la page 1sur 236

Sommai re

Sommaire
Avant-propos ................................................................................................. 9
Introduction gnrale .................................................................................. 13
Premire partie
Le paysage des services publics en France ........ 19
Secteur public, Service public, collectivitS publiqueS,
fonction publique : de quoi parle-t-on ? .............................................. 21
Quest-ce quun service public ? ............................................................... 23
Lidentit du service public franais ...................................................... 23
La diversit des missions du service public ........................................... 27
Les visions franaise et europenne du service public :
deux approches compatibles ? .............................................................. 29
Le service public en chiffres .................................................................. 32
Quelle est la situation des agents chargs du service public
administratif ? ............................................................................................... 36
Les fonctionnaires ................................................................................. 36
Les agents contractuels des collectivits publiques .............................. 40
Les agents des autres personnes charges dun service public
administratif .......................................................................................... 42
Les volutions trangres rcentes (Allemagne, Canada, Espagne,
Italie, Portugal, Royaume-Uni, Sude) .................................................. 42
leS valeurS deS ServiceS publicS et de la fonction publique :
un corpuS commun en courS dvolution ........................................... 50
Les valeurs au cur de la rforme de la fonction publique
et du service public ..................................................................................... 50
Des valeurs reaffrmer et renouveler en France .............................. 50
Le rle central jou par les valeurs dans les rformes
des services publics et de la fonction publique letranger ................. 52
Des exemples franais rcents .............................................................. 53
Gense des valeurs du service public et de la fonction
publique en France ...................................................................................... 55
Les valeurs actuelles du service public et de la fonction publique :
valeurs traditionnelles et valeurs mergentes ..................................... 57

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Les valeurs rpublicaines ....................................................................... 58
Les valeurs professionnelles .................................................................. 60
Les valeurs humaines ............................................................................ 67
Seconde partie
Diagnostic et recommandations ........................................... 71
Se doter de valeurS partageS et expliciteS pour conduire
le changement ............................................................................................. 73
Diagnostic : des valeurs insuffsamment respectes
et parfois diffciles concilier dans la marche quotidienne
du service public et de la fonction publique ........................................ 74
Les obstacles lapplication effective des valeurs ................................ 74
Linsuffsante affrmation des valeurs mergentes ................................ 77
La diffcile rgulation des confits de valeurs ........................................ 78
Orientation stratgique n
o
I : prciser, diffuser et faire vivre
les valeurs du service public et de la fonction publique .................... 78
noncer les valeurs en choisissant des supports appropris ................. 78
Diffuser les valeurs auprs des agents du service public,
des usagers et des partenaires de ladministration............................... 81
Mettre en place une instance nationale pour veiller au respect des
valeurs, rgler leurs eventuels confits et les faire vivre ........................ 83
clarifier leS miSSionS et leS objectifS du Service public
pour en renforcer lefficacit ............................................................... 84
Diagnostic : des missions mal dfnies et une gouvernance
mal assure ................................................................................................... 84
Orientation stratgique n
o
II : clarifer les missions du service
public et rnover le management de la fonction publique .............. 85
Conserver un champ large au service public ........................................ 85
Clarifer les missions des acteurs du service public ............................... 85
Moderniser la gouvernance et le management publics
dans le cadre dun dialogue social rnov ............................................ 91

Sommai re
mettre en place une fonction publique de mtierS
qui Soit un atout pour la france ........................................................... 95
Diagnostic gnral et problmatique : passer dune fonction
publique cloisonne, gre de faon peu personnalise et peu
responsabilisante une fonction publique attractive, mobile
et performante ............................................................................................. 95
Le contexte ............................................................................................ 95
Le diagnostic gnral ............................................................................ 96
Les objectifs atteindre ........................................................................ 99
Les rponses envisageables ................................................................... 100
Une rforme attendue .......................................................................... 102
Orientation stratgique n
o
III : refonder et simplifer
lorganisation statutaire gnrale pour construire
une fonction publique de mtiers ........................................................... 103
Orientation stratgique n
o
IV : redfnir la place
et la nature du contrat dans la fonction publique
pour en faire le meilleur usage ................................................................ 108
Orientation stratgique n
o
V : rendre plus attractive
et plus mobile la carrire des agents des trois fonctions publiques
et permettre une vritable gestion des ressources humaines
des collectivits publiques ........................................................................ 117
Prvoir ................................................................................................... 117
Recruter ................................................................................................. 119
Employer ............................................................................................... 125
valuer ................................................................................................... 132
Promouvoir ............................................................................................ 135
Rmunrer ............................................................................................. 139
Former ................................................................................................... 145
Informer ................................................................................................ 148
Orientation stratgique n
o
VI : amliorer le pilotage gnral
de la fonction publique .............................................................................. 151
Comment conduire et russir la rforme de la fonction publique ? .. 155
La prparation de la rforme ................................................................ 156
Le vote de la rforme ............................................................................ 156
Lapplication de la rforme ................................................................... 157
Les effets de la rforme ........................................................................ 158
concluSion ................................................................................................... 158

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Annexes
Annexe I
Les quarante propositions du livre blanc .............................................. 161
Annexe 2
Liste des membres de la confrence nationale .................................... 165
Annexe 3
Personnes auditionnes et/ou rencontres
par Jean-Ludovic Silicani ............................................................................ 167
Annexe 4
Synthse du dbat public
1
er
octobre 2007 3 mars 2008 ................................................................. 175
Annexe 5
Le statut et la carrire des fonctionnaires ............................................. 191
Annexe 6
Les agents contractuels des collectivits publiques ............................ 209
Annexe 7
La mise en uvre des valeurs : pourquoi et comment ? .................... 215
Annexe 8
Bilan des confrences sociales .................................................................. 225
Avant-propos
Vingt-cinq ans aprs lintervention de lactuel statut gnral de la fonction publi-
que, les pouvoirs publics ont souhait quune rfexion densemble soit mene sur
lavenir de la fonction publique.
En effet, au cours de cette priode, notre pays sest considrablement transform,
dans un contexte europen et mondial lui-mme en profonde mutation. Lexi-
gence accrue deffcacit des administrations, mais aussi lvolution des attentes
de la socit, tout particulirement des agents publics dont le niveau de formation
et de qualifcation a sensiblement augment, ncessitent de sinterroger sur la
pertinence du rgime actuel de la fonction publique et sur son volution. Cela est
dautant plus urgent que prs dun tiers des effectifs de la fonction publique va
tre renouvel au cours des dix prochaines annes. Lutilit dune telle rfexion
na t conteste par personne.
Toutefois, sauf la rduire un exercice managrial ou juridique, utile mais
insuffsant, cette rfexion sur la fonction publique ne pouvait tre mene sans
tre intgre une approche plus large portant sur les services publics, sujet qui
concerne et qui intresse la socit tout entire.
Cest dans ce contexte que la confrence nationale sur les valeurs, les missions et
les mtiers du service public et de la fonction publique a t ouverte par le Premier
ministre le 1
er
octobre 2007. Ses travaux, qui ont dur six mois, sachvent avec
la publication de ce livre blanc. Le dbat a pris de nombreuses formes, associant,
outre des spcialistes des questions de fonction publique, les organisations syn-
dicales, des responsables publics, des fonctionnaires et des usagers, Paris, en
rgion et ltranger.
Une instance consultative collgiale prside par ric Woerth, ministre du budget,
des comptes publics et de la fonction publique, et Andr Santini, secrtaire dtat
charg de la fonction publique, compose des huit syndicats reprsentatifs de la
fonction publique, des employeurs des trois composantes de la fonction publique
(tat, collectivits territoriales et hpitaux) et de personnalits qualifes, sest
runie chaque mois pour dbattre des grandes questions poses et faire le point
sur lavancement des travaux.
Les ministres, accompagns des rapporteurs de la confrence nationale, ont
rencontr, Berlin et Londres, leurs homologues, afn de comparer les actions
menes en France, en Allemagne et au Royaume-Uni. Paralllement, ils se sont
rendus en rgion (Rennes, Poitiers, Strasbourg, Metz, etc.) pour participer
des confrences-dbats organises dans les coles de la fonction publique,
rassemblant de jeunes fonctionnaires et des usagers. Ils ont aussi rencontr prs

dune cinquantaine de parlementaires pour connatre leurs analyses et leurs


propositions.
Jai moi-mme, en tant que rapporteur gnral de cette confrence nationale,
auditionn ou rencontr plus dune centaine de personnes, franaises ou trang-
res, issues dhorizons les plus varis, notamment, plusieurs reprises, les respon-
sables de chacune des organisations syndicales de la fonction publique, ainsi que
certaines confdrations nationales de salaris ou de chefs dentreprise.
Cinq tables rondes thmatiques ouvertes au public portant respectivement sur
les valeurs du service public, les expriences trangres de rforme de la fonction
publique, les services publics et lEurope, les usagers des services publics ou encore
le management des organisations, ont fourni loccasion de confronter le point de
vue dexperts, de fonctionnaires et dusagers.
Un forum Internet permanent, ouvert en octobre, a permis de recueillir des points
de vue et des propositions de fonctionnaires et dusagers (plus de 350 000 inter-
nautes ont particip au dbat, plus de 20 000 ont dpos une contribution crite).
Plusieurs enqutes dopinion (20 000 personnes interroges au total) ont, en
outre, t ralises sur les valeurs de la fonction publique et sur la perception des
rformes en cours ou venir. Des usagers et des fonctionnaires ont pu changer
leurs points de vue et leurs attentes sur des thmes importants (galit, mobilit,
management, qualit de service, etc.) dans le cadre dune soixantaine de groupes
de travail. Une semaine de la fonction publique , qui sest tenue du 4 au 8 fvrier
2008, a permis de raliser une premire synthse de lensemble des travaux.
Enfn, les retombes des trois confrences sociales qui ont runi, depuis lautomne,
les ministres en charge de la fonction publique et les partenaires sociaux autour
de thmes cls (pouvoir dachat, dialogue social, parcours professionnels) ont
utilement enrichi les dbats de la confrence nationale.
Ce livre blanc est donc issu de tous ces travaux, do sont ressortis deux traits
saillants : un trs fort attachement de tous, agents publics et citoyens, au modle
franais de service public, lment de lidentit et de la cohsion nationales, mais
aussi une formidable attente de modernisation de nos services publics et de notre
fonction publique afn quils correspondent et quils rpondent mieux aux besoins
de la France daujourdhui et de demain.
Jai cherch retracer aussi fdlement et compltement que possible ces six mois
de dbat et de rfexion, dans un document accessible qui explique, qui analyse
et qui propose un cap. Mais il mest aussi parfois revenu, sur des sujets qui taient
moins consensuels que les autres, de faire des choix, en mon me et conscience,
clair par mon exprience de la gestion et de la direction de diverses administra-
tions ou tablissements publics. Je lai fait sans tabou ni provocation, cest--dire
avec franchise, mais en vitant de blesser et donc en respectant ceux qui pour-
raient ne pas partager mon opinion, avec la double et profonde conviction que le
service public et la fonction publique peuvent tre des atouts considrables pour
la France, mais quils le seront si, et seulement si, ils sont capables de se rnover
profondment. Cette conviction trouve sans doute son origine, au-del de mon
exprience professionnelle et de ce vaste dbat de six mois, qui ma beaucoup
appris, dans lexemple que mont donn mes parents instituteurs, fonctionnaires
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
la fois rigoureux et innovants, lcoute permanente dlves et de parents de
toutes conditions, ce qui, pour eux, tait lessence et la fnalit mmes du service
public.
Pour la rdaction de ce livre blanc, jai reu lappui prcieux, outre de toutes les
administrations, notamment de la direction gnrale de ladministration et de la
fonction publique, de Catherine Fieschi, rapporteur scientifque, de Philippe Bar-
bat et de Fabrice Benkimoun, rapporteurs-adjoints. Je les en remercie vivement.
Ce livre blanc, qui ne lie bien sr ni les prsidents de linstance consultative
collgiale, cest--dire les ministres, ni ses membres, constitue dsormais une
base de travail accessible tous, afn que les pouvoirs publics et les organisations
syndicales de la fonction publique puissent sengager dans une nouvelle phase :
celle de la concertation et de la ngociation sur lavenir de la fonction publique
franaise.
Jean-Ludovic SILICANI
Avril 2008

Avant -propos
Introduction gnrale
Les services publics constituent en France un pilier fondamental du pacte
national. Plusieurs raisons lexpliquent. Notre pays, sous lAncien Rgime comme
depuis la Rvolution, sest principalement constitu autour de ltat ; un tat
unitaire, dot dun excutif fort, garantissant la cohsion dune nation diverse :
territoires, communauts, individus. Mais la passion franaise pour le principe
dgalit a aussi constitu un terrain favorable au dveloppement des services
publics considrs comme loutil privilgi de mise en uvre de ce principe.
Dans ce contexte, le service public serait, pour certains, larchtype de
lexcellence franaise, depuis plusieurs sicles : celle de nos ingnieurs des
ponts et chausses crant, ds le xviii
e
sicle, un rseau moderne dinfrastructures,
de nos militaires, administrateurs et juristes, sous la Rvolution et lEmpire, de
nos instituteurs de la III
e
Rpublique, de nos mdecins et chirurgiens des hpitaux
publics depuis la Seconde Guerre mondiale, de nos concepteurs et constructeurs
de centrales nuclaires ou de TGV, en passant par celle des crateurs franais de
la fscalit moderne (impt sur le revenu ou TVA) ou des grands stratges et rfor-
mateurs publics des Trente Glorieuses , comme Michel Debr, Jean Monnet,
Paul Delouvrier ou Pierre Laroque, etc. La liste, frquemment rappele, est longue
de ces russites franaises, souvent exportes, en matire dadministration et de
services publics. Pour ceux qui sen tiennent cette vision des choses, il convien-
drait de conserver le systme existant, voire de remettre en cause les volutions
rcentes des modes de gestion des services publics, pour revenir l ge dor
du service public.
Pour dautres, cette conception du service public la franaise serait
frappe de deux tares irrmdiables : elle nest plus quune faade cachant
mal des ralits bien diffrentes ; elle nest plus adapte au monde moderne et
elle constitue mme un fardeau crasant pour la France et pour les Franais.
lappui de cette thse, dfendue par beaucoup en France comme aux niveaux
europen et international, sont avancs les arguments suivants : le poids consid-
rable, nettement suprieur la moyenne des autres pays dvelopps, des prlve-
ments obligatoires et des dpenses publiques, sans pour autant que lobjectif de
redistribution qui en est la justifcation principale ne soit correctement atteint ;
limportance du chmage et de la prcarit, dans un pays pourtant globalement
riche (cinquime puissance conomique mondiale) ; leffcacit mdiocre de notre
systme ducatif aussi bien en ce qui concerne les apprentissages fondamen-
taux que linsertion professionnelle ; le cot lev et croissant de notre systme
de sant ; linadaptation du statut de la fonction publique. Pour la plupart des
personnes qui sen tiennent cette vision des choses, la solution ne pourrait
tre que de rduire fortement le champ des services publics, den soumettre une
part croissante au rgime de la concurrence et de mettre en question lexistence
mme dune fonction publique avec pour objectif de rduire ltat et les services
publics un format minimal.
3

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Il sagit l de deux visions dune mme ralit perue, dans les deux cas,
comme insatisfaisante : lune au regard de ce quelle aurait t dans le
pass et lautre de ce quelle devrait tre dans le futur. Si beaucoup des
donnes ainsi avances par les tenants de ces deux thses opposes sont
exactes, dautres sont, en revanche, partielles voire partiales et les conclu-
sions inverses qui en sont tires ne sont, par consquent, gure pertinentes
pour un pays comme la France, en ce dbut de III
e
millnaire.
***
En vrit, il nest pas possible dtablir un diagnostic correct et de formuler
des propositions satisfaisantes concernant les services publics et la fonction
publique sans tenir compte des formidables mutations qua connues notre
pays depuis la Libration, poque o a t dessin le paysage des services
publics franais, ou mme depuis un quart de sicle (le statut actuel de la
fonction publique date de 1983).
Au cours de cette priode, lconomie et la socit franaises se sont profon-
dment transformes. La production de biens et de services a t multiplie par
six, le niveau de vie de la population franaise (qui est passe de 40 64 millions
dhabitants) a t multipli par quatre : sur ces critres, la France arrive en toute
premire place parmi les grands pays europens, mme si le rythme de progres-
sion na cess de se ralentir. Pays encore fortement rural en 1945, la France sest
dote en un demi-sicle dune industrie dont plusieurs entreprises sont des lea-
ders mondiaux et est dsormais une grande puissance en matire de production
de services. Des mouvements de population considrables en ont rsult sur le
territoire. Lorganisation sociale et les modes de vie se sont aussi profondment
transforms. Les attentes et les exigences de la population, et donc des usagers
comme des fonctionnaires, se sont fortement accrues.
Un autre bouleversement fondamental est intervenu : il tait possible, en 1946,
et peut-tre encore, pour partie, en 1983, de concevoir les services publics et la
fonction publique un niveau purement national. Mais, depuis une vingtaine
dannes, dans un monde devenu global, la comptition, quon sen flicite ou
quon le dplore, est devenue totale : elle ne concerne pas seulement les entre-
prises, mais aussi les systmes dadministration publique ou encore les rgimes
juridiques. Chaque pays est not et cot et ses avantages comparatifs
sont auscults. Leffcacit du service public et de la fonction publique est, plus
que jamais, un facteur dterminant des investissements internationaux et du
dveloppement conomique, donc de lemploi et du pouvoir dachat. cet
gard, notre pays dispose encore dune bonne image, mais certains classements
internationaux largement mdiatiss, la mthodologie certes souvent opaque
et contestable, nous placent mdiocrement. Il faut donc non seulement pour-
suivre, mais acclrer la modernisation de nos services publics et de la fonction
publique.
On peut enfn relever que la part du PIB consacre par notre pays la rmu-
nration des agents des collectivits publiques, soit 13 % environ, est, depuis
vingt ans, la plus leve des pays du G7. Il faut aussi souligner la croissance
trs importante (+ 25 %) des effectifs de la fonction publique en un quart de
sicle (soit un taux sensiblement plus lev que celui de laugmentation de la
population active franaise pendant la mme priode). Or, une bonne partie de
cette croissance des effectifs rsulte de lempilement des structures et des niveaux
dadministrations nationales et locales, consquences de labsence de vrais choix,
notamment la suite de la dcentralisation. Elle rsulte aussi de la complication
et du volume croissants des textes dont souffrent autant les agents qui ont les
faire appliquer que les citoyens et les entreprises auxquels ils sappliquent : cela
explique, en partie, limage brouille de ladministration.
Dans ce triple contexte, les services publics et la fonction publique devai-
ent eux-mmes se transformer, dans leur organisation, leurs mthodes ou
leur gestion ; et ils lont fait. Mais lont-ils fait suffsamment ? Devaient-ils
se borner suivre, bon gr, mal gr, ces mutations ou plutt les prcder,
voire les conduire, comme cela avait t le cas aux grands moments de
notre histoire ?
***
Indpendamment de ces profondes mutations, un problme intrinsque
nos services publics et notre fonction publique ne peut tre lud : il sagit
du dcalage important entre les principes et les valeurs affchs et la ralit.
Cette situation conduit sinterroger sur leur pertinence et cre de multiples
frustrations, tant pour les personnels que pour les usagers. voquons quelques
cas caractristiques.
On ne peut quadhrer on y reviendra lide quun service public se distingue
fondamentalement dun autre service par le fait quil doit tre facilement accessi-
ble tous ceux qui en ont besoin dans des conditions similaires. Or, aujourdhui,
en matire de scurit par exemple, mission qui est pourtant au cur mme du
service public, selon que lon habite le centre de Paris, le monde rural ou certaines
banlieues de grandes agglomrations, force est de constater que les ingalits
de moyens comme de rsultats sont criantes. Le respect du principe dgalit
impliquerait, dans ce cas, de considrables redploiements de moyens humains.
Lgalit est donc indissociable de ladaptabilit du service public.
Une autre des forces de laction publique est de prvoir et de mobiliser des moyens
importants au service dobjectifs long terme, ce que ne peut pas toujours
faire linitiative prive. Or, par exemple, en matire dentretien de notre rseau
ferroviaire comme dans le domaine universitaire, notre sous-investissement est
considrable. On ne peut pourtant objecter quil faudrait globalement augmenter
encore la dpense publique, puisquelle est dj suprieure ce qui est constat
dans des pays europens comparables la France. L aussi, la ralisation des
objectifs mmes du service public ncessiterait de considrables redploiements
de moyens fnanciers entre les diffrentes politiques publiques.
Venons-en aux principes dquit et de justice qui inspirent aussi les valeurs
du service public et animent nombre dagents de la fonction publique. Sont-ils
aujourdhui respects dans un systme qui se fonde lgitimement sur le mrite
pour ce qui concerne les modes de recrutement, mais le prend en compte de faon

I nt roduct i on gnral e

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


si insuffsante pour le droulement de la carrire, pour les parcours professionnels
ou pour la rmunration des agents ? Cette situation est-elle individuellement
juste ? Est-elle collectivement effcace ?
Prenons un autre exemple : mme si les missions de la fonction publique, on le
sait, ncessitent gnralement un niveau de qualifcation suprieur la moyenne
de celui de lensemble des salaris, on ne peut qutre frapp par le fait que la
fonction publique daujourdhui est de moins en moins accessible de nombreuses
personnes, notamment celles sans diplme, et tend tre moins reprsentative,
sur les plans culturel et social, de la socit franaise, en raison principalement de
ses modes de recrutement. Lgal accs lemploi public, affrm solennellement
par larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, est-il, dans
ces conditions, effectivement assur ?
On doit encore signaler lhypocrisie des modes de gestion de la fonction publique :
les rgles pertinentes et constamment raffrmes du statut (sparation du grade
et de lemploi ; promotion selon la valeur professionnelle des agents ; simplicit et
clart des rgimes de rmunration) sont dans les faits rgulirement mconnues
par les employeurs publics.
***
Ces graves dysfonctionnements, dont ptissent tout autant les agents que les
usagers des services publics, mais aussi les contribuables, sont, pour lessentiel,
dus des erreurs de prvision, de diagnostic, de stratgie et de mthode dont la
responsabilit incombe essentiellement aux dcideurs publics. Depuis plusieurs
dcennies, ceux-ci nont pas voulu, pas pu ou pas su conduire les rformes
ncessaires, manifestant ainsi, comme cela a dj t maintes fois soulign, une
gouvernance et un management publics assez mdiocres, et mconnaissant la
valeur suprme de toute grande organisation publique ou prive : lexemplarit du
sommet. Au-del, sans doute, derreurs individuelles, cette situation est dabord
le rsultat de la diffcile adaptabilit de l appareil public dans son ensemble.
De profondes rformes sont donc ncessaires et sont dsormais engages :
il faut quelles aboutissent car il en va de lavenir mme de nos services
publics. Plaider la cause des services publics doit conduire se battre pour
leur transformation. Saccrocher au statu quo conduirait les affaiblir
considrablement.
Pour autant, faut-il jeter le bb avec leau du bain ? Peut-on, et doit-on, faire
table rase de lhistoire, des usages, ou des russites de nos services publics ? Doit-
on aller vers un meilleur des mondes o la concurrence rgnerait en matre
sur toutes les activits humaines et o les lois du march en seraient lalpha et
lomga ?
Dans un monde o dominent de plus en plus les valeurs conomiques et fnanci-
res et o la comptitivit constitue la condition mme de la survie des entreprises,
y a-t-il encore place pour des activits dintrt gnral qui, certes, doivent obir
un principe deffcacit, mais nont cependant pas de but lucratif ? Ces activits
dintrt gnral doivent-elles se limiter aux fonctions rgaliennes, au sens strict,
cest--dire principalement celles auxquelles sattachent des prrogatives de puis-
sance publique, ou peuvent-elles encore comprendre des prestations de service
tendant, par exemple, la solidarit ou lmergence dun environnement propice
la cration de biens matriels ou immatriels ? Par quels organismes et par quels
agents ces activits dintrt gnral doivent-elles tre assures ? La rponse ces
questions ne doit rsulter ni da priori idologiques ni, comme certains laffrment,
de lapplication automatique de rgles ou de jurisprudences manant des seules
instances de lUnion europenne. Des marges de manuvres nationales existent ;
elles sont confortes par le trait de Lisbonne du 13 dcembre 2007. Encore faut-
il les utiliser.
Ces questions, auxquelles on tentera dapporter des rponses, posent, en ra-
lit, une nouvelle fois celle de la pertinence dun modle europen de socit,
coexistant avec celui port par les tats-Unis, ou encore avec celui des grands
pays mergents. Ce modle europen se caractrise, on le sait, par la recherche
conjointe de la solidarit et de leffcacit, aucun de ces deux objectifs ne devant
tre atteint au dtriment de lautre. La politique de reconstruction des services
publics mene au Royaume-Uni au cours des dernires annes montre lactualit
et lintrt de ce modle. Le modle social europen est construit autour dune
trs large classe moyenne et dun consensus sur des ingalits raisonnables .
Dautres modles, celui des tats-Unis et souvent celui des grands pays mergents,
saccommodent au contraire dingalits plus fortes. Dans le modle europen,
le service public est le lieu o se retrouvent tous les citoyens ; dans le second,
laction publique se concentre sur les plus pauvres. Le premier est, depuis un
sicle, associ au concept de solidarit, le second celui de compassion.
Si lon estime pertinent le modle europen de socit, ce qui est ressorti
des dbats prparatoires au livre blanc et correspond aux vux dune
large majorit de nos concitoyens, une srie de consquences doivent tre
tires sur les valeurs et les missions des services publics, ou encore sur le
rle de la fonction publique. Cest lobjet de ce livre blanc de les identifer,
en tenant le plus grand compte des attentes concrtes des fonctionnaires
et des usagers des services publics telles quelles sont ressorties des dbats
de la confrence nationale : elles sont, plus souvent que lon ne pense,
convergentes.
La multiplicit des initiatives et des dmarches rformatrices qui se sont dve-
loppes au cours des dernires annes dans les administrations, en matire de
gestion des ressources humaines, tmoigne de la rceptivit au changement des
acteurs de la fonction publique : il faut faciliter et acclrer ce mouvement, en lui
donnant un sens et une dimension nouvelle.
Lobjectif central des prconisations du livre blanc sera de faire des services
publics et de la fonction publique des atouts pour la France : pour son
quilibre et son panouissement social, pour son dveloppement cono-
mique, pour son infuence dans le monde et le rayonnement de ses valeurs.
Il sagit, en dfnitive, de proposer les lments dun pacte rnov entre
la nation, ses services publics et sa fonction publique. Il sagit enfn, en
nonant de faon claire les valeurs, les missions et les mtiers des services

I nt roduct i on gnral e

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


publics et des agents qui les incarnent, de participer, selon lexpression de
Marcel Gauchet, au rarmement intellectuel dune France rconcilie
avec la modernit et prte en relever tous les dfs.
Les concepts de service public et de fonction publique sont intuitivement connus
de tous, mais chacun en a une dfnition assez imprcise, ce qui conduit souvent
des confusions, des faux dbats et, par suite, de fausses solutions. Il a donc
paru ncessaire de commencer le livre blanc par une description, brve, mais
suffsante, du paysage des services publics en France , en y rassemblant, sans
porter ce stade de jugement, des donnes qui permettent de comprendre, la
fois lextraordinaire varit et parfois complexit de ce paysage, mais aussi ce
qui en fait le fl directeur densemble : des valeurs et des principes communs. Le
lecteur familier de ces questions pourra parcourir plus rapidement le I de cette
premire partie. En revanche, le II dessine, semble-t-il pour la premire fois, une
prsentation synthtique des valeurs du service public et de la fonction publique,
approche assez nouvelle en France qui constitue un apport essentiel de la conf-
rence nationale. Aprs la prsentation, dans la premire partie, de toutes ces
donnes, la seconde partie tablit un diagnostic et formule des propositions pour
chacun des trois thmes de la confrence nationale : les valeurs, les missions et les
mtiers du service public et de la fonction publique. Quelles en sont les forces et
les faiblesses, quelles sont leurs causes et quelles rformes faut-il mener ?
Premire partie
Le paysage
des services publics en France
Un ensemble trs contrast,
mais fond sur des valeurs
et des principes communs
2
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
Les services publics et leurs agents font partie de la vie quoti-
dienne des Franais. Prendre les transports en commun, confer
aux enseignants lducation de ses enfants ou payer ses impts
sont autant dexpriences partages par lensemble de nos conci-
toyens. Mais ces contacts rguliers ne donnent pas ncessaire-
ment aux usagers une vision densemble du monde foisonnant
et complexe des services publics. Au dbut de ce livre blanc, et
avant de proposer des rformes concernant le service public et
la fonction publique, il est donc essentiel dexpliquer au lecteur
ce quest le service public, quelles sont ses missions et quelle est
la situation de celles et ceux qui y travaillent ( Secteur public,
service public, collectivits publiques, fonction publique : de
quoi parle-t-on ? , p. 21). Il convient aussi de dresser le pano-
rama des principes et des valeurs qui donnent son unit et sa
cohrence cet ensemble trs divers ( Les valeurs des services
publics et de la fonction publique : un corpus commun en cours
dvolution , p. 50).
Secteur public, service public, collectivits
publiques, fonction publique : de quoi parle-t-on ?
Il ressort des dbats de la confrence nationale que des confusions peuvent tre
faites sur le primtre des services publics et de la fonction publique. Pour appuyer
leur critique quant la qualit des services rendus par les fonctionnaires, de jeunes
usagers sexprimant dans le cadre dune table ronde citent de mauvaises expriences
un guichet de la SNCF ou des Assedic, o ils ont pourtant eu affaire des agents
sous contrat de droit priv. Pour illustrer les progrs du service public, ces mmes
usagers donnent en exemple les qualits de la prestation de La Banque postale, qui
nexerce pas de missions de service public, lexception de la distribution du livret A.
Mais il serait bien prsomptueux dironiser sur des confusions qui rsultent, en fait,
dun systme o secteur public, service public et fonction publique simbriquent
souvent de faon particulirement complexe. Ainsi, La Poste, exemple frquemment
cit par les usagers qui se sont exprims dans le cadre des dbats de la confrence
nationale pour juger le service public, assure-t-elle la fois le service public des
envois postaux, des services concurrentiels de transport de courrier par le biais de
sa fliale Chronopost, et des activits bancaires et dassurance qui nont, pour la
plupart, rien voir avec le service public. Ambigut des missions, mais aussi du
statut de ceux qui les exercent : le service public des envois postaux est aujourdhui
frquemment assur par des facteurs rgis par des contrats de droit priv.
On pourrait objecter quil est dans la nature mme dun tablissement public
industriel et commercial comme La Poste de mler service public et activit com-
merciale, fonctionnaires et agents de droit priv. Mais quen est-il du praticien
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
hospitalier autoris par contrat exercer une activit librale dans ltablissement
public hospitalier o il travaille ordinairement ? Ou de la possibilit offerte des
hpitaux publics et des praticiens libraux de grer en commun des blocs op-
ratoires dans le cadre de groupement de coopration sanitaire
1
: le patient opr
dans ce cadre peut lgitimement se demander si lintervention quil a subie relve
du service public hospitalier ou de la mdecine librale.
Ces quelques exemples montrent que les confusions sont permises et quil est
ncessaire, par consquent, de prciser de quoi et de qui lon parle lorsquon vo-
que les domaines du secteur public, du service public et de la fonction publique.
effectifs du secteur public et des services publics en france en 2005*
Les chiffres de ce tableau sont analyss et comments aux pages 26 et suivantes.
Catgories dorganismes Effectifs
S
e
c
t
e
u
r

p
u
b
l
i
c

:

6

3
5
5

0
0
0
*
*
Entreprises publiques
1
nexerant pas de missions de service public 200 000
**
Personnes morales de droit public et autres entreprises publiques
S
e
r
v
i
c
e

p
u
b
l
i
c

:

7

1
6
5

0
0
0
*
*
d
o
n
t

s
e
r
v
i
c
e

p
u
b
l
i
c

a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
f

:

6

0
3
1

0
0
0
d
o
n
t

s
e
r
v
i
c
e

p
u
b
l
i
c

i
n
d
u
s
t
r
i
e
l

e
t

c
o
m
m
e
r
c
i
a
l

:

1

1
3
4

0
0
0
*
*
*
tat et ses tablissements publics 2 771 000
2
Collectivits territoriales et leurs tablissements publics 1 633 000
3
Hpitaux 1 023 000
Caisses nationales de scurit sociale 16 000
Entreprises publiques exerant des missions de service public 712 000
Total 000
Dont service public administratif 5 321 000
4
Dont service public industriel et commercial 834 000
5
Personnes morales de droit priv (socits, associations, etc.)
exerant des missions de service public
Dont service public administratif 710 000
Dont service public industriel et commercial 300 000
**
Total 00 000
**
* Les donnes chiffres de ce tableau sont issues de regroupements effectus partir notamment dlments fgurant dans le
rapport annuel sur ltat de la fonction publique.
** Estimation
2
.
1
Entreprises controles majoritairement par une ou plusieurs personnes morales de droit public.
2
Soit la somme des effectifs de la fonction publique de ltat (2 543 000), des tablissements publics industriels et com-
merciaux de ltat hors entreprises publiques (39 000), des emplois aids (125 000) et des organismes et des groupements
dintrt public (64 000), ces deux dernires catgories tant, par convention, intgralement rattaches ltat (et assimiles
ses tablissements publics).
3
Soit la somme des effectifs de la fonction publique territoriale (1 613 000) et des tablissements publics industriels et com-
merciaux locaux (20 000).
4
Soit la somme des effectifs des trois fonctions publiques (5 180 000), des emplois aids (125 000), et des caisses nationales
de scurit sociale (16 000).
5
Soit la somme des effectifs des entreprises publiques (712 000), des tablissements publics industriels et commerciaux
de ltat hors entreprises publiques (39 000), des tablissements publics industriels et commerciaux locaux (20 000), et des
organismes consulaires notamment les chambres de commerce et dindustrie et des groupements dintrt public (64 000),
rattachs par convention cette catgorie.
1. Cette possibilit est ouverte par le 2 de larticle L. 6133-1 du code de la sant publique.
2. Lestimation porte sur deux ensembles (celui des effectifs des entreprises publiques nexerant pas de mis-
sions de service public et celui des effectifs des personnes morales de droit priv exerant des missions de
service public industriel et commercial) ne constituant pas des emplois publics au sens de lobservatoire de
lemploi public.
23
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
Quest-ce quun service public ?
Pour bon nombre de nos concitoyens, le service public sincarne dans un certain
nombre dinstitutions de toute nature, allant de la police nationale lectricit
de France en passant par lhpital public, dont le point commun est daccomplir
des missions dintrt gnral. Il est exact que ces institutions sont charges de
missions de service public. Pour autant, lnumration exhaustive de la totalit
des organismes qui en exercent donnerait une image par trop disparate du service
public do il serait diffcile de faire merger une conception densemble de cette
activit. Il faut donc, pour dfnir le service public, se situer en amont de son ex-
cution par telle ou telle institution et identifer les lments qui le constituent.
Lidentit du service public franais
Limplication dune personne publique : de la gestion directe
au simple contrle
Lexistence dun service public ncessite, dabord, limplication dune personne
publique, quil sagisse de ltat, dune collectivit territoriale ou dun tablis-
sement public. Ce point est important, car il permet de distinguer, au sein des
activits de prestation de service, celles qui sont susceptibles de relever du service
public de celles qui nimpliquent aucune personne publique et nen relvent par
consquent pas.
Cette implication peut prendre plusieurs formes qui se distinguent entre elles selon
le degr dintervention de la personne publique. Ce degr est le plus lev dans le
cas de la rgie, qui se dfnit comme la gestion directe dun service public par lad-
ministration. La dfense nationale, les affaires trangres ou ladministration des
impts sont des exemples de rgie. Ce mode de gestion a eu toutefois tendance
perdre de son importance depuis une vingtaine dannes. Cest ainsi que France
Tlcom, aujourdhui socit prive dont ltat ne dtient plus que 27,4 % du
capital, tait, jusquen 1990, gre en rgie sous la forme dune direction centrale
de ministre, comme la direction gnrale de la police nationale.
Ltat ou les collectivits territoriales peuvent aussi confer lexcution du service
public un tablissement public, cest--dire une personne publique dote de la
personnalit juridique et de lautonomie fnancire. Disposant dune grande lati-
tude pour mener bien ses missions, ltablissement public est cependant plac
sous la tutelle dune autre personne publique qui lui fxe des objectifs, participe
son conseil dadministration et contrle sa gestion fnancire. En ralit, le degr
de contrle, par ltat et les collectivits territoriales, des tablissements publics
qui leur sont rattachs, est trs variable. Il est lev dans le cas des tablissements
publics locaux denseignement que sont les collges et les lyces
3
, mais beaucoup
plus rduit lorsque le mode de gestion de ltablissement est proche de celui
dune socit prive. tablissement public depuis 1946, EDF disposait dune
3. Article L. 421-1 du code de lducation.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
trs large autonomie vis--vis de ltat bien avant sa transformation en socit
anonyme en 2004
4
.
Les collectivits publiques peuvent encore choisir de dlguer la gestion dun
service public une personne prive. Pratique fort ancienne, elle a t consacre
par la loi du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique
et reprise dans la loi du 29 janvier 1993 relative la prvention de la corruption
et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques, dite loi
Sapin . La dlgation de service public se dfnit aujourdhui comme un contrat
par lequel une personne publique confe la gestion dun service public dont elle
a la responsabilit un dlgataire public ou priv
5
. Ce contrat est assorti dun
cahier des charges par lequel ladministration impose la personne prive dl-
gataire des obligations quant lorganisation et au fonctionnement du service
public dlgu. Le dlgataire est rmunr par des redevances verses par les
usagers et dont le tarif est fx par le contrat de dlgation. Les autoroutes et,
dans bien des cas, la distribution deau potable ou lassainissement sont grs par
des socits prives dans le cadre de dlgations de service public.
Il arrive, enfn, que la loi ou la jurisprudence indiquent quune personne prive
est charge de la gestion dun service public. Dans ce cas, limplication de la
personne publique peut prendre deux formes. Elle peut, dune part, contrler
lactivit des personnes prives dsignes par la loi ou la jurisprudence en les
soumettant, par exemple, une procdure dagrment. Cest le cas des fdra-
tions sportives, dont lagrment par le ministre charg des sports est subordonn
ladoption de statuts comportant certaines dispositions obligatoires et dun
rglement disciplinaire conforme un rglement type
6
. Elle peut, dautre part,
imposer aux personnes prives concernes de sassocier aux objectifs dintrt
gnral quelle dfnit et dont elle contrle lapplication. Ainsi, les tablissements
privs de sant auxquels la loi confe lexcution du service public hospitalier ne
peuvent effectivement accomplir cette mission que si leur projet dtablissement
est compatible avec les objectifs du schma dorganisation sanitaire arrt par le
directeur de lagence rgionale de lhospitalisation
7
. La jurisprudence du Conseil
dtat a, de son ct, affrm qutaient charges de la gestion dun service
public des personnes prives telles que les fdrations sportives
8
, les organismes
corporatifs agricoles
9
ou encore les ordres professionnels
10
.
linverse, limplication dune personne publique dans la gestion dune
activit nimplique pas toujours que cette activit relve du service public.
La circonstance que lentreprise Renault ou de nombreuses banques et compa-
4. Article 24 de la loi n
o
2004-803 du 9 aot 2004 relative au service public de llectricit et du gaz et aux
entreprises lectriques et gazires.
5. Cette dfnition est celle de larticle L. 1411-1 du code gnral des collectivits territoriales, mais peut
sappliquer aux dlgations de service public opres par lensemble des personnes publiques, quil sagisse de
ltat, dune collectivit territoriale ou dun tablissement public.
6. Article L. 131-8 du code du sport.
7. Articles L. 6112-2, 6121-3 et 6161-6 du code de la sant publique.
8. Dcision du Conseil dtat du 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises darticles de sport.
9. Dcision du Conseil dtat du 28 juin 1946, Morand.
10. Dcision du Conseil dtat du 2 avril 1943, Bouguen.
2
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
gnies dassurances aient t possdes par ltat na pas eu pour effet de faire
de la construction automobile, de loctroi dun prt bancaire ou de la rdaction
dune police dassurance des activits de service public. Ainsi, les activits du
secteur public incluent la fois des activits de service public et dautres qui ne
prsentent en rien ce caractre.
Selon lInsee, les entreprises publiques, cest--dire celles dont ltat contrle
majoritairement le capital, directement ou indirectement, taient au nombre de
845 au 31 dcembre 2006 et employaient 833 500 salaris. Ce chiffre na cess
de diminuer depuis le mouvement de privatisations engag en 1986 : en 1996,
on dnombrait encore 2 300 entreprises publiques, ce qui dmontre la continuit
de la tendance. Sur les 21 entreprises privatiser dont la liste fgurait en annexe
de la loi du 19 juillet 1993 de privatisation, une seule, la Caisse centrale de ras-
surance, est aujourdhui encore majoritairement contrle par ltat.
Le rsultat des vagues successives de privatisation engages depuis 1986 a donc
eu pour effet de rapprocher sensiblement le primtre du secteur public et celui,
en principe plus restreint, du service public. Aujourdhui, les grandes entreprises
publiques, reprsentes principalement dans les secteurs de lnergie (60 % du
total) et des transports (25 % du total), sont pour la plupart charges de missions
de service public, quil sagisse dEDF, de La Poste, ou encore de la SNCF. Cepen-
dant, dautres, comme Areva, nexercent pas de telles missions. On peut estimer
200 000 le nombre de salaris travaillant dans des entreprises publiques qui ne
sont pas charges de missions de service public.
Lexistence dune activit dintrt gnral
Le service public ne peut concerner quune activit dintrt gnral. Le fait
quune collectivit publique exerce une activit visant un intrt dpassant les
objectifs personnels de chaque individu parat aller de soi. Mais, linverse, des
associations comme Emmas France, ATD Quart-Monde ou encore la Fondation
de France accomplissent aussi des missions dintrt gnral sans pour autant
participer au service public, du fait de leur indpendance vis--vis des personnes
publiques. Ainsi, les collectivits publiques nont pas le monopole de lintrt
gnral, mme si les auteurs du code civil, dans leur libralisme intgriste, avaient
horreur de ce mlange des genres , ce qui les avait conduits soumettre le
monstre que reprsentait, pour eux, la fondation, personne morale de droit
priv charge dune mission dintrt gnral, une longue et lourde procdure
de reconnaissance de son utilit publique par dcret en Conseil dtat. On peut
cependant affrmer que toutes les activits de service public sont des activits
dintrt gnral.
Relvent naturellement de cette catgorie les missions rgaliennes de ltat telles
que la dfense nationale, la diplomatie, la justice, la collecte de limpt ou la
scurit publique. Sy ajoutent des missions traditionnellement reconnues comme
ncessaires au maintien de lquilibre social et au bien-tre collectif comme ldu-
cation et la sant, ou encore la mise en place dun environnement favorisant la
cration de biens matriels et immatriels : recherche, protection du patrimoine,
aide linnovation, etc. Ces services peuvent avoir un caractre soit individuel,
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
par exemple la dlivrance dun permis de construire, soit collectif, comme la
dfense nationale ou ldiction de normes de niveau lgislatif ou rglementaire
ayant une porte gnrale ; ils peuvent consister en une prestation en espce,
sous la forme, par exemple, dune subvention ou dune allocation, ou en nature,
comme dans le cas de lducation ou de la sant.
Hormis ces domaines, lexistence dun intrt gnral simpose avec moins dvi-
dence. Il sagit, il est vrai, dune notion largement tributaire du contexte intellectuel
et politique dun pays, dont le primtre ne peut donc quvoluer dans le temps.
Cest pourquoi, comme dans le cas des personnes prives charges dune mission
de service public, lclairage de la loi et de la jurisprudence est souvent ncessaire
pour identifer les activits relevant de lintrt gnral. Ainsi, le code de laction
sociale et des familles qualife de missions dintrt gnral des activits aussi
diverses que la protection des personnes handicapes, les soins palliatifs ou encore
linsertion par lactivit conomique
11
. La loi reconnat galement ce caractre
la politique du logement social
12
, aux activits des socits dconomie mixte
locale
13
ou encore la promotion et au dveloppement des activits physiques et
sportives pour tous
14
. La jurisprudence a, de son ct, pu estimer quun thtre
municipal rpondait un intrt public local
15
.
La soumission un rgime souvent drogatoire au droit commun
Limplication dune personne publique et lexistence dun intrt gnral don-
nent au service public une spcifcit affrme vis--vis des autres activits de
prestation de services pouvant exister dans notre pays. Cette spcifcit peut aller
jusqu lapplication ce domaine dun rgime juridique de droit public ayant
pour consquences, par exemple, que les agents de ces services sont assujettis au
droit de la fonction publique, que les biens dtenus par ces services relvent de
la domanialit publique, ou encore que les actes par lesquels sexerce le service
public sont des dcisions excutoires ou des contrats administratifs.
Mais ce rgime drogatoire ne sapplique pas toutes les activits de service
public. Elle ne concerne pas, dune part, le service public accompli dans un
domaine industriel et commercial, tel que lnergie ou les transports
16
, que le
prestataire soit une personne publique ou prive, dautre part, les personnes
prives charges de lexcution dun service public lorsque ce service nimplique
pas lexercice de prrogatives de puissance publique, cest--dire de prrogatives
exorbitantes du droit commun telles que le droit de prendre des actes unilatraux,
de contraindre ou de sanctionner
17
.
11. Article L. 311-1.
12. Loi n
o
91-662 du 13 juillet 1991 dorientation pour la ville, article 3 : La ralisation de logements sociaux
est dintrt national .
13. Article L. 1521-1 du code gnral des collectivits territoriales.
14. Article L. 100-1 du code du sport.
15. Dcision du Conseil dtat du 21 janvier 1944, Sieur Loni.
16. Depuis larrt fondateur du tribunal des confits du 22 janvier 1921, Socit commerciale de louest africain.
17. Dcision du Conseil dtat du 28 juin 1963, Sieur Narcy.
2
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
Implication dune personne publique, existence dune activit dintrt gnral,
rgime juridique drogeant, dans certains cas, au droit commun : telles sont les
caractristiques cumulatives permettant de distinguer les services publics des
autres types de service fournis la collectivit. Les organismes les plus divers, des
administrations centrales de ltat certaines entreprises prives, participent ce
vaste ensemble qui ne se subdivise donc pas en fonction du statut juridique de
ses lments. Dautres critres permettent, en revanche, dtablir des distinctions
en son sein.
La diversit des missions du service public
Le service public se subdivise en deux sous-ensembles constitus, dune part, par
les services publics administratifs, dautre part, par les services publics industriels
et commerciaux.
Les services publics administratifs
Ils produisent des prestations qui se distinguent par leur nature ou leur mode
de dlivrance de celles que les organismes but lucratif fournissent ; leur fnan-
cement repose principalement sur limpt et non sur un prix acquitt par les
usagers. Leur mise en uvre est naturellement le fait des services de ltat et des
collectivits territoriales, mais aussi des tablissements publics administratifs, des
tablissements publics de sant
18
tels que les centres hospitaliers et les hpitaux
locaux, ou encore des tablissements publics locaux denseignement tels que les
collges et les lyces
19
, voire dorganismes de droit priv comme les institutions et
tablissements privs accueillant des mineurs relevant de la protection judiciaire
de la jeunesse
20
. Ces services sont, le plus gnralement, gratuits, comme lensei-
gnement public, ou partiellement payants, comme les muses.
Le champ dintervention des services publics administratifs comprend trois domai-
nes. Premirement, ces services accomplissent des missions de puissance publique
correspondant aux secteurs qui relvent fondamentalement des comptences
de ltat, tels que la dfense nationale, la justice, les affaires trangres et la
police. Deuximement, ils interviennent dans les activits contribuant garantir
la cohsion sociale et le bien-tre collectif, tels que lenseignement, laide sociale
ou la sant. Ces deux premires catgories constituent des services publics
fondamentaux dont lexistence est prvue par la Constitution
21
. Cela implique
quils ne peuvent pas faire lobjet dune privatisation
22
, mais nexclut ni que celles
de leurs activits qui ne correspondent pas leur cur de mtier (construction
dinfrastructure, maintenance, gestion de matriel, etc.) puissent tre dlgues
18. Code de la sant publique, article L. 6141-1.
19. Code de lducation, article L. 421-1.
20. Ordonnance n
o
45-174 du 2 fvrier 1945, article 15.
21. Sagissant, par exemple, de lenseignement public, lalina 13 du prambule de la Constitution de 1946 dis-
pose que lorganisation de lenseignement public gratuit et lac tous les degrs est un devoir de ltat .
22. Conseil constitutionnel, DC 86-207 des 25-26 juin 1986, considrant 53.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
un prestataire priv, ni quils soient assurs, outre les collectivits publiques, par
des organismes privs. Troisimement, certains services publics administratifs ne
trouvent leur fondement dans aucune disposition de la Constitution et dlivrent
des prestations dans des secteurs autres que ceux prcdemment numrs.
Les services publics administratifs sont le principal domaine dintervention
de la fonction publique. Si des fonctionnaires et des agents de droit public
peuvent exceptionnellement tre amens participer lexcution du service
public industriel et commercial, cest incontestablement dans le lien entre service
public administratif et fonction publique que sest construit le modle franais
de fonction publique. Cest pourquoi le livre blanc traite essentiellement des
fonctionnaires et autres agents des collectivits publiques exerant leur
activit au sein du service public administratif. Cest la dfnition de la
fonction publique que lon retiendra dans lensemble du livre blanc.
Les services publics industriels et commerciaux
Ils prsentent deux caractristiques. Premirement, ils ont pour objet lachat, la
vente, et la production de biens ou de services, ce qui rend leur activit analogue
celle dune entreprise prive. Leur fnancement doit, deuximement, tre assur
au moins principalement par lutilisateur (client ou usager). Les oprateurs par
excellence du service public industriel et commercial sont ceux que la loi ou la
jurisprudence a qualifs dtablissements publics industriels et commerciaux
(Epic). Cest le cas, par exemple, de La Poste
23
, de la SNCF
24
ou de loffce national
des forts
25
. Mais ce service peut galement tre conf des entreprises prives
par des dlgations de service public, comme cest frquemment le cas pour le
service public de lassainissement de leau, de la collecte des ordures mnagres
ou encore de la distribution de llectricit et du gaz
26
.
Bien quelle sexerce dans le domaine industriel et commercial, lactivit de ces
oprateurs publics ou privs nen demeure pas moins soumise des obligations
de service public. Consacres par le droit communautaire puis transposes dans
le droit national, ces obligations concernent notamment le secteur de lnergie.
Ainsi, dans le secteur du gaz, march ouvert la concurrence
27
, les obligations
de service public simposant aux oprateurs portent notamment sur la scurit
des personnes et des installations, la qualit et le prix des produits et des services
fournis, la protection de lenvironnement, le dveloppement quilibr du territoire
ou encore la fourniture de gaz naturel un tarif spcial de solidarit pour les
personnes aux revenus modestes
28
. Les secteurs des postes et des tlcommu-
nications relvent, quant eux, de la notion voisine de service universel. Cette
notion a t retenue par le droit communautaire afn daccompagner louverture
23. Loi n
o
90-568 du 2 juillet 1990, article 25.
24. Loi n
o
82-1153 du 30 dcembre 1982, article 18.
25. Code forestier, article L. 121-1.
26. Code gnral des collectivits territoriales, articles L. 2224-1 L. 2224-35.
27. Loi n
o
2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchs du gaz et de llectricit et au service public de
lnergie, article 1
er
.
28. Loi n
o
2003-8 du 3 janvier 2003, article 16.
2
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
la concurrence de ces deux secteurs. Dans le domaine des tlcommunications,
le service universel impose la fourniture tous dun service tlphonique de
qualit un prix abordable, ce qui implique, par exemple, lacheminement gratuit
des appels durgence ou le maintien, pendant une anne, en cas de dfaut de
paiement, dun service restreint comportant notamment la possibilit de recevoir
des appels
29
. Dans le secteur postal, qui sera entirement ouvert la concurrence
le 31 dcembre 2010 en application de la troisime directive postale adopte le
31 janvier 2008, le service universel garantit tous les usagers, de manire per-
manente et sur lensemble du territoire national, des services postaux rpondant
des normes de qualit dtermines et offerts des prix abordables pour tous
les utilisateurs
30
.
Les visions franaise et europenne du service public :
deux approches compatibles ?
Cette partie du livre blanc a t rdige en prenant notamment en compte
les dbats de la table ronde anime par Nolle Lenoir, ancien ministre, mem-
bre de linstance collgiale de la confrence nationale, le 20 dcembre 2007
Strasbourg sur le thme : Les services publics et lEurope .
La construction europenne sest, lorigine, peu proccupe des services publics.
Dune part, ltablissement dun march commun reposant sur le libre-change
de biens ne concernait pas directement ces services. Dautre part, la communaut
devait tenir compte de la diversit des conceptions des tats membres en matire
de service public. Si aucun de ces tats nignore le service public, le rle qui lui
est attribu et limportance de son domaine dintervention sont trs variables.
Ainsi, la France a construit un vritable modle du service public, hritier dune
histoire o ltat a toujours jou un rle prpondrant y compris dans le champ
conomique et social, lev au rang de doctrine au dbut du sicle dernier par
les juristes de lcole du service public, et suscitant de fortes attentes de la part
des Franais pour qui les services publics constituent, selon la formule de Renaud
Denoix de Saint-Marc, un fondement de la cohsion de la socit
31
.
Rien de comparable, par exemple, en Italie, pays dont lorganisation juridique
et administrative est pourtant proche de la ntre, o la notion de service public
na jamais donn lieu une thorisation juridique, lintervention des personnes
publiques dans la prestation de services tenant essentiellement aux opportunits
et aux circonstances.
Toutefois, lextension progressive du primtre du march commun a conduit
la soumission au droit communautaire de services publics industriels et com-
merciaux tels que les services postaux, lnergie, les tlcommunications ou
les transports, qui sont dsormais dots dun cadre juridique communautaire
spcifque. Le recoupement croissant des champs des services publics et du droit
29. Code des postes et des communications lectroniques, article L. 35-1.
30. Code des postes et des communications lectroniques, article L. 1.
31. Renaud Denoix de Saint-Marc, Le Service public, rapport au Premier ministre, La Documentation franaise,
1996, p. 14.
30
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
communautaire rendait donc ncessaire une clarifcation doctrinale de la position
des institutions europennes. Initie par le livre blanc de 2004 sur les services
dintrt gnral
32
, cette mise au point a t paracheve par le protocole n
o
9 sur
les services dintrt gnral joint au trait sur le fonctionnement de lUnion
europenne (TFUE) adopt Lisbonne le 13 dcembre 2007 et comment par
une communication de la commission du 20 novembre 2007
33
.
Si le droit et la pratique communautaires nutilisent pas la notion de service public,
ils recourent, en revanche, celle de services dintrt gnral, qui peuvent,
selon la communication de la Commission europenne cite ci-dessus, se dfnir
comme les services, tant conomiques que non conomiques, que les autorits
publiques classent comme tant dintrt gnral et soumettent des obligations
spcifques de service public .
Au sein des services dintrt gnral, on distingue deux sous-ensem-
bles. Dune part, les services dintrt conomique gnral, mentionns
larticle 14 du TFUE
34
, qui concernent, selon la dfnition fgurant dans le livre
blanc de 2004, les services de nature conomique que les tats membres ou
la Communaut soumettent des obligations spcifques de service public en
vertu dun critre dintrt gnral. Entrent, par exemple, dans cette catgorie,
outre les services postaux, lnergie, les tlcommunications ou les transports
dj cits, la radiodiffusion audiovisuelle, lapprovisionnement en eau, ou
encore la gestion des dchets.
Dautre part, les services non conomiques dintrt gnral, mentionns
larticle 2 du protocole n
o
9, peuvent se dfnir comme les services soumis des
obligations de service public, mais qui ne prsentent pas un caractre marchand.
Ces services comprennent en particulier les missions rgaliennes de ltat et les
rgimes lgaux de scurit sociale.
Au-del des diffrences de vocabulaire, cette architecture est assez proche du
systme franais : la correspondance est forte entre la notion communautaire de
service dintrt gnral et la notion franaise de service public, entre les services
dintrt conomique gnral et les services publics industriels et commerciaux,
entre, enfn, les services non conomiques dintrt gnral et les services publics
administratifs.
Les ventuelles diffcults de compatibilit entre les approches franaise et com-
munautaire du service public ne tiennent donc pas une diffrence de conception
de cette notion. Elles peuvent, en revanche, natre de la dfnition des primtres
respectifs des services publics administratifs et des services publics industriels et
commerciaux ou, pour employer la terminologie communautaire, des services non
32. Livre blanc sur les services dintrt gnral. Communication de la commission au Parlement europen, au
Conseil, au Comit conomique et social europen et au Comit des rgions, Bruxelles, 12 mai 2004.
33. Communication de la commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit conomique et social
europen et au Comit des rgions : les services dintrt gnral, y compris les services sociaux dintrt
gnral : un nouvel engagement europen, Bruxelles, 20 novembre 2007.
34. Ancien article 16 du trait instituant les Communauts europennes.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
conomiques dintrt gnral et des services dintrt conomique gnral
35
.
Au regard du droit communautaire, lenjeu est de taille : le rattachement cette
dernire catgorie dune activit a pour consquence de la soumettre aux rgles
du march unique applicables en matire de concurrence, lesquelles posent
notamment le principe de linterdiction des aides dtat, cest--dire du fnan-
cement public dactivits conomiques
36
. Ce principe est certes attnu lorsque
ce fnancement porte sur des obligations de service public, puisque la Cour de
justice des Communauts europennes a jug que les compensations accordes
en contrepartie dobligations de service public et dont le montant ne dpasse pas
ce qui est ncessaire lexcution de ces obligations ntaient pas interdites
37
.
Mais ce montant doit tre notif la Commission europenne lorsquil dpasse
un certain seuil, afn que celle-ci vrife si le fnancement correspond ou non
au cot de lexcution de lobligation. Le fnancement dun oprateur par une
collectivit publique est donc plus complexe si celui-ci relve du service dintrt
conomique gnral que sil nen relve pas. Cette question se pose avec acuit
sagissant des services sociaux et des services de sant, que la Commission pro-
pose, dans sa communication du 20 novembre 2007, dinclure dans la catgorie
des services dintrt conomique gnral alors que ces activits relvent large-
ment aujourdhui, en France, du service public administratif.
Toutefois, trois lments de convergence entre les conceptions franaise et
communautaire des services publics doivent tre souligns. En premier lieu, le droit
communautaire a toujours affrm lexistence dobligations de service public
dans le domaine du service public industriel et commercial, ce qui permet de
prserver, mme dans le cadre dun march ouvert la concurrence, les objectifs
dquilibre territorial et de solidarit envers les plus dmunis auxquels notre pays
est attach. Dautre part, notre droit national comme le droit communautaire
laissent aux autorits publiques la libert du choix des modalits dexcution
du service public, soit quelles dcident de fournir elles-mmes ce service, soit
quelles en confent la ralisation dautres personnes, publiques ou prives.
Enfn, la charte des droits fondamentaux de lUnion europenne reconnat le
droit daccs aux services dintrt conomique gnral
38
, ce qui implique
que laccs aux services publics doit seffectuer sans aucune discrimination,
conception parfaitement analogue celle qui prvaut en France. Larticle 14 du
TFUE a innov dans ce sens en crant une nouvelle base juridique permettant
ladoption des lois tablissant les principes et les conditions, notamment cono-
miques et fnancires, qui constituent la base du fonctionnement des services
35. La Cour de justice des communauts europennes a par exemple jug quun offce public pour lemploi,
activit qui relverait, en France, du service public administratif, devait tre regard comme un service dintrt
conomique gnral (23 avril 1991, Hfner et Elser c/ Macrotron GmbH).
36. TFUE, article 107 (ancien article 87 du trait instituant les Communauts europennes) : Sauf droga-
tions prvues par les traits, sont incompatibles avec le march intrieur, dans la mesure o elles affectent les
changes entre les tats membres, les aides accordes par les tats ou au moyen de ressources dtat sous
quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines
entreprises ou certaines productions.
37. Cour de justice des Communauts europennes, 24 juillet 2003, Altmark, 87 93.
38. Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, article 36.
32
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
dintrt conomique gnral. Par ce biais, ces derniers se trouvent renforcs face
aux risques de fragilisation auxquels lapplication sans discernement des rgles de
concurrence pouvait conduire.
Au total, les conceptions franaise et communautaire du service public,
quelle quen soit par ailleurs la dnomination, sont aujourdhui, sinon
identiques, du moins suffsamment compatibles pour laisser chaque tat
une marge dapprciation signifcative afn de dfnir son propre mode
dorganisation en la matire.
Le service public en chifres
Environ sept millions de personnes occupent un emploi de service public
en France
On entend par emplois de service public lensemble des emplois participant
lexcution du service public administratif ou industriel et commercial, quels que
soient la personnalit juridique de lemployeur et le statut de lemploy.
Sagissant du service public administratif, le total des emplois de service public
inclut naturellement les 5 180 000
39
agents employs par des organismes de droit
public caractre administratif, auxquels sajoutent les 125 000 bnfciaires
demplois aids
40
, employs par ces organismes dans le cadre de contrats de
droit priv (contrats emploi solidarit (CES) et contrats emploi consolid (CEC),
aujourdhui supprims, contrats daide lemploi (CAE), contrats davenir (CAV),
et emplois-jeunes), soit, au total, 5 305 000 personnes. Mais il comprend aussi les
16 000 emplois des caisses nationales de scurit sociale, tablissements publics
administratifs recrutant des personnels de droit priv. Relvent enfn de cette
catgorie les 710 000 agents employs par des organismes de droit priv qui par-
ticipent lexcution du service public administratif, dont les 154 000 matres des
tablissements denseignement priv sous contrat, qui sont des agents publics,
les 202 000 personnes travaillant pour des associations charges de missions
de service public, les 224 000 employs des caisses locales de scurit sociale,
lesquelles sont, contrairement aux caisses nationales, des personnes prives, et
les 130 000 agents des hpitaux privs participant au service public. Au total,
environ six millions de personnes travaillent pour le service public admi-
nistratif en France.
Sagissant du service public industriel et commercial, les emplois de service
public relvent, en premier lieu, des tablissements publics industriels et com-
merciaux (Epic), quils soient nationaux, pour 39 000 emplois, ou locaux, pour
20 000 emplois. Ces emplois sont aussi fournis par les entreprises publiques,
catgorie incluant, dune part, ceux des Epic dont plus de la moiti des ressources
provient de leur activit commerciale, telles la SNCF ou La Poste, dautre part,
39. Sauf prcision contraire, les chiffres qui suivent sont extraits du rapport annuel sur ltat de la fonction
publique, 2006-2007, ralis par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et
correspondent la situation au 31 dcembre 2005.
40. Sous forme de contrats emploi-solidarit, de contrats emploi consolid, de contrats emplois-jeune, de
contrats daccompagnement dans lemploi et de contrats davenir.
33
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
les socits prives accomplissant des missions de service public et dont ltat
dtient la majorit du capital, tels EDF ou Gaz de France, pour un total de 712 000
emplois. Figurent enfn dans cet ensemble les emplois des socits prives dans
le capital desquelles ltat ne dtient aucune participation, ou une participation
minoritaire, mais auxquelles des missions de service public sont confes par la
loi ou dans le cadre de dlgations de service public, dont le nombre peut tre
estim environ 300 000. Au total, environ un million de personnes travaillent
pour le service public industriel et commercial en France.
Doivent enfn tre pris en compte les agents de ces deux catgories particulires
dorganismes chargs de missions de service public que sont, dune part, les
organismes consulaires, tels que les chambres de commerce et dindustrie,
les chambres dagriculture, ou les chambres des mtiers, qui constituent une
catgorie spcifque dtablissements publics et emploient 54 000 personnes,
dautre part, les groupements dintrt public, structures de droit public au
sein desquelles personnes publiques et prives peuvent sassocier, et qui repr-
sentent 10 000 emplois.
Cest ainsi quon peut estimer que plus de sept millions de personnes occu-
paient un emploi de service public en France au 31 dcembre 2005, soit
plus de 28 % de lemploi total
41
.
Plus de cinq millions de personnes occupent un emploi de service public
administratif pour le compte des personnes publiques
Les agents du service public administratif oprant dans des organismes de droit
public, qui font lobjet du livre blanc, reprsentaient, en 2005, 5 321 000 per-
sonnes, y compris les emplois aids, soit 21 % de lemploi total en France. Sur
cet ensemble, les fonctionnaires reprsentent 4 013 000 personnes soit 75,4 %,
les contractuels, 1 092 000 personnes soit 20,5 %, les autres agents ouvriers
dtat, assistantes maternelles des collectivits territoriales et mdecins des hpi-
taux publics, qui relvent de rgimes juridiques spcifques correspondant au
solde, soit environ 4 % du total.
Prs de la moiti de ces effectifs, hors emplois aids (2 543 000 agents, soit 49 %
du total), appartient la fonction publique de ltat
42
, 31 % appartenant
la fonction publique territoriale (1 613 000 agents) et 20 % la fonction
publique hospitalire (1 024 000 agents).
41. Lemploi total est la somme des emplois salaris et non salaris en France. Contrairement la population
active, il ninclut donc pas les chmeurs.
42. Cette prdominance sexplique notamment par les effectifs trs importants des corps des fonctionnaires
de ltat travaillant au ministre de lducation nationale, soit, notamment, 303 000 professeurs des coles,
232 000 professeurs certifs, 70 000 professeurs de lyce professionnel et 55 000 professeurs agrgs. Au
total, lducation nationale emploie elle seule 1 200 000 agents enseignants ou non enseignants de ltat.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Lvolution des effectifs dans les trois fonctions publiques sur la priode 1984-
2005 est retrace dans le tableau ci-dessous
43
.
F
o
n
c
t
i
o
n

p
u
b
l
i
q
u
e

d
e

l

t
a
t
F
o
n
c
t
i
o
n

p
u
b
l
i
q
u
e

t
e
r
r
i
t
o
r
i
a
l
e
F
o
n
c
t
i
o
n

p
u
b
l
i
q
u
e

h
o
s
p
i
t
a
l
i

r
e
T
o
t
a
l
E
m
p
l
o
i

t
o
t
a
l
(
s
a
l
a
r
i


e
t

n
o
n

s
a
l
a
r
i

)
%

e
m
p
l
o
i

p
u
b
l
i
c

d
a
n
s

l

e
m
p
l
o
i

t
o
t
a
l
1984 2 278 000 1 104 000 747 000 4 129 000 21 339 000 19
1990 2 308 000 1 166 000 783 000 4 258 000 22 371 000 19
1994 2 366 000 1 232 000 812 000 4 410 000 22 091 000 20
2005 2 543 000 1 613 000 965 000 5 122 000 24 870 000 21
volution 1984/1994 + 3,7 % + 10,4 % + 8 % + 6,4 % + 3,4 %
volution 1994/2005 + 7,5 % + 31,0 % + 18,8 % + 16,1 % + 12,6 %
volution 1984/2005 + 11,6 % + 46,2 % + 29,1 % + 24,0 % + 16,5 %
Au cours des vingt dernires annes, lemploi dans les trois fonctions publiques a
donc augment de 24 %, soit une croissance suprieure celle de lemploi total,
qui na progress que de 16 %. En consquence, lemploi dans les trois fonctions
publiques, qui reprsentait 19 % de lemploi total en France en 1984, en repr-
sentait 21 % en 2005. Laugmentation a t relativement modre pendant la
priode 1984-1994, puis sest fortement accentue pendant la dcennie suivante.
Elle concerne principalement, sur lensemble de la priode, la fonction publique
territoriale, dont le nombre dagents a augment de prs de 50 % en vingt ans. Si
la croissance de la fonction publique hospitalire a galement t soutenue sur la
priode, puisquelle frle les 30 %, la fonction publique de ltat a cr moins vite
(12 %) que lemploi total, mais cette croissance demeure forte dans le contexte
de la dcentralisation qui a donn lieu, depuis plus de vingt ans, des transferts
dagents et de comptences de ltat vers les collectivits territoriales. Une rupture
de tendance importante doit cependant tre souligne pour la fonction publique
de ltat, dont les effectifs sont en diminution constante depuis 2004, alors que
ceux des deux autres fonctions publiques continuent de saccrotre.
Sagissant du statut des agents, on relve une certaine stabilit dans la rpar-
tition entre titulaires et contractuels, puisque, entre 1994 et 2005, les effectifs
des agents contractuels (hors emplois aids) ont cr au mme rythme que ceux
des fonctionnaires, soit de + 1,5 % par an. Mais la situation nest pas identique
dans les trois fonctions publiques : tandis que la proportion de contractuels
rapporte leffectif total diminuait dans la fonction publique de ltat (12,6 %
en 1994 contre 12 % en 2005) et dans la fonction publique territoriale (23 %
en 1994 contre 20,2 % en 2005) sur la priode considre, elle augmentait
fortement dans la fonction publique hospitalire, passant de 8 % en 1994
13,4 % en 2005.
43. Pour des raisons de discontinuit dans les sries statistiques, ces chiffres ne prennent pas en compte les
emplois aids, les travailleurs handicaps et, sagissant de la fonction publique hospitalire, les agents non
titulaires rmunrs sur des crdits de remplacement, soit, au total, environ 184 000 personnes.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
Au total, on relve, dune part, la forte croissance de lemploi dans les
trois fonctions publiques depuis vingt ans, qui sest toutefois interrompue
depuis 2004 pour la fonction publique de ltat, dautre part, une certaine
stabilit dans larbitrage des employeurs publics entre fonctionnaires
titulaires et agents contractuels.
Le cot de fonctionnement des administrations publiques
Les agents des administrations publiques sont, pour lessentiel, les agents employs
par les collectivits publiques, auxquels sajoutent les agents des organismes de
scurit sociale. Les donnes relatives la France sont rapproches de celles de six
autres pays prsentant un niveau de dveloppement conomique et social com-
parable (pays membres du G7). La masse salariale dpend videmment de deux
facteurs : le nombre dagents et le niveau moyen de la rmunration par agent.
niveau de la masse salariale des agents des administrations publiques en pourcentage du pib
* Pour ces deux pays, chiffres non disponibles pour une partie de la priode.
Source : OCDE.
Des sept pays compars dans ce tableau, la France est celui qui consacrait en
2006 la part la plus importante de son PIB la rmunration des agents des
administrations publiques, soit 13,1 %. Ce chiffre est rest relativement constant
depuis 1985, malgr des oscillations la baisse (12,3 % en 1990) et la hausse
(13,6 % en 1995). Seul un pays, le Canada, a vu la masse salariale des agents
publics rapporte au PIB diminuer fortement sur lensemble de la priode. Cette
tendance sexplique par les suppressions deffectifs et les gels de salaires des fonc-
tionnaires intervenus dans ce pays partir de 1994, sur lesquels on reviendra dans
le cadre des comparaisons internationales. LItalie connat, comme la France, une
certaine stabilit, mais un niveau moindre se situant autour de 11 %. On relve
que la grande rforme de la fonction publique italienne du milieu des annes
1990 ayant consist faire passer la grande majorit des fonctionnaires du statut
au contrat, sur laquelle on reviendra galement, na pas eu deffet dterminant
sur le cot de la fonction publique, et lon observe mme une augmentation de
ce cot entre 2000 et 2006. Le Royaume-Uni est, aprs le Canada, le pays o lon
observe la diminution la plus forte sur lensemble de la priode, avec toutefois
une nette remonte depuis 2000, correspondant au second mandat de Tony
Blair. Enfn, deux pays disposent dun taux stablissant nettement au-dessous
Niveau de la masse salariale des agents des administrations publiques en pourcentage du PIB
* Pour ces deux pays, chiffres non disponibles pour une partie de la priode.
Source : OCDE.
15
18
11
9
7
5
8
1985 199O 1995 2OOO 2OOG
Canada
VARlATl0h
2OOG/1985
France
Ro]aume-Uni
ltalie
Etats-Unis
Allemagne *
Japon *
-O,4 7
-2,G 7
-O,9 7
-O,4 7
-O,8 7
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
de 10 %. Sagissant du Japon (6,3 % en 2006), la cause en est le faible nombre
dagents des administrations publiques. Quant lAllemagne (7,2 % en 2006),
lexplication rside pour partie, comme au Japon, dans le nombre relativement
limit des agents et pour partie dans des incertitudes de comptabilisation portant
sans doute sur le rgime des organismes de scurit sociale.
niveau des dpenses de fonctionnement (masse salariale et autres dpenses de fonctionnement,
hors crdits dintervention ou dinvestissement) des administrations publiques rapport au pib
pour lanne 2005
Source : OCDE.
La France se trouve dans une situation moyenne vis--vis des autres pays. Le
Royaume-Uni, qui a fait le choix de recourir fortement lexternalisation des ser-
vices publics, est le pays o le cot global de fonctionnement des administrations
publiques est le plus lev : ce mode de gestion peut donc savrer onreux, mais
il a t, dans ce pays, la condition dune amlioration rapide de la qualit des ser-
vices publics au cours des dix dernires annes, aprs leur profonde dgradation,
au cours de la priode prcdente.
Quelle est la situation des agents chargs du service public
administratif ?
Les fonctionnaires
Le statut gnral
Du point de vue juridique, les fonctionnaires se distinguent des autres salaris
par le fait que les diffrentes tapes de leur carrire professionnelle relvent de
rgles spciales, drogeant au droit du travail, et fxes par le statut de la fonction
publique. Parce quil est linstrument de lintervention de la puissance publique
dans la vie du pays, le service public obit des exigences particulires et des
valeurs propres dont la mise en uvre peut justifer la participation dagents eux-
mmes soumis un rgime spcifque.
Le statut gnral comporte quatre lois : la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires, qui constitue le titre I du statut, et sappli-
que lensemble des fonctionnaires
44
, la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 portant
44. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 3.
Niveau des dpenses de fonctionnement (masse salariale et autres dpenses de fonctionnement,
hors crdits dintervention ou dinvestissement) des administrations publiques rapport au PIB
pour lanne 2005
Source : OCDE.
19,O 7
18,O 7
17,5 7
1G,O 7
11,5 7
1O,O 7
21,5 7 Ro]aume-Uni
Canada
France
Etats-Unis
ltalie
Allemagne
Japon
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
dispositions statutaires relatives la fonction publique de ltat, qui constitue le
titre II du statut, la loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives la fonction publique territoriale, qui constitue le titre III du statut, et
la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la
fonction publique hospitalire, qui constitue le titre IV du statut.
Les spcifcits de la vie professionnelle des fonctionnaires
Lapplication du statut gnral confre la vie professionnelle des fonctionnaires
quatre caractristiques principales.
Premirement, la relation professionnelle entre le fonctionnaire et son employeur
nest pas rgie par un contrat. Tandis que les conditions demploi des salaris
des entreprises sont rgies par un contrat soumis aux dispositions du code du
travail, celles des fonctionnaires sont fxes unilatralement par lemployeur
public, qui peut les modifer dans lintrt du service sans quils puissent invoquer
un quelconque droit acquis au maintien de rgles antrieures
45
.
Deuximement, lactivit professionnelle des fonctionnaires est rgie par la
distinction du grade et de lemploi
46
. Alors que les salaris des entreprises
sont recruts pour un emploi prcis spcif par leur contrat de travail, les fonc-
tionnaires sont recruts, quant eux, dans des corps et des cadres demplois,
dont les membres ont vocation occuper plusieurs types demplois, cest--dire
de fonctions, selon les besoins dfnis par lemployeur public. Lappartenance du
fonctionnaire un corps lui confre donc la proprit dun grade, mais nimplique
pas son affectation sur une fonction prcise.
Troisimement, la fonction publique franaise repose sur le systme de la car-
rire, impliquant que la personne qui entre dans la fonction publique y demeure,
en principe, jusqu la fn de sa vie professionnelle. En contrepartie, lemployeur
public assure un emploi au fonctionnaire pour lensemble de sa carrire.
Quatrimement, les fonctionnaires sont soumis un rgime particulier de droits
et obligations fx par le chapitre II de la loi du 13 juillet 1983
47
. Selon ces
dispositions, les fonctionnaires bnfcient de garanties, au nombre desquelles
fgurent la libert dopinion, le principe de non-discrimination entre les sexes,
le droit syndical et le droit de grve. Le service de lintrt gnral implique
galement la soumission certaines obligations particulires rappeles dans le
chapitre IV du titre I
er
de la loi du 13 juillet 1983
48
: linterdiction de lexercice
dune activit professionnelle lucrative de caractre priv, le secret et la discrtion
professionnels ou encore lobissance hirarchique, sauf dans le cas o lordre
donn est manifestement illgal et de nature compromettre gravement un
intrt public
49
.
45. Voir, par exemple, la dcision du Conseil dtat du 24 dcembre 1937, Sieur de la Bigne de Villeneuve.
46. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 12 : Le grade est distinct de lemploi.
47. Articles 6 11 bis A.
48. Articles 25 31.
49. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 28.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Par ailleurs, les corps et les cadres demplois sont rpartis en trois catgories
50

correspondant au niveau de formation des agents et un certain type de res-
ponsabilits. Les agents appartenant des corps et cadres demplois de catgorie
A sont forms par lenseignement suprieur et ont vocation exercer des fonc-
tions dencadrement des services. Les corps et cadres demplois de catgorie B
correspondent un recrutement au niveau du baccalaurat et des fonctions
intermdiaires. Enfn, ceux qui relvent de la catgorie C correspondent des
fonctions dexcution effectues par des agents forms au niveau du BEPC)
La pluralit des statuts
Le statut gnral ne peut pas rgir lui seul la situation professionnelle de len-
semble des fonctionnaires. La spcifcit de chaque mtier justife lexistence de
rgles particulires fxes par des statuts autonomes ou des statuts particuliers.
Plusieurs professions relvent de statuts autonomes, ce qui signife quelles ne
sont pas rgies par les dispositions du statut gnral
51
, mais soumises des rgles
propres. Outre les militaires, dont le statut est fx par le code de la dfense
52
, il
sagit des magistrats de lordre judiciaire, dont le statut est fx, selon les articles
34 et 64 de la Constitution, par une loi organique
53
, des fonctionnaires des
assembles parlementaires, dont le statut est fx par le bureau de chaque assem-
ble aprs avis des organisations syndicales reprsentatives du personnel
54
, et des
praticiens hospitaliers, dont le statut est fx par le code de la sant publique
55
.
Dautres, et cest la grande majorit des cas, relvent de statuts particuliers
prvus par le statut gnral
56
. Ils font normalement lobjet de dcrets en Conseil
dtat, mais peuvent relever de la loi lorsquil sagit de droger certaines dis-
positions du statut gnral pour garantir lindpendance dune profession : cest
le cas des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives
dappel
57
et des magistrats des chambres rgionales des comptes
58
. Des dro-
gations au statut gnral peuvent galement tre prvues par de simples dcrets
en Conseil dtat pour certains fonctionnaires de ltat, comme ceux recruts par
la voie de lcole nationale dadministration, les enseignants, les personnels de la
recherche et certaines professions techniques, ou de la fonction publique terri-
toriale, comme les sapeurs-pompiers, mais llaboration de ces statuts ncessite
50. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 29, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 5, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 4, pour la fonction
publique hospitalire
51. Larticle 2 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1984 exclut dailleurs explicitement du champ dapplication du
statut les militaires, puisque la loi ne sapplique quaux fonctionnaires civils, les fonctionnaires des assembles
parlementaires et les magistrats de lordre judiciaire.
52. Articles L. 4111-1 L. 4144-1 du code de la dfense.
53. Cest lordonnance n
o
58-1270 du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magis-
trature.
54. Conformment aux dispositions de larticle 8 de lordonnance n
o
58-1100 du 17 novembre 1958 relative
au fonctionnement des assembles parlementaires.
55. Articles R. 6152-1 6151-711.
56. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 13.
57. Code de justice administrative, articles L. 231-1 L. 236-3.
58. Code des juridictions fnancires, articles L. 220-1 L. 233-11.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
lavis, respectivement, du conseil suprieur de la fonction publique de ltat et du
conseil suprieur de la fonction publique territoriale
59
.
Laccs des ressortissants communautaires la fonction publique franaise
Larticle 5 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel seules les person-
nes possdant la nationalit franaise peuvent tre fonctionnaires. Mais la porte
de cette rgle a t attnue sous leffet de la construction europenne. En effet,
si larticle 45 du TFUE
60
exclut les emplois publics du principe de libre circulation
des travailleurs lintrieur de lUnion, la Cour de justice des communauts euro-
pennes a prcis quil fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui com-
portent une participation directe ou indirecte lexercice de la puissance publique
ainsi que les fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de
ltat et des autres collectivits publiques
61
. Autrement dit, les emplois publics qui
ne prsentent pas ces caractristiques sont ouverts aux ressortissants communau-
taires. Faisant application de cette jurisprudence, le lgislateur franais a modif
la loi du 13 juillet 1983 en y affrmant le principe selon lequel les ressortissants
des tats membres de la Communaut europenne et de lEspace conomique
europen
62
ont accs la fonction publique dans les conditions prvues par le
statut gnral, lexception des emplois dont les attributions soit ne sont
pas sparables de lexercice de la souverainet, soit comportent une par-
ticipation directe ou indirecte lexercice de prrogatives de puissance
publique de ltat ou des autres collectivits publiques
63
. Des dcrets en Conseil
dtat sont venus prciser, ministre par ministre et service par service, la liste
des emplois ouverts ces ressortissants. Selon les donnes les plus rcentes du
ministre de la fonction publique, 86 % des emplois des trois fonctions publiques
sont sparables de lexercice de la souverainet et ne participent pas lexercice
de prrogatives de puissance publique : ils sont donc ouverts aux ressortissants
communautaires. Les 14 % restants, soit 674 000 emplois, demeurent rservs
aux seuls Franais et se trouvent pour lessentiel dans la fonction publique de
ltat, qui inclut la plupart des emplois de souverainet.
Laccs effectif aux emplois de la fonction publique franaise pose galement la
question dlicate de lquivalence entre les diplmes obtenus dans son pays par
le ressortissant communautaire et ceux exigs en France pour lexercice de ces
59. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 10 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, articles 49 et 117 pour la fonction publique territoriale.
60. Ancien article 39 du trait instituant les communauts europennes.
61. Cour de justice des communauts europennes, 17 dcembre 1980, Commission c/ Belgique.
62. Soit, outre les tats membres de lUnion europenne, lIslande, le Liechtenstein et la Norvge.
63. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 5 bis dans sa rdaction issue de la modifcation apporte par la loi
n
o
2005-843 du 26 juillet 2005.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
emplois. Dans le silence des textes, cette question est actuellement tranche par
le juge
64
.
Pour une prsentation dtaille de la vie professionnelle des fonctionnai-
res, voir annexe n
o
5, Le statut et la carrire des fonctionnaires , p. 191.
Les agents contractuels des collectivits publiques
Larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel les emplois du
service public administratif sont occups par des fonctionnaires. Mais ce mme
article 3 autorise galement des drogations, prvues par la loi, ce principe.
Dans lesprit du statut actuel, lemploi de fonctionnaires est donc la rgle et le
recours aux contractuels lexception. Mais le fait, rappel ci-dessus, quun agent
public sur cinq soit contractuel prouve que le contrat a pris dans lemploi public
une place bien plus importante que celle que les auteurs du statut pensaient lui
voir occuper. Ce constat dmontre que les employeurs publics ont besoin du
contrat pour faire fonctionner le service public administratif. Certes, la grande
majorit des contrats en question sont des contrats de droit public rgis, non
par le code du travail, mais par des dispositions lgislatives et rglementaires sp-
cifques. Il nen reste pas moins que les agents contractuels nont pas, en principe,
vocation travailler pour le service public administratif durant lensemble de leur
vie professionnelle, contrairement aux fonctionnaires. Cependant, depuis la loi
du 26 juillet 2005, la dure des contrats dure dtermine successifs ne peut
excder six ans, ces contrats devenant, cette chance, des contrats dure
indtermine.
Aujourdhui, les cas dans lesquels la loi autorise le recrutement de contractuels
sont nombreux et il est bien diffcile de dterminer une ligne directrice dans ce
foisonnement, comme le montrent les deux tableaux ci-dessous.
Le recensement effectu dans ces deux tableaux, bien quil ne soit absolu-
ment pas exhaustif, montre combien les cas de recours aux agents contrac-
tuels sont nombreux et divers. Lannexe n
o
6, Les agents contractuels des
collectivits publiques (p. 209), donne une prsentation dtaille de la
situation de ces agents.
64. Voir par exemple : Cour de justice des communauts europennes, 9 septembre 2003, M
lle
Isabel Burbaud
c/ ministre de lEmploi et de la Solidarit. M
lle
Burbaud, de nationalit portugaise, avait t admise lcole
nationale de la sant publique de Lisbonne et avait exerc pendant plus de six ans des fonctions dadministra-
teur dhpital dans la fonction publique portugaise. Son intgration dans le corps des directeurs dhpitaux de
la fonction publique franaise lui avait t refuse au motif que lintgration dans ce corps tait subordonne
la russite au concours de lcole nationale de la sant publique franaise. Saisie dune question prjudicielle
par la cour administrative dappel de Douai, le juge communautaire a estim que le diplme obtenu par M
lle

Burbaud au Portugal faisait obstacle ce que son accs un emploi de directeur dhpital en France soit
subordonn sa russite au concours de lcole nationale de la sant publique franaise.

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


cas de recours aux agents contractuels communs aux trois fonctions publiques
Fonction
publique
de ltat
Fonction
publique
territoriale
Fonction
publique
hospitalire
Emplois permanents temps complet, lorsquil nexiste pas
de corps de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonctions
correspondantes ou lorsque la nature des fonctions ou les
besoins des services le justifent
Titre II,
article 4
Titre III,
article 3
Titre IV,
article 9
Emplois suprieurs (directeurs dadministration centrale, pr-
fets, ambassadeurs, recteurs, directeurs des services des rgions,
des dpartements, des rgions et des communes de plus de
80 000 habitants, directeurs dhpitaux les plus importants)
Titre II,
articles 3 et 25
Titre III,
article 47
Titre IV,
article 3
Emplois correspondant des besoins saisonniers ou occa-
sionnels
Titre II,
article 6
Titre III,
article 3
Titre IV,
article 9-1
Recrutement de personnes handicapes, le contrat devant
dboucher sur la titularisation sous rserve de la vrifcation de
laptitude des intresss
Titre II,
article 27
Titre III,
article 38
Titre IV,
article 27
Recrutement de personnes de 16 25 ans dans le cadre
du parcours daccs aux carrires de la fonction publique
territoriale, hospitalire et de ltat (Pacte), le contrat devant
dboucher sur la titularisation sous rserve de la vrifcation de
laptitude des intresss
Titre II,
article 22 bis
Titre III,
article 38 bis
Titre IV,
article 32-2
Mise disposition de personnels de droit priv possdant
une qualifcation technique spcialise
Titre II,
article 43
Titre III,
article 61-2
Titre IV,
article 49-1
Emplois aids (contrats emplois-jeunes, contrats daccompa-
gnement dans lemploi, contrats davenir)
Code du travail,
articles L. 5134-
1 L. 5134-53
Code du travail,
articles L. 5134-
1 L. 5134-53
Code du travail,
articles L. 5134-
1 L. 5134-53
cas de recours aux agents contractuels spcifques chaque fonction publique
Fonction publique de
ltat
Fonction publique
territoriale
Fonction publique
hospitalire
Emplois permanents temps complet pour
assurer le remplacement temporaire dun fonc-
tionnaire en congs ou pour occuper, pour une
dure limite, un emploi vacant qui ne peut tre
immdiatement pourvu
Nexiste pas, mais prvu
par le projet de loi sur la
mobilit et les parcours
professionnels en cours
dexamen
Titre III,
article 3
Titre IV,
article 9-1
Emplois permanents temps non complet Titre II,
article 6, pour une dure
nexcdant pas 70 %
dun service temps
complet
Titre III,
article 3, mais seu-
lement dans les
communes de moins
de 1 000 habitants et
les groupements de
communes peu peu-
ples, pour une dure
nexcdant pas 50 %
dun service temps
complet
Titre IV,
article 9, pour une
dure nexcdant
pas 50 % dun
service temps
complet
Emplois de certains tablissements publics
administratifs et institutions administratives
spcialises de ltat
Titre II,
article 3
Emplois denseignants-chercheurs des ta-
blissements denseignement suprieur et de
recherche
Titre II,
article 5
Emploi permanent, temps complet ou non,
de secrtaire de mairie, dans les communes
de moins de 1 000 habitants
Titre III,
article 3
Emplois correspondant des fonctions nou-
vellement prises en charge par ladminis-
tration ou ncessitant des connaissances
techniques hautement spcialises
Titre IV, article 9
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Fonction publique de
ltat
Fonction publique
territoriale
Fonction publique
hospitalire
Emplois correspondant des fonctions tech-
niques de catgorie A ou des fonctions
denseignement et de recherche
Code de lducation,
article L. 954-3
Emplois doffciers, de sous-offciers et de
volontaires dans les armes
Code de la dfense,
articles L. 4132-5 L.
4132-12
Emplois de remplacement dun sapeur-pom-
pier professionnel ou correspondant un
besoin saisonnier ou occasionnel dun ser-
vice dpartemental dincendie et de secours
Titre III,
article 3-1
Les agents des autres personnes charges
dun service public administratif
Les employeurs de ces agents contractuels sont des personnes prives charges
dune mission de service public, quil sagisse dentreprises prives, dassociations
ou dautres organismes but non lucratif. En rgle gnrale, ces agents sont des
contractuels de droit priv relevant du droit du travail et rgis par des conven-
tions collectives. Toutefois, des fonctionnaires peuvent galement travailler pour
ces personnes prives, mais uniquement pour participer lexcution des missions
de service public qui leur sont dvolues. Ils peuvent, dans ce cas, soit tre placs
en position de dtachement auprs de la personne prive concerne, mais cette
possibilit ne concerne que les agents de la fonction publique territoriale
65
, soit
tre mis disposition, hypothse longtemps limite aux Epic ou aux associations
reconnues dutilit publique, mais que la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation
de la fonction publique a largie lensemble des organismes contribuant
la mise en uvre dune politique de ltat, des collectivits territoriales ou de
leurs tablissements publics pour lexercice des seules missions de service public
confes ces organismes
66
, soit encore opter pour la disponibilit.
Les volutions trangres rcentes (Allemagne, Canada,
Espagne, Italie, Portugal, Royaume-Uni, Sude)
Cette partie du livre blanc a t rdige en prenant notamment en compte
les dbats de la table ronde du 25 janvier 2008 sur le thme : Les ensei-
gnements tirer des exemples trangers de rforme , ceux de la sance du
21 janvier 2008 de linstance collgiale de la confrence nationale, enfn le
bilan des missions efectues Londres et Berlin.
La comparaison du systme franais de fonction publique qui vient dtre dcrit
avec ceux en vigueur dans sept pays ayant un niveau de dveloppement com-
65. En effet, le dtachement dun fonctionnaire nest possible que dans des cas limitativement numrs par
dcret. Or, seul le dcret n
o
86-68 du 13 janvier 1986, traitant notamment du dtachement des agents de la
fonction publique territoriale, prvoit, au 5 de son article 2, le dtachement auprs dune entreprise prive
assurant des missions dintrt gnral.
66. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, 4 du I de larticle 42 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
parable au ntre et entretenant avec lui des liens historiques, conomiques et
culturels forts permet, tout dabord, de mettre en perspective la ligne de partage
entre fonctionnaires et contractuels au sein du service public administratif. Elle a
aussi pour but de souligner la varit des consquences rsultant de lapplication
dun statut aux fonctionnaires. Elle est enfn loccasion danalyser les objectifs des
rformes les plus importantes menes ces dernires annes dans certains pays
dans le domaine de la fonction publique.
La place du service public administratif
La notion de service public administratif est familire lensemble des pays
dEurope occidentale. Elle inclut, naturellement, les fonctions rgaliennes de
ltat telles que la dfense, la justice, la police ou la diplomatie, mais aussi les
domaines de lducation, de laction sociale ou de la sant, secteurs dans lesquels
la puissance publique sest progressivement substitue, dans une large mesure,
aux institutions denseignement et de charit fondes par les diffrentes glises
chrtiennes. Le systme dassurances sociales mis en place par Bismarck dans
lAllemagne du dbut des annes 1880 et le rle de lutte contre la misre, le
chmage et la maladie attribu ltat au Royaume-Uni par Beveridge dans son
livre blanc de 1942 ont largement contribu faire merger, dans lensemble du
monde occidental, une conception commune du service public administratif. Aussi
les diffrences observes entre la France et ses voisins en matire de service public
administratif portent-elles moins sur sa dfnition que sur son mode dexcution.
De ce point de vue, trois lignes de partage peuvent tre identifes.
Premirement, les oprateurs chargs de lexcution du service public adminis-
tratif peuvent varier selon les pays. En France, ces oprateurs sont pour lessentiel
ltat et les collectivits territoriales, ces dernires ayant vu leurs responsabilits
saccrotre constamment depuis les lois de dcentralisation de 1982-1983, notam-
ment dans les secteurs de laide sociale et de lducation. Mais dans dautres pays
de tradition dcentralise comme lAllemagne, lessentiel des services publics non
rgaliens est assur par les Lnder et les autres collectivits locales. Le Royaume-
Uni et la Sude ont, quant eux, couramment recours des agences bnfciant
dune autonomie juridique et fnancire pour excuter un service public donn.
Si, dans ce premier pays, le systme des agences a t dvelopp dans le cadre
de la politique dinspiration librale mise en place il y a une vingtaine dannes,
celles-ci font partie, dans le second, des oprateurs traditionnels de la gestion
publique et coexistent avec un systme toujours domin par ltat providence
67
.
Deuximement, les pays ont une approche diffrente lorsquil sagit de dterminer
si les oprateurs du service public administratif doivent tre en situation de mono-
pole ou mis en concurrence. Cette question ne se pose plus dans le domaine du
service public industriel et commercial, car le droit communautaire a procd
la libralisation de ces secteurs dactivit. En revanche, les oprateurs du service
public administratif chappent aujourdhui encore au droit de la concurrence,
67. Selon une tude de lOCDE, la Sude tait, en 2005, le pays membre de cette organisation qui consacrait
la part la plus importante de son PIB la production de biens et de services publics, soit prs de 30 %.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


mme si, comme on la dit ci-dessus, la commission europenne a manifest en
2007 sa volont de mettre fn lexemption dont bnfcie le secteur de la sant
en la matire. Au Royaume-Uni, la mise en concurrence des diffrents oprateurs
du service public administratif pour lobtention des fnancements accords par
ltat et les collectivits territoriales sest largement dveloppe depuis le milieu
des annes 1980. Mais certains critiquent aujourdhui les consquences ngatives
de ce systme sur la solidarit entre les diffrents acteurs du service public.
Troisimement, et ce point intresse plus particulirement les considrations qui
vont suivre, le statut des agents chargs de lexcution du service public adminis-
tratif ne relve pas ncessairement du droit public. La France est, avec lEspagne,
lun des seuls pays dEurope occidentale dans lequel les agents employs par
des oprateurs publics pour lexcution du service public administratif relvent
presque exclusivement dun rgime de droit public. Rien de tel en Italie, au
Royaume-Uni, et, dans une moindre mesure, en Allemagne, o la majorit de
ces agents relvent du droit commun du travail et de conventions collectives.
On voit donc que les modes dorganisation du service public administratif se
caractrisent par une grande diversit selon les pays considrs. Et il faut se
garder de voir dans ces diffrences la simple marque de clivages idologiques.
Certes, lorsque lItalie et le Portugal choisissent de modifer, comme on va le
voir, leur modle dorganisation de la fonction publique en faisant voluer les
agents du statut vers le contrat de droit priv, linfuence librale parat indnia-
ble. Mais, outre le cas de la Sude, conciliant la soumission des agents au droit
commun et le recours aux agences avec un attachement fort au service public,
les rformes librales radicales opres au Royaume-Uni au dbut des annes
1980 ne doivent pas occulter que le public service, incarn notamment par le
service national de sant (National Health Service) est aujourdhui encore, pour
bon nombre de Britanniques, un lment essentiel de la britishness , ou de
lidentit nationale.
Le rgime des agents
Les pays relevant traditionnellement dun modle de fonction publique
statutaire : Espagne, Italie, Portugal
LEspagne est dote dun systme de fonction publique proche du ntre. Y prvaut
une fonction publique de carrire dote dun statut rsultant dune loi du 7 fvrier
1964 modif par la loi du 2 aot 1984. Dans ce systme, les emplois permanents
ont vocation tre occups par des agents titulaires qui sont recruts par concours,
font carrire dans ladministration et sont regroups en environ 250 corps.
Comme en France, les collectivits publiques ont galement la possibilit dem-
ployer des agents contractuels. Cette option est surtout utilise par les commu-
nauts autonomes et les entits locales qui peuvent librement dcider de recruter
un fonctionnaire ou un contractuel rgi par le droit du travail. Les contractuels
ayant vocation occuper des emplois permanents sont recruts par concours.
Le systme italien tait traditionnellement proche de ceux en vigueur en Espagne
et en France : y prvalait une fonction publique de carrire prsentant les caract-
ristiques traditionnellement attaches ce modle. Cette fonction publique tait

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


aussi largement discrdite dans lopinion publique car suspecte dincomptence
et de corruption.
Au Portugal, comme en Espagne, en Italie et en France, la grande majorit des
agents publics relve dun statut drogatoire au droit commun du travail.
Un modle mixte associant fonction publique de carrire et agents
contractuels : lAllemagne
En Allemagne, lexcution du service public administratif est confe la fois
des fonctionnaires (Beamte), qui sont rgis par un statut de droit public, et
des employs (Angestellte) et ouvriers (Arbeiter) qui sont soumis aux rgles
du droit priv et dont la situation est rgie par des conventions collectives, les
premiers reprsentant environ 1 700 000 agents, soit 40 % des agents publics, et
les seconds, environ 3 000 000 dagents, soit les 60 % restant. Les fonctionnaires
sont prsents dans lensemble des collectivits publiques, quil sagisse de ltat
fdral, des Lnder ou encore des communes. Il sagit principalement dagents
chargs de fonctions de puissance publique
68
, tels que les juges, les policiers ou
les agents des administrations pnitentiaires, mais aussi de la majorit des ensei-
gnants. Contrairement la France, lentre dans la fonction publique de carrire
nimplique pas la russite un concours. Traditionnellement, lanciennet tait le
critre majeur de lavancement, mais des rformes opres en 1997 et en 2005
ont tabli un lien entre avancement et niveau de responsabilit du poste occup.
Elles ont aussi prvu le blocage de lavancement des fonctionnaires ne donnant
pas satisfaction et lintroduction dune part de performance dans la rmunration.
Les fonctionnaires allemands nont pas le droit de grve et sont tenus une stricte
neutralit politique, rendant notamment incompatible la qualit de fonctionnaire
et lexercice dun mandat lectif.
Les pays o une large majorit des agents publics est employe
dans les conditions du droit commun : Canada, Royaume-Uni, Sude
Au Canada, les quelque 2 800 000 agents de la fonction publique relvent de
conventions collectives, y compris les 170 000 agents de la fonction publique fd-
rale. Si les organismes de gestion de la fonction publique canadienne, quil sagisse
du Conseil du Trsor, charg de coordonner les politiques en matire de gestion des
agents publics, ou de lagence de gestion des ressources humaines de la fonction
publique du Canada, cre en 2003, affrment disposer dune fonction publique
de carrire, ces termes ont une signifcation sensiblement diffrente de celle qui
leur est donne en France. Au Canada, comme en France, les agents publics sont
certes recruts par concours, mais lemploi vie dans la fonction publique ne leur
est pas garanti de ce fait. Lavancement dpend, quant lui, essentiellement de
lvaluation individuelle de chaque agent et non pas de lanciennet.
Le Royaume-Uni est, parmi les pays tudis, lun de ceux dont le systme de
fonction publique est le plus loign du ntre. Il sagit, comme en Allemagne,
68. Larticle 33, alina 4 de la Constitution dispose que : En rgle gnrale, lexercice de pouvoirs de puis-
sance publique doit tre conf titre permanent des membres de la fonction publique placs dans un
rapport de service et de fdlit de droit public.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


dun systme de tradition dualiste, mais les civil servants, terme imparfaitement
traduit par celui de fonctionnaire , sont nettement minoritaires, puisquils ne
reprsentent quenviron 550 000 agents sur un total denviron 5 800 000 agents
publics, soit 9 % du total. Les civil servants sont affects exclusivement dans les
administrations centrales des ministres et les agences. On distingue, en leur sein,
les fast streamers, recruts par concours et qui ont vocation occuper les emplois
dencadrement suprieur, des main streamers, qui exercent des fonctions subor-
donnes. Les civil servants ne relvent pas dun statut, mais de la common law,
adapte leur situation particulire par des principes qui remontent pour certains
dentre eux au xix
e
sicle. Ils nont en principe aucune garantie thorique de carrire
ni demploi, puisquils sont recruts et licencis at her Majestys pleasure. Dans les
faits, cependant, les civil servants bnfcient dune scurit de lemploi compa-
rable celle des fonctionnaires franais et ont vocation faire carrire au sein de
ltat. Aujourdhui, un nombre croissant de postes, notamment dencadrement
suprieur, est pourvu par des personnes qui ne sont pas des civil servants.
Les principaux employeurs dagents publics au Royaume-Uni sont les collectivits
locales, dont relvent notamment les enseignants. La fonction publique locale est
soumise au droit commun du travail et ses agents sont recruts sans concours.
Leur situation est rgle par des conventions collectives issues de la ngociation
entre les syndicats et les employeurs publics locaux. Le secrtaire dtat lEnvi-
ronnement, qui est comptent en matire de collectivits locales, a galement le
pouvoir dimposer certaines rglementations aux employeurs locaux.
Une place particulire doit enfn tre rserve aux agents en charge de la sant
publique, qui relvent du National Health Service et aux policiers, qui sont rgis
par un statut particulier.
Depuis les annes 1980, les gouvernements successifs du Royaume-Uni se sont
attachs rduire les effectifs du civil service, dont 40 000 emplois ont t suppri-
ms en 2005. Mais, dans le mme temps, les effectifs globaux des agents publics
ont fortement augment sous les gouvernements travaillistes, saccroissant de
750 000 emplois entre 1998 et 2005.
Enfn, lexemple de la Sude remet en cause lide, couramment rpandue en
France, selon laquelle les pays attribuant un rle majeur au service public sont
aussi ceux o ses agents sont, pour lessentiel, des fonctionnaires relevant dun
statut drogatoire au droit du travail. En effet, si plus de 1 300 000 Sudois, soit
prs du tiers de la population active, travaille pour le service public, seule une
minorit dentre eux, savoir les militaires, les policiers, les magistrats et les pro-
fesseurs de lenseignement suprieur, relve dun statut. Les autres agents, quils
soient employs par ltat, les rgions ou les communes, relvent de conventions
collectives ngocies par leurs syndicats avec lagence sudoise des employeurs
gouvernementaux (Aseg). Recruts par des agences spcialises, ces agents ne
bnfcient pas de la garantie demploi vie et les rgles qui leur sont applicables
sont largement identiques celles rgissant les salaris de droit priv, certains
dentre eux nayant cependant pas le droit de grve.
Ce mode de gestion des agents publics nest pas nouveau et prvalait dj dans
ses grandes lignes dans les annes 1960 et 1970, poque o le secteur public a

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


connu sa plus large expansion. Le rapprochement entre le rgime juridique des
agents publics et celui des autres salaris sest cependant accru depuis ces dix
dernires annes, notamment lissue de laccord conclu en 1998 entre lAseg
et les organisations syndicales, qui aligne les conditions demploi public sur celles
pratiques par les entreprises locales.
Les rformes rcentes
Les pays ayant chang de modle : Italie et Portugal
LItalie est, parmi les pays europens, lun de ceux qui a connu la rforme la plus
radicale de sa fonction publique. Inities notamment par Franco Bassanini, ancien
ministre, membre de linstance collgiale de la confrence nationale, des rformes
intervenues en 1993 puis en 1997-1998 sont venues changer radicalement le
systme en vigueur. Dsormais, les agents publics sont pour la plupart soumis au
droit commun du travail, lexception des magistrats, des militaires, des policiers,
des diplomates, des membres du corps prfectoral et des universitaires.
La vie professionnelle des autres fonctionnaires est dsormais dtermine par des
conventions collectives ngocies entre leurs syndicats et une autorit administrative
indpendante reprsentant la totalit des employeurs publics, lagence pour la repr-
sentation des employeurs publics dans la ngociation (Aran). Toutefois, les agents
publics demeurent dans une situation spcifque vis--vis du droit du travail, puisque
plus de soixante-dix drogations ont t prvues dans le code du travail italien, soit
pour exclure lapplication de certaines de ses dispositions ces agents, soit pour
permettre que certaines dispositions statutaires continuent leur tre applicables.
Confront depuis 1999 un ralentissement de la croissance et connaissant depuis
lors un dfcit public rgulirement suprieur au seuil de 3 % du produit intrieur
brut fx par le pacte de stabilit et de croissance, le Portugal sest trouv plac
devant la ncessit dentreprendre des rformes structurelles. La fonction publi-
que, critique pour son hypertrophie, son cot
69
et son ineffcacit, constituait,
dans cette perspective, un objectif prioritaire. Ds 2005, des mesures dconomie
se sont notamment traduites par un alignement du rgime de retraite des fonc-
tionnaires sur celui des autres salaris, par un blocage des avancements pour les
agents dont le salaire dpassait 1 000 euros, et par une limitation de la hausse des
rmunrations des autres agents 1,5 %, alors que linfation dpassait les 2 %.
En 2007, une importante loi a procd un rapprochement du statut des fonc-
tionnaires et du droit commun du travail, dont les agents chargs de fonctions
rgaliennes ont toutefois t exonrs. La progression salariale lanciennet a
galement t remplace par un systme de rmunration en fonction des per-
formances de lagent, values au moyen du Systme intgr de lvaluation de
lactivit dans ladministration publique (Siadap). La rforme opre au Portugal
est donc comparable celle laquelle a procd lItalie.
69. En 2005, la masse salariale des agents publics reprsentait 14,5 % du PIB, soit lun des taux les plus levs
dEurope, contre seulement 9,5 du PIB en 1985.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Les pays ayant modernis leur fonction publique
sans changer de modle : Allemagne, Canada, Espagne
En Allemagne, La rforme du fdralisme entre en vigueur au 1
er
janvier 2007
donne dsormais comptence aux Lnder pour la gestion et la rmunration des
fonctionnaires quils emploient.
Sagissant des employs et ouvriers, les conventions collectives les rgissant taient
traditionnellement ngocies entre les syndicats reprsentant ces personnels et len-
semble des collectivits publiques, mais, en 2006, les Lnder ont ngoci une conven-
tion collective spcifque applicable leurs propres agents. Les conventions collectives
conclues ces dernires annes tendent faire reposer la progression de carrire et la
rmunration sur lexprience et la manire de servir et non plus, comme auparavant,
sur des critres trangers lactivit professionnelle tels que lge ou la situation de
famille. Ces principes seront transposs prochainement aux fonctionnaires.
Au Canada, depuis le dbut des annes 1990, la fonction publique a t confronte
des changements importants. Ds 1994, en effet, le gouvernement canadien a
dcid de faire de la rduction du nombre des agents publics lun des leviers du rta-
blissement de lquilibre des fnances publiques. partir de 1997, des programmes
de dpart volontaire ont t mis en uvre, ce qui a abouti la suppression denviron
60 000 postes dans la fonction publique fdrale, soit 16 % des effectifs. Un gel des
salaires a galement t mis en place, ce qui a entran le dcrochage des rmu-
nrations des agents publics par rapport celles du secteur priv. Si cette politique
a permis le retour lquilibre budgtaire et contribu au dynamisme du taux de
croissance canadien, il a eu pour consquences nfastes une perte de comptences
dans le secteur public du fait des rductions deffectifs, une forte diminution de
lattractivit de la fonction publique en raison notamment de la dgradation des
conditions de rmunration et une certaine dmotivation des fonctionnaires lie au
ternissement de limage de la fonction publique.
Afn de rsoudre ces diffcults, la politique dite de la relve a t lance
partir de 1997
70
. Elle a eu pour objectif de rgnrer le service public en orientant
son action vers lensemble des citoyens, considrs comme des clients. Ainsi, la
dmarche Citoyens dabord , initie en 1998 a permis, au moyen dtudes et
de sondages, de connatre lattente de la population vis--vis des services publics,
charge pour ces derniers de les satisfaire. Dans ce cadre, le mode de gestion des
agents publics a largement volu dans le sens, notamment, de la mise en place
de la rmunration la performance, de lamlioration des procdures de slec-
tion et dvaluation de lencadrement suprieur, et dune gestion prvisionnelle
des emplois et des comptences.
Enfn, le 12 avril 2007, lEspagne a adopt une loi portant statut de base de lem-
ploi public. Loi gnrale sappliquant aux deux millions et demi dagents publics
oprant dans les administrations nationales, autonomes et locales, elle concerne
aussi bien les fonctionnaires de carrire que les agents contractuels de droit public
70. Sur le fondement du quatrime rapport au Premier ministre sur la fonction publique, rdig par Jocelyne
Bourgon, alors greffer du Conseil du Trsor.

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


et de droit priv. Issue dune vaste concertation engage par une commission
dexperts mise en place en septembre 2004, et ayant associ ltat, les commu-
nauts autonomes, les administrations locales et les organisations syndicales, cette
rforme introduit plusieurs innovations majeures. En premier lieu, la progression
de carrire est dsormais lie lvaluation individuelle de la performance. Ensuite,
un nouveau systme de recrutement est mis en place, incluant, outre les tradi-
tionnelles preuves gnrales, des tests spcifques lis aux comptences requises
pour occuper un poste, des tests techniques et des mises en situation. Enfn, des
dispositions spcifques sont prvues pour les rgles de dsignation et dvaluation
des cadres dirigeants. La loi du 12 avril 2007 procde donc une modernisation
des rgles applicables lensemble des agents travaillant pour les administrations
publiques, mais ne remet en cause ni le principe, rappel dans lexpos des motifs
de la loi, selon lequel le fonctionnariat est le statut normal des agents publics, ni le
systme de carrire dont relvent les fonctionnaires.
Synthse et enseignements
De la comparaison de ces diffrents systmes se dgagent plusieurs
constatations. Dune part, la proportion entre fonctionnaires et autres
agents ne relevant pas dun statut au sein du service public administratif
est trs variable selon les pays, depuis la forte prpondrance des premiers
jusqu leur cantonnement aux seules fonctions rgaliennes. Les seconds
sont, en gnral, soumis aux rgles du droit du travail et ngocient leur
situation professionnelle, par lintermdiaire de leurs syndicats, avec les
employeurs publics, dans le cadre de conventions collectives. Sagissant,
dautre part, des fonctionnaires, la soumission un statut na pas forc-
ment les mmes implications selon les pays : le recrutement peut ou non
relever dun concours, le poids respectif de lanciennet et du mrite dans
lavancement et la rmunration varie selon les pays considrs, les droits
et obligations vont de linterdiction du droit de grve au principe de la
libert dopinion et dexpression uniquement tempre par lobligation
de rserve. Enfn, des points communs se dgagent des rformes ralises
depuis une vingtaine dannes, relatifs lindividualisation de la gestion
des agents par le biais notamment dun avancement et dune rmun-
ration lis la performance, la recherche dune effcacit accrue de la
fonction publique et une tendance au rapprochement entre le rgime
juridique applicable aux agents publics et le droit commun du travail. On
relve encore que des quatre pays disposant historiquement dun systme
de fonction publique de carrire, savoir lEspagne, lItalie, le Portugal
et la France, notre pays est le seul ne pas avoir entrepris de rforme
dampleur de sa fonction publique depuis vingt ans.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Les valeurs des services publics
et de la fonction publique : un corpus commun
en cours dvolution
Cette partie du livre blanc a t rdige en prenant notamment en compte
les dbats de la table ronde anime par Marcel Gauchet, philosophe, mem-
bre de linstance collgiale de la confrence nationale, le 23 novembre 2007
sur le thme : Les principes et les valeurs du service public et de la sance
du 19 dcembre 2007 de linstance collgiale de la confrence nationale.
Les valeurs au cur de la rforme de la fonction publique
et du service public
Des valeurs reafrmer et renouveler en France
question : quelles sont, pour vous, les valeurs les mieux incarnes aujourdhui par le service
public et la fonction publique, cest--dire les administrations et les services qui dpendent de
ltat, les hpitaux et les collectivits locales ?
Source : Le regard du grand public et des fonctionnaires sur les valeurs et les volutions de la fonction publique , sondage Ifop
ralis du 18 au 25 janvier 2008 sur un chantillon de 2 553 fonctionnaires des trois fonctions publiques.
Comptence, lacit, qualit : telles sont les trois valeurs places en tte pour
incarner la fonction publique daujourdhui par les deux mille cinq cents fonction-
naires interrogs en janvier 2008 par linstitut de sondage Ifop.
On pourra stonner de ne trouver dans ce trio de tte ni la trilogie rpublicaine
de la libert, de lgalit et de la fraternit, que les services publics ont pourtant
pour mission de dfendre au quotidien, ni les principes dgalit, de continuit et
dadaptabilit, indissociables de la conception franaise du service public depuis la
fn du xix
e
sicle, ni mme ces droits et obligations numrs par la loi du 13 juillet
1983 et qui font la spcifcit du fonctionnaire vis--vis des autres salaris.
Ce sondage ne doit pas conduire linterprtation errone que les fonctionnaires
se dtourneraient de ces valeurs pleinement associes leur action. Il rvle sim-
plement lexistence dautres valeurs qui, si elles ne bnfcient pas dun ancrage
historique et juridique aussi profond que les valeurs traditionnelles du service
public et de la fonction publique, nen suscitent pas moins ladhsion des agents.
38 %
32 %
31 %
29 %
27 %
26 %
25 %
23 %
20 %
20 %
10 %
10 %
41 % Comptence
Lacit
Qualit
Responsabilit
galit
Continuit
Efficacit
Respect
Solidarit
Impartialit
Adaptabilit
Performance
Transparence

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


Il est vrai que, dans notre pays, la lgislation applicable aux fonctionnaires et la
jurisprudence relative la fonction publique ne se rfrent pratiquement pas
la notion de valeur
71
, ce qui laisse donc un espace certain la construction par
chaque agent de son propre rfrentiel de valeurs. Cette part de subjectivit est
intrinsquement lie la notion de valeur, qui peut se dfnir, dans notre contexte,
comme les idaux qui motivent les personnes charges de fonctions publiques
72
.
Et chacun nest videmment pas stimul par les mmes idaux.
Est-ce dire, pour autant, que tout effort de cration dun rfrentiel commun de
valeurs applicables lensemble des agents publics se heurterait inexorablement
cette dimension personnelle et affective quinduit ncessairement la notion de valeur ?
Loin de l. lheure o la modernisation des services publics est une condition de
leur survie, laffrmation dun socle partag de valeurs qui redonnerait son sens au
travail des agents publics doit constituer la base des rformes venir. La dfnition de
valeurs communes sera le meilleur instrument de ce rarmement intellectuel
73
dont
le service public et la fonction publique ont aujourdhui tant besoin.
Il ressort des dbats de la confrence nationale que la question des valeurs revt
une grande importance. Ainsi, la plupart des organisations syndicales de fonc-
tionnaires ont affrm le rle des valeurs pour donner sa cohrence densemble
aux missions de service public et au travail des fonctionnaires. Elles ont rappel
leur attachement aux valeurs traditionnelles du service public que sont lgalit, la
continuit ou la dfense de lintrt gnral, mais ont aussi manifest leur souhait
denrichir lexistant par des valeurs mergentes telles que leffcacit, la transpa-
rence ou la proximit vis--vis des citoyens. Un mme intrt sest manifest chez
les jeunes usagers, qui demandent au service public de faire siennes les valeurs de
qualit, de simplicit et de courtoisie.
question : quelles sont les valeurs que vous souhaiteriez voir se dvelopper demain en priorit
dans le service public et la fonction publique ?
Source : Le regard du grand public et des fonctionnaires sur les valeurs et les volutions de la fonction publique , sondage Ifop
ralis du 18 au 25 janvier 2008 sur un chantillon de 2 553 fonctionnaires des trois fonctions publiques.
71. Seul larticle 17 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983 se rfre la valeur professionnelle des fonc-
tionnaires.
72. Cette dfnition est extraite de louvrage de Christian Vigouroux, Dontologie des fonctions publiques,
Paris, 2006, p. 269.
73. Lexpression est de Marcel Gauchet.
37 %
35 %
30 %
28 %
28 %
26 %
23 %
22 %
22 %
20 %
16 %
7 %
40 % Efficacit
Qualit
Transparence
Comptence
Respect
galit
Performance
Solidarit
Adaptabilit
Responsabilit
Impartialit
Continuit
Lacit
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Le rle central jou par les valeurs dans les rformes des
services publics et de la fonction publique ltranger
Sappuyer sur les valeurs pour initier ou enrichir une rforme des services publics
ou de la fonction publique est une dmarche suivie dans de nombreux pays com-
parables au ntre par leur niveau de dveloppement
74
. Tt ou tard, les valeurs
sont intgres tout processus de rforme dans ces domaines, tant il est vrai
quelles permettent de donner un sens au changement. Cest en revisitant les
valeurs traditionnelles et en identifant des valeurs nouvelles que lon peut donner
un fondement solide la rforme de la fonction publique et des services publics.
Ainsi, au Canada, les importantes rformes de la fonction publique entreprises
depuis le dbut des annes 1990 se sont accompagnes dune rfexion sur les
valeurs. Ds 1999, un bureau de lthique et des valeurs est cr au sein du
Conseil du Trsor, charg de la gestion des fonctionnaires. Prpar par un groupe
de travail incluant des fonctionnaires dont le rapport a t publi en 2000, le code
des valeurs et de lthique de la fonction publique canadienne a t adopt en
septembre 2003. Ayant pour objectif essentiel de renforcer le lien de confance
unissant les usagers leur fonction publique, il distingue quatre ensembles de
valeurs : les valeurs dmocratiques qui visent aider les ministres, dans le cadre
de la loi et de la Constitution, servir le bien commun ; les valeurs professionnel-
les, qui imposent de servir les citoyens avec comptence, excellence, effcience,
objectivit et impartialit ; les valeurs lies lthique, qui impliquent dagir en
tout temps de manire conserver la confance du public et incluent lhonntet,
la justice, la discrtion et la saine gestion des ressources publiques ; enfn, les
valeurs lies aux personnes, qui incitent faire preuve de respect, de courtoisie,
de savoir-vivre et de responsabilit, tant vis--vis des usagers que des collgues.
Diffus en ligne et sous forme de livret, le code des valeurs et de lthique est
appuy par des formations dispenses aux fonctionnaires par lcole de la fonc-
tion publique du Canada. Dans la continuit du code, la rfexion sur les valeurs
se poursuit grce une revue en ligne intitule Fentre sur les valeurs et lthique
laquelle contribuent tant les agents publics que les usagers. Ainsi, en moins de
dix ans, la question des valeurs est devenue lun des axes de la modernisation.
Au Danemark, les valeurs de la fonction publique font partie de la loi sur les
fonctionnaires et comprennent la lgalit, limpartialit, la fexibilit, la probit, le
dialogue, la considration, la responsabilit, le professionnalisme et leffcience.
Elles sont compltes par les obligations des fonctionnaires et des dirigeants publics
recenses dans un document de 2003 relatif la stratgie du gouvernement
central en matire de personnel et dencadrement. Ces obligations incluent la
cration de valeur pour les citoyens, la garantie de la lgalit, louverture desprit,
le sens des responsabilits et la capacit dinnovation.
En Espagne, larticle 1
er
de la loi du 12 avril 2007 portant statut de base de
lemploi public nonce les fondements de laction des administrations publiques,
74. Sur cette question, voir notamment le n
o
25 (dcembre 2007) de la revue Perspective gestions publiques,
publie par lInstitut de la gestion publique et du dveloppement conomique.
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
notamment le service des citoyens et de lintrt gnral, lgalit, le mrite et
la comptence comme principes directeurs de laccs lemploi public et de la
promotion professionnelle, limpartialit, leffcacit, la transparence, lvaluation
et la responsabilit. Les articles 52 54 de cette mme loi dictent un code de
conduite des emplois publics. Le code assigne aux titulaires de ces emplois, dune
part, des principes thiques tels que, notamment, le respect de la lgalit, la
loyaut, la neutralit, la probit, leffcacit, leffcience et la discrtion profes-
sionnelle, dautre part, des principes de conduite tels que, notamment, lattention
et le respect, la diligence, linformation des usagers, le devoir de se former et la
possibilit de suggrer toute modifcation du fonctionnement du service suscep-
tible damliorer son effcacit.
Enfn, au Royaume-Uni, la revalorisation des services publics opre par le gou-
vernement Blair a donn une nouvelle actualit la question des valeurs. ct
des valeurs traditionnelles de probit, dobligation de rserve, de neutralit et de
loyaut se sont affrmes de nouvelles valeurs regroupes au sein des quatre
P : pride
75
, passion, pace
76
, professionalism. Le code de la fonction publique
vot en juin 2006, qui na pas de porte normative, inclut ces valeurs et des plans
de mise en uvre visent garantir leur application effective par les fonctionnai-
res. Une commission du service public, dont les quinze membres sont nomms
par le Premier ministre, est charge de faire respecter les valeurs de la fonction
publique.
Ces expriences trangres rvlent que le rfrentiel de valeurs communes
lensemble des services publics et de la fonction publique comprend la fois
des valeurs traditionnelles et des valeurs mergentes. Les premires sont
profondment ancres dans lhistoire des pays considrs. Elles ont la plupart du
temps t intgres dans le droit applicable aux services publics et la fonction
publique. Elles incluent notamment le respect de la lgalit, la neutralit, lintgrit
ou encore la continuit. Les secondes sont le fruit de la nouvelle conception de
la gestion publique qui sest affrme dans les pays dvelopps depuis les annes
1980. Moins reconnues par le droit positif, plus infuences par lhistoire rcente
de chacun des pays, elles trouvent leur fondement dans ltat actuel de socits
o les barrires entre secteur public et secteur priv ont tendance sestomper et
o les activits de services, quel que soit leur oprateur, doivent de plus en plus
intgrer les exigences de chaque individu. Elles incluent notamment leffcacit
individuelle de chaque agent, la transparence, ou encore la plus grande attention
porte lusager.
Des exemples franais rcents
Si la France navait pas jusqu une priode rcente, contrairement aux pays pr-
cdemment cits, engag une rfexion densemble sur les valeurs de la fonction
publique ou du service public, cette question nest toutefois pas inconnue dun
certain nombre dadministrations. Elle est porte, dune part, par le contexte
75. Fiert.
76. Clrit.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


gnral dintrt pour les valeurs qui touchent lensemble de la socit franaise,
et notamment les entreprises prives. La plupart des grandes entreprises
franaises sont dsormais dotes dun document synthtique priodiquement
enrichi recensant les valeurs auxquelles elles adhrent. Cest le cas, par exemple,
dAccor, dont les valeurs communes sont linnovation, lesprit de conqute, la
performance, le respect et la confance, de BNP-Paribas, qui a pour valeurs de
rfrence lengagement, lambition, la crativit et la ractivit, ou encore de
Volia Environnement, qui sappuie sur le sens du client, la responsabilit, linno-
vation, la performance et la solidarit.
Dautre part, un nombre croissant de mtiers de la fonction publique relve dsormais
de codes de dontologie professionnels. Certains de ces codes ont t dicts
par voie de dcrets et ont donc un caractre rglementaire. Cest le cas du code de
dontologie de la police nationale, qui a fait lobjet dun dcret du 18 mars 1986
77
,
et du code de dontologie des agents de la police municipale, adopt par un dcret
du 1
er
aot 2003
78
. Mais la plupart de ces codes nont pas de force contraignante
et prennent la forme de simples guides de bonnes pratiques. Ils nen constituent
pas moins des rfrentiels souvent apprcis par ceux auxquels ils sappliquent, ne
serait-ce que parce quils correspondent aux ralits de la profession exerce. On
peut citer comme exemple le code de dontologie des archivistes adopt par le
Conseil international des archives, qui sapplique lensemble des professionnels
des archives, quils soient fonctionnaires ou salaris de droit priv.
Ainsi, la direction gnrale des impts a mis au point un rfrentiel de valeurs
partages, fruit de tables rondes ayant rassembl plus de 300 agents. Ce rf-
rentiel est insr au dbut de chaque contrat de performance sign par cette
direction. Les valeurs quil recense sont le civisme fscal, que les agents de la
direction gnrale des impts sengagent promouvoir en toutes circonstances,
le secret professionnel et lintgrit, lgalit devant limpt assure avec justice et
humanit, enfn lgalit des chances, la solidarit et la valorisation de lindividu.
De mme, le ministre de lquipement sattache identifer les valeurs qui
donnent un sens son action. Aux valeurs fondamentales de solidarit, de mesure
et dinnovation sajoutent des valeurs professionnelles telles que la loyaut, lhon-
ntet, le dvouement, le courage et la dtermination.
En 2007, la direction des personnels et de ladaptation de lenvironnement
professionnel du ministre de lconomie, des fnances et de lemploi sest
dote dun rfrentiel de valeurs issu dune rfexion mene dans le cadre dun
sminaire interne. Les valeurs de la direction sont lexigence, le sens de laction, la
loyaut, lcoute et lesprit dquipe.
Le Conseil dtat labore actuellement un rappel des principes et des bonnes
pratiques dontologiques applicables lensemble de ses membres.
Enfn, la Cour des comptes, en 2007, et le ministre des affaires trangres,
en 2008, se sont dots de comits dthique.
77. Dcret n
o
86-592 du 18 mars 1986 portant code de dontologie de la police nationale.
78. Dcret n
o
2003-735 du 1
er
aot 2003 portant code de dontologie des agents de police municipale.

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


Ces exemples illustrent le fait que rien ne fait obstacle, en France, ce que les
services publics et les fonctionnaires se dotent de rfrentiels de valeurs. Ces
exercices, qui savrent pertinents au niveau dune direction ou dun ministre,
constituent un premier pas concret pouvant faciliter une rfexion gnrale sur les
valeurs des services publics et de la fonction publique.
Gense des valeurs du service public
et de la fonction publique en France
La source premire des valeurs du service public et de la fonction publique est
rechercher dans la trilogie rpublicaine de libert, dgalit et de fraternit.
Idaux proclams par les rvolutionnaires de 1789, dfnis comme principes de la
Rpublique par la Constitution de 1848, enfn levs au rang de devise de la Rpu-
blique par la Constitution de 1958, la libert, lgalit et la fraternit constituent
la fois les valeurs fondatrices de ltat contemporain et de ses services publics.
En effet, les services publics ont largement contribu laffrmation de lautorit
de ltat partir de lavnement de la III
e
Rpublique. Ils sont aujourdhui encore,
par excellence, linstrument de laction des collectivits publiques dans le champ
social. Il est donc logique que les trois principes daction fondamentaux de ces
collectivits soient aussi ceux des services publics.
Viennent ensuite les trois principes du service public, la continuit, lgalit et
la mutabilit, ou ladaptabilit, systmatiss par le juriste Rolland au dbut du
xx
e
sicle, sous lappellation de lois du service public . La continuit et lgalit
ont t riges en principes gnraux du droit par le Conseil dtat et sont, de ce
fait, applicables mme sans texte. Quant la mutabilit, elle donne ladministra-
tion un pouvoir de modifcation unilatrale de ses actes lorsque lintrt du service
le justife. Profondment ancrs dans la culture administrative franaise, ces trois
principes sappliquent de multiples aspects de la vie professionnelle des agents
publics et de laction des services publics. Ainsi, le principe dgalit implique-t-il
que lgal accs aux emplois publics soit assur lors du recrutement des fonction-
naires, que lgalit de traitement entre les agents publics soit respecte, dans la
limite de diffrences de situation justifant des diffrences de traitement, et que
les citoyens soient gaux devant le service public. De ce principe particulirement
riche dcoulent ceux de neutralit et de lacit des services publics et de la
fonction publique, car lagent public qui ne ferait pas abstraction de ses options
politiques, philosophiques ou religieuses pour traiter la demande dun usager
porterait atteinte lgalit des citoyens devant le service public.
Plus tard, les statuts de 1946 et de 1983-1984 ont affrm un certain nombre
de droits et obligations des fonctionnaires, qui, au-del de leur caractre
impratif, dessinent les contours dune dontologie professionnelle base sur des
valeurs parfois diffciles concilier. Soumis au principe dobissance hirarchique,
le fonctionnaire ne doit cependant pas excuter les ordres manifestement ill-
gaux. Libre de ses opinions, il doit nanmoins faire preuve de rserve tant dans
ses propos sur le service auquel il appartient que dans la manifestation de ses
convictions. Tenu de satisfaire aux demandes dinformation du public, il est, dans
le mme temps, soumis au secret et la discrtion professionnels. Ces risques de

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


contradiction nont pas empch les fonctionnaires de sapproprier ces droits et
obligations dicts par la loi, qui constituent aujourdhui de vritables valeurs de
la fonction publique.
Le systme de valeurs dont se sont dots le service public et la fonction publique
au fl du temps est donc endogne. Ses sources sont exclusivement les rgles
fondatrices de la sphre publique, quil sagisse de la devise de la Rpublique, des
principes du service public, ou des droits et obligations des fonctionnaires. Cette
situation est le refet de la place depuis longtemps prpondrante de ltat dans
lespace social franais. Dominant lensemble de la socit, ltat nprouvait pas
la ncessit de rechercher ses valeurs dans dautres rfrences que les siennes
propres.
Cet tat de fait ne soulevait pas de diffcults pendant les Trente Glorieuses .
Dans une socit franaise stable et prospre, service public et secteur priv
coexistaient sans tension majeure et dans une certaine ignorance rciproque. Les
volutions sociales et culturelles engendres par les vnements de Mai 1968
nont pas signifcativement remis en cause lquilibre du systme de valeurs des
services publics et de la fonction publique. Mais lquilibre est rompu ds le dbut
des annes 1980. Concident alors, en effet, en France, un secteur public au
paroxysme de son extension sous le premier gouvernement de Pierre Mauroy, et
larrive au pouvoir, au mme moment, de Ronald Reagan aux tats-Unis et de
Margaret Thatcher au Royaume-Uni, qui saccompagne dune remise en cause
sans prcdent du rle des services publics. Ltat providence est stigmatis pour
son ineffcacit, son improductivit et son cot, tandis que les valeurs du march
sont exaltes. Lentreprise se substitue ltat comme rfrence de lorganisation
sociale et ses valeurs deffcacit, de performance et de comptition impr-
gnent progressivement lensemble de la socit, y compris la sphre publique.
La France est gagne par cette volution ds le tournant de la politique co-
nomique dcid par Franois Mitterrand, en 1983. Avec larrive au pouvoir de
Jacques Chirac en 1986, sont engages les premires vagues de privatisations
qui se poursuivront sous le second septennat de Franois Mitterrand. Un clivage
semble se dessiner entre un secteur public protg et un monde de lentreprise
en prise avec les diffciles ralits conomiques. Longtemps tabous dans la socit
franaise, y compris dans ses lites, quelles soient conservatrices ou progressistes,
largent et la russite matrielle sont valoriss. Les valeurs du secteur priv et de
lindividualisme se rpandent dans lensemble de la socit.
Jacques Chirac est toutefois lu, en 1995, sur le thme de la fracture sociale.
La lutte contre les discriminations et la prservation de lenvironnement
sduisent peu peu lopinion publique. Les grandes entreprises sapproprient
rapidement ces thmes et mettent en avant leur action en faveur des minorits et
du dveloppement durable. De son ct, le service public peine se conformer
ces nouvelles attentes de la socit, comme en tmoignent les polmiques ayant
accompagn louverture de la flire ZEP linstitut dtudes politiques de Paris
en 2002.
Aujourdhui, un certain quilibre semble stablir entre les diffrentes valeurs
nouvelles qui se sont affrmes dans la socit franaise depuis une trentaine

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


dannes. Il est prsent communment reconnu quindividualisme et dfense
des intrts collectifs doivent se contrebalancer. En incluant la fois la perfor-
mance ou leffcacit, que lon associe traditionnellement au secteur priv, et la
prservation de lenvironnement ou la lutte contre les discriminations, qui rel-
vent plus naturellement de lintrt gnral, les valeurs nouvelles convergent et
transcendent les clivages traditionnels entre activit marchande et service public.
Force est cependant de constater que le service public et la fonction publique sont
largement rests passifs face lmergence de ces valeurs nouvelles. Se reposant
sur leurs valeurs endognes, lun et lautre nont pas su encore sapproprier ces
valeurs exognes qui se sont progressivement imposes dans le champ social
depuis une trentaine dannes. Quel que soit le jugement que lon porte sur
ces valeurs nouvelles, il est indniable quelles imprgnent aujourdhui la socit
franaise et que, par consquent, les services publics et la fonction publique
ne peuvent les ignorer. Il sagit prsent de raliser la synthse entre les
valeurs traditionnelles qui fondent lidentit de nos services publics et de
notre fonction publique et quil serait absurde de remettre en cause, et les
valeurs caractristiques de la modernit.
Les valeurs actuelles du service public et de la fonction
publique : valeurs traditionnelles et valeurs mergentes
Notre pays doit, comme lont fait nombre de ses voisins et partenaires, raffrmer
les valeurs essentielles de son service public et de sa fonction publique. Ces
valeurs sont, pour reprendre la dfnition quen donne lOCDE, la traduction des
choix relatifs la manire dont le service public et ses employs doivent uvrer
79
.
Elles ne constituent donc pas un ensemble abstrait de principes, mais doivent
servir fonder lorganisation et la gestion des services publics et de la fonction
publique. Elles doivent aussi tre la source de toute rfexion sur la rforme dans
ces domaines et dfnir une vritable thique de la fonction publique.
Ntant pas des abstractions, les valeurs du service public et de la fonction publique
sappliquent concrtement aux relations entre lagent public et lenvironnement
humain dans lequel il volue. De ce point de vue, la situation des fonctionnaires
prsente une spcifcit. En effet, si un agent du service public administratif,
comme toute autre personne dlivrant une prestation de service, est en contact
direct avec celles et ceux qui le sollicitent, quon les nomme usagers, clients ou
consommateurs, et volue dans un environnement professionnel constitu de
collgues hirarchiquement suprieurs, gaux ou infrieurs lui, il doit, en outre,
respecter la volont du pouvoir politique dsign par les lecteurs, quil soit natio-
nal ou local. Dans un tat de droit, ladministration a en effet pour responsabilit
de permettre lexcution des dcisions prises par les lus. Aussi les valeurs des
services publics et de la fonction publique doivent-elles sappliquer aux relations
79. Dfnition extraite de louvrage Examens de lOCDE sur la gestion des ressources humaines dans ladminis-
tration publique. Belgique, Paris, 2007, p. 156.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


que les agents entretiennent avec les trois ensembles constitus par les usagers,
les collgues de travail et les autorits politiques.
Les valeurs essentielles incluent, bien videmment, les valeurs tradition-
nelles, souvent perdues de vue et quil faut revivifer. Ces dernires peuvent
cependant avoir, dans un rfrentiel de valeurs, une signifcation et une porte
diffrentes de celle que leur attribuent lhistoire administrative et le droit. Les
principes juridiques traditionnels dgags par le droit public constituent naturel-
lement des valeurs, mais inversement toutes les valeurs ne sont pas des principes
juridiques. Le rle de rfrence intellectuelle et morale de laction publique quelles
doivent jouer, mais aussi leur dimension oprationnelle impliquent de leur donner
une place diffrente de celle quoccupent les rgles de droit. Il ne faudra donc
pas stonner si, dans les dveloppements qui suivent, le sens donn certaines
valeurs nest pas toujours celui que lui donnent la jurisprudence et les manuels de
droit administratif.
Elles incluent aussi les valeurs mergentes quil faut prciser et diffuser. Ces
valeurs nouvelles sont, pour certaines dentre elles, marques par le dveloppement
de lindividualisme qui caractrise notre temps. Quon les appelle citoyens, usagers
ou clients, celles et ceux qui font appel au service public attendent aujourdhui des
prestations plus personnalises, une coute plus attentive de leur situation propre,
une adaptation des rponses de ladministration au cas par cas et, parfois, le zro
dfaut cher au discours sinon toujours la pratique des entreprises prives. Le df
pour le service public et la fonction publique est aujourdhui dintgrer ces attentes
nouvelles tout en prservant les exigences de garantie de la cohsion nationale et de
solidarit entre les individus, qui sont leur raison dtre.
Dans ce contexte, les valeurs essentielles des services publics et de la
fonction publique peuvent tre regroupes en trois grandes catgories,
chacune dentre elles tant analyse sous deux angles, interne et externe :
les rapports que chaque agent entretient avec son environnement pro-
fessionnel, quil sagisse des pouvoirs publics auxquels il est uni par un
lien hirarchique ou de ses collgues ; ses relations avec les usagers et les
citoyens.
Les valeurs rpublicaines
Proclames par la dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 et
par la devise de notre pays, les valeurs rpublicaines constituent le fondement
de laction du service public et de la fonction publique. Les agents publics ont
pour mission de les faire vivre, de les diffuser et de les dfendre dans leur action
quotidienne, participant ainsi la prennit du rgime rpublicain dont larticle
89 de la Constitution de 1958 prvoit quil ne saurait tre remis en cause.
La libert
Elle est au cur du contrat social conclu entre le peuple franais et ses gouvernants
depuis 1789. Cette valeur sapplique, dune part, aux rapports entre les pouvoirs
publics et les fonctionnaires, ces derniers ne devant pas tre arbitrairement car-
ts de leurs fonctions en raison des alternances politiques. Les fonctionnaires
exercent aussi leur libert vis--vis de lautorit politique par leur libert dopinion

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


et dexpression, par le droit syndical et par le droit de faire grve. Elle concerne,
dautre part, le lien unissant les fonctionnaires lensemble des citoyens. Parce
quil agit au nom de lintrt gnral, le fonctionnaire est certes amen prendre
des mesures restreignant lexercice de la libert individuelle des citoyens. Mais il
doit sassurer que ces restrictions sont lgales et disposent, dans le cas contraire,
dun devoir de dsobissance.
Lgalit
Lgalit est une valeur particulirement riche en matire de service public et de
fonction publique. Cest autour de cette valeur que le premier dbat rgional
de la confrence nationale sest tenu Rennes le 30 octobre 2007. Lgalit
sapplique, tout dabord, aux fonctionnaires eux-mmes, et notamment leur
mode de recrutement, puisque les emplois publics sont galement accessibles
tous les citoyens exclusivement en fonction de leur mrite. Durant leur carrire,
les fonctionnaires doivent en outre bnfcier dun traitement gal de la part de
ladministration lorsquils sont placs dans des situations identiques. Lgalit de
traitement ne fait donc pas obstacle ce que des diffrences de traitement exis-
tent, lorsque les agents sont placs dans des situations diffrentes. Par exemple,
le mrite professionnel dun fonctionnaire peut justifer quil soit mieux rmunr
que ceux qui exercent le mme mtier. De mme, le droit de toute personne
mener une vie familiale normale peut justifer que la priorit soit donne, en
matire de mutation, des conjoints spars par leur affectation territoriale.
Lgalit doit aussi permettre aux usagers de disposer dun droit daccs effectif
aux services publics, quel que soit leur lieu de rsidence. Ce droit implique, pour
les services publics, la ncessit de constituer un rseau territorial suffsamment
dense pour quune partie des usagers ne soit pas laisse de ct. Lorsque certains
services publics ne sont pas reprsents sur un territoire donn, ce qui est nces-
sairement le cas puisque, par exemple, toutes les communes ne peuvent pas tre
dotes dun hpital public, ladministration doit tre en mesure dindiquer aux
habitants concerns les modalits daccs aux services publics les plus proches de
leur domicile.
Deux valeurs constituent des corollaires de lgalit
80
. Dune part, limpartialit
ou la neutralit imposent aux fonctionnaires de ne pas faire intervenir leurs choix
philosophiques, politiques ou moraux dans la relation quils tablissent avec lusa-
ger. Les pouvoirs publics se doivent aussi dappliquer le principe dimpartialit la
relation quils entretiennent avec les fonctionnaires, ce qui exclut notamment les
recrutements, les avancements ou les suppressions de postes dcids en fonction
des convictions de lagent.
Dautre part, la lacit impose aux fonctionnaires de respecter les croyances
des usagers tout en prservant lexcution du service public de toute infuence
religieuse. La dfense de la lacit est un enjeu quotidien dans bon nombre de
services publics, notamment les tablissements denseignement et les hpitaux.
80. Lexpression est de Martine Lombard, Les services publics dans le modle franais , dans Cahiers fran-
ais, n
o
330, 2006, p. 59.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Il nest pas ais pour les fonctionnaires dappliquer une lgislation parfois diffcile
interprter et darbitrer, face des situations humainement complexes, entre
souplesse et fermet. Les agents doivent donc pouvoir compter sur laide des
pouvoirs publics, auxquels il appartient de fxer une ligne de conduite claire et
concrte en matire de lacit
81
.
La fraternit
Enfn, la fraternit correspond au rle de garant de la cohsion sociale que joue le
service public dans la socit. Habituellement moins mise en avant que la libert
et lgalit, elle doit pourtant avoir toute sa place dans le rfrentiel des valeurs
du service public et de la fonction publique. Cest, en effet, notamment de la
fraternit que dcoule, dune part, le principe de non-discrimination, impliquant
un traitement gal de chaque personne recourant au service public, sans quil soit
tenu compte de sa nationalit, du sexe ou de ses opinions. La haute autorit de
lutte contre les discriminations (Halde) est tout particulirement charge de veiller
au respect de ce principe. La fraternit impose, dautre part, au service public et
ses agents de pratiquer lquit vis--vis des usagers, cest--dire de prendre
en compte les diffcults particulires dune population donne, quitte droger,
lorsque les circonstances le justifent et que la loi le permet, au principe de lgalit
de traitement. Elle justife, par exemple, le maintien de la fourniture dlectricit ou
de gaz des personnes ne disposant pas des ressources suffsantes pour payer leur
facture, la fxation de seuils de recrutement de personnes handicapes dans la fonc-
tion publique ou encore loctroi par certains dpartements de prestations sociales
dun montant plus lev que celui dtermin par la loi. Toute personne en situation
prcaire doit pouvoir compter sur laide du service public et de ses agents.
Les valeurs professionnelles
Comme tout autre secteur dactivit, le service public ne peut remplir correc-
tement ses missions que si les agents en charge de lexcuter font preuve de
professionnalisme. Les valeurs professionnelles du service public et de la fonction
publique ne prsentent donc, pour certaines dentre elles, aucune spcifcit
par rapport celles dont le secteur priv peut se doter : toute activit requiert
de leffcacit, de la performance et de la qualit. Mais dautres sont lies la
nature spcifque des prestations fournies par le service public et aux prrogatives
particulires dont bnfcient les fonctionnaires pour accomplir leurs missions.
Ainsi, lexigence de respect de la lgalit simpose avec une force particulire
aux personnes qui sont charges de prparer les lois, notamment les agents des
administrations centrales de ltat. Les valeurs professionnelles rassemblent donc
des principes applicables toute activit publique ou prive et des exigences
spcifques la sphre publique.
81. Pour un exemple dapplication du principe de lacit dans le cas du port de signes religieux par les lves
dans un tablissement scolaire, voir notamment les arrts du Conseil dtat Ghazal et Singh du 5 dcembre
2007.

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


La lgalit
Cette valeur simpose toute activit impliquant lintervention dune personne
publique. La raison dtre de ladministration dans un tat de droit est de rendre
effectives les lois votes par la reprsentation nationale. Le fonctionnaire doit
donc en permanence tre le garant de la lgalit, tant vis--vis des ordres de sa
hirarchie qui la mconnatraient que des comportements individuels qui ne la res-
pecteraient pas. Frquemment amen, dans le cadre de ses fonctions, contrler,
interdire ou sanctionner, il ne peut bnfcier de la confance des citoyens que sil
exerce ces prrogatives inhrentes la puissance publique dans le strict respect de
la loi. De l la ncessit, pour les agents publics, de garantir que les dcisions quils
prennent sont lgales (quelles soient favorables ou dfavorables la personne
concerne) et quelles ont t labores dans le cadre dune procdure rgulire.
Lexcs de formalisme que lon reproche souvent ladministration nest, le plus
souvent, que lapplication du principe de lgalit.
La lgalit implique aussi la loyaut du fonctionnaire lgard des responsables
dmocratiquement lus qui dirigent la collectivit laquelle il appartient. Libre de
ses opinions et de son expression, le fonctionnaire doit cependant, dans lexercice
de ses fonctions, exclure de faire obstacle des ordres lgaux au motif quils ne
correspondraient pas ses engagements personnels. Elle justife enfn lexistence
du secret professionnel, qui fait obstacle ce que des agents divulguent les infor-
mations confdentielles que les usagers sont amens porter leur connaissance.
Lefcacit
Elle a t lune des valeurs les plus cites au cours des dbats de la confrence
nationale, y compris par bon nombre dorganisations syndicales. Elle est aussi,
selon le sondage ralis par lIfop en janvier 2008, la valeur que les fonctionnaires
souhaitent le plus voir se dvelopper lavenir. Elle a pourtant, pendant long-
temps, suscit une certaine dfance parmi les agents publics et les syndicats de la
fonction publique. Ce malentendu est prsent largement dissip et il est dsor-
mais gnralement admis que leffcacit, loin de sopposer aux autres valeurs du
service public et de la fonction publique, vient opportunment les complter.
Sur le plan des relations entre lagent public et ladministration, leffcacit impli-
que que la seconde puisse exiger du premier un comportement professionnel
caractris, aux antipodes de la caricature courtelinesque du bureaucrate, par
limplication pleine et entire dans les tches qui lui sont confes, la participation
active lamlioration de la qualit du service au sein duquel il est affect et un tat
desprit tourn vers la recherche de la performance individuelle et collective. En
retour, le fonctionnaire est en droit dattendre de ladministration quelle le mette
en mesure damliorer ses performances, notamment en lui donnant accs la
formation ou des conditions de travail satisfaisantes. Enfn, leffcacit resterait
une notion abstraite, subjective et source darbitraire si elle ntait pas complte
par une valuation des agents et des services en fonction de rfrentiels claire-
ment dfnis et laquelle chefs de service et corps dinspection ou de contrle
doivent consacrer le temps et lattention ncessaires. La culture de lvaluation
sest dj largement dveloppe dans ladministration depuis la loi organique
relative aux lois de fnance (Lolf) du 1
er
aot 2001, notamment grce la mise en
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
place, dans chaque service, dindicateurs de performance, et le mouvement doit
samplifer dans les annes venir.
Leffcacit est aussi une exigence lgitime des citoyens vis--vis de leurs services
publics et de leur fonction publique. Elle implique, de la part de ladministration,
un effort de communication tendant faire connatre aux intresss les objectifs
dune politique publique donne, en exposer les motivations et rendre compte
honntement des rsultats obtenus, conformment au principe pos par larticle
15 de la dclaration des droits de lhomme et du citoyen, selon lequel La socit
a le droit de demander compte tout agent public de son administration.
Lusager sera ainsi mis mme de se faire sa propre opinion sur leffcacit de
laction administrative. Mieux inform, il sera de ce fait moins en proie aux clichs
trop souvent vhiculs sur ladministration et il nest pas douteux que limage de
celle-ci, eu gard la qualit relle de son action dans limmense majorit des cas,
ne pourra quen bnfcier. De ce point de vue, les rapports annuels de la Cour
des comptes, les rapports successifs de lobservatoire de lemploi public, mis en
place en 2000, et la refonte, en 2007, du rapport annuel sur ltat de la fonction
publique dans son ensemble, tabli par la direction gnrale de ladministration
et de la fonction publique, afn damliorer sa lisibilit, ne peuvent que contribuer
amliorer la diffusion et la qualit de cette information.
Leffcacit est sans doute la manifestation la plus rcente dun principe la
fois fondamental et classique des services publics et de la fonction publique :
la responsabilit. La mise en uvre effective de la valeur deffcacit passe aussi
par celle de valeurs qui y sont associes, comme la qualit, la transparence ou
lautonomie.
La responsabilit manifeste la ncessaire implication personnelle de tout
agent public pour rendre effectives les valeurs au nom desquelles il doit agir. La
responsabilit du fonctionnaire est certes une rgle de droit abondamment illus-
tre depuis plus dun sicle par la jurisprudence administrative comme judiciaire
et inscrite dans le statut depuis 1946 mais elle doit, en tant que valeur, prendre
une signifcation plus gnrale et plus forte. Elle constitue, en effet, une ncessit
qui impose tout fonctionnaire de sacquitter de son engagement au service de
lintrt gnral. Elle implique, pour celui-ci, de rendre compte de son action
tant lautorit politique quaux citoyens. Un fonctionnaire responsable vis--vis
des pouvoirs publics et des citoyens est le meilleur garant de laffrmation des
valeurs essentielles du service public et de la fonction publique.
La qualit est la meilleure garantie de leffcacit. Elle est aussi, aprs leff-
cacit, la valeur que les fonctionnaires souhaitent voir se dvelopper le plus
lavenir, selon le sondage Ifop de janvier 2008. Ne dans le contexte de la produc-
tion industrielle de biens, la certifcation qualit sest progressivement largie aux
services et aux procdures de gestion administrative. De nombreuses prestations
de service public font aujourdhui lobjet dune certifcation, notamment dans
le domaine hospitalier. La recherche croissante par les services publics de la
certifcation qualit ne pourra quaccrotre leur professionnalisme et bnfcier
aux usagers. Cette demande de qualit toujours accrue peut, par exemple, en
matire de soins hospitaliers, ncessiter de regrouper certains services, afn de les
3
Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France
doter dquipements techniques garants de cette qualit. Le niveau de qualit
des services publics est donc li leur adaptabilit. Une mme exigence de
qualit simpose aux pouvoirs publics dans lensemble des mesures de gestion
quils appliquent aux fonctionnaires. Ces derniers sont en droit dattendre que
leur recrutement, leur valuation ou encore le suivi de leur situation administra-
tive seffectuent en fonction de procdures rationnelles leur permettant de se
consacrer pleinement lessentiel, cest--dire au service du public.
La transparence est au nombre de ces valeurs nouvelles correspondant au
haut niveau dexigence dmocratique dune socit volue. Elle vient au troi-
sime rang des valeurs souhaites par les fonctionnaires pour la fonction publique
de demain, aprs leffcacit et la qualit, selon le sondage Ifop de janvier 2008.
Elle concerne au premier chef les services publics, dont laction ne peut plus
aujourdhui tre justife par une raison dtat occulte qui serait soustraite lap-
prciation des citoyens, mais qui doivent au contraire exposer au grand jour leurs
objectifs et les moyens quils entendent mettre en uvre pour les raliser. Elle a,
pendant longtemps, pos des problmes dlicats de conciliation avec le devoir
de secret professionnel qui simpose aux agents publics. Mais les grandes lois
ayant instaur la transparence administrative en France
82
et laction des autorits
administratives indpendantes qui ont alors t mises en place, savoir la com-
mission nationale de linformatique et des liberts (Cnil) et la commission daccs
aux documents administratifs (Cada), ont dsormais suffsamment imprgn la
culture de la fonction publique pour que lquilibre entre transparence et secret
ne pose plus de diffcults majeures. Les dbats de la confrence nationale ont
montr que la transparence tait aujourdhui une valeur consensuelle.
Lautonomie doit permettre au service public et la fonction publique de mieux
prendre en compte les aspirations individuelles des citoyens et des agents publics
eux-mmes. Laffrmation croissante de la personne dans les socits modernes a
notamment pour consquence le dveloppement dune conception plus active de
la citoyennet. Bon nombre de citoyens jugent aujourdhui les entreprises prives
laune de leur responsabilit sociale vis--vis de leurs salaris, de leur action en
faveur du dveloppement durable. Dans ce contexte, le service public ne peut
plus se permettre de considrer celles et ceux qui y font appel comme de simples
administrs auxquels il peut se contenter dappliquer des rgles fxes par le droit,
par une pratique routinire ou par des directives manant de la hirarchie. Chacun
des acteurs de terrain du service public, quil sagisse dun hpital, dune cole ou
dun service social, doit donc bnfcier dune autonomie suffsante vis--vis des
autorits dont il dpend pour sadapter ces nouvelles demandes et leur apporter
une rponse effective. Plus autonomes, les services publics seront plus capables
de sadapter lautonomie croissante des individus et de renforcer, par l mme,
le lien qui les unit eux.
Parce quils sont touchs, comme tout autre citoyen, par lvolution des menta-
lits, les agents publics attendent eux aussi de leurs employeurs quils prennent
82. Lois n
o
78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fchiers et aux liberts, n
o
78-753 du 17 juillet
1978 relative la libert daccs aux documents administratifs et n
o
79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


mieux en compte leur personnalit. La satisfaction de cette attente passe, bien
sr, par la mise en place de rgles de gestion des carrires plus souples, qui ne
viseraient plus, comme cest encore trop souvent le cas aujourdhui, enfermer
dans des normes juridiques le dtail de chaque situation individuelle, mais laisse-
raient davantage de place au dialogue entre lagent et son employeur. Elle impose
aussi une conception nouvelle des relations au sein de la fonction publique, dans
laquelle la prise en compte de la spcifcit de chacun viendrait enrichir la relation
hirarchique. De ce point de vue, de grands progrs ont dj t accomplis grce
au dveloppement du dialogue de gestion, dans la continuit de la Lolf. Dans
ce cadre, la dcision en matire de gestion des ressources humaines appartient
dsormais lemployeur, les directions des ressources humaines devant jouer un
rle de prestataire de services vis--vis de celui-ci.
Ladaptabilit
Elle doit, en tant que valeur, prendre une signifcation plus large que celle que lui
donne le droit administratif. Dans son acception juridique, ladaptabilit signife en
effet seulement que le service public peut tre adapt en permanence aux ncessits
changeantes de lintrt gnral, dont ladministration est juge. Il en rsulte que les
usagers ne peuvent disposer dun droit au maintien dun service public
83
: le droit
des autorits politiques dmocratiquement lues de modifer le primtre et lorga-
nisation des services publics ne saurait tre remis en cause, puisquil sagit de choix
minemment politiques que llecteur valide en donnant la majorit telle ou telle
formation. Mais ladaptabilit passe aussi par linnovation, afn de tenir compte
de la modifcation des comportements sociaux et des volutions technologiques.
Louverture de certains services publics le samedi et les remarquables ralisations
rcentes de bon nombre dadministrations en matire dadministration lectronique
illustrent assez que ladaptabilit est dj mise en uvre par les fonctionnaires. Cest
donc une valeur issue du terrain quil convient prsent de consacrer.
Ladaptabilit concerne aussi le droulement de la carrire des fonctionnaires. Elle
a pour consquence ncessaire la sparation du grade et de lemploi, qui permet
ladministration daffecter ses agents sur des emplois correspondant aux besoins
du service public sans quy fasse obstacle le grade que ces agents occupent dans un
corps donn.
Elle a pour corollaire lanticipation, exigeant des services publics quils soient en
mesure dvaluer les consquences de leurs actions daujourdhui sur la socit de
demain, conformment, par exemple, lesprit de la charte de lenvironnement
dsormais intgre la Constitution. lheure o toutes les grandes entreprises
intgrent le dveloppement durable dans leur stratgie et leurs pratiques, le
service public ne saurait rester lcart de ce mouvement, comme en tmoignent les
rfexions menes en matire de gouvernance cologique . Les usagers sont en
droit dattendre de ladministration quelle respecte les normes environnementales,
quelle intgre lobjectif de dveloppement durable dans la conduite de ses activits
83. Voir Martine Lombard, op. cit., p. 59.

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


et dans les dcisions quelle adopte, et enfn quelle rende compte rgulirement des
initiatives quelle a prises pour amliorer ses rsultats sur ce point.
Lanticipation implique aussi que les pouvoirs publics soient capables de prvoir les
consquences des rformes lgislatives ou rglementaires auxquelles ils envisagent
de procder. cette fn, les projets de textes les plus importants modifant le droit
applicable doivent tre accompagns dtudes dimpact prcisant les effets des
volutions proposes, tant sur le plan juridique que dans le domaine conomique et
social. Les fonctionnaires chargs de la ralisation de ces tudes doivent tre mis
mme deffectuer les recherches ncessaires pour valuer les avantages, mais aussi
les ventuels inconvnients, de chacune des mesures nouvelles proposes.
Cette valeur impose enfn aux pouvoirs publics nationaux et locaux de prvoir
les effectifs et les mtiers ncessaires au fonctionnement des services publics de
demain. La gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et des compten-
ces (GPEEC) est dores et dj connue de lensemble des employeurs publics et
commence sappuyer sur des outils effcaces, tels que le rpertoire interministriel
des mtiers de ltat, achev en 2006, celui des mtiers territoriaux et celui de la
fonction publique hospitalire, dont une nouvelle version sera disponible dici la fn
de lanne 2008. Elle bnfcie galement des travaux de lObservatoire de lemploi
public, cr en 2000, qui mne des tudes statistiques et prospectives sur lemploi
public et favorise la cration doutils permettant son dveloppement dans les dif-
frentes administrations, dont prs de la moiti des agents est appele partir
la retraite dans les quinze prochaines annes. Les progrs de la GPEEC dpendent
aujourdhui dune meilleure diffusion des techniques permettant son application par
les administrations, notamment grce des guides mthodologiques, et de la mise
en rseau des responsables de son dveloppement dans les diffrents services. Ces
progrs sont indispensables, puisque la GPEEC est loutil le plus adapt pour permet-
tre aux administrations danticiper les besoins humains futurs du service public.
Principe classique du droit des services publics, ladaptabilit doit donc, comme
lgalit, prendre une dimension nouvelle en rejoignant le corpus des valeurs
essentielles du service public et de la fonction publique. Lexemple de ladaptabi-
lit illustre le bien-fond de la dmarche qui conduit ne pas faire table rase du
pass en matire de valeurs, mais puiser dans lexistant pour donner une force
nouvelle aux notions plus traditionnelles.
La continuit
Cette valeur est indissociable de bon nombre des missions dvolues au service
public. Un pays doit en permanence tre dfendu contre une ventuelle menace
extrieure, la scurit physique des personnes doit constamment tre assure,
lapprovisionnement en biens vitaux pour la survie des populations ne doit pas
sinterrompre. La continuit justife lapplication aux agents chargs du service
public de sujtions particulires, drogatoires aux rgles du droit commun, et per-
mettant leur rquisition lorsque la fourniture dune prestation est remise en cause.
Elle est la consquence de la responsabilit de garant de la cohsion sociale qui
incombe aux services publics et implique un engagement constant. Sagissant de
la relation entre les fonctionnaires et les pouvoirs publics, la continuit nimpose
naturellement pas ces derniers de maintenir la situation juridique ou profession-

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


nelle de leurs agents, lesquels nont dailleurs pas droit, selon la jurisprudence du
Conseil dtat, au maintien de la rglementation dont ils relvent. Elle implique, en
revanche, que les changements apports la situation de chacun soient justifs
par la prservation ou la meilleure application des valeurs du service public et de la
fonction publique. La continuit dans la relation entre les agents et leur collectivit
de rattachement ne signife pas lintangibilit des situations individuelles, mais la
prennit des valeurs communes.
La probit
Elle est la contrepartie des prrogatives exorbitantes du droit commun dont
disposent les services publics pour accomplir leurs missions. Des mesures telles
que la restriction de la libert daller et de venir, la leve de limpt ou encore
lexpropriation pour cause dutilit publique ne sont tolrables par le corps social
que dans la mesure o elles rpondent des fnalits dintrt gnral et non la
poursuite dobjectifs de nature prive. Le degr de corruption de ladministration
publique est lun des indicateurs les plus pertinents de la sant de la dmocratie
dans un pays, ce qui justife que lexigence dintgrit de la part des usagers
lgard des fonctionnaires ne souffre aucune concession. De ce point de vue, la
France dispose dagents publics dont la probit est reconnue au plan internatio-
nal. Il va de soi que lintgrit des fonctionnaires sera dautant mieux garantie que
lautorit hirarchique dont ils dpendent respectera ce principe. Si lagent serait
fond dsobir un ordre ayant manifestement pour effet de mettre en cause
lintgrit de la collectivit laquelle il appartient, il est naturellement prfrable
quil nait jamais loccasion de se trouver devant une telle obligation.
Applique des agents publics, la valeur de probit va cependant au-del du
strict et ncessaire respect de lintgrit. Elle impose aussi au fonctionnaire
daborder les questions quil doit traiter avec honntet intellectuelle et sans se
laisser guider par sa propre subjectivit ou la volont de se mettre en valeur
peu de frais. Il peut tre tentant dexploiter une situation donne pour obtenir
une certaine reconnaissance professionnelle, et de renoncer, pour ce motif, lui
donner la rponse la plus conforme lintrt gnral. Tel nest pourtant pas le
comportement que les usagers sont en droit dattendre de leur fonction publique :
la probit doit aussi tre morale et impose donc lagent un certain dtachement
vis--vis de son intrt personnel.
Lexemplarit
Elle doit tre la consquence de la mise en uvre des valeurs qui prcdent dans
la marche quotidienne du service public et de la fonction publique. Parce quelle
dispose de prrogatives particulires lui permettant dintervenir dans lensemble
de la vie conomique et sociale du pays, ladministration doit agir de faon
irrprochable, afn de mriter la confance des citoyens. Sur le plan des relations
professionnelles au sein de ladministration, lexemplarit simpose en tout pre-
mier lieu celles et ceux qui dirigent ladministration, quil sagisse des ministres
pour la fonction publique de ltat ou des lus locaux pour la fonction publique
territoriale, et lencadrement suprieur qui constitue leur entourage direct. On ne
saurait demander aux personnels chargs de mission dexcution de faire preuve

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


du professionnalisme le plus exigeant si lexemple ne vient pas du sommet de la
hirarchie.
Sagissant du rapport que le service public entretient avec les usagers, lexemplarit
consiste appliquer soi-mme les rgles que lon impose aux autres de respecter.
De nombreuses entreprises protestent contre les sanctions dont elles font lobjet
pour mconnaissance de la lgislation applicable aux personnes handicapes
ou des rgles dhygine et de scurit, en sappuyant sur largument, souvent
fond, selon lequel les administrations elles-mmes ne respectent pas la loi en ces
matires. Il est donc indispensable pour la crdibilit de laction du service public
que celui-ci montre sa capacit mettre en uvre au sein de ladministration les
rgles dont il veille la bonne application par le reste de la collectivit.
Les valeurs humaines
Jusqu prsent, le service public et la fonction publique de notre pays ont trop
peu mis en avant le respect de valeurs humaines. Non pas que les agents publics
ne sachent faire preuve de courtoisie, de solidarit ou dempathie : ces valeurs
sont appliques spontanment chaque jour dans bien des coles, des hpitaux
ou encore des services sociaux. Mais la culture juridique trs prononce de notre
service public et de notre fonction publique entranait une forte dfance vis--vis
de valeurs qui ne se laissent pas enfermer dans les catgories abstraites du droit,
tant elles renvoient au comportement concret de chaque personne. Or, cest
prcisment parce que la modernisation de la fonction publique passe avant tout
par le dveloppement de la responsabilit intellectuelle de chaque agent que ces
valeurs humaines doivent aujourdhui prendre toute leur place. Considr comme
une personne et non comme lun des rouages de la machine administrative, le
fonctionnaire doit pouvoir exprimer au quotidien son attachement aux valeurs
humaines ou humanistes, dans le cadre de son activit professionnelle.
Lengagement
Il traduit la volont des agents publics de se mettre au service de la collectivit.
Les fonctionnaires qui se sont exprims lors des dbats de la confrence nationale
ont frquemment insist sur le fait que leur choix de carrire correspondait une
vocation. Il est indniable que lacte dduquer, de soigner ou de juger exige de la
part de celles et ceux qui laccomplissent une implication particulirement forte.
Les personnes qui sadressent aux services publics sont en droit dattendre que le
comportement de leur interlocuteur soit la hauteur de cet engagement.
Il est aussi de la responsabilit des employeurs publics dencourager et de valoriser
lengagement des fonctionnaires tout au long de leur carrire. Cela implique,
dune part, que lengagement soit lun des critres de slection des candidats
lentre dans la fonction publique, do la ncessit de prvoir, dans les pro-
cdures de recrutement, des preuves permettant de le dceler. Lengagement
doit, dautre part, tre pris en compte lors de lvaluation des agents et favoriser
lavancement de celles et ceux qui le mettent en uvre.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Le respect
Selon le sondage Ifop de janvier 2008, le respect vient au cinquime rang des
valeurs souhaites par les fonctionnaires pour la fonction publique de demain. Il
doit prsider aux relations qui stablissent entre les agents des services publics
dans le cadre professionnel comme entre ces agents et les usagers. Sagissant des
premires, le principe dobissance hirarchique, qui sapplique lensemble des
fonctionnaires, y compris aux dirigeants eux-mmes soumis lautorit politique,
doit tre concili avec la prise en compte par le suprieur de la situation spcifque
du subordonn. Lindividualisation de la gestion des agents passe aussi par
ltablissement de relations humaines plus riches, ne se limitant pas la relation
lmentaire entre donneur dordre et excutant ou lapplication dun texte.
La fonction publique a, sur ce point, une relle marge de progression, dans la
mesure o elle demeure profondment segmente en catgories hirarchiques et
corps multiples, ce qui ne facilite pas le dveloppement dune culture de lcoute
et de la comprhension et, par voie de consquence, la mise en place dune
vritable gestion des ressources humaines. Le dveloppement dune culture de
lvaluation, la recherche accrue de leffcacit collective de chaque service et
le recul dun certain corporatisme sont les conditions de tout progrs dans ces
domaines. Sagissant des secondes, de grands progrs ont dj t accomplis par
les services publics en matire de qualit de la relation avec les usagers, comme
en tmoignent des ralisations telles que la charte Marianne relative laccueil
dans les services publics. Lance en 2002, cette charte vise garantir la qualit de
laccueil sous ses diffrentes formes (physique, tlphonique, lectronique, cour-
rier) et promeut des valeurs telles que la courtoisie, laccessibilit, la rapidit, la
clart des rponses, mais aussi un esprit dcoute, de rigueur et de transparence.
Aujourdhui applique de faon volontaire par plus de 2 000 services, elle a t
rendue obligatoire pour lensemble des services de ltat par le conseil pour la
modernisation des politiques publiques qui sest tenu le 12 dcembre 2007. Lac-
tion du mdiateur de la Rpublique, que les citoyens peuvent saisir, entre autres
cas de fgure, lorsquils sestiment victimes dun manque de considration de
la part de ladministration, contribue galement lamlioration de la situation.
La courtoisie, la capacit dcoute et la considration sont autant dexigences
que lusager des services publics peut aujourdhui exprimer vis--vis des agents
en charge de son dossier. Cela ne signife pas, bien sr, que le fonctionnaire est
tenu de rpondre par laffrmative toutes les demandes qui lui sont faites, car
la lgalit et la garantie de lintrt gnral, dont le fonctionnaire est galement
comptable, seraient alors mises en pril. Mais lusager se voyant opposer un refus
a le droit de sen voir exposer les raisons avec tact et mesure.
Le sens de la solidarit
Enfn, pour que les valeurs rpublicaines de fraternit, de non-discrimination et
dquit trouvent leur traduction concrte dans laction de chaque fonctionnaire,
le sens de la solidarit est indispensable. Le fonctionnaire doit tre solidaire des
personnes confrontes la souffrance, la dtresse ou la grande pauvret, afn
de contribuer les soulager, dans la mesure et les limites des missions qui lui sont
confes. Il importe que les agents publics en contact avec les populations en

Parti e 1 Le paysage des ser vi ces publ i cs en France


diffcult soient encourags dvelopper leur capacit dempathie. Cette appro-
che peut aller lencontre dune certaine tradition imposant aux fonctionnaires
dignorer la dimension affective des situations quils doivent grer, au nom de la
lgalit et de limpartialit. Mais ce principe ne fait pas obstacle, dans bien des
cas, un traitement des personnes les plus faibles empreint de comprhension.
Telle est dailleurs dj la pratique de bien des agents publics dans les hpitaux,
lcole ou dans les services sociaux. Cette pratique doit tre conforte en tant
dsormais identife comme une valeur.
La solidarit sapplique aussi lorganisation du travail au sein des services
publics. Elle doit induire le dveloppement dun esprit dquipe entre les agents,
qui permette dassocier leffcacit collective la performance individuelle. Bon
nombre de missions de service public ne peuvent aboutir un rsultat satisfaisant
si lensemble des agents qui contribuent leur excution ne sy associent pas
pleinement. La solidarit doit ainsi dboucher sur une organisation du travail dans
laquelle lobjectif atteindre suscite lesprit dquipe.
Enfn, lemployeur public doit manifester sa solidarit vis--vis de ses agents lors-
que ceux-ci se trouvent placs dans des situations diffciles rsultant de lexercice
de leurs fonctions. De ce point de vue, lobligation faite aux collectivits publiques,
en vertu de larticle 11 de la loi du 13 juillet 1983, daccorder leur protection aux
fonctionnaires faisant lobjet de poursuites pnales loccasion de faits qui nont
pas le caractre dune faute personnelle, est exemplaire.
Aucune des valeurs essentielles cites dans les dveloppements qui pr-
cdent ne rsulte dune spculation intellectuelle gratuite. Les valeurs
traditionnelles dgalit, de continuit ou encore dadaptabilit sont pro-
fondment enracines dans la culture du service public et connues de la
majorit des agents publics. Il sagit aujourdhui de leur donner une force
nouvelle en les dgageant de leur interprtation purement juridique et en
leur confrant une porte plus gnrale dans laction publique. Les valeurs
mergentes de transparence, de respect ou deffcacit ne sont pas non
plus inconnues, dans la mesure o elles sont, soit dj mises en uvre au
quotidien par bon nombre de services, soit frquemment revenues dans
le dbat public auquel les fonctionnaires ont particip comme lensemble
des citoyens.
Se fonder sur des valeurs familires aux agents publics est le meilleur moyen
de faire en sorte que ceux-ci se les approprient. Il ne sagit pas dimposer au
service public et la fonction publique des valeurs qui seraient trangres
nos traditions (moralisme, attitude politiquement correcte , uniformit
des comportements, etc.), mais de consacrer des valeurs quilibres pour
en faire le fondement dun service public moderne.
En appliquant ces valeurs, les fonctionnaires susciteront plus encore la
confance des usagers qui doivent pouvoir, dans un contexte conomique
et social diffcile, se reposer sur la fabilit des services publics.
Seconde partie
Diagnostic et recommandations
Faire des services publics et de la fonction
publique des atouts pour la France
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Ltat des lieux effectu dans la premire partie permet de
prciser quelle ralit correspondent les services publics et
la fonction publique dans la France daujourdhui. Lobjet de
cette seconde partie est de porter un diagnostic sur cette ra-
lit et de formuler, dans le cadre de six orientations strat-
giques, quarante propositions pour faire des services publics
et de la fonction publique des atouts pour la France. Il faut
commencer par les valeurs, qui donnent leur sens laction des
services publics et au travail de ses agents : des propositions
sont ainsi formules pour les faire connatre et les faire vivre
(Se doter de valeurs partages et explicites pour conduire le
changement , p. 73) ; mais les valeurs inspirent et justifent
plus gnralement lensemble des propositions du livre blanc.
En clarifant les missions du service public pour le rendre plus
effcace ( Clarifer les missions et les objectifs du service public
pour en renforcer leffcacit, p. 84), en mettant en place une
fonction publique de mtiers responsable, mobile et perfor-
mante (p. 103), il sagit en ralit de replacer les valeurs au
cur du service public et de la gestion des ressources humai-
nes des collectivits publiques.
Les propositions du livre blanc tiennent notamment compte
des cent propositions issues des contributions de lensem-
ble des participants aux dbats de la confrence nationale
(cf. annexe n
o
4).
Se doter de valeurs partages et explicites
pour conduire le changement
Lapplication effective des valeurs par le service public et la fonction publique se
heurte, dans certains cas, des obstacles provenant du droit public, de la pratique
administrative ou encore de la contradiction au moins partielle pouvant opposer
certaines de ces valeurs. Il importe donc que les outils mis en place pour assurer
laffrmation concrte des valeurs dans laction quotidienne des services et des
agents permettent de surmonter ces obstacles.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Diagnostic : des valeurs insufsamment respectes
et parfois difciles concilier dans la marche quotidienne
du service public et de la fonction publique
Les obstacles lapplication efective des valeurs
Quelques exemples permettent dillustrer ces obstacles.
La valeur dquit mise en cause par certains systmes
dafectation et de mutation
Dans un certain nombre de situations, la mise en application de la valeur dquit
par le service public administratif se heurte lobstacle constitu par le respect
dune valeur tout aussi importante : la lgalit. Un agent public ne peut pas
privilgier un usager en diffcult lorsque les termes mmes de la loi quil doit
appliquer interdisent de le faire. Mais il est dautres situations o latteinte porte
lquit rsulte de simples pratiques administratives qui la mconnaissent.
Tel est le cas, par exemple, comme le souligne Marcel Pochard dans le Livre vert
sur lvolution du mtier denseignant de fvrier 2008, du barme daffectation
des enseignants, qui aboutit affecter une proportion importante de notitulaires
sortant dun institut universitaire de formation des matres dans des quartiers
sensibles, o la prsence dquipes denseignants expriments serait particuli-
rement ncessaire. Dfavoriss par le systme du barme, qui prend beaucoup
en compte lanciennet, les notitulaires sont affects dans les postes les plus
diffciles. Alors que 14 % des enseignants sont affects dans des tablissements
diffciles, cette proportion slve 35 % pour les notitulaires. Dans certaines
acadmies, cette tendance est encore plus accentue, comme Crteil, o 63 %
des titulaires affects en tablissement diffcile sont en premire affectation.
Il ne sagit certes pas ici dtablir une corrlation mcanique entre comptence
et anciennet. Il nest pas douteux que bon nombre de jeunes enseignants rus-
sissent au contact des publics en diffcult. Mais force est dadmettre quil est
paradoxal que prdominent, dans les postes reconnus par ladministration elle-
mme comme diffciles, les enseignants les moins expriments. Cette situation
est constitutive dune double iniquit : dune part, envers les lves des quartiers
sensibles, dont les besoins spcifques justiferaient la prsence dquipes ensei-
gnantes plus aguerries ou, tout le moins, plus diversifes, dautre part, envers
les notitulaires eux-mmes, qui commencent leur vie professionnelle dans un
contexte souvent diffcile et susceptible de susciter chez certains dentre eux une
dception prcoce vis--vis de leur choix professionnel. Ladministration nest pas
reste inerte face cette situation, en mettant en place un dispositif avantageant
les enseignants qui choisissent doccuper les postes en question, mais cette
mesure utile ne sufft pas inverser la tendance. En outre, liniquit rsultant des
affectations des notitulaires ne concerne pas que le monde enseignant et un
constat similaire peut tre dress concernant, par exemple, la police nationale.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


La valeur de fraternit contrecarre par lexistence de discriminations
Les discriminations npargnent ni la fonction publique ni le service public dans la
relation quil entretient avec les usagers.
Sagissant des discriminations au sein de la fonction publique, les plus fagrantes
concernent quatre domaines. Premirement, ltat ne parvient toujours pas res-
pecter le taux demploi de 6 % dagents handicaps impos par la loi du 10 juillet
1987 en faveur de lemploi des travailleurs handicaps, puisque ce taux ntait
en 2004 que 4,7 %. La situation nest pas meilleure dans la fonction publique
territoriale et la fonction publique hospitalire, o ce taux tait de 4,5 % la mme
anne. Cette situation devrait toutefois samliorer : dune part, la loi du 11 fvrier
2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des
personnes handicapes a cr un fonds pour linsertion des personnes handicapes
dans la fonction publique (FIPHFP) auxquels doivent contribuer les employeurs
publics ne respectant pas lobjectif demploi de 6 % ; dautre part, lobjectif dune
hausse de 25 % des recrutements de personnes handicapes en 2008, sous peine
de sanctions fnancires lencontre des employeurs concerns, a t fx lors du
conseil des ministres du 17 octobre 2007. Deuximement, il est incontestable que
les enfants dimmigrs accdent moins la fonction publique : en 2003, alors que
les personnes ayant deux parents immigrs reprsentaient 3,7 % de la population
active et 3,9 % des salaris du secteur priv, ils ne constituaient que 2,3 % des
effectifs totaux de la fonction publique (soit un dfcit de 40 % environ). Troisi-
mement, si les femmes reprsentaient, en 2004, 58,6 % du total des personnes
employes dans la fonction publique, elles noccupaient que 22 % des emplois
de direction. Quatrimement, les pratiques administratives en matire daccs la
formation conduisent encore dans de trop nombreux cas dfavoriser les plus de
50 ans, qui reprsentent pourtant 28 % des effectifs du service public en 2005.
En outre, ladministration ne semble pas encore avoir pris, dans certains cas, toute
la mesure de la nouvelle rdaction de larticle 6 de la loi du 13 juillet 1983 issue de
lordonnance du 2 aot 2005, qui fait de labsence de limite dge pour laccs
la fonction publique le principe et la persistance de telles limites lexception. Dans
une dlibration du 1
er
octobre 2007, la Halde a estim que la limite dge fxe
45 ans pour le recrutement des infrmiers, fxe par un dcret du 30 novembre
1988, prsentait un caractre discriminatoire.
Dix-huit pour cent des rclamations enregistres par la Halde en 2007 concer-
naient lemploi dans le secteur public, soit moins que le secteur priv (32 %), mais
lemploi public ne reprsente quenviron 20 % de lemploi total en France, ce qui
relativise largement le constat souvent fait que le secteur public serait sensible-
ment moins discriminant que le secteur priv en matire demplois.
Sagissant des discriminations vis--vis des usagers du service public, les statisti-
ques tablies par la Halde font apparatre que celles dont les usagers sestiment
tort ou raison victimes concernent lensemble du champ dintervention des
services publics, quil sagisse de la justice, de la protection sociale, de lducation,
des prisons ou encore de lhpital. Ces discriminations proviennent, dune part,
de textes dont lapplication savre inquitable pour certaines catgories de

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


personnes. Ainsi, par une dlibration du 9 octobre 2006, la Halde a considr que
le dispositif de pensions civiles et militaires de retraites issu de larticle 68 de la loi
de fnances rectifcative pour 2002, maintenait une diffrence de traitement entre
les fonctionnaires et militaires selon quils avaient ou non la nationalit franaise
et tait, par voie de consquence, discriminatoire. Elles rsultent, dautre part, de
pratiques conduisant lexclusion, tels que le refus daccs la salle daudience
dun tribunal oppos une personne portant un turban sikh (dlibration du
5 juin 2006), labsence damnagement des locaux dun service public interdisant
leur accs une personne handicape (dlibration du 11 dcembre 2006) ou
encore la dcision dune commune daffecter un terrain priv appartenant un
membre de la communaut des gens du voyage la cration dune aire daccueil
pour ces personnes, alors que des terrains communaux libres existaient (dlibra-
tion du 9 janvier 2006)
1
.
Si elles sont loin dpargner le monde de lentreprise, les discriminations sont
donc bien relles au sein du service public et de la fonction publique et mettent
en cause les valeurs de fraternit, dgalit, dquit, mais aussi dexemplarit qui
doivent tre les siennes.
Des propositions sont faites pour lutter contre ces discriminations
(cf. Orientation stratgique n V , p. 117).
La valeur dadaptabilit contrarie par les obstacles
la mobilit fonctionnelle
Quelle sexerce entre fonctions publiques, de la fonction publique vers le secteur
priv ou sur le plan gographique, la mobilit fonctionnelle correspond une
forte attente des agents publics. Selon lenqute ralise par lIfop loccasion
de la semaine de la fonction publique qui sest tenue du 4 au 8 fvrier 2008,
64 % des fonctionnaires estiment que le dveloppement de la mobilit est une
priorit, cette tendance tant particulirement marque pour les fonctionnaires
de catgorie C.
Cette demande des fonctionnaires contraste singulirement avec la ralit
puisque, sagissant de la fonction publique de ltat, 4,9 % seulement des
agents civils nexeraient pas leur activit dans leur administration dorigine au
31 dcembre 2004, cette proportion nayant dailleurs que trs peu augment
depuis 1996, o elle stablissait 4,2 %. Dautant plus que, parmi les agents
en situation de mobilit fonctionnelle (sous forme de dtachement ou de mise
disposition), ceux relevant de la catgorie A reprsentent les deux tiers du total, ce
qui montre combien laspiration spcifque des fonctionnaires de catgorie C la
mobilit est actuellement peu satisfaite. La lourdeur des procdures juridiques de
dtachement, de mise disposition ou encore de disponibilit pour exercer dans
1. Dlibration de la Halde du 11 dcembre 2006. Le collge de la Haute Autorit considre que le refus
dun dpositaire de lautorit publique daccepter un enfant allergique au sein dun service public relevant de
sa comptence tel que, notamment, la cantine scolaire, les activits priscolaires, les centres ars, les haltes-
garderies ou les crches, et gr par les communes, en raison de son tat de sant, caractrise lexistence dune
discrimination, dans la mesure o tous les enfants ne bnfcient pas du mme traitement, conformment au
principe gnral dgalit daccs des usagers au service public.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


le secteur priv, la faiblesse des dispositifs daccompagnement de la mobilit, la
rticence de certains corps accueillir des agents mobiles, ou encore la diffcult
daccs linformation sur les postes vacants constituent autant de freins au
dveloppement de la mobilit.
Dans ce domaine, comme dans celui de lemploi des handicaps, les pouvoirs
publics ne sont pas rests inertes. La loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de
la fonction publique a facilit les dparts vers le secteur priv en permettant
notamment aux fonctionnaires souhaitant crer une entreprise de cumuler leur
emploi et dautres revenus pendant une priode de deux ans. Plus largement,
le projet de loi sur la mobilit et les parcours professionnels en cours dexamen
prvoit de multiplier les modalits daccs direct ou simplif entre tous les corps
et les cadres demplois, dans le cadre dun ensemble dorientations sur la mobilit
dfnies partir des conclusions de la confrence Parcours professionnels de
lautomne 2007.
Les indicateurs chiffrs de mobilit permettront dapprcier leffcacit des poli-
tiques menes pour appliquer effectivement la valeur dadaptabilit du service
public aux besoins des citoyens, dont la mobilit des fonctionnaires est naturelle-
ment linstrument privilgi, les postes dclars vacants sur lesquels postulent les
agents devant tre, de plus en plus, ceux o existent les besoins prioritaires de la
population.
Linsufsante afrmation des valeurs mergentes
Si le service public et la fonction publique en France appliquent en rgle gnrale
de faon remarquable les valeurs traditionnelles de lgalit, de neutralit, ou
encore de probit, ils ont plus de mal incarner des valeurs mergentes telles que
la performance, la transparence ou lautonomie.
Ces diffcults ne sont pas imputables la mauvaise volont des agents, puisque
tant les dbats de la confrence nationale que les diffrents sondages dopinions
raliss pendant son droulement montrent la forte adhsion des fonctionnaires
ces valeurs nouvelles. Les obstacles sont donc plutt de nature structurelle, et la
valeur de performance en fournit un bon exemple. Ltat, depuis la Lolf, mais aussi
bon nombre de collectivits territoriales sont dots dindicateurs de performance
qui, si certains dentre eux demeurent encore perfectibles, nen constituent pas
moins la base ncessaire au dveloppement de lvaluation. Encore faut-il, pour
que cette valeur devienne effective, que ces indicateurs soient traduits dans les
objectifs assigns chaque agent et chaque quipe et dans lvaluation de leur
action. En dautres termes, si les managers publics ne se fondent notamment
pas sur les indicateurs de performance pour diriger laction de leurs quipes, la
performance restera une valeur abstraite que les agents ne sapproprieront pas.
Cet exemple souligne la responsabilit particulire incombant aux cadres diri-
geants de la fonction publique pour lappropriation, par le service public et par ses
agents, de ces valeurs nouvelles. Les rformes de nature juridique, si ncessaires
soient-elles la modernisation de la fonction publique, ne suffront pas donner
leur effet utile aux valeurs mergentes si les responsables les plus minents du
service public administratif ne veillent pas leur mise en uvre.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


La difcile rgulation des confits de valeurs
Rares sont les fonctionnaires qui ne se sont pas trouvs confronts, au cours
de leur vie professionnelle, une situation dans laquelle des contradictions
apparaissaient entre les valeurs quils doivent appliquer. Si la qualit contribue
leffcacit, lvaluation la performance et la fraternit la solidarit, toutes les
valeurs ne sont pas lies entre elles par la mme complmentarit.
Face un usager en situation prcaire dont la demande ne peut tre satisfaite au
regard du droit applicable, le fonctionnaire est confront au confit entre, dun
ct, la lgalit, qui devrait le conduire rejeter purement et simplement cette
demande, et lgalit, qui prohibe tout traitement de faveur en fonction de la
personne, de lautre la solidarit et lquit, qui pourraient le conduire prendre
en compte la dtresse individuelle de son interlocuteur. Autre exemple : faut-il, au
nom de leffcacit et de la performance, ne consacrer que le temps strictement
ncessaire au traitement de la demande dun usager, ou, par respect, prendre le
temps dcouter les proccupations quil exprime, mme si elles sont sans rapport
direct avec lobjet de sa dmarche auprs de ladministration ? Nombreux sont les
agents publics qui pourraient illustrer ces paradoxes dexemples vcus.
Jean-Paul Delevoye, ancien ministre, mdiateur de la Rpublique, membre de
linstance collgiale de la confrence nationale, indiquait lors de la confrence de
clture de la semaine de la fonction publique : Les prfets sont tenus dexcuter
les dcisions de justice relatives aux loyers impays, tout en tant soumis lobli-
gation de reloger les personnes concernes, ce en vertu du droit opposable au
logement. Dans une telle situation, comment mesurer la performance ?
Pour tre problmatiques, les confits de valeurs nen reftent pas moins la richesse
des principes daction du service public et de la fonction publique. Exclure certai-
nes valeurs au nom dune cohrence pure et parfaite serait appauvrir celles qui
font vivre lintrt gnral. Lenjeu nest donc pas de bannir toute contradiction
du rfrentiel des valeurs du service public et de la fonction publique, mais de
mettre en place les outils permettant aux fonctionnaires confronts des confits
de valeurs de savoir quelle ligne de conduite adopter.
Orientation stratgique n
o
I : prciser, difuser et faire vivre
les valeurs du service public et de la fonction publique
noncer les valeurs en choisissant des supports
appropris
PRoPosiTion n 1
tablir une charte des valeurs du service public et de la fonction
publique
La premire mesure prendre pour faire en sorte que les valeurs soient effective-
ment appliques est naturellement de les inscrire dans un texte qui les recensera
et en donnera la dfnition. Deux options sont, ds lors, envisager : soit les
valeurs prennent la forme dun texte porte normative, tel quune loi ou un
dcret, et simposent par voie de consquence aux fonctionnaires, soit elles sont

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


rassembles dans un texte sans porte normative, tel quune charte ou un guide
de bonne pratiques, et exigent par consquent ladhsion individuelle et collective
des agents. On a vu (cf. Les valeurs des services publics et de la fonction publi-
que : un corpus commun en cours dvolution , p. 50) que ces deux modalits
existaient aujourdhui.
Il faut prciser que, si loption dun texte normatif tait retenue, le support juridique
appropri pour fxer les valeurs du service public et de la fonction publique devrait
tre la loi. En effet, si les valeurs ne sont pas toutes au nombre des garanties
fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de ltat men-
tionnes larticle 34 de la Constitution comme relevant du domaine de la loi,
et pourraient donc, pour beaucoup, tre dictes par dcret, le recours la loi
sera indispensable pour rendre les valeurs applicables aux agents des collectivits
territoriales, qui sadministrent librement, selon larticle 72 de la Constitution, et
un simple dcret pris en la matire par les autorits de ltat disposant du pouvoir
rglementaire ne serait donc pas applicable aux agents de la fonction publique
territoriale. Dans ces conditions, il serait logique de complter la loi du 13 juillet
1983, applicable aux trois fonctions publiques, en y mentionnant les valeurs.
De prime abord, plusieurs arguments plaident en faveur du choix dun texte
porte normative. Tout dabord, un support normatif placera les fonctionnaires
dans lobligation dappliquer les valeurs, ce qui pourrait apparatre comme la
meilleure garantie de leur effectivit. Ensuite, certains pays trangers, comme le
Danemark ou lEspagne ont intgr les valeurs du service public et de la fonction
publique dans la loi, mais cet argument est nuancer, car la porte de la loi
est trs diffrente selon les systmes juridiques en vigueur dans chaque pays, et
lexercice de comparaison est donc prilleux. Enfn, on relve que, parmi les diff-
rents rfrentiels de valeurs existant dans le service public administratif franais,
certains ont pris la forme de dcrets, comme cest le cas du code de dontologie
de la police nationale et de celui des agents de la police municipale.
Toutefois, loption du texte normatif soulve trois diffcults. La premire est
dordre juridique. Comme on la dj dit, lgalit, ladaptabilit, ou encore la
responsabilit en tant que valeurs nont pas entirement la mme signifcation que
celles que leur donnent la lgislation et la jurisprudence. Mentionner les valeurs
dans un texte porte normative en leur donnant une dfnition diffrente de
celle qui rsulte du corpus juridique prexistant poserait donc de dlicats pro-
blmes de cohrence. Les juges, qui il appartiendra de trancher les ventuelles
contradictions entre le sens juridique dun terme et sa signifcation en tant que
valeur seront donc, en dfnitive, matres de la porte quil convient de donner
une valeur en fonction de leur propre mode de raisonnement. Une telle situation
nest pas ncessairement opportune pour des valeurs dont lobjectif est avant
tout de donner du sens laction des services publics et de ses agents.
La deuxime est dordre pratique. Parce quelles se nourrissent des transforma-
tions de la socit, les valeurs du service public et de la fonction publique ont
vocation voluer. Leffcacit, que les fonctionnaires placent en 2008 au premier
rang des valeurs davenir, naurait certainement pas suscit une telle adhsion il y
a encore dix ans. Dans un monde en volution rapide, des valeurs ngliges ce
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
jour peuvent devenir indispensables la bonne marche du service public et de la
fonction publique dans quelques annes. Au contraire, dautres valeurs peuvent se
rvler moins importantes avec le temps. Or, lactualisation dun corpus de valeurs
grav dans le marbre de la loi sera particulirement dlicate, car elle ncessitera
un processus particulirement lourd. Ce corpus risque donc rapidement de se
fger et de perdre de sa pertinence.
La troisime, et cest de loin la principale, est dordre stratgique. De multiples
participants aux dbats de la confrence nationale ont dplor le poids excessif
du droit dans le fonctionnement du service public et de la fonction publique.
Dans un contexte o la gestion des ressources humaines se concentre aujourdhui
dj beaucoup trop sur lapplication de textes, lajout dune nouvelle strate
lamoncellement de ceux dj existants va lencontre dune refondation des
services publics et de la fonction publique par la simplifcation des procdures
et lcoute des besoins des usagers. Les fonctionnaires se sont suffsamment vu
imposer des textes jusqu ce jour pour que lon fasse aujourdhui confance leur
sens des responsabilits et leur dsir de changement en les laissant sapproprier
leurs valeurs plutt que de les contraindre les appliquer.
Ces arguments plaident donc plutt, en dfnitive, en faveur de loption
dun texte non normatif. Il parat nettement prfrable de faire des valeurs des
outils de transformation du management et de la gestion publics plutt que de
nouvelles sources dun droit de la fonction publique qui est loin den tre dmuni.
Il ne faut naturellement pas dduire de cette option que la charte des valeurs
pourrait ignorer les principes et valeurs inscrits dans des textes normatifs. Lors-
quune valeur fgure dans un tel texte, la charte devra rappeler la base juridique
de la valeur en question (principes constitutionnels, lois, dcrets, etc.).
Il nest pas non plus exclu, si la pratique montre que certaines des valeurs men-
tionnes dans la charte doivent guider durablement laction du service public et
de ses agents, de complter les dispositions de la loi du 13 juillet 1983 relatives
aux droits et obligations en y intgrant la ou les valeurs concernes. Mais seul un
certain recul pourra permettre de juger de lopportunit de cette option.
Il faut, enfn, voquer la question de lapplication des droits et obligations des
fonctionnaires (loi du 13 juillet 1983) aux contractuels de droit public et de droit
priv participant lexcution dun service public administratif pour le compte
dun employeur public. La mise en uvre par ces derniers, dans leur travail quo-
tidien, des valeurs de la charte ne dispense videmment pas le lgislateur, sil le
juge souhaitable, de prciser que les droits et obligations du titre I
er
sappliquent
lensemble des agents, quel que soit leur statut, qui participent lexcution du
service public administratif. Aujourdhui, si larticle 2 du titre I
er
, qui fxe le champ
dapplication de ce titre, ne mentionne que les fonctionnaires , les contractuels
de droit public relvent, en pratique, du rgime des droits et obligations quil pr-
voit. Dans lhypothse o le service public administratif de demain serait appel
accueillir en son sein davantage de contractuels de droit priv quaujourdhui, la
question de lapplication des droits et obligations ces contractuels se poserait avec
plus dacuit. Cette application serait opportune, dans la mesure o la justifcation
de ces droits et obligations rside dans la spcifcit mme du service public

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


lexcution duquel ces agents de droit priv participent. Elle demanderait, toutefois,
une adaptation des dispositions du code du travail. Par exemple, la notion de faute
disciplinaire, prvue larticle 29 de la loi du 13 juillet 1983, a une extension plus
large sagissant des fonctionnaires, dont un fait de la vie personnelle peut donner
lieu une sanction disciplinaire
2
, que sagissant des autres salaris, pour lesquels
une sanction est exclue sur ce fondement
3
. Il faudra donc envisager une adaptation
des dispositions lgislatives, afn de rendre applicable aux agents contractuels de
droit priv des collectivits publiques, comme cela est souhaitable, les dispositions
du titre I
er
relatives aux droits et obligations des fonctionnaires.
Difuser les valeurs auprs des agents du service public,
des usagers et des partenaires de ladministration
Le choix dun texte non normatif pour recenser et dfnir les valeurs du service
public et de la fonction publique implique de porter une attention particulire
aux mthodes mettre en uvre pour que les agents sapproprient ces valeurs.
En labsence dune norme contraignante imposant leur application, les pouvoirs
publics devront faire preuve desprit dinitiative pour diffuser les valeurs. Dautre
part, les valeurs du service public et de la fonction publique appartiennent aussi
aux citoyens. Elles doivent leur permettre de vrifer si le service qui leur est rendu
est conforme lthique affche par celles et ceux qui le rendent. Il faut donc
faire en sorte que les valeurs soient portes la connaissance des usagers.
PRoPosiTion n 2
Assurer lapplication effective de cette charte dans lensemble des
collectivits publiques
Pour lapplication effective de la charte par les agents des collectivits
publiques, un plan dactions comprenant notamment les quatre mesures
suivantes est prconis.
Donner aux ministres et lencadrement suprieur des collectivits publi-
ques lobjectif de promouvoir lapplication effective de la charte des
valeurs du service public et de la fonction publique par lensemble des
agents placs sous leur autorit.
Limplication des ministres et de lencadrement suprieur dans le processus dap-
propriation des valeurs par les agents est indispensable. lheure de la ncessaire
rforme du management public, les ministres et lencadrement suprieur tiendront
l une excellente occasion de prouver leur capacit convaincre les agents de
lutilit des valeurs pour lamlioration de la qualit du service rendu au public.
Confer un agent expriment, dans chaque ministre et dans chaque
service important, une responsabilit de conseil en matire de valeurs.
Il apparat ncessaire de dsigner, dans chaque ministre et dans chaque service
ou tablissement important, un agent charg de la diffusion et du conseil en
2. Dcision du Conseil dtat du 12 juillet 1969, Ltang.
3. Cour de cassation, chambre sociale, 19 dcembre 2007, Socit nationale immobilire c/ Brzychy.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
matire de valeurs. Si personne ne se voit confer une telle responsabilit, les
valeurs risquent dtre laisses de ct du fait des urgences du travail quotidien.
Il faut donc que la diffusion et le conseil en matire de valeurs fassent partie des
attributions dune personne reconnue et disposant dune autonomie suffsante
qui veillera lapplication des directives gnrales les concernant, informera
les responsables des ventuelles diffcults rencontres par les agents et, dune
manire plus gnrale, pourra prendre toute initiative approprie pour amliorer
leur effectivit, notamment en conseillant les agents faisant face des confits de
valeurs ou des cas dinapplication de celles-ci.
Faire fgurer lenseignement des valeurs dans la formation initiale et conti-
nue des fonctionnaires.
Il serait souhaitable dintgrer les valeurs dans la formation des agents. La for-
mation est naturellement la mthode la plus approprie la diffusion des valeurs.
Aussi les formations initiale et continue des agents publics doivent-elles porter sur
les valeurs. Lenseignement des valeurs, plutt que faire lobjet dexposs tho-
riques, devra sappuyer sur des cas pratiques faisant apparatre la fois lintrt
concret des valeurs dans la marche quotidienne du service public et les moyens
de rsoudre dventuels confits de valeurs.
Faire de la prise en compte des valeurs lun des critres de lvaluation de
chaque agent.
Il semble opportun de prendre en compte le respect des valeurs dans lvaluation
de lagent. Cette dmarche permettra lvaluateur de dterminer si, au-del de
laccomplissement de ses tches quotidiennes, lagent exerce ses missions confor-
mment lthique du service public et de la fonction publique. Lagent pourra,
de son ct, demander lemployeur que les valeurs soient prises en considra-
tion dans la dfnition des objectifs qui lui sont fxs. Les valeurs contribueront
ainsi enrichir le dialogue entre valuateur et valu et, par l mme, donner
toute son effcacit managriale au processus dvaluation. Concrtement, les
rfrentiels dvaluation des agents devraient comprendre la faon dont lagent
sacquitte des exigences induites par les valeurs.
Sagissant des usagers et des partenaires de ladministration, il conviendra
de prendre toute mesure de publicit approprie pour les informer de la teneur de
la charte des valeurs du service public et de la fonction publique .
Laffchage des valeurs dans les services accueillant du public, leur mise disposition
des usagers sous forme de plaquettes, ou encore leur mention sur les sites Internet
des administrations publiques constituent autant de mesures de publicit indispensa-
bles linformation des usagers sur lexistence des valeurs et sur leur signifcation.
Les valeurs doivent tout particulirement tre portes la connaissance des grou-
pements professionnels et des organisations dont le rle est dexercer une
infuence sur lorientation des politiques publiques et sur les dcisions des agents
publics qui les appliquent. Ces pratiques, qui sont parfaitement lgales, peuvent
cependant placer les fonctionnaires dans une situation dlicate, les usagers orga-
niss en lobbies disposant de plus de moyens pour faire valoir leur position que
les citoyens ordinaires. Il est donc indispensable que les divers groupes dinfuence
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
sachent que leurs dmarches seront abordes par les fonctionnaires sous langle
de lgalit, de limpartialit et de la probit.
Au-del de ces mesures dinformation, il serait opportun dassocier les usagers
lvaluation de lapplication des valeurs par le service public et la fonction
publique. Dans cette perspective, lagent en charge des valeurs mentionn ci-
dessus pourrait animer un comit constitu de fonctionnaires et dusagers qui se
runirait priodiquement pour traiter, partir dexpriences vcues, de la faon
dont le service public concern applique concrtement ces valeurs. Il ressort des
dbats de la confrence nationale quune certaine fracture est parfois apparue
entre usagers insatisfaits du service public et fonctionnaires dplorant lincompr-
hension dont ils sont victimes. Le sujet des valeurs serait particulirement appropri
pour dpasser ces malentendus et amliorer la comprhension rciproque entre
les prestataires du service public et ceux qui il est destin.
Mettre en place une instance nationale pour veiller
au respect des valeurs, rgler leurs eventuels confits
et les faire vivre
PRoPosiTion n 3
Mettre en place une commission nationale des valeurs du service
public et de la fonction publique manant des trois conseils sup-
rieurs de la fonction publique, afn de veiller au respect des valeurs,
de rgler leurs ventuels confits et de les faire vivre
Limportance du rle des valeurs dans le fonctionnement futur du service public
et de la fonction publique justife la mise en place dune instance nationale spci-
fquement charge de cette question.
Cette instance aurait quatre responsabilits essentielles. Elle jouerait, en premier lieu,
un rle danimation du rseau des agents en charge des valeurs dsigns dans les
administrations : formation, aide dans laccomplissement de leur mission, examen
de leurs suggestions rsultant de lexprience du terrain. Elle serait, en deuxime
lieu, consulte par les pouvoirs publics sur toute question relative aux valeurs, depuis
leur mode de diffusion auprs des usagers jusqu leur intgration dans lvaluation
des agents, en passant par le contenu des formations qui sy rapportent. Elle aurait
pour mission, en troisime lieu, de faire vivre le corpus des valeurs en lactualisant,
cest--dire notamment en y intgrant, le cas chant, des valeurs nouvelles. Enfn,
elle valuerait, laide dindicateurs quil lui reviendrait de dfnir, leffectivit de
lapplication des valeurs par lensemble des acteurs en charge du service public.
Comme certains participants aux dbats de la confrence nationale en ont mis
lide, linstance nationale pourrait tre constitue par une formation commune
des trois conseils suprieurs de la fonction publique (tat, territoriale, hos-
pitalire). De fait, les valeurs constituent par excellence une question transversale
qui pourrait donner lieu la runion dune formation collgiale reprsentative
de lensemble de la fonction publique. Afn dviter que cette formation ne soit
trop nombreuse, chacun des conseils suprieurs pourrait dsigner deux de ses
membres pour y siger. Des reprsentants des usagers, ainsi que des experts des
services publics et de la fonction publique, complteraient, en nombre gal, les six
personnes dsignes par les trois conseils suprieurs.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Clarifer les missions et les objectifs du service
public pour en renforcer lefcacit
Cette partie du livre blanc a t rdige en prenant notamment en compte la
sance du 21 janvier 2008 de linstance collgiale de la confrence nationale.
Diagnostic : des missions mal dfnies
et une gouvernance mal assure
Il ressort des dbats de la confrence nationale que la clarifcation des missions
du service public, des collectivits publiques et de la fonction publique est un
pralable au renforcement de leffcacit de nos administrations et donc la mise
en place dune gouvernance et dun management
4
publics modernes.
On a dcrit, dans la premire partie, la complexit du paysage actuel et la mul-
titude, tant des modes dorganisation et de gestion des services publics que des
rgimes des agents qui les assurent. Il ne sagit videmment pas de substituer un
jardin la franaise la varit, qui est aussi une richesse, des rponses qui
ont t trouves au cours du temps, face aux besoins multiples de la population
et du pays, en matire de services dintrt gnral. Il est ncessaire, en revanche,
de donner du sens cet ensemble : selon Marcel Gauchet, il sagit mme dun
impratif pour assurer la lgitimit et leffcacit du service public qui, peru de
faon de plus en plus confuse, est plus souvent critiqu quautrefois. Cest donc
bien dun travail de clarifcation des missions et des objectifs du service public que
peut rsulter sa plus grande effcacit.
Cest pourquoi, mme si les critiques portent surtout sur la gouvernance et le
management publics, il est illusoire de vouloir remdier ces insuffsances sans
avoir dabord prcis la fnalit mme du service public et des diffrents acteurs
qui le mettent en uvre. Dans le cas contraire, les rformes se limiteraient un
exercice essentiellement technique. Il est ainsi dommage que limportante rforme
budgtaire issue de la Lolf, initie et conue par Alain Lambert et Didier Migaud,
avec une vision politique mais non partisane, ait t ensuite trop largement dl-
gue, pour sa mise en uvre, des hauts fonctionnaires dont lexcellent travail
ne peut faire lobjet daucun reproche. Mais la dfnition des missions et des
programmes du budget de ltat, cest--dire de ses politiques publiques et des
objectifs prioritaires fxs pour chacune delles, aurait ncessit, compte tenu de
son caractre primordial et stratgique, une implication plus forte et plus directe
des responsables politiques. Il faudra penser cela pour llaboration de la loi de
fnances triennale 2009-2011.
4. Ces deux mots dorigine franaise sont passs langlais pour revenir au franais.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


Orientation stratgique n
o
II : clarifer les missions
du service public et rnover le management
de la fonction publique
Les utopies vivifantes des annes 1960 ont notamment donn naissance deux
courants dapparence opposs, libertaire et ultralibral, mais fonds lun et lautre
sur une mme illusion dun monde, dune socit, dune conomie autorguls,
voire sans rgles. Ces thses ont t partiellement appliques, au plan individuel
et collectif, au cours des quarante dernires annes. On connat certaines de leurs
consquences sur le fonctionnement social et conomique, aux plans national et
international : laffaiblissement des disciplines individuelles qui sont pourtant les
meilleurs remparts contre lexcs de lautorit publique ; les drglements dun
certain capitalisme fnancier et laccroissement considrable des ingalits (qui,
dans certains pays, sont revenues leur niveau du xix
e
sicle) qui pourraient, sil
ny tait port remde, obrer gravement lconomie de march. Une collectivit
ne peut vivre sans puissance publique , cest--dire la fois sans rgles com-
munes dmocratiquement dictes et sans collectivits publiques qui participent
la mise en uvre concrte des services assurant lintgrit, la cohsion et le
dynamisme dune nation ouverte sur le monde.
Il faut toutefois prciser le champ du service public et clarifer le rle et les missions
des diffrents acteurs qui lincarnent.
Conserver un champ large au service public
PRoPosiTion n 4 Conserver un champ large au service public
Dans le modle europen qui sest construit depuis la Libration, les services
publics recouvrent un champ large. Cela nest en rien incompatible avec lcono-
mie de march. Bien au contraire, dans un monde incertain o les enjeux collectifs,
souvent de taille plantaire, sont considrables (environnement, sant, scurit,
emploi, etc.), les services publics, tels quils ont t dfnis dans la premire partie
du livre blanc, sont essentiels, la fois dans leur dimension de rgulation et dans
celle de prestation, pour scuriser la nation et renforcer son attractivit.
En revanche, il nest pas ncessaire que tous ces services publics soient assurs
par les collectivits publiques. En outre, certaines de leurs missions peuvent tre
exerces au plan supranational (instances communautaires ou instances interna-
tionales : ONU, OMC, Cour pnale internationale, ONG, etc.).
Clarifer les missions des acteurs du service public
Deux principaux lments de clarifcation doivent tre apports
5
: dabord, sur le
champ du secteur public, ensuite, sur les acteurs du service public.
5. Cf. tableau page 13.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Le secteur public comprend, dune part, lensemble des personnes morales de
droit public, dautre part, des socits contrles par les premires. Parmi ces
socits, certaines exercent des missions de service public (EDF, par exemple),
dautres pas (Areva, par exemple).
Les entreprises publiques
PRoPosiTion n 5
Poursuivre lvolution progressive du statut des entreprises
publiques
Les entreprises publiques nexerant pas de missions de service public
En principe, ces dernires nont pas vocation demeurer dans le secteur public.
Toutefois, malgr le mouvement de privatisation engag en 1986, certaines de
ces entreprises relvent encore du secteur public, soit parce que la possibilit de
les cder dans de bonnes conditions na pas encore t trouve, soit parce que
le maintien de leur caractre public prsente un intrt stratgique pour le pays.
Lagence des participations de ltat reprsente ce dernier, en tant quactionnaire,
dans les plus importantes de ces socits
6
.
Les entreprises publiques exerant des missions de service public
Les entreprises publiques exerant, au moins pour partie, des missions de service
public caractre industriel et commercial, autrefois en situation de monopole
7
,
se sont progressivement ouvertes la concurrence. Ce sont gnralement des
socits, comme EDF, mais parfois aussi des Epic comme la SNCF. Deux principales
questions se posent en ce qui les concerne. La premire est celle de leur capacit
sadapter et se dvelopper dans ce contexte de concurrence ; la plupart y
russissent fort bien, notamment linternational ; elles doivent, paralllement,
continuer assurer effcacement leurs missions de service public ; des obligations
de service public sont aussi, dans certains cas, mises la charge de leurs concur-
rents. La seconde question est celle du maintien de leur caractre dentreprise
publique. Le choix fait en France a t de maintenir une proprit publique qui
va de 100 % (pour les Epic : La Poste, la SNCF) une participation publique
majoritaire (EDF) ou minoritaire (France Tlcom, qui nest donc plus, au sens
propre du terme, une entreprise publique).
Ce contrle public peut tre une faon de mieux sassurer de leffectivit des missions
de service public, parfois assez rsiduelles, exerces par ces entreprises. linverse, il
peut poser une dlicate question pour ltat qui doit, sur un march concurrentiel,
assurer la fois un rle dacteur (en tant que propritaire dun oprateur) et de
rgulateur de lensemble du march (gnralement au travers dautorits de rgu-
lation qui, pour tre indpendantes vis--vis de lexcutif, nen sont pas moins des
services ou, plus rarement, des personnes morales de droit public, relevant de ltat
et places sous le double contrle du Parlement et du juge).
6. Soit environ 70 entreprises, dont la liste est fxe par lannexe du dcret n
o
2004-963 du 9 septembre 2004
portant cration du service comptence nationale Agence des participations de ltat (APE).
7. On les appelle communment oprateurs historiques : EDF, GDF, SNCF, La Poste, etc.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


Lvolution conduira sans doute ce que progressivement, dune part, ces entre-
prises se transforment en socits et que, dautre part, la participation de ltat
leur capital se rduise, voire, dans certains cas, que ltat sen retire, ces socits
devant, en tout tat de cause et indpendamment de leur statut, sacquitter des
obligations de service public qui leur sont imposes par la loi.
Les collectivits publiques
Comme la soulign le rapport dtape de la mission prside par Alain Lam-
bert, la faon dont la dcentralisation a t mene en France, depuis un quart
de sicle, a conduit, par la multiplication des comptences partages entre les
diffrents niveaux de collectivits publiques, une extrme complexit, qui a
gnr des cots importants (les effectifs ont augment de 25 % en vingt ans).
Le dveloppement de lchelon europen a accentu cette situation. Dans le
mme temps, les missions de ltat et sa propre organisation se sont brouilles.
Sans avoir lambition, dans le cadre de ce livre blanc, de proposer une remise
en ordre , dailleurs illusoire, il est toutefois ncessaire, au regard notamment
des valeurs de transparence et de responsabilits, et possible dnoncer quelques
lignes directrices concernant lvolution des missions des collectivits publiques.
On peut en retenir deux principales : la spcialisation des diffrentes catgories de
collectivits publiques ; lexternalisation matrise de certaines de leurs tches.
PRoPosiTion n 6
Mieux spcialiser chaque catgorie de collectivits publiques
dans lexercice de certaines missions et renforcer les capacits
de rgulation de ltat
Les collectivits territoriales
Compte tenu de la mission confe Alain Lambert, les dbats de la confrence
nationale ont peu port sur lvolution des missions des collectivits territoriales.
On doit seulement souligner ici que lide mise dans le rapport dtape de la
mission Lambert dune plus grande spcialisation des diffrents niveaux de
collectivits territoriales a t juge favorablement.
Ltat
Ltat (Parlement, excutif, juridictions) doit, quant lui, se spcialiser progres-
sivement dans des fonctions de rgulation entendues au sens large que lon va
prciser. En effet, il est seul mme dexercer une responsabilit essentielle, celle
de porter le projet collectif que la nation a dmocratiquement choisi par son
vote. Cette responsabilit comporte plusieurs missions minentes : la veille et la
prospective stratgiques ; la conception et lvaluation des politiques publiques ;
la production des normes de droit ; le contrle de leur application ; le pilotage
gnral des services et des organismes relevant de lautorit ou de la tutelle de
ltat.
Ces fonctions de rgulation, ltat ne saurait bien sr les exercer seul : il les partage
avec des instances supranationales, mais aussi avec les collectivits territoriales.
En outre, la corgulation avec les acteurs de la socit et de lconomie doit aussi
tre dveloppe. Il faut enfn encourager, non pas la place, mais en plus de la
rgulation publique, lautorgulation, par exemple celle des professions.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Nous avons donc besoin aujourdhui de plus dtat rgulateur. Un tat
qui agit, en premier lieu, aux plans national et international, par linformation,
lexplication, linfuence, lintelligence ; en deuxime lieu, par ldiction de rgles
du jeu , peu nombreuses, mais claires et applicables, dont il assure le respect. Cet
tat est encore largement construire. Il faudra cette fn, en priorit, au cours
des prochaines annes, profter de limportant renouvellement de la fonction
publique pour runir les comptences ncessaires, afn que cet tat devienne
rapidement une ralit.
Si tel est le cas, ltat (en tout cas son niveau central) pourrait tre, moins
quaujourdhui, un prestataire direct de services de masse. Il devrait pour-
suivre et accentuer le mouvement conduisant confer la mise en uvre des
politiques publiques :
en son sein, ses services comptence nationale moderniss et ses services
locaux reconfgurs, conformment aux orientations retenues le 12 dcembre
2007 par le comit de modernisation des politiques publiques, afn dachever le
mouvement de dconcentration engag depuis une vingtaine dannes ;
des tablissements publics placs sous sa tutelle dont il dterminera claire-
ment les missions, les priorits et les moyens ; ces tablissements disposeront,
dans ce cadre, dune pleine autonomie ; le respect des objectifs qui leur auront
t assigns sera rgulirement valu ;
aux collectivits territoriales, dans lesprit de spcialisation de celles-ci propose
ci-dessus ;
aux partenaires sociaux pour ce qui concerne la gestion dune partie des orga-
nismes en charge de la protection sociale ;
des associations ou des entreprises, pour la gestion de services publics but
non lucratif, en particulier dans le domaine social, sanitaire ou ducatif, dans les
conditions fxes par la loi, notamment par la voie de contrats dassociation au
service public.
Mais ltat devra, beaucoup plus quaujourdhui, disposer des moyens de contrle
de la bonne excution des services publics quil a ainsi confs, par la loi ou par
contrat, dautres oprateurs publics ou privs. Il sagit dune mission essentielle
de sa fonction de rgulateur. Des comptences humaines (audit, expertise, etc.)
devront tre runies cet effet.
La combinaison des rformes rsultant de la Lolf (identifcation des programmes
de politique publique, assortis dobjectifs et dindicateurs de rsultats), de celles
menes dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (qui visent
notamment simplifer, pour le rendre plus effcace, lappareil administratif) et les
orientations prconises ci-dessus devraient permettre de donner progressive-
ment ltat sa capacit de jouer tout son rle et rien que son rle.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


PRoPosiTion n 7
Externaliser certaines tches en contrlant strictement
leur excution
Il existe deux principaux modes dexternalisation de certaines tches pour les
collectivits publiques : le march public et la dlgation de service public (DSP).
Leur fnalit est identique : permettre aux collectivits publiques de se concentrer
sur le cur de leurs missions ou de leurs mtiers en confant dautres, gn-
ralement des entreprises, le soin de produire certains biens ou services. Cette
faon de procder est doublement utile : les moyens des collectivits publiques
sont ainsi concentrs sur les tches essentielles qui ne peuvent et ne doivent
tre exerces que par elles ; les autres tches sont effectues par des oprateurs
spcialiss comptents dans les domaines concerns, et donc normalement
moindre cot.
Leurs modalits conomiques et juridiques sont en revanche diffrentes. Sur le
plan juridique, dans le cas du march public, la collectivit publique demeure,
pour lessentiel, responsable du service public vis--vis de lusager, alors que,
dans le cas de la DSP, cest lentreprise dlgataire qui devient responsable du
service public ainsi dlgu. Sur le plan conomique, dans le cas du march
public, la collectivit publique achte un bien (du matriel par exemple) ou un
service (une tude par exemple) une entreprise, alors que dans le cas de la DSP,
cest lentreprise concessionnaire qui paye, en rgle gnrale, une redevance la
collectivit publique ; en contrepartie, lentreprise peroit la rmunration de son
service directement auprs de lusager. Dailleurs, pour distinguer une DSP dun
march public, le juge administratif recherche notamment si la rmunration du
prestataire est substantiellement assure par les rsultats de lexploitation : si cest
le cas, il sagit dune DSP ; dans le cas contraire, il sagit dun march public
8
.
On comprend ainsi facilement que la DSP soit principalement utilise pour les
services publics industriels et commerciaux qui, tant payants (distribution de
leau, traitement des dchets, transports locaux, etc.), permettent lentreprise
dtre rmunre, alors que le march public peut tre utilis pour contribuer au
bon fonctionnement aussi bien dun service public administratif que dun service
public industriel et commercial grs par une collectivit publique.
La DSP ne peut cependant conduire dlguer le cur dune mission rgalienne
(plus ou moins largement tendue), cest--dire dune mission comportant lexer-
cice dune prrogative de puissance publique, ou dune mission relevant dun
service public fondamental, au sens de la Constitution. En revanche, un march
public ou une DSP peuvent tre utiliss, mme pour ces missions, pour assurer
un service de second rang , de nature matriel ou logistique gnralement. On
peut citer, ce titre, limportante politique dexternalisation mene depuis dix ans
par le ministre de la Dfense, administration rgalienne sil en est.
8. Dcision du Conseil dtat, 15 avril 1996, Prfet des Bouches-du-Rhne.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
bonne pratique : lexprience dexternalisation du ministre
de la dfense
Au cours des cinq dernires annes, le ministre de la dfense a externalis plu-
sieurs de ses activits en les confant des prestataires extrieurs : dabord, la
gestion du parc de vhicules, la gestion de logements et lconomat des armes ;
puis la maintenance des avions et le recours aux entraneurs de vol de lcole de
pilotage de Cognac ; enfn, la mise disposition de navires et davions de trans-
port et de ravitaillement.
Il sest avr que, si le bilan conomique de ces oprations est variable (gain
fnancier estim entre 10 et 35 %), en revanche, la qualit de service a t trs
nettement amliore, y compris pour des externalisations proches du cur de
mtier (par exemple lentranement des pilotes). Deux raisons sont avances par
le ministre pour expliquer ce constat : dune part, ladministration est plus exi-
geante vis--vis des tiers que vis--vis delle-mme (les tiers sont ainsi parfois
soumis des normes plus svres) et, dautre part, les acteurs privs, par un effet
de spcialisation sur un mtier prcis, parviennent acqurir un savoir-faire plus
lev que celui de ladministration (y compris lorsque les activits sont proches du
cur de mtier).
Il ressort de ces expriences dexternalisation que trois critres cumulatifs semblent
pertinents pour dterminer sil est opportun denvisager une externalisation :
disposer dune prestation de qualit sensiblement suprieure ;
dgager des ressources propres (humaines ou fnancires) pour se concentrer
sur le cur de mtier ;
rduire les cots.
On remarquera que deux critres sont lis la capacit du secteur priv faire une
offre intressante. Cela nest pas toujours le cas. Un dveloppement de lexterna-
lisation passe donc, sans doute, par une politique de soutien la cration dune
offre prive dans les secteurs concerns.
Dautres exemples intressant lexternalisation peuvent tre signals : celle assez
frquente, dans les collectivits territoriales, des cantines scolaires et, dans les
hpitaux, de la restauration des malades ; dans beaucoup dadministrations, celle
de lentretien et du gardiennage des locaux.
Les personnes publiques peuvent aussi avoir recours une formule dassociation
troite du secteur priv leurs missions, par le biais du contrat de partenariat. Le
recours ce type de contrat permet en effet la personne publique, moyennant le
versement dun loyer, de confer des intervenants privs, qui doivent respecter un
strict cahier des charges, le prfnancement des investissements, la construction de
btiments ou dquipements, ainsi que lentretien, la maintenance et la gestion de
longue dure de ces derniers. Les pistes dassouplissement envisages par le projet
de loi examin par le conseil des ministres le 13 fvrier 2008 devraient permettre, en
conduisant les personnes publiques comparer, plus systmatiquement, les mrites
respectifs du march, de la dlgation et du contrat de partenariat, de dvelopper,
de faon claire, les diffrents modes dexternalisation.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


Tous ces modes dexternalisation sont non seulement utiles, mais peuvent et doi-
vent sans doute tre dvelopps afn, comme on la dit, que les moyens humains
et matriels des collectivits publiques soient concentrs sur leurs mtiers et leurs
missions spcifques. Toutefois, on doit souligner que certaines collectivits, aprs
avoir dlgu un service, sont revenues une gestion directe. Cela signife, comme
la soulign Bernard Spitz, membre de linstance collgiale de la confrence natio-
nale, que lexternalisation implique un triple savoir-faire de ladministration :
dabord, sur lidentifcation de ce qui peut ou ne peut pas tre externalis ;
ensuite, sur llaboration du contrat dexternalisation (march, DSP, PPP) ;
enfn, sur le contrle du strict respect des clauses du contrat.
Cela ncessite des comptences dont toutes les collectivits publiques ne dis-
posent pas aujourdhui. Lacquisition de ces comptences est une condition du
dveloppement et de la matrise qualitative des modes dexternalisation.
En conclusion de ce paragraphe ( Clarifer les missions des acteurs du
service public ), on soulignera que les propositions qui y sont faites, qui
consistent poursuivre ou renforcer certaines volutions en cours, mais
en prcisant et en amliorant leurs modalits de mise en uvre, condui-
sent souvent des modifcations concernant, dune part, les qualifcations
des agents des collectivits publiques et, dautre part, lorganisation des
services dont ces agents relvent. En prcisant le sens, le contenu et le
calendrier de ces changements dj engags, on apportera, aux agents
(leur rticence, voire leur inquitude vis--vis de ces volutions sont clai-
rement apparues lors des dbats de la confrence nationale) comme aux
usagers une plus grande visibilit et on facilitera ainsi leur adhsion ces
rformes. On pourra aussi mieux les prparer et mieux les valuer. Il sagit
de la sorte de mettre en uvre de faon transparente le principe et la
valeur dadaptation du service public.
Les mouvements naturels, lis tant aux dparts en retraite quaux muta-
tions faites la demande des agents, doivent, pour lessentiel, permettre
de procder aux redploiements ncessaires sans mobilit subie. Les
rformes proposes dans le chapitre ci-dessous, concernant lorganisation
statutaire et la gestion des agents, faciliteront ces volutions. Toutefois,
dimportantes actions de formation, parfois mme de reconversion,
seront ncessaires, gnralement dans le sens dune qualifcation accrue
des agents et dun enrichissement de leurs parcours professionnels. Elles
doivent tre prcises et programmes.
Moderniser la gouvernance et le management publics
dans le cadre dun dialogue social rnov
Si la clarifcation des missions des collectivits publiques propose au paragraphe
Clarifer les missions des acteurs du service public . ci-dessus est mene bien,
une condition ncessaire, mais bien sr pas suffsante, pour assurer une bonne
gouvernance et un bon management, cest--dire une bonne direction, des col-
lectivits publiques, sera alors remplie.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En effet, une personne, quelle quelle soit, ne peut accomplir la tche qui lui
est confe de faon satisfaisante, pour elle-mme comme pour les autres (ses
collgues ou ses suprieurs hirarchiques, mais aussi ses usagers ou clients), que
si ses missions sont claires, si des objectifs prcis lui sont fxs, si une valuation
rgulire des rsultats est effectue (celle-ci concernant autant la personne va-
lue que lvaluateur) et enfn si des orientations suffsantes lui sont donnes
pour lavenir. Cela est vrai du sommet dune organisation sa base. Cette rgle
trouve sappliquer aux collectivits publiques comme aux entreprises.
Cet enchanement missions-objectifs-rsultats nest pas nouveau dans ladminis-
tration. Quand, la fn du xix
e
sicle, Jules Ferry, ministre de linstruction publique,
demandait chaque instituteur de faire en sorte que tous les enfants de France,
issus des familles les plus modestes et les plus dpourvues de culture, sachent,
lissue de la scolarit obligatoire fxe alors 12 ans, lire, crire et compter et
connaissent les rudiments de leur histoire et de la vie en socit, il ne faisait rien
dautre que de prciser le sens de leurs missions et de leur fxer les objectifs
atteindre. Les rsultats des lves au certifcat dtudes constituaient, pour chaque
matre, chaque anne, un moment dcisif : celui de lvaluation de ses rsultats.
Ces objectifs, comme lvaluation des rsultats, peuvent prendre bien sr, suivant
les services, les mtiers ou le niveau de responsabilit des agents, une forme
plutt individuelle ou plutt collective, mais ils sont dans tous les cas ncessaires
un service public de qualit : ce point a t soulign, de faon rcurrente, dans
le cadre des dbats de la confrence nationale. cet gard, lvaluation des
personnels, qui na de sens que si les organisations dont ils font partie sont elles-
mmes values, constitue laboutissement dune dmarche densemble rendue
ncessaire et possible par la Lolf. Dintressantes expriences en ce sens ont dj
t menes dans certains services dconcentrs (par exemple, la gnralisation
des budgets globaliss des prfectures) ou au niveau central (contrats triennaux
de gestion tablis la direction gnrale des impts et la direction gnrale de
la comptabilit publique).
Lexemple doit lvidence tre donn au sommet. Or, il est frappant de constater
la diffrence du temps que consacrent, et de limportance quattachent, les hauts
responsables respectivement des entreprises prives et de ltat (ministres, direc-
teurs dadministration centrale, etc.) au choix et lvaluation de leurs principaux
collaborateurs et, plus gnralement, au management. Dans le premier cas (selon
les intresss), plus du quart de leur temps ; dans le second, pour certains, au
mieux quelques heures par an ! Pourquoi une telle diffrence ? Peut-tre parce
que les responsables du secteur priv savent que les rsultats de leur entreprise
dpendent largement de la qualit de leur encadrement, alors que les responsa-
bles publics semblent penser que leur russite suppose essentiellement dobtenir
un bon budget ou de faire voter une grande loi , toutes choses certes
lgitimes, mais qui, en tout tat de cause, npuisent pas les critres sur lesquels
ces responsables publics sont jugs individuellement ou collectivement.
En effet, et en dfnitive, llecteur fera son choix en fonction de critres beau-
coup plus concrets : par exemple la qualit du service public qui lui est rendu ou
lapplication effective, pour lui, dune rforme annonce, ou encore lvolution
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
du niveau de ses impts. Or, laune de ces critres, les responsables publics
seront jugs au travers de ce quont pu faire lensemble des agents de leur
administration, notamment ceux qui sont au contact du public. L encore, la
qualit de la gestion des ressources humaines des hommes et des femmes qui
assurent le service public est essentielle. Si la chane managriale na pas t
mobilise du sommet la base, sans discontinuit, le rsultat ne sera pas atteint.
La russite politique est ainsi troitement lie la bonne gouvernance et la
qualit managriale des organisations publiques. On soulignera ici quil existe
une indniable relation de proportionnalit entre ce quune organisation et ses
responsables apporte un agent et ce que celui-ci, apporte, en retour, cette
organisation. Cette reconnaissance et ce respect mutuels sont lune des clefs de
la motivation et de leffcacit des personnels et donc de la collectivit humaine
quils constituent.
Il est ainsi essentiel que ces objectifs managriaux soient rappels dans la lettre
de mission que reoit chaque ministre et quil soit aussi jug sur ses rsultats
dans ce domaine. Il sera ainsi incit procder de la mme faon avec ses direc-
teurs
9
, qui feront de mme avec leurs propres collaborateurs, et ainsi de suite.
La premire condition pour que cette dynamique managriale vertueuse sen-
clenche, et gnre ainsi rapidement une amlioration considrable de leffcacit
de ladministration, est quune relation directe de confance stablisse entre un
ministre et ses directeurs dadministration centrale. Cela nimplique nullement
que les cabinets ministriels disparaissent, mais simplement quils ne fassent pas
cran entre le ministre et son conseil dadministration constitu par son quipe
de direction quil devrait runir rgulirement. Tel est le mode de fonctionnement
des ministres dans la plupart des grands pays occidentaux.
La mme mthode trouve sappliquer aux collectivits publiques autres que
ltat. Lexprience montre quelle lest dailleurs dj dans nombre de collectivits
territoriales. Une mme personne peut ainsi tre un manager passionn en tant
que maire et sous-estimer limportance du management quand elle est ministre.
Ce constat confrme bien que linsuffsance de management au sommet de ltat
ne tient pas essentiellement aux personnes, mais la culture et aux usages de la
gouvernance tatique quil faut donc modifer.
9. Depuis 2005, chaque directeur dadministration centrale nouvellement nomm reoit de son ministre une
lettre dobjectifs. Cette dmarche doit tre approfondie et amplife.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


PRoPosiTion n 8
Assigner un triple objectif au management public visant les per-
sonnels, les usagers et les citoyens-contribuables
Un management de qualit de ladministration doit viser trois objectifs
concomitants : satisfaire lusager ; satisfaire lagent ; enfn, satisfaire
le citoyen-contribuable
Il y a, en effet, convergence dintrts et non opposition, comme on le pense trop,
entre lusager, lagent et le contribuable. Un agent satisfait de son travail rendra,
moyen gal, un service de meilleure qualit, notamment en ce qui concerne ses
relations avec les usagers. La satisfaction dun usager rejaillit sur lagent qui se
trouve ainsi davantage motiv. La possibilit, par une organisation ou des condi-
tions de travail amliores, de rendre un service gal, voire meilleur, moindre
cot, satisfait la fois lagent, lusager et le contribuable.
Au total, il existe donc, l encore, un enchanement vertueux quil faut pouvoir
enclencher. Plusieurs actions combines sont proposes :
le renforcement de lattention porte par les cadres tant lcoute de leurs
collaborateurs qu lorganisation et aux conditions de leur travail ; des formations
et des moyens doivent tre mis en place cette fn ;
la fxation dobjectifs et lvaluation des rsultats pour lensemble des agents
(cf. Orientation stratgique n IV , p. 108), non seulement au plan individuel,
mais aussi un niveau collectif, afn de dvelopper le travail en quipe, ce qui
peut prendre la forme dun projet de service favorisant ensuite lautonomie de
chaque agent dans sa mise en uvre ;
la formation des personnels lcoute du public.
Sans aller jusqu la dmarche de coproduction du service public par les usa-
gers, prne et parfois applique au Royaume-Uni, une participation des usagers
lvaluation du service public apparat utile. Il est donc propos de dvelopper
progressivement la mise en place, dans les services dune certaine taille, dune
part, de sites Internet destins recueillir les observations et suggestions des
usagers, dautre part, de comits dusagers volontaires rgulirement renouvels,
afn damliorer en permanence le service rendu.
Cette modernisation de la gouvernance du management public doit tre
mene dans le cadre dun dialogue social lui-mme rnov et confort
Dans les collectivits publiques, comme dans toute organisation employant des
effectifs nombreux, un management moderne doit sappuyer sur un dialogue
social permanent. Comme les salaris des entreprises prives, les fonctionnaires
participent la dtermination des modalits de leur travail en application dun
principe constitutionnel dict par le huitime alina du prambule de la Consti-
tution de 1946. Cette participation se traduit par la prsence de reprsentants du
personnel sigeant aux cts de ceux de ladministration dans les instances de
concertation charges de connatre des diffrents aspects de la vie professionnelle
des fonctionnaires : conseils suprieurs des trois fonctions publiques, commissions
administratives paritaires, comits techniques paritaires, comits dhygine et de
scurit et, sagissant de la fonction publique hospitalire, comits dhygine, de
scurit et des conditions de travail. Au-del de ces aspects institutionnels, tout

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


manager public doit entretenir un contact permanent avec les reprsentants du
personnel pour rfchir en commun, se concerter et ngocier.
Malgr limportance de ce sujet, il a sembl prfrable que le livre blanc ne
traite pas, dune manire gnrale, de la rnovation du dialogue social dans la
fonction publique. En effet, cette question a fait lobjet, entre le 15 octobre et le
14 dcembre 2007, dune concertation entre le gouvernement et les organisations
syndicales dans le cadre dune confrence o sigeaient galement les associations
dlus, au titre de la fonction publique territoriale, la fdration des hpitaux de
France, et plusieurs experts. Cet important travail sest prolong par louverture
dune ngociation partir du 21 fvrier 2008. Le document de travail prpar par
le gouvernement partir de ces travaux aborde quatre thmes : la reprsentativit
des organisations syndicales, la ngociation, les instances de concertation et la
modernisation des droits et moyens des organisations syndicales. Lissue des ngo-
ciations nest pas connue la date de la rdaction du livre blanc.
Toutefois, et sans interfrer sur les ngociations en cours, le livre blanc comprend
quatre propositions concernant le dialogue social, qui paraissent utiles la coh-
rence de certaines rformes quil prconise : crer une instance commune aux trois
conseils suprieurs (proposition n
o
39), donner force obligatoire aux accords collec-
tifs (proposition n
o
14), doter chaque organe employeur (ministre, service dcon-
centr, tablissement public) de commissions administratives paritaires permettant
de statuer sur les promotions de lensemble de ses agents (proposition n
o
28), et,
enfn, crer, dans la fonction publique de ltat et dans la fonction publique territo-
riale des comits dhygine, de scurit et des conditions de travail, lexemple de
ceux existant dans la fonction publique hospitalire (proposition n
o
31).
Mettre en place une fonction publique de mtiers
qui soit un atout pour la France
Diagnostic gnral et problmatique : passer dune
fonction publique cloisonne, gre de faon peu
personnalise et peu responsabilisante une fonction
publique attractive, mobile et performante
Le contexte
Nos administrations doivent faire face des dfs sans prcdents et rpondre
aux attentes croissantes et pressantes des citoyens, en matire, par exemple, de
scurit, de sant, denvironnement ou encore de dveloppement conomique,
dans le contexte de la mondialisation. Cela ncessite, la fois, le rexamen de la
pertinence des politiques publiques et le rarmement intellectuel et matriel des
administrations publiques. Cest dans ce contexte que, pour tre en tat doffrir
les services attendus, les collectivits publiques qui sont, au premier chef, des
entreprises de personnel o le facteur humain est donc primordial devront
tre capables, mme en ne procdant qu un remplacement partiel des dparts

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


massifs des dix prochaines annes (environ 1,5 million pour les trois fonctions
publiques), de procder un nombre considrable de recrutements. Ceux-ci
devront, en outre, soprer sur un march du travail qui sera de plus en plus
concurrentiel, compte tenu de la baisse tendancielle du chmage.
Le problme nest pas seulement quantitatif ; il est aussi qualitatif, si lon veut pro-
fter de ce renouvellement sans prcdent et, dans la tradition de notre fonction
publique, y attirer des femmes et des hommes comptents la fois pour concevoir
et mettre en uvre les nouvelles politiques publiques, mais aussi pour mieux grer
les administrations. Toute la diffcult vient de ce que les collectivits publiques
devront attirer ce sang neuf en tant conomes des deniers publics, puisque,
comme on la indiqu dans la premire partie, le cot global des rmunrations
des agents des administrations publiques est dj, en France, le plus lev des
grands pays de lOCDE. Cela sapparente, de prime abord, la quadrature du
cercle, mais cela est possible en modernisant profondment notre fonction publi-
que. Cette modernisation, et cest un grand changement par rapport la donne
du dbut des annes 1980 (le statut actuel date de 1983-1984), devra soprer
dans un cadre europen : cela signife la fois que le march de lemploi des
collectivits publiques est, et sera de plus en plus, europen et que la France doit
se doter dun rgime de fonction publique comptitif et attractif par rapport
ceux des autres pays de lUnion europenne. On rappelle quon entend par
fonction publique lensemble des agents des collectivits publiques, quel que
soit leur rgime juridique.
Le diagnostic gnral
Depuis une quinzaine dannes, de nombreuses et importantes tudes ont abord
ou trait la question de la fonction publique. On rappellera les principales : en
1993, un rapport du commissariat au plan
10
; en 1994, le rapport sur les missions
et lorganisation de ltat
11
; en 2001, louvrage collectif Notre tat
12
; enfn,
en 2003, le rapport public trs approfondi du Conseil dtat
13
. La varit des
mthodes retenues et la diversit des profls et des sensibilits des personnes
qui ont particip ces diffrents travaux donnent leurs conclusions un crdit
certain. Le diagnostic ainsi dress, de faon de plus en plus prcise, a t de plus
en plus svre.
Malgr les actions menes par le gouvernement de Michel Rocard, partir de
1989, dans le cadre du plan de renouveau du service public, et la refonte de la
grille des rmunrations mene, la suite du protocole Durafour , partir de
1990, malgr aussi les rformes et les innovations conduites par le ministre de
la fonction publique et dautres administrations afn de dvelopper la mobilit,
dindividualiser les carrires ou de simplifer la gestion (les cas les plus intressants
10. Pour un tat stratge garant de lintrt gnral (prsident : Christian Blanc ; rapporteur gnral : Alain
Mnmnis).
11. Ltat en France (prsident : Jean Picq ; rapporteur gnral : Jean-Ludovic Silicani).
12. Notre tat, sous la direction de Roger Fauroux et Bernard Spitz.
13. Perspectives pour la fonction publique, rapport public 2003 du Conseil dtat (rapporteur gnral : Marcel
Pochard).

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


sont prsents dans lorientation stratgique n V, p. 117), notre systme de fonc-
tion publique apparat bout de souffe ; cela est tout particulirement vrai pour
la fonction publique de ltat. Cette situation est dautant plus tonnante que
la fonction publique franaise dispose de femmes et dhommes dont la qualit
professionnelle est rpute et mme, assez souvent, exceptionnelle, et que les
moyens que le pays y consacre tant au regard du nombre dagents (5,3 millions
en 2006, soit + 25 % en 25 ans) que de la masse salariale (13 % du PIB) sont
parmi les plus levs des grands pays occidentaux.
Quatre principaux dysfonctionnements, identifs notamment dans les tudes
cites ci-dessus et frquemment relevs pendant les dbats de la confrence
nationale, doivent tre rappels ce stade. Ils seront dtaills dans les dveloppe-
ments ultrieurs (cf. Orientation stratgique n III V , p. 103 148).
La multiplication des corps et des statuts demplois (une centaine prvue en
1946, 1 500 la fn des annes 1990 ramens il est vrai environ 700 aujourdhui
14
)
a conduit la confusion du grade et de lemploi, la rigidifcation des carrires,
freiner la rduction de la mobilit, enfn laccroissement des cots de gestion. Le
corporatisme qui en est rsult est une cause majeure du blocage des rformes de
ladministration depuis 20 ans : chacun, et parfois au plus haut niveau, dpense
plus dnergie dfendre son pr-carr qu construire lavenir.
Malgr une nette amlioration conduite par la direction gnrale de ladminis-
tration et de la fonction publique la suite du rapport de la Cour des comptes de
1999 et un dbut dindividualisation des rmunrations, lopacit, la complexit
et lineffcacit des modes de rmunration sont considrables (on compte
aujourdhui plusieurs milliers de rgimes de primes), freinant, l encore, la mobilit
des personnels et dresponsabilisant la fois les chefs de service et les agents.
Linsuffsance des outils permettant de diffrencier les carrires et de rcompen-
ser les mrites, cest--dire dtre juste et de permettre daccrotre la productivit
de ladministration, est patente. De mme, en raison de linsuffsante mobilit des
personnels, on a rpondu la croissance de certains besoins du public par laug-
mentation des effectifs plutt que par le redploiement dune partie de ceux-ci.
Les gains de productivit rsultant, par exemple, de linformatisation de certaines
fonctions (recouvrement de limpt, paye, etc.) ont ainsi t compenss, et au-del,
la situation tant, il est vrai, assez diffrente dune administration lautre.
Enfn, linstauration, dans de nombreuses administrations, en lieu et place de
la participation, principe qui avait inspir le statut de 1946, dune cogestion de
fait entre les employeurs et les syndicats, qui parfois ne le demandaient pas, a
dbouch sur une gestion uniforme et administrative des carrires de la plupart
des agents, se limitant trop souvent lapplication de textes ou de barmes de
plus en plus complexes. Ce systme nest satisfaisant ni pour les organisations
syndicales auxquelles on demande dassumer des responsabilits qui ne relvent
14. 230 corps ont t supprims (par fusion) depuis 2006.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


pas de leurs missions, ni pour les administrations qui sexonrent ainsi facilement
de leurs propres responsabilits
15
.
En rsum, le diagnostic que lon peut faire en France (contrairement dautres
pays, comme lItalie des annes 1990, o lon tait face une double crise de
qualit et de productivit des services publics) nest pas principalement celui
dune crise de qualit, mais plutt celui dune crise de productivit : les collec-
tivits publiques rendent, dans lensemble, comme le confrment les enqutes
dopinions rgulirement effectues, les services attendus, mais, dune part, en
ne modifant pas suffsamment leur potentiel humain, dautre part, un cot
lev. Toutefois, si lon ny remdie pas rapidement, cette crise de productivit
peut dboucher sur une crise de qualit, ce qui conduirait alors une crise globale
de leffcacit de nos services publics, qui, certes, trouve aussi sa source dans la
complexit de lorganisation et des procdures administratives, dont les premiers
signes sont dj perceptibles.
Comment en est-on arriv l ? Sans doute notamment parce que les principes
fondamentaux du statut ont t trs rapidement perdus de vue. Issue dun accord
historique entre la gauche et la droite, le statut de la fonction publique avait t
conu de la faon suivante :
en application des principes et valeurs de neutralit, dgalit et dindpen-
dance, des garanties substantielles taient donnes aux agents, notamment
celles dtre titulaires dun grade qui ne pouvait leur tre retir que dans des cas
exceptionnels ;
en contrepartie, en application notamment des principes et des valeurs de
responsabilit et dadaptation des services publics, les agents taient soumis
des obligations, le droulement de leur carrire devait tenir compte de leur valeur
professionnelle
16
et leurs emplois taient dtermins, en fonction des besoins du
service et dans lintrt gnral, par ladministration.
Ce diptyque, assurant un juste quilibre entre la scurit et la fexibilit, doit tre
gard en mmoire pour imaginer les rformes venir. Il faut, en vrit, que la
plupart des femmes et des hommes qui servent ladministration aient de bien
minentes qualits pour que ce systme d a-management , pour rependre
lexpression dun directeur dadministration centrale, nait pas conduit au pire.
On imagine les services supplmentaires que rendraient au pays les agents des
collectivits publiques, sils taient tout simplement grs de faon moderne,
cest--dire si leur situation particulire, avec ses atouts et ses faiblesses, tait
rgulirement apprcie et prise en compte, si leurs attentes taient coutes, si
des objectifs clairs leur taient assigns et si leurs mrites taient rcompenss.
15. Dans une prsentation du futur statut gnral de la fonction publique, Maurice Thorez, ministre commu-
niste de la fonction publique, indiquait, en 1946, quil faut faire participer les syndicats de fonctionnaires
lorganisation des services, etc., selon une forme compatible avec le souci de sauvegarder le pouvoir de
dcision des autorits responsables .
16. Dans la prsentation voque ci-dessus, M. Thorez stigmatisait les errements actuels concernant lap-
prciation de la manire de servir, insuffsamment diffrencie et insistait sur la ncessit quelle exprime
la valeur relle et ingale des agents .

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


La svrit globale de ce diagnostic ne doit pas cacher que, si lattente de
modernisation est forte, les initiatives positives tendent se multiplier dans les
administrations, au niveau local comme central. La gestion administrative com-
mence cder la place la gestion des ressources humaines. Les fusions de corps,
le dveloppement de lvaluation, ou encore la constitution de rpertoires de
mtiers constituent autant de signes favorables et lamorce de tendances nouvel-
les. Les travaux mens dans le cadre des trois confrences sociales lances par le
gouvernement lautomne 2007 sur les thmes du pouvoir dachat, du dialogue
social et des parcours professionnels font galement apparatre la perception par-
tage par ladministration et les partenaires sociaux de ces nouveaux enjeux. Mais
on peut craindre que ces amliorations, qui concernent les trois composantes
de la fonction publique, trouvent dsormais leurs limites. Seule une rnovation
profonde densemble pourra leur donner toute leur porte.
Les objectifs atteindre
Passer dfnitivement dune gestion administrative des personnels une vritable
gestion des ressources humaines est sans doute le principal df quont relever
aujourdhui les collectivits publiques. Quels sont les objectifs atteindre ? Ce
sont ceux de toute grande organisation publique et prive :
recruter des personnes comptentes, issues de toutes les composantes de la
socit, qui sengagent dans des mtiers pour assurer des missions dont le sens et
les valeurs sont connus et attrayants ;
les motiver tout au long de leur carrire, en les grant de faon juste et per-
sonnalise ;
diversifer, dabord dans leur intrt personnel, leurs parcours professionnels,
grce une mobilit accrue, pour anticiper les besoins en volution constante de
la population et du pays dans son ensemble, et y rpondre au mieux en perma-
nence.
Pour atteindre ces objectifs, il est bien sr essentiel de retenir des mthodes de
gestion modernes qui ont fait leur preuve, dans les organismes publics comme
dans les entreprises prives, en France, comme ltranger. Toutefois, ce ne sont
que des techniques et il ne faut pas confondre la fn et les moyens.
Sur le fond, lanalyse faite dans la premire partie du livre blanc, claire par
les dbats de la confrence nationale mens au cours des derniers mois et les
exemples de rformes conduites ltranger, montre quil ny a pas de modle
providentiel et transposable clef en main dans tout pays. Chacun a conduit ses
rformes en tenant compte de ses usages et de ses particularits. Les rformes
trop radicales nont gnralement pas produit les fruits escompts et des retours
en arrire , comme au Canada ou au Royaume-Uni, ont t alors souvent nces-
saires et coteux. Il faut, en revanche, fxer un cap clair et ambitieux, et sy tenir
rgulirement sur une longue priode. Cela peut, au dpart, avoir un cot car
et les entreprises le savent bien une modernisation du systme productif
implique dabord un investissement qui permet, ensuite, de gnrer des gains
de productivit. Il faut surtout susciter une adhsion suffsante des personnels,
et, bien sr, de lensemble des employeurs, qui doivent, les uns et les autres,
00
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
trouver plus davantages la rforme quau maintien du statu quo. cet gard,
les actions de modernisation dj engages dans de nombreuses administrations
montrent que cette adhsion est possible : la dynamique est l ; elle ne demande
qu tre libre.
Les rponses envisageables
Dans un tonnant article paru en 1947
17
, le professeur Jean Rivro estimait
que le nouveau statut de la fonction publique traduisait, en contradiction avec
la conception librale classique du service public, un rapprochement entre le
rgime du fonctionnaire et celui du salari du secteur priv. En effet, au-del
des apparences (le statut pour lun, le contrat pour lautre) ils disposaient, selon
lui, dsormais, les uns et les autres, de droits quivalents et de modes de gestion
comparables. Le contraste entre cette analyse et la ralit que nous connaissons
est saisissant.
De faon croissante, depuis un quart de sicle, paralllement au dveloppement
de la mondialisation et ses consquences en matire demplois ou de restructu-
ration des entreprises, des voix se sont leves pour stigmatiser la socit duale
en cours de constitution : une France protge, dont les fonctionnaires feraient
partie ; une France expose aux risques, celle de lessentiel du secteur priv. Dans
un article paru en 1996
18
, Jean-Baptiste de Foucauld, ancien commissaire au
Plan, personnalit qui ne peut tre suspecte davoir une vision librale de la
socit, pointait ce risque, en soulignant celui, paradoxal, qui pouvait en rsulter :
les fonctionnaires deviendraient ainsi, en raison mme de leur rgime protecteur,
des exclus du reste de la socit qui aurait, quant elle, certes affronter les
diffcults, mais qui pourrait aussi bnfcier des bienfaits de la mondialisation et
du dveloppement conomique qui laccompagne. Ne sommes-nous pas arrivs
cette dangereuse coupure qui ne profte, en dfnitive, ni aux fonctionnaires, ni
la socit tout entire ?
Pour y remdier, la premire rponse, radicale, est de suggrer une unifcation
des rgimes juridiques, en donnant aux fonctionnaires celui des autres salaris : le
contrat. Cette solution est tentante : face au statut qui a un caractre unilatral
et qui est associ aux valeurs dordre quil tient de ses origines conservatrices
et dgalit (certains diront dgalitarisme) qui rsulte du contexte de sa cration
la Libration , le contrat a un caractre ngoci et il est associ des valeurs
dindividualisation, de souplesse et de dialogue. Encadr par la loi et complt par
des accords collectifs, ce rgime apporte dsormais des garanties substantielles
au salari, parfois juges excessives par les employeurs, notamment en cas de
rupture linitiative du chef dentreprise. Le contrat est troitement li un
emploi prcis, avec les avantages et les inconvnients qui en dcoulent. Il sagit
donc dune rponse juridique intressante.
17. Jean Rivero, Vers la fn du droit de la fonction publique ? , dans Recueil Dalloz, 1947, p. 149-152.
18. Jean-Baptiste de Foucauld, Le statut, les missions de ltat et lvolution de la socit , dans la Revue
administrative, numro spcial, 1996, p. 63-66.
0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Toutefois, et cest un autre point qui ressort nettement des exemples trangers, le
rgime juridique des personnels nest pas lessentiel. Le contenu et les modalits
de leur gestion sont au moins aussi dterminants pour leffcacit dune organi-
sation humaine. Quel quil soit, le rgime retenu doit correspondre un quilibre
satisfaisant entre le lgitime souhait de lagent dtre trait en fonction de ses
comptences et de ses efforts et dtre assur dune scurit suffsante, et celui
de lemployeur de disposer de la souplesse permettant davoir, en permanence,
des ressources humaines de qualit et de pouvoir les employer en fonction de
besoins en volution constante. Cest donc sans a priori idologique et de faon
pragmatique quil convient daborder la question du rgime des agents des col-
lectivits publiques. cet gard, les observations suivantes peuvent tre faites.
Tout dabord, dans presque tous les pays europens, et cest le cas en France, les
agents exerant des missions de puissance publique (on parle aussi de missions
de souverainet ou comportant des prrogatives de puissance publique) disposent
dun statut drogatoire au droit commun. Le champ de ce premier ensemble est
toutefois dfni de faon plus ou moins large selon les pays. Ensuite, dans beaucoup
de pays, et de faon croissante, les agents des collectivits publiques nexerant
pas de missions de puissance publique disposent dun statut contractuel, le plus
souvent celui du droit commun de lensemble des salaris ; dans dautres, dont
la France, une majorit de ces agents est dote dun rgime drogatoire au droit
commun : ainsi, sur les 5,3 millions dagents des collectivits publiques franaises,
4,2 millions sont sous statut et un peu plus dun million est sous contrat.
Compte tenu des dysfonctionnements rappels ci-dessus, le statut, autrement
dit la fonction publique de carrire, rgime retenu titre principal en France,
et auquel lensemble des organisations syndicales et une grande majorit des
agents publics sont extrmement attachs, na de sens et ne peut tre conserv
que si lon respecte ses fondements au nombre desquels fgurent : la distinction
totale du grade et de lemploi qui concilie, dune part, la mobilit des agents
et ladaptation permanente aux besoins du service et, dautre part, la scurit
professionnelle ; la prise en compte effective, dans tous les lments de la car-
rire de lagent, de sa valeur professionnelle ; lquilibre entre les droits et les
obligations correspondant aux spcifcits du service public ; la participation des
personnels sans cogestion.
Cest ce bloc tout entier quil faut prendre ou laisser. Sil est retenu, le statut
savre alors un rgime moderne et effcace. En effet, le caractre unilatral et non
contractuel de la relation qui unit lemployeur public et lagent devient bnfque :
lagent, titulaire de son grade, dispose dune scurit suprieure celle du salari
de droit priv ; ladministration qui possde une marge de manuvre importante
pour employer lagent afn de pouvoir rpondre aux obligations spcifques du ser-
vice public, notamment celle den assurer lgal accs tous les citoyens, dispose
dune fexibilit suprieure celle dun employeur priv. On peut alors, sur ce socle
rnov, construire la nouvelle fonction publique de mtiers dont on va prciser le
contenu (cf. Orientations stratgiques III V , p. 103 148).
02
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Mais, le contrat semble correspondre, sur une longue priode, un besoin
structurel des collectivits publiques. Toutefois, aucun critre simple ne se dgage
pour dlimiter lespace contractuel de la fonction publique. On a vu, en effet,
que le contrat est dores et dj largement utilis pour des emplois de puissance
publique (52 % des militaires relvent de ce rgime) ; ce premier critre ne peut
donc tre retenu. Le critre du niveau de responsabilit napparat pas non plus
pertinent : cest ainsi que, dans certains pays, ce sont essentiellement les emplois
dexcution qui relvent du contrat ; dans dautres, ce sont plutt les emplois
dencadrement. Pour le reste, et lexemple franais actuel lillustre lenvi, les cas
o le recrutement par contrat est possible constituent une liste la Prvert ,
fruit dune superposition de dispositifs lgislatifs successifs drogeant aux princi-
pes du statut gnral.
Il apparat donc diffcile de construire un systme idal de fonction publique
duale , cest--dire dans lequel certains emplois seraient exclusivement occups
par des agents sous statut et dautres exclusivement sous le rgime du contrat.
Il ne faut donc pas opposer statut et contrat. Il convient daccepter, de faon
pragmatique, non seulement leur actuelle cohabitation, mais mme leur compl-
mentarit. Encore faut-il que celle-ci soit intelligible et oprationnelle.
En rsum, une coexistence semble possible et souhaitable entre le statut qui
demeurerait la modalit principale de lemploi public, et le contrat qui la compl-
terait, ds lors que lun et lautre seraient profondment moderniss par rapport
la situation actuelle et que les rgles de leur usage respectif seraient clarifes. Des
propositions prcises sont faites pour donner corps cette orientation gnrale
(cf. Orientations stratgiques III V , p. 103 148).
Dote de valeurs vivantes et clarifes, dun management modernis et dune
organisation professionnalise, la fonction publique pourra alors devenir, ou rede-
venir, un vritable atout pour la France : elle apporterait dabord ses habitants,
un cot raisonnable, les services quils attendent ; ensuite, sur le plan interna-
tional, elle permettrait aux services publics dtre un facteur de la comptitivit et
de lattractivit de la France.
Une rforme attendue
Cette refondation de notre fonction publique est attendue par tous. Les ren-
contres organises sur le terrain dans plusieurs coles de la fonction publique,
les discussions issues du forum consacr au dbat public, celles des sances de
linstance collgiale de la confrence nationale, les confrences sociales conduites
au cours de lautomne, ou encore les nombreuses auditions, ont montr la soif
des agents publics, notamment des plus jeunes, davoir des mtiers plus varis et
plus enrichissants, une gestion plus personnalise de leur carrire et une meilleure
reconnaissance de leur travail par leurs responsables et par les usagers. En outre,
nos concitoyens, en tant quusagers du service public, mais aussi en tant que sala-
ris ou responsables dentreprises soumis au maelstrm de la mondialisation, et
aux efforts que celle-ci demande, ne comprendraient pas que la fonction publique
reste immobile dans un monde en profond changement. La plupart des syndicats
de la fonction publique ont aussi fait part de leur souhait dune nouvelle gestion
03
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
de la fonction publique et certains ont propos des rformes ambitieuses. Enfn,
les responsables des administrations, notamment ceux chargs de la gestion des
ressources humaines, ont demand, de faon unanime et insistante, des rformes
permettant daller plus loin pour mobiliser et motiver les femmes et les hommes qui
travaillent dans leurs services. Le moment est donc venu pour les pouvoirs publics
de donner corps cette rforme, aprs la concertation et la ngociation ncessaires
avec les personnels et leurs reprsentants. Les orientations qui sont proposes dans
ce livre blanc visent dfnir une base pour faciliter les discussions venir.
Orientation stratgique n
o
III : refonder et simplifer
lorganisation statutaire gnrale pour construire
une fonction publique de mtiers
Pour atteindre les objectifs rappels dans le Diagnostic gnral et problmati-
que... , p. 95 , il convient de mettre en place ce quon appellera une fonction
publique de mtiers . Le mtier est, en effet, au croisement, dune part, dune
qualifcation professionnelle (dfnie par son niveau et son domaine) qui doit
devenir le critre de recrutement des agents publics dans un grade donn, et,
dautre part, de lemploi, cest--dire de la fonction quoccupera lagent aprs
son recrutement. Autrement dit, lagent sera recrut pour exercer une famille de
mtiers demandant un certain type et un certain niveau de qualifcation, mais il
sera amen les exercer dans plusieurs administrations et, dans le cadre dun
parcours professionnel diversif, il verra ses activits voluer, grce notamment
la formation et la promotion.
Une fonction publique de mtiers nest donc ni une fonction publique qui,
comme aujourdhui, fait prvaloir le grade sur lemploi, ni une fonction publique
demplois qui, linverse, fait prvaloir lemploi sur le grade et ressemble beau-
coup un rgime contractuel. Dans une fonction publique de mtiers, lquilibre
entre le grade et lemploi est en permanence recherch. Elle constitue donc un
optimum entre la scurit et la souplesse. Sa mise en place ncessite, en premier
lieu, une profonde simplifcation de lorganisation statutaire offrant des garanties
suffsantes et communes tous les agents, et, en second lieu, une monte en
puissance des dispositifs dindividualisation lis aux fonctions exerces. Cette
double rnovation doit enfn ouvrir la voie une vritable gestion personnalise
des ressources humaines des collectivits publiques.
Bref rappel du rgime existant
19
La fonction publique de ltat et la fonction publique hospitalire sont construites
autour de la notion de corps : cest lappartenance un corps qui dtermine pour
un agent lessentiel des lments de sa carrire.
Le corps est dfni comme lensemble des fonctionnaires soumis aux mmes
statuts particuliers et ayant vocation aux mmes grades
20
. Pour chaque corps,
19. Voir annexe n
o
5.
20. Article 13 de la loi du 13 juillet 1983.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
il existe un statut particulier qui dtermine les modalits de recrutement, les
conditions de promotion, la classifcation dans une catgorie et les conditions de
droulement de carrire. Le corps est lunit lmentaire de la fonction publique :
tous les membres dun mme corps sont censs avoir la mme communaut
de destin professionnel, et, en pratique, la totalit de la carrire dune majorit
de fonctionnaires se droule dans le mme corps. Les corps sont eux-mmes
subdiviss en grades.
La fonction publique territoriale est, quant elle, organise en cadres demplois
(toutefois, il ne sagit pas dune fonction publique demplois, telle quon la
dfnie prcdemment). Deux lments principaux les diffrencient des corps :
dune part, leur faible nombre (55, contre 500 corps) et, dautre part, le fait
que plusieurs lments importants de la carrire des agents (primes, promotions,
conditions de travail) sont dtermins par la collectivit qui les emploie.
Diagnostic : lorganisation statutaire
21
de la fonction publique de ltat
nest adapte ni aux besoins des services de ltat ni aux souhaits
de mobilit des agents
La notion de corps na plus de signifcation
Tels quils sont dfnis aujourdhui les corps, dans leur grande majorit, ne cor-
respondent plus un critre oprationnel permettant aux employeurs publics de
grer effcacement et quitablement leurs agents.
Ainsi, la notion de corps ne recouvre ni la notion de mtiers on compte environ
700 units statutaires (corps ou statuts demplois) pour un peu plus de 200 mtiers
(selon le rpertoire interministriel des mtiers de la fonction publique de ltat)
ni celle de niveau hirarchique ou de grille de rmunration, pas plus que celle
demployeur ou de formation initiale. Dailleurs, diffrents mtiers peuvent tre
exercs par les agents dun mme corps et un mme mtier peut tre exerc par
les agents de plusieurs corps. La notion de corps ne correspond donc plus qu
un cadre juridique sans vritable pertinence fonctionnelle, cela au prjudice tant
des agents que du bon fonctionnement de ladministration (sauf pour certains
corps qui restent trs identifs lexercice dun mtier comme ceux de la police
nationale ou de lenseignement).
Le cloisonnement que la notion de corps induit, notamment en matire
de possibilit dafectation et de rmunration, est contre-productif
Malgr une politique active de fusion de corps, dharmonisation statutaire et
dlargissement des viviers amorce depuis plus dune dizaine dannes et accl-
re sur la priode la plus rcente, le corps reste, dans le systme actuel, llment
qui dtermine ce que ladministration peut faire en termes de rmunration,
de promotion et daffectation. Ainsi, par exemple, celle-ci ne peut pas offrir le
mme niveau de prime et les mmes possibilits de promotion pour des agents
21. On entend ici par statut lensemble des rgles (lois, dcrets, arrts) qui dterminent les droits et obliga-
tions ainsi que la carrire des agents des collectivits publiques.

0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
nappartenant pas au mme corps ou au mme grade, mais assumant pourtant
les mmes fonctions. Outre quelle est manifestement inquitable, cette situation
est contre-productive dans la mesure o elle dissuade linvestissement profession-
nel. Tout aussi contre-productives sont les rgles statutaires consistant rserver
certains postes certains corps, voire certaines spcialits dun mme corps,
sans justifcation fonctionnelle.
La structuration par corps aboutit un systme trs complexe et coteux
grer
Pour chaque corps ou statut demplois, ladministration est en effet tenue
dlaborer et de mettre jour un corpus de textes statutaires, de constituer, au
travers dlections, des CAP
22
et de les runir plusieurs fois par an. Llaboration
de rgimes indemnitaires propres chaque corps est galement trs complexe.
Cest parfois lexistence mme dune administration qui rsulte de lexistence dun
corps. Par ailleurs, les dispositifs de contournement des blocages ont chou :
ainsi les statuts demplois, censs apporter une rponse aux spcifcits de cer-
tains postes, notamment dencadrement, ont accentu la complexit du systme
sans vraiment rpondre aux objectifs qui avaient justif leur cration.
La structuration par corps constitue un frein la mobilit
entre les trois fonctions publiques
Si la mobilit entre les trois fonctions publiques est thoriquement possible, elle
reste assez peu pratique notamment pour des raisons statutaires. Deux bloca-
ges principaux doivent ici tre voqus : dune part, la ncessit de devoir tre
dtach dans un corps daccueil, ce qui ncessite, outre une procdure lourde,
quexiste une vritable politique douverture du corps daccueil ce qui nest
pas frquent ; dautre part, la rmunration indemnitaire qui est aujourdhui lie
aux corps et qui peut donc tre sensiblement rduite en cas de mobilit. Ces
freins ont pour principale consquence de limiter la mobilit aux agents qui ont
la connaissance du parcours et des dmarches effectuer ainsi que la patience et
la persvrance ncessaires.
Lidentifcation de mtiers comparables dans les trois fonctions publiques
est encore insufsante
Alors que les trois fonctions publiques ont des champs dintervention partielle-
ment communs, les dmarches didentifcation des mtiers dans les trois fonctions
publiques ont t menes de manire autonome. Il en rsulte trois rpertoires de
mtiers proches, mais non harmoniss.
Propositions : rduire le dterminisme li au statut de lagent
Deux principes structurants, valables pour les trois fonctions publiques, doivent
tre retenus pour sortir des blocages engendrs par une gestion exclusivement
centre sur les corps ; ils sont le complment des garanties fondamentales que la
loi apporte aux fonctionnaires :
22. Les CAP nexistent que pour les corps.

0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
les principaux lments de la carrire dun agent (affectation, valuation, pro-
motion, rmunration) doivent dpendre, moins quaujourdhui, du statut dont il
relve et plus des fonctions ou des mtiers quil exerce ;
lunit statutaire de base doit tre largie pour quelle corresponde simplement
au croisement dune flire professionnelle et dun niveau de responsabilit.
PRoPosiTion n 9
simplifer lorganisation statutaire de la fonction publique de
ltat
En lieu et place des quelque 700 units statutaires actuelles de ltat (plus
de 500 corps et environ 150 statuts demplois) relevant du statut gnral (cest-
-dire hors militaires, magistrats judiciaires et agents des assembles parlemen-
taires), il est propos de mettre en place un nombre restreint de cadres
statutaires regroups en quelques grandes flires professionnelles. Les
actuels corps seraient fusionns pour constituer ces nouveaux cadres statutaires.
Les statuts demplois seraient supprims. Chaque cadre serait dot dun statut
pris par dcret.
En premire analyse, il est possible didentifer sept flires professionnelles :
flire dadministration gnrale ; flire fnancire et fscale ; flire sociale ; flire
de lducation et de la recherche ; flire culturelle ; flire technique ; flire de
la scurit. Comme dans la fonction publique territoriale, le concept de flire
professionnelle naurait pas de porte juridique. Un dcret unique pourrait fxer
les statuts de lensemble des cadres statutaires de chaque flire.
Les agents des cadres statutaires de lensemble des flires professionnelles
auraient vocation exercer leurs fonctions dans toutes les administrations (mme
si la correspondance entre certains cadres statutaires et certaines administrations
serait plus marque : tel est notamment le cas pour la flire de lducation). En
effet, contrairement aux corps actuels qui sont, en gnral, lis un ministre
donn, un cadre statutaire correspondrait, on la dit, un ensemble de qualifca-
tions et de mtiers pouvant tre exercs dans lensemble des administrations.
PRoPosiTion n 10
Rapprocher lorganisation statutaire des trois fonctions publiques
Pour lensemble des trois fonctions publiques, quatre niveaux de qualifcation
pourraient tre retenus en cohrence avec les niveaux de diplmes europens
(LMD). Pour laccs au niveau I, en principe, un CAP ou un BEP serait exig, mais
un recrutement sans diplme serait possible titre drogatoire ; pour le niveau II,
le diplme exig serait le baccalaurat ou quivalent ; pour le niveau III, le diplme
exig serait la licence ou quivalent ; et enfn, pour le niveau IV, le diplme exig
serait le master ou quivalent. Les quivalences seraient notamment apprcies
selon la procdure de la valorisation des acquis de lexprience (VAE) tendue
la fonction publique par la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction
publique. Il conviendra de dterminer si lon rattache les qualifcations de type
DUT et BTS au niveau II ou au niveau III.
0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Chaque niveau disposerait dun (en principe) ou de plusieurs (exceptionnelle-
ment
23
) cadres statutaires ou cadres demplois. Chaque cadre comprendrait en
gnral trois grades composs chacun de plusieurs chelons. Quand cela apparat
ncessaire, le cadre pourrait comporter plusieurs spcialits de recrutement,
comme, par exemple, pour le statut des professeurs (mathmatiques ou lettres
modernes), ou, pour celui des ingnieurs (sciences de la matire ou sciences du
vivant). On pourrait donc compter au total le mme ordre de grandeur de cadres
statutaires que le nombre de cadres demplois de la fonction publique territoriale
(une cinquantaine).
Un niveau V, purement fonctionnel, doit tre prvu. Il correspondra, pour
lessentiel, aux actuels emplois de direction et devrait reprsenter quelques mil-
liers de postes (directeurs dadministration centrale, prfets, directeurs rgionaux,
directeurs des principaux tablissements publics nationaux, directeurs gnraux
des collectivits territoriales ou des principaux hpitaux, etc.). Ces emplois fonc-
tionnels de niveau V seraient, en principe, accessibles aux agents publics et
des personnes venant du secteur priv. Laffectation sur ces emplois fonctionnels
pourrait se faire sur la base dun contrat. La cessation dune fonction de niveau
V conduira naturellement lintress, sil est fonctionnaire, reprendre sa carrire
dans son cadre statutaire ou dans son cadre demploi dorigine.
Exemple : le niveau de qualifcation n
o
I (CAP, BEP ou quivalent) de la flire
technique serait constitu par le cadre statutaire douvrier. Ce cadre statutaire
correspondrait une famille de mtiers douvriers (menuisier, lectricien, etc.).
Autre exemple : le niveau de qualifcation n
o
II (baccalaurat ou quivalent) de la
flire dadministration gnrale serait constitu par le cadre statutaire dassistant
administratif.
Ce cadre statutaire correspondrait une famille de mtiers administratifs (gestion-
naire de ressources humaines, charg de comptabilit, assistant de direction, etc.).
Les membres de ce cadre statutaire pourraient exercer des fonctions dexpertise
dans leur domaine ou dencadrement dune petite quipe.
La fusion complte des trois fonctions publiques napparat pas envisageable
aujourdhui, compte tenu des diffrences importantes et des spcifcits lgitimes
propres chacune delles. Il est en revanche possible et souhaitable doprer
la fois une harmonisation et un rapprochement dans lorganisation des trois
fonctions publiques, afn de favoriser la fuidit de leur gestion et la mobilit des
agents. La mme dnomination (cadres statutaires) pourrait tre retenue pour les
trois fonctions publiques.
23. Il apparat ncessaire, par exemple, de prvoir des cadres statutaires spcifques pour les agents de la
fonction publique de ltat exerant exclusivement ou principalement des fonctions juridictionnelles, dune
part, pour assurer le respect des principes issus du droit interne ou de la Convention europenne des droits de
lhomme relatifs au fonctionnement des juridictions, notamment lindpendance de leurs membres, dautre
part, parce que la rpartition entre les rgles relevant respectivement de la loi et du dcret diffre de celle
applicable aux autres agents de la fonction publique de ltat. Enfn, parce quil existe, gnralement, dans ce
cas, une identit entre un statut et une institution.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Il est donc propos, dune part, de rendre similaires et compatibles les
cadres demplois et les cadres statutaires des trois fonctions publiques
et, dautre part, damorcer le rapprochement de certains dentre eux, en
crant une flire dadministration gnrale commune aux trois fonctions
publiques qui sont dj, pour les emplois correspondants, extrmement proches
tous points de vue (recrutement, formation, mtiers exercs, rmunration).
Ce rapprochement devrait tre ralis dans le respect de lautonomie de chaque
employeur qui restera matre de sa politique de recrutement, de rmunration
fonctionnelle et de promotions.
Dautres rapprochements pourraient tre envisags plus ou moins brve
chance, notamment celui de la filire technique, dans laquelle il est possi-
ble didentifier un ensemble de mtiers trs proches dans les trois fonctions
publiques.
Enfn, il convient de rfchir la possibilit de pourvoir tout ou partie des emplois
mdicaux et paramdicaux de la fonction publique de ltat et de la fonction
publique territoriale en utilisant les corps et statuts correspondants de la fonction
publique hospitalire.
Orientation stratgique n
o
IV : redfnir la place
et la nature du contrat dans la fonction publique
pour en faire le meilleur usage
Bref rappel du rgime existant
24
Larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose, pour les trois fonctions publiques, le
principe que les emplois des collectivits publiques sont occups par des fonction-
naires. Le recours aux contractuels (agents non titulaires) nest donc possible,
titre drogatoire, que dans des cas limitativement numrs et prvus par la loi.
Afn dviter un renouvellement trop frquent de plans de titularisation
coteux et pour tenir compte, dune part, de la place prise par les contractuels
et, dautre part, des rgles communautaires de lutte contre la prcarit, le
lgislateur a prvu, sans pour autant revenir sur linterdiction de principe pose
larticle 3 de la loi du 13 juillet 1983, dans le cadre de la loi du 26 juillet
2005, que les nouveaux contrats proposs au sein des trois fonctions publiques
devront tre dune dure maximale de trois ans renouvelables par reconduction
expresse et que le deuxime renouvellement du contrat, sil est propos, devra
ncessairement donner lieu un contrat dure indtermine (CDI).
24. Voir annexe n 5
.
0
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Pour les trois fonctions publiques, il est aujourdhui possible de droger au principe
dinterdiction du recours aux non-titulaires dans les principaux cas suivants :
lorsquil nexiste pas de corps de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonc-
tions correspondantes ou lorsque, notamment pour des emplois de catgorie A,
la nature des fonctions et les besoins des services le justifent
25
;
pour les emplois permanents temps incomplet
26
;
pour des besoins occasionnels ou saisonniers
27
;
pour les emplois des tablissements publics administratifs de ltat inscrits sur
une liste fxe par dcret en Conseil dtat
28
.
De nombreuses autres lgislations spcifques certains emplois ou certaines
administrations permettent, en outre, de recruter des contractuels, y compris
parfois de droit priv.
Le rgime de droit commun de lagent non titulaire est celui dun contrat de
droit public donc drogatoire au droit commun (celui relevant du code du travail).
Le dcret du 17 janvier 1986 fxe un cadre gnral pour les agents non titulaires
de droit public de ltat et de ses tablissements publics administratifs. Ce cadre
est fx par le dcret du 15 fvrier 1988 pour la fonction publique territoriale et
par le dcret du 6 fvrier 1991 pour la fonction publique hospitalire.
Diagnostic : les contractuels occupent aujourdhui une place importante,
mais trs mal dfnie, dans la fonction publique
Les contractuels occupent une place importante
dans la fonction publique
Dabord, comme on la expos dans la premire partie, les textes gnraux ou
spcifques autorisent, par drogation, dans les trois fonctions publiques, les admi-
nistrations recruter des contractuels, y compris pour les besoins permanents et
certaines fonctions rgaliennes. Mais linterprtation extensive faite de ces textes
par les collectivits publiques, sous la pression des besoins des services, conduit
un trs large usage de ces possibilits. Au total, plus de 20 % des 5,3 millions
demplois de la fonction publique sont contractuels. Dans certains ministres, la
culture par exemple, ce pourcentage est suprieur 50 %.
Les perspectives professionnelles ofertes aux non titulaires
ne sont pas satisfaisantes
De lavis gnral (personnels, syndicats, employeurs, experts), le contractuel de
ladministration apparat hlas aujourdhui, dans la majorit des cas, comme un
25. Art. 4 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat ; art. 3 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale ; art. 9 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 pour la
fonction publique hospitalire.
26. Art. 6 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat ; art. 3 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale ; art 9-1 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 pour la
fonction publique hospitalire.
27. Art. 6 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat ; art. 3 de la loi n
o
84-53
du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale ; art. 9-1 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 pour la
fonction publique hospitalire.
28. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 3.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
salari de second ordre. Il nest ni un vritable fonctionnaire, ni un vritable salari
de droit priv. Il ne bnfcie ni des avantages du statut, ni de ceux du code du
travail. Aucune convention collective, par exemple, ne lui est applicable. Cest
ainsi que, malgr leffort de normalisation visant les seuls CDI entrepris par le
dcret n
o
2007-338 du 12 mars 2007, la plupart des contractuels continuent,
la diffrence des titulaires, ne bnfcier ni de garantie dvolution salariale ni
dune obligation dvaluation annuelle. Bien sr, ct de ces situations inac-
ceptables, on trouve des contractuels dors aux rmunrations parmi les plus
leves de celles de la fonction publique.
Les cas de recours aux agents non titulaires sont mal dfnis
et peu pertinents
La multitude des cas dans lesquels il est possible de recruter des agents contrac-
tuels (gnralement de droit public, mais aussi, plus exceptionnellement, de droit
priv, dure dtermine ou indtermine) rend le systme illisible, trs lourd
grer et trs peu sr sur le plan juridique. Les critres permettant de dterminer
les cas de recours au contrat sont complexes et pas toujours pertinents.
En premier lieu, la distinction entre emplois permanents et emplois non perma-
nents
29
est devenue, du point de vue fonctionnel, peu adapte car la ractivit
exige de ladministration ncessite la rvision frquente de ses organisations.
Du point de vue budgtaire et comptable, la Lolf a galement supprim cette
distinction
30
.
En deuxime lieu, le critre de temps incomplet pour des emplois permanents
conjugue la diffcult dapprciation du caractre permanent celle de lap-
prciation dun besoin temps incomplet. Dans les faits, ce critre est surtout
utilis par les administrations pour recruter des contractuels sur des emplois de
catgories C et B, ce que ne permet pas facilement le statut pour des emplois
temps complet.
En troisime lieu, les critres tirs de labsence de corps susceptible dassurer
les fonctions correspondantes , du besoin des services et de la nature des
fonctions sont trs vagues et donnent donc lieu de multiples interprtations.
En quatrime lieu, on notera quentre les trois fonctions publiques, les cas de
recours au contrat ne se recoupent pas exactement et que les types de contrats
proposs diffrent galement sans raison comprhensible. Le projet de loi sur la
mobilit et les parcours professionnels en cours dexamen prvoit une harmoni-
sation partielle sur ce point.
En dernier lieu, la possibilit de recourir trs largement des recrutements directs
sur des contrats dure indtermine (CDI), aprs inscription sur une liste tablie
29. Cette distinction est importante car elle dtermine le type de contrat qui peut tre propos.
30. Pour ltat, cette distinction a longtemps t identife celle, comptable, faite entre les emplois inscrits
sur le budget de ltat, considrs comme permanents, et ceux fnancs sur crdits qui ne ncessitaient pas
lidentifcation dun support demploi budgtaire . Depuis lentre en vigueur de la Lolf, tous les emplois
sont comptabiliss de la mme manire, quil sagisse de titulaires ou de contractuels relevant de larticle 4 ou
de larticle 6 de la loi du 11 janvier 1984 ; un agent public est comptabilis au prorata de son temps de travail
(CDI ou CDD, temps partiel ou temps complet) et hauteur de sa masse salariale.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


par dcret en Conseil dtat, nest offerte quaux tablissements publics de ltat.
cet gard, les diffcults dapplication du dcret n
o
84-38 du 18 janvier 1984
montrent que lidentifcation de flires professionnelles ou de fonctions prcises
de nature justifer objectivement le recrutement par contrat est diffcile
oprer tant le contenu de ces notions est fou et fuctue dans le temps.
Pour autant, les administrations ont vritablement besoin de recourir
des agents contractuels
Cinq principales catgories de cas peuvent tre identifes pour lesquelles le
recours des agents contractuels a pour fnalit non seulement le bon fonc-
tionnement, mais souvent ladaptabilit et donc la continuit mme du service
public. Il sagit de l espace contractuel de la fonction publique, complment
indispensable de l espace statutaire .
Premire catgorie : rpondre aux besoins occasionnels des administra-
tions. Il peut sagir, dune part, de satisfaire des besoins ponctuels, ven-
tuellement temps partiel, lis une surcharge dactivit (besoins saisonniers ou
missions brves), dautre part, dassurer des remplacements rapides, le temps
dun arrt maladie ou dune indisponibilit. Ce motif dutilisation du contrat
pourrait se rduire si les administrations ont davantage recours des modes
dexternalisation (marchs publics, dlgations de service public, PPP, etc.) ou si la
possibilit leur est offerte de faire appel lintrim, comme le projet de loi sur la
mobilit et les parcours professionnels en cours dexamen lenvisage.
Deuxime catgorie : organiser des carrires courtes (comme cest le cas
pour les militaires) car, en raison, soit du trs important pyramidage fonctionnel
(base trs large ; milieu et sommet trs troits), soit du fort investissement phy-
sique demand aux agents, lemployeur public ne peut offrir de perspectives de
carrires longues la grande majorit des agents recruts ou a essentiellement
besoin de personnes jeunes.
Troisime catgorie : bnfcier de comptences insuffsamment rpan-
dues ou disponibles au sein des agents titulaires. Cest le cas, par exemple,
dune part, de certaines qualifcations dont le besoin saccrot trs vite pour des
raisons conjoncturelles ou structurelles, ou, dautre part, en raison de linsuffsante
mobilit des agents. Ce cas de recours au contrat nest susceptible de diminuer
que si les collectivits publiques oprent des recrutements plus diversifs et
dveloppent la mobilit entre elles.
Quatrime catgorie : tenir compte de la mobilit entre le secteur public
et le secteur priv. Il sagit tout dabord denrichir ladministration par le
recrutement de personnes venant du secteur priv ayant des profls, des
qualifcations ou des expriences professionnelles varies. Il sagit ensuite
de rpondre au cas de mtiers ou de professions pour lesquels le service public
se trouve en situation soit de concurrence avec le secteur priv, soit de com-
ptition internationale, risquant de conduire des dparts massifs ou des
diffcults durables de recrutement (lexemple de lhpital est le plus frappant,
mais celui de la recherche de haut niveau lest aussi). Le contrat peut alors seul
permettre de prserver le service public. Enfn, le contrat peut, dune faon
gnrale, faciliter les changes entre le secteur public et le secteur priv
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
(externalisation/internalisation individuelle ou collective), qui sont proftables
lun et lautre.
Cinquime catgorie : faciliter laccs la fonction publique. En premier
lieu, le concours peut apparatre, cela a dj t soulign, comme un frein, autant
rel que psychologique, laccs la fonction publique de personnes loignes
du systme scolaire. Cest pourquoi, le recrutement direct par contrat, au
moins dans un premier temps, peut faciliter laccs la fonction publique et
favoriser une premire insertion professionnelle, utile pour ladministration, car
des recrutements cibls peuvent lui permettre dtre plus proche des besoins des
populations, et bien sr utiles ceux qui, en en bnfciant, trouveront un emploi.
Le contrat est aussi utile pour faciliter laccs lapprentissage ou celui des
handicaps ou encore des seniors la fonction publique. Le contrat peut
enfn tre une faon de faciliter laccs la fonction publique franaise pour
les agents des administrations publiques des pays de lUnion europenne
qui ne seraient pas intresss par une intgration statutaire
31
, voire pour des
personnes ressortissant de pays extrieurs lUnion europenne.
Comme on le voit, ces cinq catgories de recours aux contrats correspondent
des objectifs dune politique de gestion des ressources humaines qui trouvent
sappliquer lensemble des emplois de ladministration.
Ce diagnostic conduit proposer de modifer profondment le rgime actuel des
contractuels dans la fonction publique autour de quatre axes :
professionnaliser le recours aux agents contractuels ;
doter ces derniers dun rgime moderne ;
tablir autant que possible des mcanismes souples de passage de la situation
de contractuel celle de titulaire et rciproquement ;
donner force obligatoire aux accords collectifs.
Propositions
PRoPosiTion n 11
Professionnaliser le recours aux agents contractuels dans la
fonction publique
On a dj expliqu (cf. Diagnostic gnral et problmatique... , p. 95), les
raisons qui conduisent proposer que la fonction publique comporte la fois,
titre principal, des agents relevant dun statut profondment rnov (cf. Orien-
tations stratgique n III et V , p. 103 et 108), et, titre complmentaire, des
agents contractuels (cf. le diagnostic prsent ci-dessus). Plusieurs modalits sont
envisageables.
31. Pour les possibilits de recrutement sous statut des ressortissants europens, on se reportera la premire
partie et lannexe n
o
5.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Limpossible mise en place dune fonction publique duale
Dans une fonction publique duale, certains emplois sont exclusivement rservs
des agents relevant dun statut et dautres uniquement des agents contractuels.
Il faut alors trouver un critre de sparation simple, pertinent et oprationnel.
Les 5,3 millions demplois des collectivits publiques se dcomposent de la faon
suivante : environ 700 000 sont des emplois de puissance publique (correspondant
soit des missions de souverainet, soit lexercice de prrogatives de puissance
publique) ; 3 300 000 emplois environ correspondent aux autres missions des services
publics fondamentaux, au sens du Prambule de 1946 repris dans la Constitution
du 4 octobre 1958 (par dfnition, ces services publics doivent tre assurs par les
collectivits publiques mais pas exclusivement par elles car ils portent sur des
prestations essentielles et ils doivent donc tre facilement et galement accessibles
tous. Ces services publics fondamentaux comprennent, outre les emplois de
puissance publique, ceux relatifs notamment lducation, la sant et la solida-
rit.) ; enfn 1 300 000 emplois correspondent aux autres missions des collectivits
publiques, cest--dire principalement aux tches dadministration, de gestion et de
logistique ne comportant aucune prrogative de puissance publique.
Le premier critre de sparation serait celui des emplois de puissance publique,
qui a dj t retenu par la loi du 26 juillet 2005 pour identifer les emplois ne
pouvant tre occups que par des personnes de nationalit franaise. Il sagit,
en premire approximation, des emplois spcifques ladministration, que lon
ne retrouve donc pas dans le secteur priv. Retenir ce critre conduirait ainsi
faire basculer 4 600 000 emplois (soit environ 87 % du total) sous le rgime du
contrat, ce qui nest manifestement pas envisageable. En outre, on a dj rappel
quune partie des emplois de puissance publique (52 % des militaires) relve
du contrat. Ce critre nest donc absolument pas pertinent.
Le second critre de sparation serait celui des emplois correspondant aux services
publics fondamentaux, au sens du Prambule de 1946 repris par la Constitution
du 4 octobre 1958. Il conduit, linverse du premier, un champ statutaire extr-
mement large : environ 4 000 000 demplois, sur les 5 300 000 demplois publics,
soit un champ contractuel denviron 1 300 000 emplois, trs proche du nombre
actuel de contractuels dans les trois fonctions publiques (environ 1 100 000). Si ce
critre tait retenu, les avantages attendus du contrat ne pourraient pas concer-
ner les grands services publics de masse que sont lcole ou lhpital. Ce critre
napparat donc pas non plus pertinent eu gard son objet.
Plus fondamentalement, on soulignera la rigidit inhrente toute fonction publi-
que duale qui rend diffcile, voire impossible, par construction, toute respiration
entre les espaces statutaire et contractuel et freine ainsi la mobilit. Ce modle,
qui oppose statut et contrat, est, en outre, contraire aux principes et aux valeurs
de la fonction publique rnove que lon souhaite mettre en place. Il nest donc
pas recommand de sengager dans cette voie.
Lintrt de la conciliation du statut et du contrat
Cest pour ces raisons, quil est propos de privilgier une fonction publique o
coexistent des agents relevant soit du statut, soit du contrat, sans chercher

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


tablir une cloison tanche entre les espaces statutaire et contractuel, qui serait
illusoire et contre-productive en termes de gestion.
Afn de rpondre de manire effcace aux besoins des services en laissant leurs
responsables une relle marge dapprciation dans leur politique de lemploi, tout
en associant les reprsentants du personnel la dfnition de cette politique, le
dispositif suivant est propos.
Chaque administration, compte tenu de la structure initiale de ses emplois
et de ses besoins futurs, notamment ceux correspondant aux cinq catgo-
ries de recours au contrat dcrites ci-dessus, valuerait le volume dagents
contractuels dont elle aurait besoin moyen et long termes, dans le cadre
de sa politique gnrale de recrutement.
Elle soumettrait cette valuation et les actions de recrutement quelle
envisage une discussion avec les partenaires sociaux. Cette question
pourrait faire lobjet dune ngociation afn daboutir un accord collectif
(cf. proposition n
o
14, p. 116).
Sur le plan juridique, la loi, aprs avoir rappel que les emplois des collec-
tivits publiques sont, titre principal, occups par des agents titulaires,
permettrait le recrutement, titre complmentaire, de contractuels, quel
que soit lemploi pourvoir, notamment dans les cinq catgories de cas
mentionnes ci-dessus.
PRoPosiTion n 12
Moderniser le rgime des agents contractuels des collectivits
publiques
En ce qui concerne les recrutements par voie de contrat, la question se pose de
savoir si lon retient ou non un rgime drogatoire celui du contrat de droit
commun. Mais, le rgime drogatoire de lemploi public tant dj constitu
par le statut, on peut hsiter ajouter une seconde drogation. En outre, on
a rappel les dfauts du contrat de droit public. Il apparat donc logique de se
tourner plutt vers le contrat de droit commun, celui du code du travail, lequel
assure des protections au salari, offre, paralllement, lemployeur, certaines
souplesses de gestion et sinscrit dans un cadre contractuel collectif nourri par le
dialogue social existant plusieurs niveaux (national interprofessionnel, branche
professionnelle, entreprise). Nanmoins cette solution peut conduire une gestion
dlicate des ressources humaines des collectivits publiques, en faisant rfrence
deux cadres juridiques par nature distincts, ainsi qu deux systmes de rgles
et de rgulation des confits, tant individuels que collectifs. Si cette complexit
est surmontable pour une structure publique de taille importante, en raison des
comptences quelle peut parvenir rassembler, elle peut tre plus diffcile grer
pour des entits de taille petite ou moyenne comme, par exemple, beaucoup de
collectivits territoriales.
Il convient, par ailleurs, de souligner que, dans une trs large part, notre droit du
travail est le fruit de ngociations menes au niveau interprofessionnel (droit de
la formation professionnelle, encadrement des contrats prcaires, droit du licen-
ciement pour motif conomique, mensualisation). Or, les collectivits publiques

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


ne participent actuellement pas ces ngociations en qualit demployeur.
Lutilisation du contrat de droit priv au sein des collectivits publiques ncessite,
en outre, comme cela a t fait en Italie, de prvoir deux sries de dispositions
drogatoires dans le code du travail, afn, dune part, que certaines rgles du
statut de la fonction publique (droits et obligations spcifques au service public
notamment) sappliquent, dautre part, que certaines rgles du code du travail
ne sappliquent pas aux agents employs par les collectivits publiques, en raison
de leur incompatibilit avec les exigences du service public (au total, plus de
soixante-dix drogations ont ainsi t retenues en Italie).
On soulignera, enfn, que la coexistence, dans une mme administration, dagents
relevant dun rgime de droit public avec dautres relevant du code du travail
crera des diffcults sans doute solubles, mais signifcatives : dualit des instan-
ces reprsentatives (CAP et CTP dune part, dlgus du personnel et comit
dentreprise, dautre part) ; diffrence de rgime de protection sociale ; contrle
de linspection du travail pour les uns et pas pour les autres.
Ces considrations ne conduisent toutefois pas carter lutilisation du contrat
de droit priv dans les collectivits publiques (cest dj le cas, comme on la vu,
titre exceptionnel), mais avoir, sur ce sujet comme sur dautres, une approche
pragmatique que lon peut rsumer ainsi : lusage du contrat de droit priv doit
tre progressif, de telle sorte que ladministration ait le temps, dune part, de
rassembler les comptences ncessaires la gestion de salaris de droit priv (le
contre-exemple de la diffcile gestion des emplois jeunes est mditer) quelle ne
matrise pas bien aujourdhui, dautre part, deffectuer, au cas par cas, les bilans
avantages/inconvnients compars des agents relevant du droit public et des
contractuels de droit priv. Une irruption trop massive et trop rapide du contrat
de droit commun dans les administrations pourrait conduire lchec de lusage
de ce type de contrat.
Cest pourquoi, il est propos de procder de la faon suivante, dans le
cadre prcis par la proposition n
o
11 :
les emplois correspondant des missions de souverainet ou comportant
des prrogatives de puissance publique seraient occups, titre principal,
par des agents titulaires, et, titre complmentaire, par des contractuels
de droit public ;
les autres emplois des collectivits publiques seraient occups, titre
principal, par des agents titulaires et, titre complmentaire, en rgime
de croisire , par des contractuels de droit priv ; toutefois, pendant une
priode transitoire (cinq ans par exemple), ces emplois pourraient conti-
nuer tre occups par des contractuels de droit public.
Il est en outre propos, en lieu et place du dcret du 17 janvier 1986, dlaborer
un nouveau dcret-cadre fxant les quelques rgles essentielles applicables tous
les contractuels de droit public de ltat et de ses tablissements publics admi-
nistratifs. Ces rgles communes fxes par dcret seraient compltes par des
accords collectifs. Sagissant de ltat, il est propos, afn de faciliter la mobilit,
quil soit lemployeur unique des contractuels de lensemble des ministres et de
leurs tablissements publics administratifs.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Une rnovation similaire des dcrets relatifs aux contractuels de la fonction publi-
que territoriale et de la fonction publique hospitalire est propose.
Les contractuels de droit public en activit au moment de lentre en vigueur de
la rforme pourraient opter pour le contrat de droit priv.
Les modalits dvaluation, daffectation et de rmunration fonctionnelle pour-
raient tre similaires entre titulaires et contractuels.
Il est enfn rappel quil est propos de soumettre lensemble des agents contrac-
tuels des collectivits publiques aux droits et obligations fxs par la loi du 13 juillet
1983 (cf. proposition n
o
1, p. 78).
PRoPosiTion n 13
Faciliter, pour les agents, le passage rciproque entre le statut et
le contrat
Une des principales questions poses par la coexistence du statut et du contrat
est de dfnir le degr de porosit entre ces deux sphres. Ds lors, comme on la
vu, que la constitution dune fonction publique duale, cest--dire tanche, nap-
parat ni possible ni souhaitable, labsence de passerelles entre les deux rgimes
juridiques engendre, en effet, des demandes reconventionnelles incessantes et
des situations individuelles diffciles. Pour rsoudre cette diffcult rencontre
aujourdhui partout o les contractuels sont nombreux il apparat souhaitable
damnager des voies de passage du contrat au statut, et rciproquement. Aussi,
il est propos :
que les agents contractuels, au-del dune certaine anciennet et sous certaines
conditions, puissent tre dtachs dans un cadre statutaire ou un cadre demplois
et que, lissue dune priode de dtachement, ils puissent tre titulariss dans ce
cadre ; ce dispositif devrait permettre notamment de rduire le nombre dagents
relevant dun contrat de droit public dure indtermine ;
qu linverse, les agents titulaires puissent, en cours de carrire, tre dtachs
sur un contrat sans que cela ne les pnalise dans leur avancement statutaire, si
cette position est de nature faciliter leur maintien dans la fonction publique,
face soit une intense concurrence du secteur priv, soit une forte comptition
internationale, existant pour les mtiers en cause (cas de lhpital ou de la recher-
che, par exemple).
PRoPosiTion n 14 Donner force obligatoire aux accords collectifs
Des accords collectifs pourraient tre ngocis entre les employeurs publics
et les organisations syndicales reprsentatives, dune part, en ce qui concerne
les contractuels des collectivits publiques, pour lensemble des questions qui
les concernent, dautre part, en ce qui concerne les agents titulaires, pour les
questions nayant pas un caractre statutaire (formation, conditions de travail,
politique sociale, rmunration fonctionnelle, etc.). Ces accords collectifs auraient
force obligatoire aprs leur approbation par dcret ou par la loi (notamment sils

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


doivent sappliquer aux collectivits territoriales
32
). Cette proposition suppose
lorganisation de la fonction demployeur territorial ou hospitalier : cf. proposition
n
o
38, p. 164.
Orientation stratgique n
o
V : rendre plus attractive et plus
mobile la carrire des agents des trois fonctions publiques
et permettre une vritable gestion des ressources
humaines des collectivits publiques
Lessentiel de ce qui est propos dans ce chapitre trouve sappliquer
lensemble des cadres statutaires et des cadres demplois des trois fonc-
tions publiques, mme si certains lments de diagnostic ou certaines
propositions peuvent avoir un champ plus restreint. Par ailleurs, comme
cest dj le cas aujourdhui, des dispositions spcifques peuvent tre
ncessaires, pour certains cadres statutaires, en raison de la nature particu-
lire de certaines fonctions ou, pour les cadres demplois, compte tenu des
particularits de la fonction publique territoriale. Enfn, on soulignera que
les propositions qui suivent forment un ensemble cohrent qui vise per-
mettre la mise en place dune vritable gestion des ressources humaines.
Elles auront un effet maximal avec la mise en uvre de la reconfguration
statutaire propose dans l Orientation stratgique n III , p. 103.
On soulignera, en outre, que la plupart des recommandations qui sont
faites dans ce chapitre pourront sappliquer non seulement aux agents
titulaires, mais aussi aux contractuels, des collectivits publiques.
Prvoir
Clarifcation des notions
Au sein des politiques de gestion des ressources humaines des collectivits
publiques, il est ncessaire de distinguer trois processus diffrents trop souvent
confondus :
le recrutement proprement dit, qui sentend comme le processus par lequel
ladministration dcide de faire entrer dans la fonction publique des personnes
quelle a slectionnes (trait Recruter , p. 119) ;
laffectation qui consiste confer un poste un agent dj recrut (trait
Employer , p. 125) ;
la promotion qui consiste faire changer de grade ou de catgorie au cours de
sa carrire un agent dj recrut (trait Promouvoir , p. 135).
La distinction entre le recrutement et laffectation est particulirement importante
pour une fonction publique de carrire : le recrutement confre un droit avoir
un emploi, pour environ quarante ans ; laffectation vise rpondre un besoin
fonctionnel, en obtenant la meilleure adquation possible entre le poste et la
personne.
32. Cf. Jacques Fournier, Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, 2002.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


La distinction entre recrutement et promotion est galement essentielle : contrai-
rement au recrutement, la promotion nintervient qualors que lemployeur a
dj, ou devrait avoir, une bonne connaissance des forces et faiblesses de ses
agents. En outre, celle-ci revt toujours un double caractre de gratifcation et
dincitation, qui peut tre diffr lorsque lensemble des conditions ne sont pas
runies, ce qui nest pas le cas du recrutement qui appelle une dcision rapide et
dfnitive.
Diagnostic
Les employeurs publics nont que trs rcemment commenc concevoir
des politiques demplois dans une vision prospective.
Longtemps, la politique demploi de ladministration sest borne alimenter les
corps par les diffrentes voies possibles (concours externe, interne, troisime voie
et tableau davancement). La proportion entre ces diffrentes sources dalimen-
tation rsultait des pourcentages dfnis dans le statut de chaque corps, sans
analyse vritable des besoins fonctionnels.
La mise en place progressive, depuis quelques annes, par beaucoup demployeurs
publics doutils ou de dmarches de gestion prvisionnelle des effectifs, des
emplois et des comptences (GPEEC) a constitu un progrs important dans un
contexte o lenjeu est dsormais davantage la qualit des ressources humaines,
cest--dire ladquation entre les agents (profls et comptences) et les postes
(besoins fonctionnels), que leur nombre.
Reste amliorer les outils existants, les diffuser tous les niveaux, et en
tirer des consquences oprationnelles pour la gestion des ressources humaines
(recrutement, affectation, promotion, formation).
Propositions
PRoPosiTion n 15
identifer la nature des mtiers et prvoir leur volution qualita-
tive et quantitative
Il est propos, en premier lieu, de procder une analyse des besoins
de comptences moyen et long termes en ralisant une prvision :
des recrutements externes de jeunes diplms ;
des recrutements externes du type seniors (acquisition de comptences
professionnelles au travers dindividus ayant une exprience dans le secteur priv
utile pour le secteur public) ;
des promotions internes (utilisation des comptences dj dtenues par les
agents en place) ;
des actions de formation et de reconversion compte tenu des volutions des
organisations et des missions lies en particulier la rvision gnrale des politi-
ques publiques.
Cette dmarche doit tre mene paralllement, au niveau de chaque employeur,
en fonction de ses objectifs propres, et au niveau local, selon une approche plus
transversale et territoriale, par bassin demplois .

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


Il est propos, en second lieu, de procder un inventaire, un classement
et une cotation de lensemble des mtiers et des postes des trois fonctions
publiques.
cette fn il conviendra dapprofondir, damliorer et de coordonner les dmar-
ches qui ont conduit les trois fonctions publiques se doter de rpertoires des
mtiers.
Pour cela, il apparat ncessaire :
de rapprocher et de fusionner les trois rpertoires ; une harmonisation des
notions utilises, en premier lieu, de celle de mtier, est un pralable ;
lobjectif est daboutir une classifcation unique et synthtique de lensemble
des mtiers et des postes de la fonction publique par flire professionnelle et par
niveau (I, II, III, IV, V) ;
damliorer le caractre oprationnel et convivial de loutil pour lensemble
des administrations ; lobjectif est de parvenir un rpertoire qui apporte une
relle plus-value pour les responsables des ressources humaines, les chefs de
service des collectivits publiques, ainsi que pour les agents et les candidats
lentre dans la fonction publique.
Paralllement cette approche de type macroconomique , chaque employeur
devra effectuer, de manire suffsamment fne et selon ses spcifcits, tout en
prenant appui sur cette classifcation commune, une cotation de chaque poste
permettant notamment de prciser le degr de responsabilit et la fourchette de
rmunration fonctionnelle correspondant ce poste.
bonne pratique
Le ministre de lconomie et des fnances sest engag dans une dmarche dex-
primentation de cotation des postes tenus par les administrateurs civils en fonc-
tion de la nature et du niveau de responsabilit, via le dispositif dvaluation.
Paralllement, ladministration procde une identifcation des hauts potentiels
et participe activement au rseau RH interministriel, et notamment au fonction-
nement de la bourse demplois de cadres suprieurs.
Recruter
Bref rappel du rgime existant
33
Mme si cela ne constitue pas une obligation, au regard des principes constitu-
tionnels, le mode normal de recrutement pour les trois fonctions publiques est le
concours (article 16 de la loi du 13 juillet 1983). On en distingue aujourdhui trois
modalits :
le concours externe ouvert aux candidats justifant, en rgle gnrale, de cer-
tains diplmes ou dun niveau dtudes donn ;
33. Voir annexe n
o
5.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
le concours interne ouvert aux agents publics remplissant certaines conditions
danciennet de service ;
le troisime concours , ou la troisime voie , qui constitue une modalit
particulire de recrutement externe, pour les candidats justifant de lexercice,
pendant une dure dtermine, dactivits professionnelles dtermines dans le
secteur priv (entreprises, associations, etc.).
La slection opre par le concours peut prendre plusieurs formes : preuves ;
titres ; titres et travaux ventuellement complts dpreuves.
Par drogation, des recrutements sans concours peuvent tre organiss pour les
fonctionnaires de catgorie C, soit par recrutement direct
34
selon une procdure
simplife qui prvoit, aprs une prslection sur dossier, lettre de motivation et
curriculum vitae, un entretien avec une commission, soit dans le cadre du parcours
daccs aux carrires territoriales et de ltat (Pacte).
Bien que la politique de rduction des effectifs de ltat conduise diminuer le
volume de recrutements dagents titulaires, celui reste important : 47 305 agents
ont t recruts en 2005 dont 7,8 % sans concours.
Diagnostic : des modes de recrutement trs largement inadapts
Le recrutement dans la fonction publique est essentiellement conu comme
un processus logistique et juridique et non comme la premire tape
fondamentale de la gestion des ressources humaines
Ainsi que la soulign le rapport de Corinne Desforges et Jean-Guy de Chalvron,
et alors que le recrutement est un mtier part entire, ladministration laborde
essentiellement sous langle logistique et juridique. Les concours tant lourds
organiser et toujours susceptibles dtre contests, les administrations publi-
ques ont concentr leurs efforts sur leur scurisation juridique. Les critres de
recrutement retenus par les preuves demeurent pour lessentiel acadmiques
et ont peu volu. Ainsi, par exemple, il nest pas rare de trouver, pour les recru-
tements dagents de catgorie C, des preuves de culture gnrale de niveau
draisonnable. La fnalit du concours, tel quil est pratiqu aujourdhui, nest pas
didentifer les meilleurs lments au regard des profls recherchs, mais dtablir
un classement non contestable des candidats. Ce sont les connaissances plus que
les comptences qui sont le principal critre de slection.
De multiples dysfonctionnements dcoulent de cette logique : linsuffsante
adquation entre la nature des preuves et les besoins de recrutement des admi-
nistrations, labsence de dfnition des comptences recherchs et des viviers
correspondants, enfn, labsence de formation et dorientations gnrales don-
nes par ladministration aux jurys.
34. Cf. article 22 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat et article 38 de la loi
n
o
84-53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale.

2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Si les processus de recrutement font lobjet dinvestissements fnanciers et humains
trs importants de la part des entreprises prives, ladministration, linverse, nen
fait pas une mission essentielle de la gestion de ses ressources humaines, alors
pourtant que, sagissant de la fonction publique, la porte humaine et fnancire
du recrutement est considrable, car, en principe, celui-ci est effectu pour trente
ans ou plus
35
.
Certaines qualits pourtant primordiales des candidats sont peu
ou mal values
Mme si la varit des situations est grande, y compris pour un mme employeur, les
savoir-faire professionnels sont le plus souvent ngligs, soit quils ne fassent lobjet
daucune preuve, soit que les preuves mises en place soient peu discriminantes.
En outre, certains savoir-faire se prtent mal une logique dpreuve crite prenant
la forme dun devoir sur table : des expriences intressantes
36
mais encore trop
limites se dveloppent pour trouver de nouveaux types dpreuves (tudes de cas
avec prconisations ou exercices de mise en situation par exemple).
Les profls humains, quil est dsormais convenu dappeler le savoir-tre , sont
galement trs mal valus. Il sagit pourtant dune dimension essentielle pour un
agent public, quil soit en contact direct avec les usagers ou quil ait des responsabi-
lits dencadrement. Deux raisons sont souvent mises en avant pour expliquer lin-
suffsante prise en compte de cette dimension personnelle : dune part, la diffcult
apprcier objectivement et srieusement une personnalit, ce qui ncessiterait
notamment une observation continue et de longue dure de lintress, dautre part,
une rticence idologique diffrencier les candidats sur des critres personnels.
Le concours dit de troisime voie apparat mal adapt pour attirer les
comptences de personnes ayant dj fait leurs preuves dans le secteur priv
Si le caractre acadmique du concours est dj contestable sagissant de recruter
des personnes issues de lenseignement secondaire ou suprieur pour lesquelles,
sauf exception, lexigence dun diplme devrait suffre mesurer la possession
dun certain niveau de formation, il est manifestement inappropri sagissant de
recruter des personnes ayant une certaine exprience professionnelle. Ce mode
de recrutement conduit, en pratique, recruter souvent des personnes issues
dentreprises publiques (la SNCF, par exemple) et ne permet donc pas dobtenir la
varit dexpriences professionnelles recherches. Cette situation est renforce
en gnral par labsence de visibilit sur la nature des postes offerts, les mauvaises
conditions de reclassement dans la fonction publique, enfn par linadaptation
des programmes de formation lissue de la phase de recrutement, souvent
identiques ceux destins aux tudiants recruts la fn de leurs tudes.
35. cet gard doit tre souligne linitiative du ministre de la fonction publique, en parallle du rapport
Desforges, de confer au comit sur le cot et le rendement des services publics, sous lgide de M
me
Dorne
Corraze, un second rapport attendu au printemps 2008, sur lingnierie et lvaluation administratives et
conomiques du processus de recrutement, pour fonder galement sous cet angle les rformes qui seront
engages.
36. Par exemple au ministre de lIntrieur pour laccs aux emplois relevant de la police nationale ou cer-
taines fonctions administratives.

22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En outre, les volumes recruts par cette voie demeurent trs faibles puisquils ne
concernent quun pourcentage restreint de corps et reprsentent en moyenne, en
2005, 1,7 % des recrutements externes.
La titularisation quasiment systmatique lissue de la priode de stage
conduit parfois recruter pour plus de trente ans des personnes dont les
capacits sont pourtant manifestement insufsantes ou inadaptes
Le nombre de non-titularisations aprs la nomination en qualit de stagiaire est
extrmement faible. Pourtant un nombre non ngligeable dagents est en situation
de diffcult professionnelle quelques annes seulement aprs leur recrutement.
En outre, en labsence dvaluation a posteriori des recrutements, il est diffcile
damliorer ce processus. Les services responsables du recrutement initial ne se
considrent pas vritablement, cet gard, comme des prestataires de service
pour le reste de ladministration.
Contrairement ses modalits, le principe du concours externe
est peu contest
Il ressort des dbats de la confrence nationale que le concours externe est peru
comme une garantie de recrutement impartial et juste : les agents et les citoyens
sont attachs ce que le concours reste la voie de droit commun pour accder
la fonction publique. Le concours est galement le moyen de remettre galit
des individus dont les cursus de formation nont pas la mme valeur symbolique :
le fait que tous les candidats puissent passer des preuves identiques constitue
en quelque sorte une nouvelle chance pour ceux dentre eux qui nont pas pu
accder aux coles ou aux universits les plus prestigieuses.
Les recrutements sans concours sont apprcis des administrations
Avec 23 % des recrutements externes en catgorie C, le recrutement sans
concours sest rapidement impos comme un mode de slection effcace pour les
emplois les moins qualifs. Il prsente de nombreux avantages. Du point de vue
de lorganisation de la procdure, il est rapide, peu coteux, souple, relativement
simple dorganisation et facile dconcentrer, y compris vers des tablissements
publics. Du point de vue de sa capacit discriminer les candidats de manire
pertinente, eu gard aux besoins de ladministration, il permet de limiter la pro-
portion de candidats surdiplms, dorienter les recrutements selon lexprience
professionnelle et ladaptation de la formation initiale, et de prendre en compte
les qualits humaines des candidats.
Propositions
PRoPosiTion n 16
identifer, en amont, des viviers potentiels de recrutement et favo-
riser la mobilit sociale
Afn dviter un dcalage entre la diversit de la socit franaise et lorigine des
agents publics, et en vue douvrir la fonction publique toutes les comptences
dont elle a besoin, il est ncessaire dagir en amont du concours. Aussi, il est
propos de :

23
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
dvelopper les systmes de bourses, sur critres sociaux et donc sous condition
de ressources, afn de permettre aux meilleurs lycens et tudiants de prparer
des concours administratifs dans de bonnes conditions (une proposition en ce
sens a t faite, sagissant de la prparation au concours denseignants, dans le
Livre vert sur lvolution du mtier denseignant de Marcel Pochard dj cit) ;
recenser et prospecter, dans lensemble du systme de formation, les tablis-
sements correspondant aux comptences dont ladministration a besoin et dont
elle manque (mtiers de la communication, de lorganisation, de la gestion, des
ressources humaines, de la stratgie et de lvaluation, des nouvelles technolo-
gies) et y mettre en place, si ncessaire, des modules daide la prparation des
concours administratifs.
Signalons, ce titre, quen posant le principe de laccs la fonction publique
sans limite dge, larticle 6 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rdaction issue
de lordonnance du 2 aot 2005 est venu largir le vivier de recrutement de la
fonction publique. Comme cela a t signal plus haut, la suppression des limites
dge subsistantes sera dfnitive lorsque le projet de loi sur la mobilit et les
parcours professionnels, actuellement en cours dexamen, aura t adopt.
PRoPosiTion n 17 Moderniser lorganisation gnrale des recrutements
On indiquera, titre liminaire, que le passage, pour la fonction publique de ltat,
denviron sept cents une cinquantaine dunits statutaires rduira considrable-
ment le nombre doprations de recrutements.
Afn de renforcer la professionnalisation des mtiers du recrutement et de raliser
des conomies dchelle, il est propos que, pour chaque cadre statutaire ou
demplois, des concours externes, correspondant au total des besoins identifs
par chaque administration, soient organiss, une ou deux fois par an, soit par une
cole de formation, quand elle existe, soit par lemployeur choisi dun commun
accord par lensemble des administrations concernes (par exemple celle ayant les
effectifs les plus importants du cadre en cause), que ce soit au niveau central ou
au niveau dconcentr (par exemple au niveau rgional si les effectifs recruter
sont suffsants), soit enfn par un oprateur cr, le cas chant, pour effectuer
les oprations de recrutement.
Il apparat, en outre, souhaitable de dvelopper des concours communs deux
ou trois fonctions publiques, par exemple au niveau rgional, pour des cadres
statutaires et des cadres demplois quivalents.
Il importe, enfn, de renforcer lattractivit des concours en faisant apparatre,
ds leur ouverture, les familles de mtiers et les types de postes offerts dans
lensemble des administrations ainsi que leur nombre. Cela permettra, dune
part, de sassurer de la motivation et de lemployabilit des futurs laurats et,
dautre part, dattirer ceux qui, dans leur cursus universitaire, ont dcid de se
spcialiser dans lexercice dun mtier et ne sorienteront vers la fonction publique
que si celle-ci leur offre la possibilit dexercer le mtier quils ont choisi, au moins
au dbut de leur carrire (ex : contrleur de gestion, gestionnaire de ressources
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
humaines). Toutes ces informations devraient obligatoirement tre diffuses sur la
bourse de lemploi public (cf. Employer , p. 125).
PRoPosiTion n 18
Professionnaliser les modes de recrutement par concours
externes
Cinq actions, rejoignant les conclusions du rapport Desforges, sont pro-
poses :
dfnir de manire prcise, pour chaque cadre statutaire, les comptences
slectionner en fonction des besoins moyen terme de la fonction publique
(dclinaison oprationnelle des analyses menes dans le cadre de la GPEEC cf. Le
contexte , p. 95) ;
organiser des concours comprenant trois composantes : la premire serait de
nature professionnelle (tude de cas ou mise en situation) ; la deuxime tendrait
apprcier le niveau gnral du candidat (il conviendra pour les concours daccs
des cadres de niveau II, de proscrire tout sujet faisant rfrence des formations
universitaires par exemple des questions juridiques) ; la troisime serait centre
sur son potentiel humain ; le cas chant, des preuves spcifques, orales ou
crites, pourraient tre organises pour chaque spcialit dun cadre statutaire ou
dun cadre demplois ;
former les membres des jurys et faire en sorte quils aient des profls diversifs ;
on pourrait ainsi rserver la participation un jury aux agents dont la valeur pro-
fessionnelle a t value bonne ou trs bonne au cours des cinq dernires
annes (cf. valuer , p. 132) ;
sappuyer sur des professionnels du recrutement (transfert de comptences,
logistique) ;
valoriser la fonction de membre de jury dans la carrire des agents.
Le rquilibrage des preuves de concours en faveur des comptences profes-
sionnelles et du potentiel humain devrait permettre certaines catgories de
populations qui ont moins facilement accs aux formations acadmiques, notam-
ment les jeunes issus de limmigration, dtre plus largement reprsents dans la
fonction publique de demain.
PRoPosiTion n 19
tendre la troisime voie daccs la fonction publique, mais en
rformant le dispositif actuel de recrutement
Sagissant de laccs la fonction publique de personnes souhaitant y mener une
seconde carrire , il est propos de les recruter initialement, soit par contrat,
avant denvisager une intgration (cf. Orientation stratgique n IV , p. 108),
soit, quand cela apparat possible, dutiliser le mcanisme de reconnaissance des
acquis de lexprience professionnelle, afn de les intgrer directement dans un
cadre statutaire ou un cadre demplois.
2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
PRoPosiTion n 20 Renforcer le rle de la priode de stage
Compte tenu de limportance de la dcision de recrutement lissue de la priode
de stage, il est propos (cf. Former , p. 145) quune formation spcifque la
prise dun poste prcis, notamment la premire, soit dlivre chaque agent en
complment de celle quil a ventuellement reue dans une cole de formation.
Une valuation de la priode de stage, notamment au vu des comptences
recherches, doit tre effectue. Ce ne doit tre quau vu de cette valuation que
ladministration arrte sa dcision de titularisation
37
. La dure de la priode de
stage doit courir compter de la premire affectation, la priode de formation
initiale (cole en gnral) ntant pas comptabilise.
Laffectation sur le premier poste doit tre effectue par un mcanisme inspir du
droit commun du processus daffectation (cf. Employer , p. 125) : cest ladmi-
nistration de premier emploi qui choisit, aprs entretien, et lissue du concours,
les personnes quelle recrute en position de stagiaire. Elle est toutefois tenue de
recevoir toutes les personnes reues au concours qui le demandent.
Si toute administration est tenue de recruter un nombre dagents gal celui
quelle a mis au concours (il ny a donc pas pour la fonction publique de ltat,
de reu-coll lissue du concours ; la fonction publique territoriale pourrait,
quant elle, conserver un rgime drogatoire par rapport ce principe), la priode
de stage doit, en revanche, lui permettre de ne pas titulariser une personne ne
prsentant pas les qualits suffsantes.
Employer
Bref rappel du rgime existant
38
Lappartenance du fonctionnaire un corps le conduit tre titulaire dun grade,
mais nimplique pas son affectation une fonction prcise. Cest le principe de
la sparation (ou de la distinction) du grade et de lemploi qui est un des fonde-
ments de la fonction publique de carrire. La jurisprudence
39
prcise que tout
fonctionnaire est en droit de recevoir dans un dlai raisonnable une affectation.
Les dcisions daffectation et de mutation sont prises par ladministration soit
dans lintrt du service, soit la demande des agents sous rserve de la compa-
tibilit des demandes avec le bon fonctionnement des services et des mutations
caractre prioritaire. Lavis des CAP est demand soit lorsquil existe des tableaux
de mutations (mouvements), soit lorsque la mutation emporte changement de la
rsidence, soit en cas de mutation doffce.
37. Cf. larticle 7 du dcret n
o
94-874 du 7 octobre 1994. Il conviendra pour lapplication de cette proposition
soit dlargir la notion dinsuffsance professionnelle, soit de prvoir les autres cas de non-titularisation.
38. Voir annexe n
o
5.
39. Dcision du Conseil dtat du 11 juillet 1975, ministre de lducation nationale c/ dame Sad.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Diagnostic : lafectation sur un poste est aujourdhui organise de faon
trs peu satisfaisante
Lafectation sur un poste constitue un moment cl du parcours professionnel
dun agent
En effet, le choix du poste est essentiel pour lpanouissement de lagent. Il dter-
mine les comptences quil acquerra et donc ce quil pourra, ou non, faire par la
suite, surtout si on conoit la carrire comme un parcours professionnel avec des
tapes et des apprentissages. Une erreur dans ce choix conduit le plus souvent
une situation dchec professionnel. Or, les processus actuels daffectation
prennent peu en compte ces lments essentiels.
Lafectation sur un poste constitue lun des principaux facteurs defcacit
des organisations
Si lon souhaite que la fonction publique soit performante, il est essentiel que le
processus daffectation ait pour principale fnalit de retenir la personne disposant
des comptences et du profl personnel adquats pour assumer les missions du
poste pourvoir. Ltat, les collectivits territoriales et les hpitaux sont et reste-
ront avant tout des entreprises de personnel en raison de leur appartenance
au secteur tertiaire et de lampleur de leurs rseaux de services de proximit. La
qualit du service rendu dpend donc au premier chef de limplication et de la
satisfaction du personnel.
Or, lorsquon analyse, au regard des rgles comme des pratiques, les processus
daffectation des agents sur des postes, on constate que la fonction publique ne
prend pas assez en compte lintrt du service . Cette situation a trois causes
distinctes selon les organisations et les corps concerns :
laffectation est le rsultat, soit de lapplication dun barme dont, en gnral,
lanciennet est le critre dterminant, soit de la dcision unilatrale des agents
(choix des postes en sortie dcole selon le rang de classement) ;
les services employeurs sont en rgle gnrale peu consults, la dcision daf-
fectation relevant essentiellement du service central du personnel ; cette anomalie
npargne pas la haute administration (par exemple, sauf exception, les prfets ne
choisissent pas leurs proches collaborateurs) ;
certains services employeurs ne disposent ni des outils, ni des comptences leur
permettant de formuler correctement leurs besoins rels, alors quil sagit dun
exercice dlicat ncessitant une vision stratgique et prospective de lorganisation
en cause.
Alors quils devraient tre un critre pour dterminer les afectations,
le profl et les rsultats attendus pour un poste pourvoir ne font lobjet
daucune formalisation
Ce qui frappe, lorsque lon tudie les organisations performantes (celles qui attei-
gnent les objectifs que leur responsable leur a fxs), quelles soient publiques ou
prives, cest la vision claire quont les chefs de service du rle de chaque agent
dans sa contribution latteinte de lobjectif gnral. Dans ces conditions, ils
peuvent la fois identifer les comptences dont ils ont besoin et les trouver, faire

2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
partager leurs collaborateurs leur vision, mesurer rgulirement leur apport,
enfn, apporter, au fur et mesure, les correctifs ncessaires.
Or, force est de constater que, si les pratiques sont trs varies et si des progrs
ont t effectus dans le sens dun meilleur management, encore trop dagents
ne disposent pas dune vritable fche de poste jour et les chefs de service
analysent trop souvent leurs besoins en termes de corps et non de postes ou de
fonctions occuper.
Certains agents narrivent pas trouver dafectation satisfaisante
soit au regard de leur dsir professionnel, soit de leur vocation statutaire
Mme sil sagit dune minorit, certains agents sont en situation dchec pro-
fessionnel chronique. Or, ladministration semble mal outille pour traiter ces
situations. Elle se contente en gnral de maintenir les agents en situation dchec
sur des postes sans relle activit ou sous qualifs. Les raisons de ces situations
dchec professionnel peuvent tre de plusieurs ordres : diffcults personnelles,
perturbations psychologiques, insuffsance de lencadrement, absence danticipa-
tion des volutions, comportements fautifs de certains agents. Ladministration
doit aider la reconversion des agents, soit qui le souhaitent, soit qui prouvent
des diffcults passagres, et sanctionner ceux dont lattitude professionnelle
constitue un manquement lobligation de servir.
Propositions : un processus dafectation transparent o le rle
de lemployeur direct est renforc
PRoPosiTion n 21 Crer un vritable march de lemploi public
Il est propos que, pour chaque poste vacant ou susceptible de ltre (ou pour un
ensemble de postes vacants similaires), ladministration concerne publie prala-
blement, via Internet, sur une bourse de lemploi public, concernant les trois
fonctions publiques, le ou les postes vacants, en prcisant, pour chacun dentre
eux, les points suivants : sil sera pourvu lissue dun recrutement externe ou
par mutation ; le contenu dtaill des fonctions exercer ; le profl des candidats
attendus ; la rmunration fonctionnelle correspondant au poste pourvoir
(sajoutant la rmunration statutaire, cest--dire celle du grade de lagent) ; la
dure envisage des fonctions.
Cette proposition consiste gnraliser et unifer les bourses existantes (la
premire tait accessible par Minitel !), ce qui est en cours pour ltat (lappel
doffres est lanc). Cela permettra de rendre effectif le principe de transparence
que nombre demployeurs appellent de leurs vux, mais nappliquent pas vri-
tablement aujourdhui. Le caractre obligatoire de cette procdure est essentiel.
Il comporte deux principaux avantages : pour lensemble des agents, celui du
caractre quitable du processus daffectation, car toutes les personnes ont accs
linformation leur indiquant quun service recherche un agent pour assurer un
poste donn ; pour les services, celui de pouvoir avoir accs au plus large vivier
possible.

2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En outre, afn daccrotre la mobilit professionnelle, fonctionnelle ou gographi-
que, il est ncessaire que les agents des trois fonctions publiques puissent mettre
en ligne leur curriculum vitae normalis sur le site de la bourse de lemploi public.
Ce type de service a t dvelopp par certains centres de gestion de la fonction
publique territoriale et a connu un vif succs.
PRoPosiTion n22
Affecter chaque agent dans le cadre dune convention tablie entre
lui et son employeur
Lorganisation des mutations
Le droit commun
Les personnes intresses par un poste rpondraient par voie lectronique sur
la base dune fche de candidature et dun curriculum vitae normaliss. Ladmi-
nistration ayant dclar lemploi vacant procderait un premier examen des
candidatures, sur la base de ces fches, puis recevrait pour un entretien individuel
les candidats quelle aurait slectionns, afn de dcider de la personne quelle
retient. Ce choix doit relever exclusivement du service employeur. Il sagit de
confer aux administrations demploi les moyens dassumer leurs responsabilits,
ce qui est la condition de leur effcacit. Cette mthode constituerait un signal
fort pour la cohrence et la crdibilit des principes dautonomie et de respon-
sabilit de gestion tablis par la Lolf et qui font du chef de service un acteur clef
de la performance des administrations. En outre, un tel systme, plus ouvert et
plus fuide quaujourdhui, doit permettre galement de faciliter les changements
daffectation pour raisons familiales.
Dans la future organisation comprenant des cadres statutaires et des cadres
demplois communs ou homologues aux trois fonctions publiques, un change-
ment daffectation pourra soprer dans la trs grande majorit des cas sans
dtachement, y compris entre employeurs diffrents. Ainsi, lagent qui se sera
port candidat et qui sera choisi par son nouvel employeur sera plac en situation
daffectation, en demeurant, le plus souvent, dans son cadre dorigine.
La gestion des mouvements
On veillera tout dabord limiter les mouvements (avec tableaux de mutations)
aux ensembles demplois qui doivent tre pourvus au mme moment, pour les
besoins du service, comme cest le cas pour les enseignants. Ensuite, dans le cas
dun tel mouvement de personnels coordonn dans le temps et concernant un
nombre important dagents, il est essentiel que le chef du service dans lequel
des emplois sont dclars vacants puisse avoir le choix des personnes qui seront
affectes. Le Livre vert de Marcel Pochard sur lvolution du mtier denseignant
dj cit va dans ce sens lorsquil prconise un rle accru des chefs dtablis-
sement dans les procdures daffectation . Enfn, comme cest dj le cas dans
cette hypothse, notamment au ministre de lducation nationale, des postes
profl doivent tre pourvus selon la mthode de droit commun dcrite ci-dessus.
La proportion de postes profl pourrait tre accrue.
Pour le reste, il est possible de combiner lutilisation dun barme (dont il est
par ailleurs propos quil tienne davantage compte des emplois diffciles occups
2
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
par lagent et du critre du rapprochement familial) et la ncessaire individua-
lisation du processus de recrutement. Ainsi, il est propos que le barme, qui
nest quindicatif et na pas de fondement juridique, ait pour objet dtablir une
prslection de plusieurs candidats et que le choix fnal incombe au chef de
service ou dtablissement, en fonction des comptences requises et aprs un
entretien avec celles des personnes quil aura retenues au vu de la prslection
et de candidatures spontanes, en veillant prendre en compte les obligations
lgales relatives au rapprochement familial.
Quil sagisse de la procdure de droit commun ou de mouvements, les chan-
gements daffectation (sauf, bien sr, en cas de mutation doffce) ne seraient
pas soumis lavis des CAP. En effet, il ne sagit pas dun acte relatif la carrire
statutaire de lagent (contrairement aux promotions), mais lvolution de son
emploi, qui relve de lapprciation de ladministration faite dans lintrt du ser-
vice, sous le contrle du juge, conformment au principe de sparation du grade
et de lemploi. Par ailleurs, dans la nouvelle procdure propose, le changement
daffectation est effectu la demande de lagent et il ne sagit donc pas dune
mobilit subie, mais choisie. En revanche, un bilan annuel des mutations des
agents de chaque cadre statutaire ou demplois serait prsent en CAP.
La diminution du besoin de recours au dtachement
Dans le futur ensemble de cadres statutaires ou demplois, le changement daf-
fectation ne ncessitera plus, en principe, de dtachement. En effet, lharmoni-
sation indiciaire des cadres, dune part, et des rgles de promotions, dautre part,
diminuera considrablement lutilit dun ventuel dtachement. La position de
dtachement ne trouvera plus sappliquer que dans des cas limits : pour acc-
der, soit des cadres statutaires correspondant des fonctions juridictionnelles,
soit aux corps de la magistrature (hors du champ de la rforme propose), soit
un emploi dans une administration trangre ou internationale, ou encore dans
un organisme de droit priv charg dune mission dintrt gnral, soit enfn
un emploi de contractuel.
La convention dafectation
Au cours des dbats de la confrence nationale, lide de formaliser dans un
document la mission que confe ladministration lagent, les rsultats quelle
attend ainsi que les lments de rtribution quelle estime opportun dassocier au
poste, a t avance plusieurs reprises. Cette volution avait dj t suggre
dans le rapport public 2003 du Conseil dtat consacr aux perspectives pour la
fonction publique.
Cinq points essentiels pourraient tre traits : le contenu des fonctions exerces,
et, le cas chant, les exigences dontologiques particulires qui pourront en
dcouler, leur dure, les objectifs assigns lagent, la rmunration fonctionnelle
(cest--dire la rmunration lie au poste, avec le montant de la part fxe et de la
part variable lie aux rsultats de lagent au regard des objectifs assigns, enfn les
besoins de formation lis au nouveau poste. Ces points rsultent pour lessentiel
de la fche de poste mise en ligne sur la bourse demplois publics. Ils seront men-
tionns dans une annexe la dcision daffectation. Lensemble constituera la
30
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
convention daffectation de lagent qui servira de rfrence pour son valuation
priodique. Malgr son appellation, cette convention aura le caractre dun acte
unilatral.
La question de la fn daffectation est, elle aussi, essentielle. Il apparat, cet
gard, ncessaire de mettre fn, dans lintrt des intresss et du service, lim-
mobilit rige comme rgle de droit commun. Celle-ci est en effet un frein la
motivation individuelle et leffcacit. La mobilit correspond, en outre, une
demande constante des agents. Cest pour cette raison que la dure dexercice des
fonctions doit faire partie intgrante de la dcision daffectation. Il est propos,
afn dassurer la stabilit ncessaire, dune part, lacquisition des comptences,
dautre part, la vie personnelle de lagent, que cette dure soit comprise, en
rgle gnrale, entre trois et cinq ans. lissue de cette priode, lagent pourra,
bien sr, tre maintenu sur le mme poste, sans nouvel avis de vacance, par une
dcision expresse. Exceptionnellement, la dure daffectation pourra tre plus
rduite sil sagit de conduire un projet prcis dure limite. Laffectation peut
prendre fn avant son terme dans les cas suivants :
la demande de lagent (changement daffectation ou autre), sous rserve du
respect dun pravis de trois mois et de lventuel accomplissement dune dure
minimale sur le poste dans le cas o la convention le prvoit ;
linitiative de ladministration, dans des cas limitativement numrs (faute,
insuffsance professionnelle confrme par lvaluation : cf. valuer , p. 132);
dans le cas dune mutation doffce dans lintrt du service.
La formation des chefs de service au choix entre les candidats
Le rpertoire des mtiers, les dispositifs de cotation des emplois et des postes, la
mise en place dune rmunration fonctionnelle, ainsi que la possibilit de choisir
le candidat correspondant le mieux aux comptences recherches constituent
pour les chefs de service des outils prcieux afn quils puissent exercer pleine-
ment leurs responsabilits. cet gard, la dsignation pour chaque organisation
dune certaine importance (service dconcentr, lyce, etc.) dun responsable des
ressources humaines apparat ncessaire.
Cette volution ncessitera toutefois un important accompagnement des chefs
de service eux-mmes (formation et conduite du changement). Le recours des
conseils extrieurs spcialiss pourra savrer ncessaire si lon souhaite que les
nouveaux outils proposs portent rapidement leurs fruits. Plus largement, lobjec-
tif doit tre celui dune vritable professionnalisation de la fonction ressources
humaines , dans lensemble des cycles de formation et de management ; cet
gard, lexprience tire de l cole de la GRH , lance en 2007 par la direction
gnrale de ladministration et de la fonction publique, est essentielle.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
PRoPosiTion n 23
organiser la sortie de la fonction publique des agents devenus
inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffsante
Le cas des agents devenus inemployables
Il convient de trouver un quilibre entre plusieurs proccupations :
permettre ladministration daffecter les agents l o existent des besoins ;
ne pas laisser en poste les agents qui ont des diffcults rcurrentes et impor-
tantes les empchant dassumer les responsabilits qui leur sont confes ;
rendre effective la responsabilit de ladministration gestionnaire qui doit sas-
surer de lemployabilit de ses agents, et donc prendre en charge, pendant une
dure raisonnable, les adaptations et formations que des volutions de carrire,
de mtier ou de techniques peuvent imposer.
Il est ainsi propos quau terme de laffectation, quelle quen soit la cause et
en labsence de nouvelle affectation immdiate de lagent, celui-ci soit plac
en instance daffectation. Pendant cette priode (trois mois), ladministration a
lobligation de proposer au moins deux postes lagent concern (obligation de
remploi), dont un dans la rgion daffectation antrieure, et de mettre en place,
si lagent le souhaite, des formations dtermines aprs un bilan de comptence
permettant soit une mise niveau technique, soit un changement dactivit.
lissue de cette priode de trois mois, si lagent na ni accept les propositions
daffectation qui lui ont t faites ni trouv lui-mme une autre affectation, au
travers de la bourse de lemploi public, il est propos dutiliser la procdure de
rorientation professionnelle prvue par le projet de loi sur la mobilit et les
parcours professionnels en cours dexamen.
Le cas des agents dont la valeur professionnelle est insufsante
Les textes prvoient dj
40
la possibilit de licenciement pour insuffsance pro-
fessionnelle. Toutefois, le trs faible recours cette possibilit (une vingtaine de
cas en 2006) conduit sinterroger sur les pratiques de management et sur le
dispositif juridique actuel. La procdure suivre est celle qui existe en matire
disciplinaire. Il nest pas propos de la modifer. Cela conduirait en effet encore
complexifer les rgles procdurales sans que lon puisse avancer de raisons justi-
fant que les garanties soient diffrentes en matire dinsuffsance professionnelle
celles offertes en matire disciplinaire.
En ce qui concerne les critres de fond du licenciement pour insuffsance pro-
fessionnelle, il est propos de retenir celui tir de lvaluation : un agent, dont
la valeur professionnelle aura t estime insuffsante de manire rpte et
durable, pourrait faire lobjet dun licenciement pour ce motif.
40. Article 70 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 93 de la loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984 et article
88 de la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986.
32
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
valuer
Bref rappel du rgime existant
41
Le statut gnral prvoit la notation et lapprciation du fonctionnaire. Ce principe
sapplique aux trois fonctions publiques.
Ladministration ayant constat que les dispositifs en vigueur (le dcret du 14 fvrier
1959) taient insuffsants, une rforme a t mene en 2002, aprs plusieurs
tentatives infructueuses, tendant, dune part, ajouter la notation, un dispositif
dvaluation, dautre part, rformer les rgles davancement dchelon pour
tenir compte de la notation, en rduisant ou majorant lanciennet moyenne
exige par le statut du corps pour accder dun chelon lchelon suprieur
42
.
Un calcul complexe dtermine un contingent de majorations distribuer.
Devant les diffcults rencontres par la mise en uvre de la rforme de 2002, un
rapport a t demand en 2006 Jean-Pierre Weiss sur lvaluation et la notation
des fonctionnaires de ltat ; le gouvernement en a tir lobjectif du remplacement
de la notation par un entretien professionnel, dont la mise en uvre est engage
titre exprimental par les ministres qui le souhaitent depuis septembre 2007.
Un mcanisme de rduction et de majoration danciennet a toutefois t main-
tenu
43
.
Diagnostic : le dispositif dvaluation issu de la rforme de 2002
savre complexe et contre-productif
Inspir par de bons motifs, le dispositif mis en place en 2002 est un chec
Ainsi que la soulign le rapport de Jean-Pierre Weiss prcit, le dispositif mis
en place en 2002, qui se surajoute la notation, est peu comprhensible et
paradoxal car si laccent est mis, juste titre, sur lvaluation, seule la notation
compte pour la carrire de lagent. Le dispositif est critiqu, tant par les agents
que par les responsables dencadrement, en raison, dune part, de ses cons-
quences drisoires sur la rmunration ou sur la promotion, dautre part, du peu
dintrt de certains chefs de service pour leur rle dvaluateurs se traduisant le
plus souvent par une rpartition peu satisfaisante des notes (ventail trs serr
compris en gnral entre 18 et 20), mais aussi par des dlais entre les valuations
et la priode value parfois suprieurs six mois.
Cet chec a plusieurs causes :
le dispositif est trop complexe pour tre compris et appliqu par tous, et donc
pour tre effcace ;
le processus dvaluation/notation nest pas au cur du mode de reconnais-
sance de lagent (rmunration, promotion, affectation, formation, sanction)
et la faiblesse des avantages rels associs une bonne valuation a contribu
dcrdibiliser dfnitivement lexercice ;
41. Voir annexe n
o
5.
42. Articles 11 15 du dcret n
o
2002-682 du 29 avril 2002 applicables depuis le 1
er
janvier 2005.
43. Dcret 2007-1365 du 17 septembre 2007.
33
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
la fonction dencadrement est elle-mme insuffsamment value ainsi que mal
accompagne ;
la lgitimit du processus dvaluation et lautorit de lvaluateur sont mises
en cause.
Pourtant, les dbats de la confrence nationale ont mis en vidence le dsir de
tous de pouvoir sappuyer sur un processus dvaluation objectif, juste et effcace
afn daccompagner les agents dans leur droulement de carrire, damliorer
le dialogue et la comprhension au sein des quipes de travail, et, bien sr, de
pouvoir reconnatre les mrites de chacun.
Lvaluation des agents doit constituer une des modalits de la politique
gnrale dvaluation des administrations
Du fait de la mise en place de la rforme budgtaire rsultant de la Lolf, ladmi-
nistration doit progressivement se soumettre une valuation gnralise : celle
des organisations, des procdures ou des politiques publiques. Dans ce contexte,
lvaluation des agents constitue laboutissement de ce mouvement qui tend
gnraliser la fxation dobjectifs transparents et la mesure des rsultats obtenus.
Propositions
PRoPosiTion n 24 Remplacer la notation par un mode dvaluation moderne
La notation, infantilisante et qui a quasiment perdu toute pertinence, doit tre
dfnitivement supprime et remplace par lvaluation. Pour cela, lvaluation doit
jouer un rle dcisif dans la modernisation de la gestion des ressources humaines.
Un effort considrable de la part des employeurs publics sera ncessaire.
Ainsi que lindique le dcret du 17 septembre 2007, lvaluation doit permettre
un agent et son suprieur hirarchique (ou, pour les enseignants, par le chef
dtablissement aprs avis des inspecteurs ou inspecteurs gnraux) dapprcier
ou de prciser ensemble :
le travail effectu par lagent ;
ses rsultats, notamment au regard des missions qui lui ont t confes, des
objectifs qualitatifs et quantitatifs qui lui ont t assigns et des moyens dont il a
disposs pour les atteindre ;
sa valeur professionnelle ;
ses besoins, notamment de formation, et ses perspectives de carrire et de
parcours professionnel ;
les objectifs attendus pour la priode venir.
Lvaluation doit tre dfnie de faon prcise, tant en ce qui concerne les rgles
de procdure que les critres de fond, afn de garantir lagent la pertinence,
lobjectivit et lquit de lapprciation priodique qui est porte sur lui. Il
apparat souhaitable que les critres fondamentaux dvaluation soient dfnis
rglementairement, la convention daffectation pouvant utilement les dcliner
selon le contexte particulier du poste.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Lvaluation doit tre priodique (en principe une fois par an). Elle ne doit pas tre
conduite au-del du mois qui suit la priode value. Des valuations interm-
diaires plus lgres (clause de rendez-vous) doivent pouvoir tre mises en place
notamment quelques mois aprs une premire affectation. Enfn, lissue dune
affectation, une valuation-bilan doit tre effectue.
Le suprieur hirarchique, au terme de lentretien dvaluation, apprcie, au
regard des critres et objectifs prdfnis, la valeur professionnelle de lagent
pendant la priode coule en choisissant une des quatre possibilits suivantes :
trs bonne , bonne , perfectible ou insuffsante .
On doit souligner, en outre, quune valuation de la performance collective pourra
tre utilement dveloppe, principalement dans deux cas :
pour des agents de niveau I occupant des postes prsentant un degr dauto-
nomie relativement faible et reposant plutt sur une activit dquipe ;
pour des quipes, encadrant compris, afn de tenir compte de la performance
globale indissociable de la bonne coopration de lensemble des agents et de la
qualit du management exerc.
Elle compltera lvaluation individuelle.
Lvaluation est conduite par le suprieur hirarchique direct de lagent. Toutefois,
la demande de lun ou de lautre, lappui dun conseiller de la direction des
ressources humaines peut tre apport, soit en amont soit en aval, selon les situa-
tions. Une apprciation insuffsante doit tre valide par le suprieur hirarchique
de lagent valuateur aprs entretien avec lagent valu. Lvaluation est un acte
susceptible de recours.
PRoPosiTion n 25 Faire de lvaluation llment central dvolution de la carrire
Pour faire de lvaluation un lment central, et non plus accessoire, de la carrire
statutaire et fonctionnelle de lagent, il faut que celle-ci devienne le principal
facteur de toute dcision positive ou ngative concernant la carrire.
Ainsi, la partie variable de la rmunration doit tre exclusivement lie cette
apprciation. Elle sera nulle si la valeur professionnelle de lagent est insuf-
fsante et maximale si elle est trs bonne . La dtermination du niveau de
cette partie de la rmunration doit donc tre effectue en mme temps que
lvaluation (cf. Rmunrer , p. 139).
Lapprciation porte sera aussi prise en compte pour lavancement dchelon, de
grade ou de cadre statutaire ou demplois (cf. Promouvoir , p. 135).
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
bonne pratique
Le ministre des affaires trangres, sappuyant sur les dispositions de la loi du
2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique, entend rviser en 2008
sa procdure dvaluation en remplaant la notation par un entretien profes-
sionnel avec le suprieur direct faisant le point de latteinte des objectifs, du
dveloppement des comptences (besoins en formation) et donnant lieu une
recommandation en matire de modulation de la partie mrite de la rmun-
ration indemnitaire, et de propositions relatives lavancement de grade ou de
corps.
La premire valuation insuffsante doit tre considre comme une alerte pour
lagent, pour lencadrement et pour les services chargs de la gestion des res-
sources humaines. Elle doit dclencher un diagnostic sur les causes de la situation
constate (diffcults personnelles, professionnelles, organisationnelles) ; le cas
chant, des mesures daccompagnement (formation, etc.) ; dans tous les cas,
une nouvelle valuation effectue dans les trois mois.
Lorsque lvaluation insuffsante a t confrme au bout de six mois, le service
employeur peut mettre fn, avec pravis, laffectation.
Enfn, la responsabilit des encadrants doit tre rappele et accompagne notam-
ment par des formations adquates. La qualit de lexercice de responsabilits
dencadrement doit elle-mme tre un critre essentiel dvaluation pour les
agents qui assument ce type de responsabilits.
Promouvoir
Bref rappel du rgime existant
44
La promotion consiste, aujourdhui, changer de grade ou de corps. Aucune de
ces volutions nest de droit.
Lavancement de grade, au sein dun mme corps, advient selon plusieurs moda-
lits
45
: au choix par inscription sur un tableau davancement (cest la modalit
la plus courante), par voie dexamen professionnel, ventuellement complt de
la consultation du dossier de lagent, ou par voie de concours professionnel.
Le changement de corps, en gnral assimil une promotion, advient, lui aussi,
selon plusieurs modalits : par concours interne, par liste daptitude, par accs
direct (tour extrieur) pour les fonctionnaires de catgorie A, ou par intgration
aprs dtachement entre corps de mme catgorie.
La loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique a introduit
46

un dispositif de reconnaissance des acquis de lexprience professionnelle per-
mettant, pour les promotions par voie de concours ou examen professionnels
et par inscription sur une liste daptitude, de tenir compte non seulement de
44. Voir annexe n
o
5.
45. Article 58 de la loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat.
46. Articles 5 et 6 de la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
la valeur professionnelle des agents, mais aussi des acquis de leur exprience
professionnelle.
En gnral, les statuts particuliers prvoient une condition danciennet pour
chaque type de promotion.
Depuis la mise en place de la Lolf, les possibilits de promotion de grade sont
dtermines par lapplication dun ratio dit promu/promouvable dtermin
pour chaque corps par le ministre grant le corps concern et les ministres
chargs de la fonction publique et du budget.
Les possibilits de promotion par corps sont, en rgle gnrale, encadres par des
proportions minimale et maximale fxes par les statuts particuliers.
Sagissant de la fonction publique de ltat, lvolution indiciaire moyenne des
agents, lie aussi bien lanciennet quaux diffrents types de promotion, est
denviron 2 % par an (mesur par le glissement vieillesse technicit, dit GVT).
Diagnostic : la promotion est trop peu lie la manire de servir des agents
et conduit parfois des stratgies individuelles nfastes
La promotion ne sappuie pas sufsamment sur lvaluation de la manire
de servir
Les promotions par examen professionnel, concours professionnel et concours
interne ne tiennent pas assez compte de la manire de servir ou de lexprience
professionnelle
47
. Seules, en principe, les promotions au choix et au tour
extrieur sont censes prendre en compte la manire de servir, mais lorsquil en
est ainsi, de faon peu transparente. En pratique, lanciennet est trs souvent le
critre principal, parfois le seul, malgr lillgalit qui en dcoule
48
, des promo-
tions au choix.
Enfn, on relvera que le mcanisme de promotions au choix est galement
parfois critiqu pour des raisons opposes : il serait lexpression dune forme de
favoritisme .
La promotion par concours interne est inadapte
Cette inadaptation est unanimement reconnue, y compris parmi ceux qui en ont
bnfci (cf. Recruter , p. 119). Tous regrettent davoir repasser, parfois un
ge avanc, par un processus de slection de type acadmique et non profes-
sionnel, de ne pas pouvoir valoriser les qualits professionnelles dont ils ont fait
preuve, et dtre contraints un tel investissement personnel, alors quils sont
souvent engags dans la construction dune vie familiale.
47. Malgr leur dnomination, les examens professionnels sapparentent en gnral des concours et
sont dailleurs qualifs comme tels par le juge administratif (dcision du Conseil dtat du 29 juillet 1983,
Somma).
48. Lautorit hirarchique a en effet lobligation dexercer sa comptence au travers de son pouvoir dappr-
ciation et ne peut se borner retenir lanciennet (dcision du Conseil dtat du 2 fvrier 1993, Prulire).
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Les agents sont amens dvelopper des stratgies de carrire
contre-productives
Dans le systme actuel, deux stratgies au moins permettent aux agents dam-
liorer leurs chances dobtenir une volution de carrire favorable. Les deux
conduisent avoir un parcours professionnel totalement indpendant des besoins
du service public. La premire consiste trouver un emploi laissant le temps de
prparer les concours internes dans les meilleures conditions. La seconde consiste
tre rattach une administration dans laquelle les possibilits de promotions
sont suprieures aux autres.
Deux lments positifs doivent toutefois tre souligns. En premier lieu, les
examens professionnels avec preuves en nombre rduit et vocation profession-
nelle sont plbiscits comme constituant une avance certaine. En second lieu,
les responsabilits souvent confes lissue des promotions de corps, que ce soit
la suite dun concours interne ou du tour extrieur, constituent, pour les agents
promus, une relle acclration de carrire quil convient de conserver dans le
futur dispositif.
Propositions : simplifer les dispositifs de promotions
en les centrant sur le parcours professionnel des agents
PRoPosiTion n 26 Renforcer la slectivit des promotions de grade
Afn, dune part, de favoriser les agents les plus mritants, dautre part, de ren-
forcer leffcacit de la gestion des ressources humaines, il est propos que les
promotions de grade soprent exclusivement au regard de deux critres : lva-
luation des agents et la nature des postes occups. La promotion serait dcide
par ladministration aprs avis de la CAP.
Les agents ayant occup pendant une certaine dure (trois ans, par exemple) un ou
plusieurs postes comportant des responsabilits ou des sujtions professionnelles
particulirement lourdes, identifes comme telles par le rpertoire des mtiers et
des postes, pourraient bnfcier dun avancement de grade acclr.
Il est aussi propos que laccs au dernier grade de chaque cadre statutaire ou
demplois soit conditionn au fait davoir occup, pendant trois ans au moins
au total, un ou plusieurs postes comportant des responsabilits ou des sujtions
professionnelles particulirement lourdes (cf. rpertoire des mtiers et des postes).
Cela contribuera fcher des parcours de carrire dynamique ( parcours de
promotion ) pour les agents.
3
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
bonne pratique
Le ministre de lintrieur, pour le corps des commissaires de police nationale, a
mis en place un systme de contractualisation sur les postes diffciles, avec des
avantages concds, les uns dpendant de la diffcult mme du poste, dautres
dpendant des rsultats obtenus. Pour les offciers, la mobilit est gographique
ou fonctionnelle et intervient au moment de lavancement de grade.
Pour les cadres statutaires ou demplois de niveau III et IV, laccs au dernier grade
pourrait aussi, dans certains cas, tre conditionn loccupation de certains
emplois (grade fonctionnel). Enfn, il est propos de maintenir le ratio promus-
promouvable, afn de rguler le volume des promotions.
PRoPosiTion n27
Permettre laccs un cadre statutaire ou un cadre demplois de
catgorie suprieure sur la base dune slection professionnelle
modernise se substituant au concours interne
Il est propos quun agent soit susceptible daccder un cadre de catgorie
suprieure sil remplit deux conditions cumulatives :
avoir dmontr sa valeur professionnelle dans son cadre ; cette condition sera
rpute remplie au regard des valuations et des postes caractriss parcours
de promotion selon un dispositif similaire celui prvu pour les promotions de
grade ;
avoir dmontr quil dispose dune qualifcation professionnelle lui permettant
daccder au cadre de niveau suprieur ; cette qualifcation peut soit rsulter de
la reconnaissance des acquis de lexprience selon un dispositif similaire celui
prvu par la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique, soit
tre vrife par un bilan de comptences.
Les personnes remplissant ces conditions sont promouvables. Le choix, parmi
elles, des personnes promues se ferait, soit aprs entretien avec un jury, soit, sur
proposition de ladministration, aprs avis de la CAP. Laccs un nouveau cadre
statutaire ou demplois doit tre accompagn dune formation spcifque.
Les modalits nouvelles de slection professionnelle devront tenir compte de lin-
suffsante reprsentation des femmes dans les emplois de direction de la fonction
publique. Il est en effet souhaitable, sans fxer de quotas, que la proportion de
personnes du mme sexe constituant lencadrement suprieur corresponde le
plus possible la proportion dans lensemble du vivier des emplois de niveau IV.
Il appartiendra chaque employeur public de prendre notamment en compte cet
objectif dans la gestion des promotions dans les cadres statutaires ou demploi
suprieurs, au sein desquels les cadres dirigeants dune flire sont gnralement
choisis.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
PRoPosiTion n 28
Doter chaque organe employeur (ministre, service dconcentr,
tablissement public administratif) de commissions administra-
tives paritaires permettant de statuer sur les promotions de len-
semble de ses agents
Il est propos que chaque organe employeur puisse crer une CAP par cadre, ds
lors que les effectifs correspondants sont suprieurs un seuil. Dans le cas def-
fectifs trop faibles, une CAP serait mise en place pour chaque niveau (catgorie
selon la terminologie actuelle).
Rmunrer
Bref rappel du rgime existant
49
La rmunration dun agent titulaire se compose :
du traitement indiciaire ; il est dtermin par lindice dtenu par lagent ; le trai-
tement indiciaire est par consquent identique pour tous les agents ayant le mme
indice (lindice est li au niveau danciennet dans un grade donn) ; il reprsente en
moyenne 82 % du revenu des agents de la fonction publique de ltat ;
des complments dits indiciaires calculs, soit partir de lindice dtenu par
lagent, soit par un mcanisme de complment dindice ; lindemnit de rsidence
et le supplment familial de traitement sont directement lis la situation per-
sonnelle de lagent (nombre denfants charge et zone de rsidence) tandis que
la nouvelle bonifcation indiciaire (NBI) est un complment indiciaire contingent
par dpartement ministriel et attribu selon un critre de responsabilit ou de
technicit li au poste occup ; ils reprsentent 3 % en moyenne du revenu des
agents de la fonction publique de ltat ;
des indemnits institues par un texte lgislatif ou rglementaire ; elles sont
au nombre de plusieurs milliers au total pour lensemble des corps de la fonction
publique de ltat ; elles sont dfnies par corps et par grade, peuvent tre fxes
ou variables, avec des montants plafond et plancher, et reprsentent en moyenne
15 % du revenu des agents de la fonction publique de ltat.
La rmunration des agents publics contractuels est dtermine :
soit par rfrence un taux horaire selon la catgorie de lemploi dans le cas
dagents dits vacataires (emplois permanents temps incomplet, emplois
occasionnels ou saisonniers) ;
soit par rfrence un indice, ce qui ouvre droit au bnfce des complments
indiciaires ;
soit par rfrence un montant en euros.
Depuis lentre en vigueur de la Lolf, les administrations de ltat disposent
dune certaine libert pour dterminer et mettre en uvre une politique de
rmunration, sous rserve du respect des textes rglementaires et dans la limite
de la masse salariale qui leur est alloue annuellement. Elles peuvent diminuer
les effectifs rels pour accrotre les primes des agents en place ou contenir, voire
49. Voir annexe n 5.

0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
diminuer, leur masse salariale pour affecter les crdits ainsi dgags dautres
dpenses de fonctionnement ou dinvestissement.
rmunrations moyennes et proportion de la part indemnitaire dans la fonction publique
de ltat en 2006 (hors contractuels)
Montant annuel brut (en ) Catgorie C Catgorie B Catgorie A Total
Total hors ducation nationale et recherche 23 672 30 078 45 953 30 602
ducation nationale et recherche 25 322 25 969 34 102 32 579
Total tat 24 188 29 145 35 576 31 844
Proportion de la part indemnitaire
(en %)
Catgorie C Catgorie B Catgorie A Total
Total hors ucation nationale et recherche 21 % 27 % 28 % 26 %
ducation nationale et recherche 9 % 8 % 8 % 9 %
Total tat 17 % 23 % 12 % 15 %
Source : ministre des fnances, excution budgtaire 2006.
Diagnostic : le systme de rmunration actuel rend impossible la mise
en place dune gestion moderne des ressources humaines
Les modes de rmunration sont complexes et opaques
La partie principale des rmunrations, lie la grille indiciaire, a bnfci, au
cours des dernires annes, dun rel effort dharmonisation. La plupart des sta-
tuts particuliers se rfrent des grilles types, la suite des simplifcations menes
sur la base du protocole dit Durafour des annes 1990 ou plus rcemment du
protocole Jacob de janvier 2006, qui a globalement redfni le standard com-
mun aux grilles de lensemble de la catgorie C. Sur ce point, des progrs restent
faire, mais les diffcults sont ailleurs et appellent une relecture densemble des
fnalits et mcanismes propres chaque composante de la rmunration, ainsi
que lont montr galement les travaux de la confrence sociale sur le pouvoir
dachat de lautomne 2007.
La complexit provient essentiellement de lempilement de dispositifs et labsence
de lisibilit rsulte du dtournement frquent de la fnalit des diffrentes com-
posantes de la rmunration. Ainsi, par exemple, alors que la NBI visait rtribuer
les contraintes techniques ou fonctionnelles lies certains postes, elle a souvent,
en pratique, t considre comme une prime attache la personne. Surtout,
la part indemnitaire demeure marque la fois par une absence de transparence
et une htrognit des pratiques qui, se fondant sur des textes disparates, ont
trop souvent perdu tout vritable objectif managrial.
Ensuite, il existe entre employeurs publics ou entre ministres des ingalits
considrables. Cest ainsi que, en dehors mme du cas particulier du ministre
de lducation nationale, le niveau moyen des primes des agents de catgorie A
de certains ministres est, indice moyen quivalent, gal au double de celui
dautres ministres. De plus, lheure de la transparence et de la recherche de
leffcacit de ladministration, le fait que les rmunrations les plus leves de
lensemble des agents publics, directeurs dadministration centrale compris, res-

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


tent celles des conservateurs des hypothques est tout fait incomprhensible.
On soulignera enfn que, malgr une nette amlioration au cours de ces dernires
annes, certains textes relatifs aux rmunrations ne sont toujours pas publis au
Journal offciel.
Enfn, sur un autre plan, on doit regretter linsuffsante attention porte lac-
compagnement social ou matriel de la vie des agents, comme le font beaucoup
de grandes entreprises prives (aides au logement, la restauration ou la mobi-
lit, accs des garanties de protection sociales complmentaires, etc.). cet
gard, le gouvernement a choisi, dans le cadre des ngociations quil a ouvertes
lissue de la confrence sur le pouvoir dachat, de donner dsormais une place
signifcative ces questions.
La modulation des rmunrations est trop faible
On soulignera dabord lextrme crasement des rmunrations : cest ainsi que,
dans la fonction publique de ltat, un cadre (catgorie A) gagne seulement 50 %
de plus, en moyenne, quun agent de catgorie C (niveau des employs ou des
ouvriers).
Ensuite, pour lensemble de la fonction publique de ltat, la part de la rmu-
nration indemnitaire dans la rmunration totale est de 15 % en moyenne.
Cette proportion est trs insuffsante, sagissant de la seule possibilit de faire
ventuellement varier la rmunration selon, dune part, la diffcult du poste, et,
dautre part, les rsultats individuels de lagent.
La modulation est trop faible pour deux raisons. La part variable ne reprsente
dabord quune fraction de la part indemnitaire (qui, on la vu, est dj faible) en
raison de lexistence de nombreuses primes fxes . Ainsi, avec un taux moyen
actuel de primes de 9 %, le ministre de lducation nationale et de la recherche
serait dans lincapacit, sil le dcidait, de mettre en uvre une politique de
rmunration au mrite signifcative. Il existe, ensuite, encore trop de rticence,
mme si la situation est diffrente selon les administrations et les corps, moduler
de manire signifcative la rmunration des agents sur le critre de la valeur
professionnelle des agents.
Au total, peu dadministrations ont pour linstant dvelopp la rmunration au
mrite de leurs agents, pourtant prconise depuis plusieurs annes
50
.
Enfn, et surtout, la modulation ne repose quinsuffsamment sur des critres
pertinents, dans la mesure o les principaux dterminants de la part indemnitaire
dun agent ne sont lis ni au poste occup ni sa valeur professionnelle, mais au
corps auquel il appartient. Labsence dun outil dvaluation individuelle objectif,
juste et effcace explique bien sr largement cette situation.
50. Celle-ci a t gnralise en 2005 pour les directeurs dadministration centrale (environ 200 personnes) et
sera tendue, en 2008, lensemble des emplois de direction de ltat (quelques milliers). Elle est exprimen-
te, en outre, pour dautres emplois, dans quelques ministres. Elle reste donc encore peu utilise.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Les comparaisons avec le secteur priv sont majoritairement dfavorables
et de faon croissante
Les comparaisons salariales avec le secteur priv mettent en vidence le fait que la
catgorie C est en moyenne mieux paye dans ladministration que dans le secteur
priv employs et ouvriers (+ 18 % pour la fonction publique de ltat et + 3 %
pour la fonction publique territoriale), que la catgorie B est lgrement mieux
rmunre (+ 4 %) dans le secteur priv (professions intermdiaires), quenfn la
catgorie A
51
est nettement mieux rmunre dans le secteur priv (+ 47 %). En
outre, niveau de responsabilit gale, les rmunrations des cadres dirigeants
du secteur priv sont de 300 400 % suprieures (hors stock-options) celles des
directeurs dadministration centrale
52
.
On constate enfn une rosion relative des rmunrations des agents des col-
lectivits publiques, au cours des dix dernires annes, par rapport celles des
salaris du secteur priv. Cest ainsi que, sagissant de la rmunration totale
nette moyenne, lcart entre, dune part, les agents titulaires de ltat et, dautre
part, les salaris du secteur priv, qui tait, au bnfce des premiers, de 13 %
environ en 1995, est tomb 7 % en 2005.
Propositions
Un diagnostic similaire a pu tre pos, dans le cadre de la confrence sur le
pouvoir dachat voque plus haut, par les signataires des diffrents relevs de
conclusions
53
approuvs le 21 fvrier 2008 par ladministration, quatre organi-
sations syndicales et la fdration hospitalire de France. Les propositions qui
suivent sinscrivent dans la suite de ce diagnostic partiellement partag.
PRoPosiTion n 29
Distinguer, dans la rmunration des agents, une composante lie
au grade et une autre lie lemploi
Il est propos de rnover et de simplifer profondment le rgime actuel de rmu-
nration afn de le rendre lisible et effcace. La rmunration de chaque agent
titulaire de la fonction publique comprendrait deux composantes, lune lie au
grade, et lautre lemploi, se substituant lensemble des lments actuels de
rmunration, lexception du supplment familial de traitement.
51. ducation nationale comprise.
52. Rapport sur la rmunration des directeurs dadministration centrale, Jean-Ludovic Silicani, avril 2004.
53. Relev de conclusions relatif au nouveau cadre des ngociations salariales dans la fonction publique ;
relev de conclusions relatif au dispositif de garantie de pouvoir dachat du traitement indiciaire dans la fonc-
tion publique ; relev de conclusions relatif aux carrires et aux politiques indemnitaires dans la fonction publi-
que ; relev de conclusions relatif lindemnisation des comptes pargne-temps dans la fonction publique ;
relev de conclusions relatif lamlioration des politiques sociales pour mieux prendre en compte les besoins
des agents de la fonction publique.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
La rmunration statutaire correspond au grade de lagent, donc son niveau
de qualifcation et son anciennet
Une remise en ordre complte de cette composante de la rmunration est
propose. Elle serait dtermine, comme aujourdhui, par un indice (cest--dire
un nombre de points dont la valeur est exprime en euros et rvise priodique-
ment), qui dpend du grade et de lchelon de lagent. Elle resterait donc lie
son niveau de qualifcation et au stade davancement de sa carrire.
Il est propos que tous les cadres statutaires ou demplois de mme niveau dis-
posent, en principe, de la mme chelle indiciaire. Cela constituerait donc une
simplifcation et une harmonisation considrables du rgime existant, de nature
faciliter la mobilit des personnels.
En outre, il est propos, sous rserve du reproflage du droulement indiciaire
de la carrire (GVT), quau sein dun grade, lavancement dchelon seffectue
lanciennet, afn, dune part, dassurer un droulement de carrire de base aux
agents, consacrant lexprience acquise, dautre part, dallger la gestion. Cette
volution est souhaite par pratiquement toutes les administrations et correspond
un mcanisme existant dans de nombreuses entreprises. Toutefois, si la valeur
professionnelle dun agent a t juge insuffsante, et confrme comme telle,
son avancement dchelon sera suspendu.
Enfn le maintien du pouvoir dachat de cette rmunration statutaire serait
garanti, pour chaque agent en place, par le versement, le cas chant, dun
complment annuel de rmunration
54
.
La rmunration fonctionnelle est lie au poste occup par lagent
et ses rsultats. Elle doit permettre une difrenciation des rmunrations
La cration de cette nouvelle composante de la rmunration est propose. Elle
serait dtermine au moment de laffectation de lagent, dans le cadre de la
convention daffectation. Cette deuxime composante aurait pour but dindivi-
dualiser la rmunration en tenant compte des sujtions particulires des fonc-
tions exerces. Elle serait fxe par le chef de service qui emploie lagent, compte
tenu de la cotation du poste (cf. Orientation stratgique n V , p. 117) et
des objectifs assigns lagent. Parmi les sujtions prises en compte pour calculer
cette rmunration fonctionnelle fgurerait notamment le lieu daffectation (quar-
tiers ou services diffciles ou prioritaires, cot du logement).
Cette composante fonctionnelle comprendrait elle-mme une part fxe lie aux
sujtions particulires du poste et une part variable qui est dtermine au regard
des rsultats atteints. Le montant maximum de la part variable serait fx dans la
convention daffectation ; elle pourrait tre lie aux rsultats individuels de lagent
et aux rsultats globaux du service ; ce mcanisme serait fx dans la convention
daffectation. En pratique, chaque chef de service disposerait dune dotation
relative la part variable de la rmunration fonctionnelle des agents placs sous
54. Versement dune prime destine complter le traitement indiciaire sil ne suit pas linfation dans lesprit
de la nouvelle garantie individuelle prvue par les accords du 21 fvrier 2008.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


son autorit calcule sur la base du taux mdian de la part variable de chacun des
postes de ces agents. Il grerait globalement cette dotation.
Les deux composantes de la rmunration (statutaire et fonctionnelle) seraient
soumises cotisations afn de confrer des droits retraite selon des modalits
prciser.
La mise en place de cette rmunration fonctionnelle devrait tre accompagne
dune harmonisation progressive de la dotation indemnitaire dont les diffrents
ministres disposent actuellement, toutes choses gales par ailleurs (indice moyen
pondr des grades et structure fonctionnelle des emplois), la fois pour des
raisons dquit, mais aussi afn de faciliter la mobilit.
PRoPosiTion n 30
Personnaliser la rmunration fonctionnelle en tenant compte de
la diffcult du poste et des rsultats de lagent
En premier lieu, il est propos, paralllement la remise en ordre et la sim-
plifcation de la rmunration indiciaire propose ci-dessus (proposition n
o
29),
daccrotre progressivement la part moyenne de la rmunration fonctionnelle en
passant, en dix ans, denviron 15 % (niveau actuel moyen du rgime indemnitaire
par rapport au total des rmunrations) 25 %.
En deuxime lieu, la part variable maximale (lie aux rsultats) pourrait tre,
terme, de 20 % de la rmunration totale pour les emplois de niveau V, de 15 %
pour les emplois de niveau IV, de 10 % les emplois de niveau III, de 7 % les
emplois de niveau II et de 5 % les emplois de niveau I.
En troisime lieu, le niveau maximum de la part variable serait dtermin dans le
cadre de lvaluation de lagent. Il est propos de retenir le dispositif suivant :
une valuation insuffsante correspondrait une part variable nulle ;
une valuation perfectible correspondrait une part variable comprise entre
20 et 30 % du maximum ;
une valuation bonne correspondrait une part variable comprise entre 60
et 70 % du maximum ;
une valuation trs bonne correspondrait 100 % du maximum de la part
variable.
PRoPosiTion n 31 Mener une politique sociale exemplaire dans la fonction publique
La politique de gestion des ressources humaines ne sarrte pas la porte des
ateliers ou des bureaux. Les employeurs, quils soient publics ou privs, ont un
rle daccompagnement et daide de leurs salaris. Les collectivits publiques,
notamment ltat, ont en outre une obligation dexemplarit : elles ne sauraient
lgitimement imposer aux autres employeurs ce quelles ne font pas elles-mmes.
Enfn, la politique sociale peut tre un moyen important pour dvelopper lattrac-
tivit de la fonction publique.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


Cest la raison pour laquelle, il est propos :
de fxer la rmunration fonctionnelle en tenant compte notamment du lieu
daffectation et donc du cot du logement ;
de poursuivre la diversifcation des dispositifs en matire daccompagnement
des familles, qui se limite aujourdhui, pour lessentiel, au supplment familial de
traitement, mme si la mise en place, en 2006, du chque emploi service uni-
versel garde denfants a constitu un progrs notable. Il est propos de relancer
la politique de rservations de places en crches et de permettre aux agents de
mieux adapter les modes de garde de leurs enfants leurs besoins spcifques
(dveloppement de crches aux horaires adapts, possibilit de choisir, en cas
denfant malade, entre la prise de jours enfant-malade et la prise en charge
des frais exceptionnels de garde occasionns par la maladie de lenfant) ;
damliorer les conditions de travail dans les administrations qui pourraient tre
vrifes par lInspection du travail et dtendre aux autres employeurs publics
la mise en place de comits dhygine, de scurit et des conditions de travail
(CHSCT), qui existent dj dans les hpitaux ;
de renforcer la mdecine de prvention.
Former
Bref rappel du rgime existant
55
Les dpenses de formation initiale et continue ont reprsent 3,9 milliards deuros
en 2005 pour la seule fonction publique de ltat, soit 6,6 % de la masse sala-
riale. Ces dpenses sont rparties part gale entre formation initiale (51 %) et
formation continue.
Le protocole daccord du 21 novembre 2006 relatif la formation professionnelle
tout au long de la vie conclu entre ladministration et les organisations syndicales
a marqu un progrs important en matire de formation, en mettant notamment
en place, dans la fonction publique, un droit individuel la formation (DIF) de
vingt heures par an cumulables sur une dure de six ans. Larticle 22 de la loi du
13 juillet 1983 dans sa rdaction issue de la loi du 2 fvrier 2007 de modernisa-
tion de la fonction publique consacre lexistence du DIF et reconnat tous les
fonctionnaires un droit la formation professionnelle tout au long de la vie.
En 2005, les actions de formation continue correspondent, pour 78 %, des
actions de perfectionnement et dadaptation aux fonctions, pour 17 %, des
actions de prparation aux concours et aux examens professionnels et, pour 5 %,
des congs de formation professionnelle et bilans professionnels.
Diagnostic
La politique de formation des agents publics est globalement apprcie
La politique de formation est, en rgle gnrale, trs apprcie par les agents
et par les organisations syndicales. Cela a t nettement soulign pendant les
dbats de la confrence nationale et certains agents en font mme une des
55. Voir annexe n
o
5.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


raisons principales de leur attachement la fonction publique : par exemple, une
infrmire a trouv dans son statut dagent public le seul moyen daccder aux
formations diffciles et coteuses dinfrmire anesthsiste.
Les agents soufrent dune insufsante formation aprs leur recrutement
ou leur promotion
La qualit, la densit et ladaptation des formations dispenses aprs le premier
recrutement ou loccasion dun changement de corps ou de cadre demplois
restent trs ingales, laissant subsister, ct de certaines flires de formation
trs organises (ingnierie, impts, sant, par exemple), des flires dlaisses.
Ainsi, les secrtaires administratifs peuvent ne recevoir aucune formation aprs
leur recrutement. Cette situation est dautant plus dommageable et paradoxale
que, dans le systme actuel, les slections par concours, on la vu, ne se font que
trs peu sur des critres professionnels.
bonne pratique
Le ministre de lcologie, du dveloppement et de lamnagement durable a mis
en place une formation professionnalisante pour les secrtaires administratives
centre sur lexercice de leur future activit et son contexte (formation acclre
de quelques mois similaire celle des IRA).
Les formations la prise de poste et au management sont insufsantes
Les agents se plaignent rgulirement, et notamment les plus jeunes dentre eux
sortant des instituts rgionaux dadministration ou de lcole nationale dadmi-
nistration, de ne pas avoir t suffsamment prpars la gestion dune quipe
et aux fonctions dencadrement. Or, la pratique actuelle consiste le plus souvent
confer trs rapidement des responsabilits humaines importantes de jeunes
fonctionnaires. La situation est similaire en ce qui concerne la formation des
professeurs de lenseignement secondaire qui peuvent avoir faire face, ds leur
premire affectation, des situations diffciles.
La formation des agents publics porte, pour une part importante,
sur la prparation des concours internes
Environ une formation sur cinq est consacre la prparation des concours inter-
nes et des examens professionnels. Une part de cet effort est peu utile aussi bien
pour les agents que pour les services (par exemple, lentranement lpreuve
de culture gnrale). Cela est une consquence directe et invitable du systme
actuel de promotion par concours et examen professionnel quil est propos de
rformer profondment (cf. Promouvoir , p. 135)
Les rsultats de la formation des agents publics sont aujourdhui assez peu
valus et ladaptation des formations aux besoins des agents
et des services doit tre amliore
Lobligation dvaluation des politiques publiques instaure par la Lolf ainsi que le
dveloppement des outils de gestion des ressources humaines doivent conduire
substituer une valuation qualitative centre sur les rsultats des formations une

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


approche aujourdhui essentiellement quantitative (les indicateurs actuellement
retenus sont, en gnral, le volume de formations et le taux dinscription).
Lgalit daccs la formation constitue galement une vritable diffcult : les
agents de catgorie C ont reu en moyenne six jours de formation en 2005,
contre dix pour la catgorie B et treize pour la catgorie A
56
.
Propositions
PRoPosiTion n 32
optimiser le rseau des coles de formation de la fonction publi-
que
Il est dabord propos doptimiser lactuel rseau des coles de formation des trois
fonctions publiques, afn de valoriser loutil intellectuel et matriel exceptionnel
que ces coles reprsentent, notamment en favorisant la mise en place de pro-
grammes de formation communs, et de les ouvrir aux ressortissants europens.
La France doit donner lexemple dans ce domaine.
Un ple pilote pourrait tre cr Strasbourg, o seraient forms ensemble les
administrateurs des trois fonctions publiques, sur la base dun tronc commun
complt par des formations spcifques. Cela favoriserait la cration progressive
dune culture commune du management public, et faciliterait, moyen terme, la
mobilit entre les trois fonctions publiques.
PRoPosiTion n 33
Dvelopper des formations notamment aux moments cls de la
carrire
Dvelopper des formations loccasion du recrutement,
de lafectation ou de la promotion dun agent
En premier lieu, des formations aprs recrutement, dune part, et aprs pro-
motion, dautre part, devraient tre systmatiquement prvues. Les formations
dispenses par des coles aux agents promus (selon les modalits rnoves vues
au paragraphe Promouvoir , p. 135) devraient tre adaptes, voire personna-
lises, selon les besoins. Ensuite, chaque nouvelle affectation, une valuation
des besoins de formation devrait tre tablie et conduire la mise en uvre
rapide des formations utiles pour la prise de poste. Enfn, les agents assurant des
responsabilits de management devraient pouvoir sappuyer trs rgulirement
sur un accompagnement personnalis et devraient tre forms la slection des
candidats un poste et lvaluation. On soulignera que les formations dlivres
aprs une promotion ou un changement daffectation, et, dune faon gnrale,
les formations continues, devraient tre dfnies par lemployeur, aprs discussion
avec lagent, et non par les tablissements de formation.
cet gard, une meilleure articulation est essentielle entre recrutement et forma-
tion initiale dapplication : la rforme des modalits de recrutement et la nature
56. Source : rapport annuel sur ltat de la fonction publique dans son ensemble 2006-2007, tabli par la
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


des comptences identifes par les concours ncessiteront une redfnition de la
formation initiale des agents.
Diversifer les actions de formation
La mise en place de la rforme propose en ce qui concerne la promotion interne
doit permettre de rduire considrablement les formations destines prparer
les preuves acadmiques des actuels concours internes. Aussi, il est propos :
de rallouer les moyens ainsi librs pour dvelopper les formations dcrites
ci-dessus ainsi que celles visant amliorer lemployabilit des agents ;
de renforcer les formations gnrales (langue, communication, informatique,
questions conomiques, techniques dcoute des usagers).
Dvelopper lvaluation des formations et dfnir des objectifs prioritaires
Compte tenu de leffort fnancier important des collectivits publiques en matire
de formation, il apparat ncessaire de dvelopper un systme dvaluation per-
mettant de mesurer objectivement le retour sur investissement pour lagent
et pour le service, aussi bien court qu moyen terme. Il serait utile que cette
dmarche dvaluation soit entreprise par tous les employeurs publics
57
.
Une politique active didentifcation des personnes former en priorit est
ncessaire en fonction des parcours, des postes occups, des formations initiales,
des formations dj reues, des projets individuels et des volutions prvisibles
des organisations et des mtiers. Cette identifcation relve conjointement de la
responsabilit du service charg des ressources humaines et du suprieur hirar-
chique. Ce dernier a, cet gard, un rle spcifque de formateur de proximit.
Les mthodes de reconnaissance de la qualit de certaines formations au travers
dune politique de label interministriel qui ont t inities dans le cadre de lcole
de la GRH voque plus haut constituent une bonne pratique quil conviendra de
dvelopper ainsi que les mutualisations des formations par bassin demplois.
Les employeurs publics devront veiller mettre un terme la pratique adminis-
trative consistant priver, trop souvent encore, les fonctionnaires les plus gs de
laccs la formation. Ce travers est non seulement discriminatoire, mais aussi
nfaste pour la performance globale du service, dans la mesure o lvolution
rapide des technologies condamne un agent non form limproductivit. Laccs
de tous tout ge la formation est la garantie de la qualit du capital humain
des services publics.
Informer
Bref rappel du rgime existant
58
Linformation et la communication ne font lobjet daucune autre obligation que
la publication des rglements et des circulaires et la notifcation des dcisions
individuelles.
57. Une dmarche de ce type a t confe un prestataire extrieur sagissant des formations dispenses
par les IRA.
58. Voir annexe n
o
5.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


En 2007, 700 saisines de la Cada, soit environ 15 % du total des demandes, ont
port sur le thme de la fonction publique. Une trs grande majorit de cette cat-
gorie de saisines mane des agents publics ou de leurs syndicats. Les demandes
portent principalement sur la communication du dossier administratif de lagent,
mais peuvent aussi concerner des rapports relatifs au service auquel celui-ci appar-
tient. Ces rapports leur sont communicables, lexception des mentions constituant
une critique personnelle de lun des membres du service. Enfn, la Cada rappelle
frquemment, loccasion des avis quelle est amene rendre, lobligation de
publication de certains documents administratifs, notamment des circulaires.
Diagnostic : linformation se limite souvent la communication obligatoire
dactes administratifs
Linformation des agents de la fonction publique
Ladministration se limite trop souvent la notifcation dactes administratifs sans
mme informer les agents. Cela a des consquences prjudiciables sur leur motiva-
tion, notamment dans le cas de dcisions dfavorables qui, lorsquelles ne sont pas
accompagnes dun courrier ou dune explication compltant leurs motivations, ne
permettent pas lagent de les comprendre et den tirer les leons ncessaires.
Ainsi, rares sont les dcisions dattribution de primes qui font lobjet, soit dune
information directe du suprieur qui est lorigine de la dcision ce qui devrait
tre loccasion dexpliquer et daccompagner cette dcision soit dun courrier
reprenant les mmes lments. De la mme manire, en rgle gnrale, ladmi-
nistration, loccasion du dpart la retraite dun agent, ne prend pas la peine
de lui envoyer un courrier (lettre signe par un directeur de service dconcentr
ou dadministration centrale, voire par le ministre) le remerciant pour les services
quil a rendus au cours de sa carrire. On sait aussi que les avis rendus par les
CAP sont le plus souvent communiqus aux agents par les syndicats avant que
ladministration ne le fasse, voire sa place.
Ce constat met galement en vidence le fait que certaines dcisions ne sont pas
prises au bon niveau et que linformation des encadrants directs est insuffsante :
comment un chef de service pourrait-il informer un agent de la prime quil a
lui-mme propose au service central de gestion des ressources humaines, sil na
pas connaissance, avant lagent, de la dcision prise par ce service ?
Labsence dinformation contribue rendre illisibles et opaques des rgles de
gestion des ressources humaines dj complexes. Les agents peuvent avoir un
sentiment dimpuissance quant la possibilit dorienter et dacclrer leur carrire.
Sans parler des conseils personnaliss que les agents seraient en droit dattendre,
il nexiste pratiquement pas, en rgle gnrale, de document, ou de site, prcisant
les parcours envisageables et donnant des conseils ainsi que des explications sur les
politiques de rmunration, de promotion, daffectation et de formation.
Linformation de lensemble des citoyens
En ce qui concerne la communication sur la fonction publique auprs des
citoyens, le constat est similaire et les dbats de la confrence nationale ont mis
en exergue, ct dune vision assez juste de la fonction publique chez nos
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
concitoyens, certains prjugs tenaces. En matire de recrutement, de rels efforts
ont t conduits par certains ministres (campagne de publicit du ministre de
la Dfense par exemple) mais cela reste encore une dmarche isole et le travail
didentifcation de viviers est insuffsant (cf. Recruter , p. 119).
Propositions
PRoPosiTion n 34
Faire de linformation un outil important de la gestion des ressour-
ces humaines des collectivits publiques
Mener une politique gnrale et permanente dinformation interne
Il est propos de faire de la communication envers les agents un axe part entire
de la politique de rnovation de la gestion des ressources humaines. cette fn,
les actions suivantes devraient tre menes :
transmettre les dcisions concernant les agents leurs responsables hirarchi-
ques, avant que les agents nen aient connaissance ;
mettre en uvre une communication approprie, ventuellement par courrier,
pour les dcisions qui le justifent et, confer, autant que possible, au responsable
hirarchique un rle dinformation et daccompagnement ;
diffuser des chartes de management ;
diffuser des chartes de dialogue de gestion en matire de ressources humaines ;
raliser et diffuser un support de communication (brochure et site Internet) qui
serait un vade-mecum pour chaque cadre statutaire ou demplois ; on soulignera,
cet gard, que la simplifcation des rgles relatives aux carrires des agents (pro-
poses aux paragraphes Recruter Former, p. 119 145) devrait confrer
un tel document une grande lisibilit.
Communiquer sur les valeurs et sur les mtiers de la fonction publique
Il est propos, la suite de la confrence nationale sur les valeurs, les missions
et les mtiers de la fonction publique, et dans la perspective de la rnovation du
statut de la fonction publique, de raliser une vaste campagne de communication
visant donner aux agents un sentiment positif quant leur appartenance aux
trois fonctions publiques, sensibiliser ces agents et les citoyens aux enjeux de
la modernisation des services publics, et expliquer lensemble des citoyens la
contribution du service public au bon fonctionnement de la nation.
Il est aussi propos de diffuser dans lensemble des tablissements denseignement
les informations utiles sur les mtiers de la fonction publique et sur la faon dy
accder. Des fonctionnaires volontaires, forms cet effet, pourraient intervenir
dans ces tablissements, ces actions dinformation tant dcomptes sur leur
temps de travail.

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


Orientation stratgique n
o
VI : amliorer le pilotage
gnral de la fonction publique
Bref rappel du rgime existant
59
Les autorits de rglementation et de rgulation
Dans larchitecture actuelle, le ministre du budget, des comptes publics et de
la fonction publique exerce, par dlgation du Premier ministre, une comptence
gnrale sur les trois fonctions publiques ; comptence elle-mme dlgue au
secrtaire dtat charg de la fonction publique
60
. Le ministre en charge de la
fonction publique doit en particulier veiller au respect des principes rgissant la
carrire des fonctionnaires, conduire la politique de rnovation de la gestion des
ressources humaines dans les administrations publiques ainsi que la politique
salariale. Il assure la coordination des rgles statutaires et indiciaires particulires.
Le ministre charg de la fonction publique sappuie, pour exercer ses com-
ptences, sur plusieurs services administratifs rattachs hirarchiquement des
autorits diffrentes : la direction gnrale de ladministration et de la fonction
publique rattache au Premier ministre, la direction du budget rattache au
ministre charg du budget, la direction gnrale des collectivits locales ratta-
che au ministre de lintrieur, pour les questions relatives la fonction publique
territoriale, enfn, la direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins
rattache au ministre charg de la sant, pour les questions relatives la fonction
publique hospitalire.
Les textes gnraux concernant les trois fonctions publiques sont instruits par la
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique, aprs consultation
des trois conseils suprieurs chargs respectivement de la fonction publique de
ltat (CSFPE), de la fonction publique territoriale (CSFPT), de la fonction publique
hospitalire (CSFPH). Les textes concernant lensemble de la fonction publique de
ltat sont prpars par la direction gnrale de ladministration et de la fonction
publique aprs consultation du CSFPE. Les textes relatifs un corps rattach un
ministre sont prpars par les services du ministre concern. Ils donnent lieu
consultation du comit technique paritaire ministriel.
Les textes relatifs aux cadres demplois de la fonction publique territoriale
sont prpars par la direction gnrale des collectivits locales en relation avec la
direction gnrale de ladministration et de la fonction publique. Ils donnent lieu
consultation du CSFPT.
Les textes relatifs aux corps de la fonction publique hospitalire sont prpars
par la direction de lhospitalisation et de lorganisation des soins en relation avec
59. Voir annexe n
o
5.
60. Dcret n
o
2007-1003 du 31 mai 2007 et dcret n
o
2007-1100 du 13 juillet 2007.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique. Ils donnent
lieu consultation du CSFPH.
Les textes de niveau rglementaire sont contresigns par le ministre charg du
budget et par celui charg de la fonction publique ainsi que, le cas chant, par le
ministre comptent (intrieur, sant ou dpartement ministriel concern).
La direction gnrale de ladministration et de la fonction publique, appuye par
direction gnrale des collectivits locales et la direction de lhospitalisation et de
lorganisation des soins, prpare la politique gnrale de gestion des ressources
humaines des collectivits publiques et participe sa mise en uvre.
Les autorits de gestion
Pour la fonction publique de ltat, lautorit de gestion est le ministre sous
lautorit duquel le corps concern est plac. Cette autorit peut tre dlgue
un autre ministre pour les corps placs sous plusieurs autorits hirarchiques, aux
services dconcentrs ou un tablissement public. Depuis lentre en vigueur de
la Lolf, seuls les principaux lments de cadrage budgtaire relatifs la gestion
des ressources humaines (masse salariale, plafond demplois, ratios promus-
promouvables) sont dtermins conjointement par le ministre auprs duquel le
corps est plac et par les ministres chargs du Budget et de la fonction publique.
Les ministres, lintrieur du cadrage statutaire, dune part, et budgtaire, dautre
part, dfnissent leur politique de ressources humaines.
La rpartition des comptences en matire de gestion des ressources humaines
varie dun ministre lautre. On distingue en gnral un service du person-
nel au sein de ladministration centrale et, selon le degr de dconcentration,
une unit charge de la gestion de proximit dans chaque service oprationnel,
central ou dconcentr. Les tablissements publics administratifs disposent dune
autonomie de gestion assez variable en matire de personnel, alors que les ta-
blissements publics caractre industriel et commercial disposent dune marge
de manuvre trs tendue.
bonne pratique
Lentre en vigueur de la Lolf a t loccasion, pour le ministre de lemploi, de la
cohsion sociale et du logement ainsi que pour celui de la sant et des solidarits,
de mettre en place une vritable dconcentration de la politique RH se traduisant
par le transfert au niveau rgional de la responsabilit de la gestion de la masse
salariale et de la politique demplois.
Pour la fonction publique territoriale, la gestion des agents est assure par la
collectivit territoriale daffectation (nomination, rmunration, promotion), mais
certaines fonctions sont assures par les centres de gestion, au niveau dparte-
mental, ou par le centre national de la fonction publique territoriale (formation,
recrutement, prise en charge). Les collectivits territoriales dcident des crations
et suppressions demplois les concernant ainsi que des emplois sur lesquels ils
peuvent accueillir des agents promus.
3
Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons
Pour la fonction publique hospitalire, la gestion est assure par ltablissement
dans lequel est affect lagent, lexception des directeurs dhpitaux et des
praticiens hospitaliers qui sont grs par un centre national de gestion unique
rcemment cr.
Diagnostic
Les fonctions de rglementation et de rgulation concernant
les trois fonctions publiques sont trop clates
Lharmonisation des rgles, notamment en vue de leur simplifcation et dune
meilleure mobilit entre les trois fonctions publiques, est rendue longue et
complexe en raison de la multiplicit des intervenants au sein mme de ltat.
La ncessaire coordination interministrielle qui en rsulte a un cot en termes
fnanciers, mais, plus gnralement, en termes deffcacit. Cette dispersion
est en contradiction avec lobjectif de rapprochement des trois fonctions
publiques.
La reprsentation des employeurs territoriaux est mal assure
Aujourdhui, pour les collectivits territoriales, cest le conseil suprieur de la
fonction publique territoriale qui assure auprs de ltat le rle de proposition
et de reprsentation des collectivits territoriales. Or, le CSFPT est avant tout une
instance paritaire dont la forme et la composition nont pas t conues pour quil
puisse jouer un rle de proposition et de collaboration technique, du point de vue
dun employeur, avec les services de ltat. Le mme constat peut tre fait pour la
fonction publique hospitalire.
Au sein de ltat, toutes les consquences de la Lolf
et de la responsabilisation des ministres nont pas t tires
Si les volutions rcentes que sont la mise en uvre de la Lolf et le regrou-
pement de dpartements ministriels constituent un progrs majeur dans la
recherche de leffcacit administrative, elles nont reu pour linstant quune
traduction partielle au niveau de lorganisation et du fonctionnement des
services : la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique
reste rattache au Premier ministre et la direction du budget conserve une
structure ddie lapproche budgtaire des questions de fonction publique.
Les pratiques de gestion et les logiques de ngociation entre ministres pei-
nent traduire dans les faits la logique dautonomie et de responsabilit sur
laquelle est fonde la Lolf.
Propositions
PRoPosiTion n 35
Renforcer le rle de la direction gnrale de la fonction publique
et la rattacher directement au ministre charg de la fonction
publique
La trop grande sparation du traitement des diffrents aspects (juridiques, fnan-
ciers, fonctionnels, etc.) des questions de ressources humaines nest pas compatible

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


avec la mise en place dune politique de rnovation globale et cohrente. Il est
donc propos de confer une seule direction centrale lensemble des comptences
relatives la fonction publique, quil sagisse des questions statutaires relatives aux
trois fonctions publiques, des aspects fnanciers ou de la politique gnrale de la
fonction publique. Bien videmment, ce rapprochement ne doit pas modifer le fait
que la ngociation budgtaire annuelle et le suivi de lexcution restent exclusive-
ment sous la responsabilit du ministre charg du budget.
Paralllement, cette direction gnrale reprendrait certaines des missions actuel-
lement assures, en matire de fonction publique, par la direction gnrale
des collectivits locales et la direction de lhospitalisation et de lorganisation
des soins. La nouvelle direction gnrale de la fonction publique, aux pouvoirs
renforcs, serait naturellement place auprs du ministre charg de la fonction
publique. Une coordination interministrielle resterait ncessaire en particulier
avec le ministre charg du budget, le ministre charg des collectivits locales et
le ministre charg des hpitaux.
Dans le prolongement de lvolution quelle a engage au cours des dernires
annes, la direction gnrale de la fonction publique continuera dvelopper
sa fonction danimation. Elle sappuiera cet gard utilement, dune part, sur le
rseau des directeurs des ressources humaines des ministres (sminaires men-
suels, etc.), dautre part, sur le comit des directeurs des ressources humaines des
administrations et des entreprises mis en place en fvrier 2008.
PRoPosiTion n 36
Permettre un vritable suivi interministriel de lencadrement
suprieur de ltat
Il est propos de mettre en place une structure lgre dont la mission interminis-
trielle serait double : dune part, identifer, pour les emplois de direction de ltat
et de ses principaux tablissements publics (moins dun millier au total), les profls
de poste et les viviers de cadres haut potentiel correspondants, et offrir ces
derniers un appui pour le dveloppement de leur carrire ; dautre part, conseiller
les autorits comptentes pour les nominations sur ces postes stratgiques.
PRoPosiTion n 37
Aller vers une plus grande responsabilit des chefs de service en
matire de gestion des ressources humaines
Il est propos de traduire dans lorganisation de la fonction ressources humai-
nes de ltat, le souci deffcacit et de professionnalisation autour de quatre
axes :
les fonctions stratgiques de conception et de pilotage gnral, ainsi que les
questions trs forts enjeux collectifs et structurants (rorientation, cotation des
postes, rpertoire des mtiers, etc.) doivent tre assures, dans chaque ministre,
par une vritable direction des ressources humaines, en rgle gnrale rattache
au secrtaire gnral du ministre ;
les fonctions oprationnelles forts enjeux humains doivent tre dconcentres
le plus largement possible, principalement au niveau rgional, notamment au sein

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


du ple ressources humaines dont la cration est envisage dans le cadre de la
rorganisation des services dconcentrs de ltat ;
les fonctions de gestion des ressources humaines valeur ajoute plus faible
doivent tre mutualises et rationalises le plus possible ;
les services de gestion des ressources humaines doivent se positionner et tre
valus comme prestataires au proft des autres services des collectivits publi-
ques.
Cette volution devra se traduire paralllement par la professionnalisation des
entits et des personnes intervenant en matire de gestion des ressources humai-
nes. cet gard, lcole de la gestion des ressources humaines, rseau mis en
place par la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique et
qui traduit sa volont de sengager dans des relations davantage partenariales
avec les ministres, constitue un outil moderne dvelopper pour acclrer cette
professionnalisation.
PRoPosiTion n 38
Mieux associer les employeurs territoriaux et hospitaliers la df-
nition de la politique de la fonction publique
Il est propos dassocier aux travaux de la nouvelle direction gnrale de la fonc-
tion publique des entits ayant vocation reprsenter les employeurs territoriaux
et les employeurs hospitaliers. Pour la fonction publique hospitalire, il pourrait
sagir de la fdration hospitalire de France et du centre national de gestion des
cadres hospitaliers ; pour la fonction publique territoriale ce pourrait tre soit les
associations dlus locaux, soit la fdration nationale des centres de gestion, soit
le collge employeur du CSFPT, soit le comit des fnances locales. Ces questions
importantes devront sans doute tre traites par voie lgislative.
PRoPosiTion n 39
Crer une instance commune aux trois conseils suprieurs de la
fonction publique
Il est propos de crer une commission suprieure de la fonction publique (CSFP),
manant des trois conseils suprieurs chargs de la fonction publique de ltat
(CSFPE), de la fonction publique territoriale (CSFPT) et de la fonction publique
hospitalire (CSFPH). Cette commission aura pour mission dexaminer les ques-
tions et les textes communs aux trois fonctions publiques.
Comment conduire et russir la rforme
de la fonction publique ?
La conduite et la russite de la rforme ncessitent dexpliquer, dcouter et de
convaincre.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


La prparation de la rforme
Comme toute rforme de grande ampleur, celle de la fonction publique doit
tre prpare en plusieurs tapes : un dbat public permettant aux personnes
directement concernes par la rforme, en loccurrence les fonctionnaires, mais
plus largement tous les citoyens intresss dexprimer leurs apprciations et
leurs attentes ; un diagnostic aussi partag que possible ; lnonc de recomman-
dations ; sur cette base, une discussion entre les pouvoirs publics, les personnels
et leurs reprsentants ; enfn une dcision.
Le dbat de six mois qui sachve, le premier de cette ampleur men, sur ce
sujet, depuis un quart de sicle, a t, de lavis gnral, une russite. Ce livre blanc
tablit, partir de tous les matriaux issus de ce dbat et de cette rfexion col-
lective, un premier diagnostic et des recommandations. Il appartient maintenant
aux pouvoirs publics de conduire les deux dernires tapes : celle de la discussion
avec les fonctionnaires et de la ngociation avec leurs reprsentants, enfn celle
de la dcision, cest--dire de llaboration du projet de loi.
Il est recommand, dans ces deux phases, dassocier troitement, non seule-
ment, bien sr, les organisations syndicales de la fonction publique et les respon-
sables de la gestion des ressources humaines des diffrentes administrations, mais
aussi, directement, les fonctionnaires, les usagers et les parlementaires de toute
appartenance politique, afn que chacun prenne sa part dans llaboration de la
rforme envisage.
Le vote de la rforme
PRoPosiTion n 40
Mobiliser tous les acteurs de la modernisation de la fonction publi-
que selon une mthode similaire celle retenue pour la rforme
budgtaire (Lolf)
Plusieurs responsables politiques, de gauche comme de droite, ont indiqu
que cette rforme, ds lors quelle napparatrait pas fonde sur une approche
idologique, mais que, en raffrmant le rle essentiel des services publics, elle
viserait doter la fonction publique dun rgime adapt aux besoins actuels et
futurs de la France et permettant de la grer de faon dynamique, pourrait faire
lobjet dun assez large consensus au Parlement, comme cela avait t le cas
pour la rforme budgtaire ayant abouti la Lolf. Tout doit tre fait pour que
ce pari dune rforme non partisane soit tenu, peut-tre au travers du choix des
rapporteurs du projet de loi dans les deux chambres.
Le projet de loi devrait tre relatif la fonction publique et donc fxer le
cadre juridique de lensemble des agents des collectivits publiques, quils soient
titulaires ou contractuels. Il est ainsi propos que le titre I de cette loi dtermine
les droits et obligations communs lensemble de ces agents, alors que celui du
statut de 1983 ne portait que sur les droits et obligations des fonctionnaires.
Enfn, la loi une fois vote ne devrait entrer en vigueur quau terme dun dlai
suffsant, dau moins un an, afn de laisser chacun, les agents comme leurs
employeurs, le temps de sy prparer. Il faudra dabord poursuivre lexplication de
la loi dsormais vote aux agents, en leur indiquant comment elle va sappliquer et

Parti e 2 Di agnost i c et recommandat i ons


quelles seront ses consquences prcises pour leur situation personnelle. Chaque
administration devra, ensuite, se prparer mettre la loi en uvre et donc, dune
part, reconfgurer assez profondment ses services centraux ou de proximit en
charge de la gestion des ressources humaines, dautre part, mener dimportantes
actions de formation, notamment de lencadrement. Enfn, il appartiendra au
ministre de la fonction publique, en concertation avec lensemble des adminis-
trations, de prparer les textes dapplication de la loi.
Lapplication de la rforme
On rappellera dabord que plusieurs propositions du livre blanc ne sont pas
conditionnes par le vote dune loi. Il en est ainsi, par exemple, de llaboration
de la charte sur les valeurs, qui pourrait tre lance ds lautomne 2008. Plusieurs
propositions importantes concernant les concours, les modes dvaluation ou de
formation ou encore le dialogue social peuvent tre mises en uvre rapidement.
lissue du dlai indiqu ci-dessus, la loi entrera en application. Il nest pas
propos que cette application soit tale dans le temps et ralise en plusieurs
tapes car il nest pas envisageable, sur les plans juridique et pratique, que certains
agents continuent relever de lancien statut, alors que dautres relveraient du
nouveau. En outre, cela rendrait la rforme illisible et rduirait beaucoup, pendant
plusieurs annes, les avantages quon en attend.
La nouvelle organisation statutaire tant mise en place, les agents seront intgrs
dans les nouveaux cadres statutaires. Les nouvelles modalits de la gestion des res-
sources humaines (recrutement, affectation, valuation, rmunration, promotion,
formation, etc.) seront mises en uvre. Loutil permettant la cration du march
de lemploi public, cest--dire la bourse de lemploi public, devra tre oprationnel
afn dassurer concrtement la mobilit et laffectation des personnels.
Il est essentiel la dynamique de la rforme quelle sapplique dans lensemble de
ladministration, au mme rythme, les plus importantes devant donner lexemple.
Cette priode dapplication de la rforme devra, l encore, saccompagner dune
campagne dinformation et de formation. Chaque agent devra bnfcier dun trai-
tement personnalis et obtenir des rponses claires et rapides ses interrogations.
Pour des raisons tenant la fois au respect des principes fondamentaux de la
fonction publique et lquit, la loi devra prvoir :
dune part, que le reclassement des agents ne peut avoir pour effet de rduire
leurs droits antrieurs ;
dautre part, que certaines dispositions nentreront en vigueur que de faon
diffre (par exemple, la condition davoir occup un emploi diffcile pour accder
certains grades ne peut sappliquer immdiatement, car les agents nont, pour
linstant, pas prvu ce mcanisme dans le droulement de leur parcours profes-
sionnel).
Enfn, la direction gnrale de la fonction publique devra tre renforce et dote
dune quipe spcifquement ddie au pilotage de la rforme.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Les efets de la rforme
La modernisation du rgime et de la gestion de 20 % de la population
active franaise constituera un formidable investissement pour la France.
Comme tout investissement, les entreprises le savent bien, il aura un cot. Il
faudra investir dans la formation et dans la modernisation des outils matriels et
intellectuels de gestion. Il faudra procder une harmonisation indiciaire pour en
fnir avec les demandes reconventionnelles permanentes souvent trs coteuses.
Il faudra dgager progressivement des marges pour mettre en place la rmunra-
tion fonctionnelle des agents. Toutefois, on soulignera quil est propos dtaler
la mise en uvre de certaines mesures sur cinq dix ans.
Mais, en contrepartie, lobjet mme de la rforme tant de moderniser et de dyna-
miser la fonction publique, on doit donc en attendre une amlioration de leffcacit
des collectivits publiques qui pourraient, avec des agents mieux considrs et mieux
reconnus, ayant des parcours professionnels plus dynamiques et dont les mrites
seraient mieux pris en compte, rendre des services accrus au proft des usagers, de la
socit tout entire et de lattractivit de la France sur le plan international.
Par ailleurs, les mesures visant individualiser davantage les carrires conduiront
tre plus slectif dans lvolution de la situation fnancire des agents. Enfn,
la clarifcation des missions des acteurs du service public, lvaluation de leurs
rsultats et la simplifcation des organisations et des procdures, rsultant la fois
de la mise en uvre de la Lolf et de la rvision gnrale des politiques publiques,
rduiront certains gaspillages actuels. On peut ds lors considrer quune fois lin-
vestissement initial ralis, les gains deffcacit et de productivit qui rsulteront
des rformes seront sensibles.
Il sagit en dfnitive de procder des dpenses utiles et des conomies intelli-
gentes, plutt que linverse, ce qui a trop souvent t le cas dans le pass.
Conclusion
Trois objectifs mont guid tout au long de la rdaction de ce livre blanc. Jai
dabord voulu expliquer, cest--dire mettre la disposition de tous ceux que le
dbat sur les services publics et la fonction publique concerne ou intresse, notam-
ment les fonctionnaires et les dcideurs publics, des lments clairs et objectifs
pour fonder leur rfexion sur des bases exactes. Je me suis ensuite attach
valuer une ralit foisonnante et complexe, en soulignant ce que jestimais tre
les insuffsances de notre service public et de notre fonction publique, mais sans
jamais perdre de vue que beaucoup a dj t fait par celles et ceux qui les font
vivre pour amliorer lexistant. Jai enfn eu lambition de convaincre que la mise
en uvre des rformes proposes permettrait au service public dassurer, pour
lavenir, la cohsion et le dynamisme de la socit franaise dont il constitue, jen
suis certain, lune des pices matresses. Cest laune de ces trois objectifs que
je demande aux lecteurs, et tout particulirement ceux dentre eux dont lim-
plication dans le dbat public a constamment nourri ma rfexion, de considrer
ce livre blanc.
Annexes
Annexe I
Les quarante propositions du livre blanc ................................... 161
Annexe 2
Liste des membres de la confrence nationale ......................... 165
Annexe 3
Personnes auditionnes et/ou rencontres
par Jean-Ludovic Silicani ................................................................ 167
Annexe 4
Synthse du dbat public
1
er
octobre 2007 3 mars 2008 ..................................................... 175
Annexe 5
Le statut et la carrire des fonctionnaires.................................. 191
Annexe 7
La mise en uvre des valeurs : pourquoi et comment ? ........ 215
Annexe 8
Bilan des confrences sociales ...................................................... 225

Annexes
AnnExE i
Les quarante propositions du livre blanc
oRiEnTATion sTRATgiquE n 1 :
prciser, diffuser et faire vivre les valeurs
du service public et de la fonction publique
Proposition n
o
1 : tablir une charte des valeurs du service public et de la
fonction publique .
Proposition n 2 : assurer lapplication effective de cette charte dans lensemble
des collectivits publiques.
Proposition n 3 : mettre en place une commission nationale des valeurs du
service public et de la fonction publique manant des trois conseils suprieurs
de la fonction publique, afn de veiller au respect des valeurs, de rgler leurs
ventuels confits et de les faire vivre.
oRiEnTATion sTRATgiquE n ii :
clarifer les missions du service public et
rnover le management de la fonction publique
Proposition n 4 : conserver un champ large au service public.
Proposition n 5 : poursuivre lvolution progressive du statut des entreprises
publiques.
Proposition n 6 : mieux spcialiser chaque catgorie de collectivits publiques
dans lexercice de certaines missions et renforcer les capacits de rgulation de
ltat.
Proposition n 7 : externaliser certaines tches en contrlant strictement leur
excution.
Proposition n 8 : assigner un triple objectif au management public visant les
personnels, les usagers et les citoyens-contribuables.
oRiEnTATion sTRATgiquE n iii :
refonder et simplifer lorganisation statutaire
gnrale pour construire une fonction publique
de mtiers
Proposition n 9 : simplifer lorganisation statutaire de la fonction publique de
ltat.
Proposition n 10 : rapprocher lorganisation statutaire des trois fonctions
publiques.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
oRiEnTATion sTRATgiquE n iV :
redfnir la place et la nature du contrat dans la
fonction publique pour en faire le meilleur usage
Proposition n 11 : professionnaliser le recours aux agents contractuels dans la
fonction publique.
Proposition n 12 : moderniser le rgime des agents contractuels des collectivi-
ts publiques.
Proposition n 13 : faciliter, pour les agents, le passage rciproque entre le
statut et le contrat.
Proposition n 14 : donner force obligatoire aux accords collectifs.
oRiEnTATion sTRATgiquE n V :
rendre plus attractive et plus mobile la carrire
des agents des trois fonctions publiques et
permettre une vritable gestion des ressources
humaines des collectivits publiques
PRVOIR
Proposition n 15 : identifer la nature des mtiers et prvoir leur volution qua-
litative et quantitative.
RECRUtER
Proposition n 16 : identifer, en amont, des viviers potentiels de recrutement et
favoriser la mobilit sociale.
Proposition n 17 : moderniser lorganisation gnrale des recrutements.
Proposition n 18 : professionnaliser les modes de recrutement par concours
externes.
Proposition n 19 : tendre la troisime voie daccs la fonction publique mais
en rformant le dispositif actuel de recrutement.
Proposition n 20 : renforcer le rle de la priode de stage.
EmPLOyER
Proposition n 21 : crer un vritable march de lemploi public.
Proposition n 22 : affecter chaque agent dans le cadre dune convention tablie
entre lui et son employeur.
Proposition n 23 : organiser la sortie de la fonction publique des agents deve-
nus inemployables ou dont la valeur professionnelle est insuffsante.
3
Annexes
VALUER
Proposition n 24 : remplacer la notation par un mode dvaluation moderne.
Propositions n 25 : faire de lvaluation llment central dvolution de la
carrire.
PROmOUVOIR
Proposition n 26 : renforcer la slectivit des promotions de grade.
Proposition n 27 : permettre laccs un cadre statutaire ou un cadre
demplois de catgorie suprieure sur la base dune slection professionnelle
modernise se substituant au concours interne.
Proposition n 28 : doter chaque organe employeur (ministre, service dcon-
centr, tablissement public administratif) de commissions administratives paritai-
res permettant de statuer sur les promotions de lensemble de ses agents.
RmUnRER
Propositions n 29 : distinguer, dans la rmunration des agents, une compo-
sante lie au grade et une autre lie lemploi.
Proposition n 30 : personnaliser la rmunration fonctionnelle en tenant
compte de la diffcult du poste et des rsultats de lagent.
Proposition n 31 : mener une politique sociale exemplaire dans la fonction
publique.
FORmER
Proposition n 32 : optimiser le rseau des coles de formation de la fonction
publique.
Proposition n 33 : dvelopper des formations notamment aux moments cls
de la carrire.
InFORmER
Proposition n 34 : faire de linformation un outil important de la gestion des
ressources humaines des collectivits publiques.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


oRiEnTATion sTRATgiquE n Vi :
renforcer le pilotage gnral de la fonction
publique
Proposition n 35 : renforcer le rle de la direction gnrale de la fonction
publique et la rattacher directement au ministre charg de la fonction publique.
Proposition n 36 : permettre un vritable suivi interministriel de lencadrement
suprieur de ltat.
Proposition n 37 : aller vers une plus grande responsabilit des chefs de service
en matire de gestion des ressources humaines.
Proposition n 38 : mieux associer les employeurs territoriaux et hospitaliers la
dfnition de la politique de la fonction publique.
Proposition n 39 : crer une instance commune aux trois conseils suprieurs de
la fonction publique.
Proposition n 40 : mobiliser tous les acteurs de la modernisation de la fonction
publique selon une mthode similaire celle retenue pour la rforme budgtaire
(Lolf).

Annexes
AnnExE 2
Liste des membres de la confrence nationale
Prsidents
ric WOERTH, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publi-
que
Andr SANTINI, secrtaire dtat charg de la fonction publique
Rapporteur gnral
Jean-Ludovic SILICANI, conseiller dtat
Reprsentants des organisations syndicales
de la fonction publique
Grard ASCHIERI, secrtaire gnral de la fdration syndicale unitaire (FSU)
Charles BONISSOL, prsident des fonctions publiques de la confdration
gnrale des cadres (CGC)
Jean-Marc CANON, secrtaire gnral de lunion gnrale des fdrations de
fonctionnaires de la confdration gnrale du travail (CGT)
lisabeth DAVID, secrtaire nationale services publics et fonction publique de
lunion nationale des syndicats autonomes (UNSA)
ric FRITSCH, secrtaire gnral de la fdration des fonctionnaires de la conf-
dration franaise dmocratique du travail (CFDT)
Jean-Michel NATHANSON, dlgu gnral de lunion syndicale solidaires
fonctions publiques et assimils
Grard NOGUES, secrtaire gnral de la fdration gnrale des fonctionnaires
force ouvrire (FO)
Bernard SAGEZ, prsident de la fdration sant et sociaux de la confdration
franaise des travailleurs chrtiens (CFTC)
Reprsentants des employeurs publics
Jacques-Alain BENISTI, prsident de la fdration des centres de gestion de la
fonction publique territoriale
Bernard DEROSIER, prsident du conseil suprieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT)
Claude EVIN, ancien ministre, prsident de la fdration hospitalire de France
(FHF)
Claudy LEBRETON, prsident de lassemble des dpartements de France
(ADF)

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Georges-Daniel MARILLIA, prsident du conseil suprieur de la fonction publi-
que hospitalire (CSFPH)
Jacques PELISSARD, prsident de lassociation des maires de France (AMF)
Alain ROUSSET, prsident de lassociation des rgions de France (ARF)
Grands tmoins
Franco BASSANINI, ancien ministre italien de la fonction publique
Jean-Paul DELEVOYE, ancien ministre de la fonction publique, mdiateur de la
Rpublique
Marcel GAUCHET, philosophe et historien
Nolle LENOIR, ancien ministre, avocate
Henri PROGLIO, prsident-directeur gnral de Veolia Environnement
Geoffroy ROUX de BEZIEUX, prsident de lassociation Croissance Plus
Louis SCHWEITZER, prsident de la haute autorit de lutte contre les discrimi-
nations et pour lgalit (Halde)
Bernard SPITZ, associ grant de la socit BS Conseil
Membres associs
Les confdrations nationales de salaris (CFDT, CFTC, CGC, CGT, FO) et patrona-
les (CGPME, Mdef, Union professionnelle artisanale), ainsi que le centre national
de la fonction publique territoriale ont t associs aux travaux de la confrence
nationale. Parmi ces organisations, trois ont dsign en leur sein un reprsentant
spcifquement charg du suivi des travaux de cette confrence :
Henri JOSSERAN (CGPME)
Anousheh KARVAR (CFDT)
Jean-Luc PLACET (MEDEF)

Annexes
AnnExE 3
Personnes auditionnes et/ou rencontres
par Jean-Ludovic silicani
Membres de la confrence nationale
ric WOERTH ministre du budget, des comptes publics et de la
fonction publique
Andr SANTINI secrtaire dtat charg de la fonction publique
Grard ASCHIERI secrtaire gnral de la fdration syndicale unitaire
(FSU)
Franco BASSANINI ancien ministre italien de la fonction publique
Jacques-Alain BENISTI prsident de la fdration des centres de gestion de la
fonction publique territoriale
Charles BONISSOL prsident des fonctions publiques de la confdration
gnrale des cadres (CGC)
Jean-Marc CANON secrtaire gnral de lunion gnrale des fdrations
de fonctionnaires de la confdration gnrale du
travail (CGT)
Elisabeth DAVID secrtaire nationale services publics et fonction publi-
que de lunion nationale des syndicats autonomes
(UNSA)
Jean-Paul DELEVOYE ancien ministre de la fonction publique, mdiateur de
la Rpublique
Bernard DEROSIER prsident du conseil suprieur de la fonction publique
territoriale (CSFPT)
Claude EVIN ancien ministre, prsident de la fdration hospitalire
de France (FHF)
ric FRITSCH secrtaire gnral de la fdration des fonctionnaires
de la confdration franaise dmocratique du travail
(CFDT)
Marcel GAUCHET philosophe et historien
Henri JOSSERAN mandataire national de la confdration gnrale des
PME, membre associ de la confrence au titre de la
CGPME
Anousheh KARVAR secrtaire nationale de la CFDT, membre associ de la
confrence au titre de la CFDT

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Nolle LENOIR ancien ministre, avocate
Georges-Daniel MARILLIA prsident du conseil suprieur de la fonction publique
hospitalire (CSFPH)
Jean-Michel NATHANSON dlgu gnral de lunion syndicale SOLIDAIRES
fonctions publiques et assimils
Grard NOGUES secrtaire gnral de la fdration gnrale des fonc-
tionnaires force ouvrire (FO)
Jacques PELISSARD prsident de lassociation des maires de France (AMF)
Jean-Luc PLACET Prsident-directeur gnral de la socit IDRH, membre
associ de la confrence au titre du Mdef
Henri PROGLIO prsident directeur gnral de Veolia Environnement
Geoffroy ROUX de
BEZIEUX
prsident de lassociation Croissance Plus
Bernard SAGEZ prsident de la fdration sant et sociaux de la conf-
dration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC)
Louis SCHWEITZER prsident de la haute autorit de lutte contre les discri-
minations et pour lgalit (Halde)
Bernard SPITZ associ grant de la socit BS Conseil
Ministres anciens ministres parlementaires
Jrme CHARTIER dput du Val-dOise
Grard LARCHER ancien ministre, snateur des Yvelines
Anicet LE PORS ancien ministre de la fonction publique
Michel PIRON dput du Maine-et-Loire
Hugues PORTELLI snateur du Val-dOise
Jean PRORIOL dput de la Haute-Loire
Michel SAPIN ancien ministre, dput de lIndre
Philippe SEGUIN ancien ministre de la fonction publique, premier prsi-
dent de la Cour des comptes
ric STRAUMANN dput du Haut-Rhin
Partenaires sociaux syndicats et associations des personnels
de la fonction publique
Organisations syndicales de la fonction publique
Franois CAMATTE reprsentant de la CGT service public territorial

Annexes
Franoise GENG reprsentant de la CGT fdration sant action sociale
Patrick GUYOT vice-prsident des fonctions publiques de la CGC
Franois JABOEUF reprsentant de la CFDT fnances et affaires cono-
miques
Mylne JACQUOT reprsentant des syndicats gnraux de lducation
nationale (SGEN CFDT)
Brigitte JUMEL reprsentant de lunion des fdrations des fonctions
publiques et assimiles (UFFA-CFDT)
Denis LEFEBVRE secrtaire gnral de la CFTC-FAE (fonctionnaires et
agents de ltat)
Michel MOREAU prsident de la CFTC-FAE
Xavier NAU reprsentant de la CFDT (formation et enseignement
priv)
Jean-Marie TAUZIEDE permanent fdral de la CFTC sant et sociaux
Associations de fonctionnaires
Jean-Christophe
BAUDOUIN
prsident de lassociation des administrateurs territo-
riaux de France
Christian BOSSE prsident de lassociation des ingnieurs territoriaux
de France
Gilles du CHAFFAUT vice-prsident de lassociation des directeurs gnraux
et directeurs gnraux adjoints des rgions et des
dpartements
Laurence CHENKIER membre du bureau syndicat national des directeurs
gnraux des collectivits territoriales (SNDG)
Ivan FAUCHEUX reprsentant du prsident du syndicat des ingnieurs
du corps national des mines et du prsident de la
fdration des grands corps techniques de ltat
Georges-Henri FLORENTIN secrtaire du groupe des associations de la haute
fonction publique (G16), reprsentant du prsident du
syndicat des ingnieurs du gnie rural, des eaux et des
forts
Pascal PENAUD prsident du syndicat des membres de lInspection
gnrale des affaires sociales
Jean POULIT prsident du G16
Claudine RENOU-FAGES prsidente de lunion syndicale des administrateurs civils
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Autres personnes
Frdric ALADJIDI directeur, adjoint au directeur gnral de ladministra-
tion et de la fonction publique
Christine dAUTUME chef de service de la direction de lhospitalisation et de
lorganisation des soins
Olivier BARBEROT directeur des ressources humaines de France Tlcom
Marc-Olivier BARUCH professeur luniversit de Paris V
Jean BASSERES secrtaire gnral du ministre de lconomie, de
lindustrie et de lemploi, puis chef de linspection
gnrale des fnances
Colette BEC professeur luniversit de Paris V
Marie-Claude BLAIS matre de confrences luniversit de Rouen
Jean-Claude BOUAL charg de mission au ministre de lcologie, de lner-
gie, du dveloppement durable et de lamnagement
du territoire
Bernard BOUCAULT directeur de lcole nationale dadministration
Jean-Ren BRUNETIERE inspecteur gnral de lquipement
Jean-Luc BUSSIER directeur des ressources humaines dAxa
Yves CANNAC prsident du club de la rforme de ltat, membre du
conseil conomique et social
Geoffrey CARPENTIER directeur des ressources humaines de HR Valley
Henri de CASTRES prsident du directoire, Axa
Guillaume de CHANLAIRE sous-directeur la direction de lhospitalisation et de
lorganisation des soins
Jacques CHARLOT directeur gnral du centre national de la fonction
publique territoriale
Pierre COILBAULT directeur gnral du conseil suprieur de la fonction
publique territoriale
Michel COTTEN trsorier payeur gnral honoraire
Gilles DA COSTA directeur de lInstitut national des tudes territoriales
et directeur gnral adjoint du centre national de la
fonction publique territoriale
Franoise
DESCAMPS-CROSNIER
membre du bureau de lassociation des maires de
France
Corinne DESFORGES inspectrice gnrale de ladministration

Annexes
Bernard DREYFUS dlgu auprs du mdiateur de la Rpublique
Anne DUTHILLEUL membre du conseil conomique et social, prsidente
du conseil dadministration de lErap
Gabriel ECKERT professeur luniversit de Strasbourg III
Jol FILY directeur de ladministration de la police nationale
Isabelle FORTIER professeur lcole nationale dadministration au
Qubec
Marie GARIAZZO directeur dtudes lIfop
Pierre GIACOMETTI directeur gnral de linstitut Ipsos
Patrick GIBERT professeur luniversit de Paris X
Pascal GIRAULT sous-directeur la direction gnrale des collectivits
locales
Michel GUENAIRE avocat, essayiste
Michel HAINQUE chef de service la direction gnrale de la moderni-
sation de ltat
Jean-Yves HOCQUET directeur adjoint de lagence nationale daccueil des
trangers et des migrations
Xavier HURSTEL sous-directeur la direction du budget
Yves HUSSENOT prsident de lassociation des usagers de ladministra-
tion
Hlne JACQUOT-
GUIMBAL
directeur des ressources humaines du ministre de
lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et
de lamnagement du territoire
Edward JOSSA directeur gnral des collectivits locales
Philippe JOSSE directeur du budget
Serge LASVIGNES secrtaire gnral du gouvernement
Daniel LAURENT directeur des tudes, Institut Montaigne
Benot LECLERCQ directeur gnral de lassistance publique hpitaux
de Paris
Jean-Michel LEMOYNE
DE FORGES
professeur luniversit de Paris II
Foucault LESTIENNE directeur des ressources humaines de La Poste
Philippe LEVEQUE directeur de projet en charge des relations sociales au
ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Christine LE BIHAN-GRAF secrtaire gnral du ministre de la culture et de la
communication
Thierry LE GOFF directeur gnral des ressources humaines du ministre
de lducation nationale
Martine LOMBARD professeur luniversit de Paris II
Bernadette MALGORN secrtaire gnrale du ministre de lIntrieur
Philippe MANIRE directeur gnral, Institut Montaigne
tienne MARIE directeur de ladministration gnrale, du personnel et
du budget du ministre de la sant, de la jeunesse, des
sports et de la vie associative
Jean MARIMBERT directeur de lagence franaise de scurit sanitaire
des produits de sant
Francis MASSE secrtaire gnral de la direction gnrale de laviation
civile
Ghislaine MATRINGE directrice de lencadrement au ministre de lducation
nationale
Franois-Daniel MIGEON directeur gnral de la modernisation de ltat
Bertrand MOINGEON directeur des ressources humaines de HEC
Franois NOGUE directeur des ressources humaines de la SNCF
Guy PARAYRE directeur gnral de la gendarmerie nationale
Philippe PARINI receveur gnral des fnances, puis directeur gnral
des fnances publiques
Grgoire PARMENTIER sous-directeur la direction gnrale de ladministra-
tion et de la fonction publique
Bernard PECHEUR ancien directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Paul PENY directeur gnral de ladministration et de la fonction
publique
Bernard PHILIPPE directeur des ressources humaines de la fdration
nationale du Crdit agricole
Elsa PILICHOWSKI administrateur lOCDE
Christian PIOTRE secrtaire gnral du ministre de la dfense
Marcel POCHARD ancien directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Annie PODEUR directrice de lhospitalisation et de lorganisation des
soins
3
Annexes
Bertrand de
QUATREBARBES
prsident de France Qualit publique
Philippe RAYNAUD professeur luniversit de Paris II
Jacky RICHARD ancien directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique
Jacques ROUDIERE directeur des ressources humaines du ministre de la
dfense
Vronique ROUZAUD directeur des ressources humaines de Veolia
Jean-Marc SAUVE vice-prsident du Conseil dtat
Bertrand SCHMELTZ directeur des ressources humaines au ministre de lin-
trieur, de loutre-Mer et des collectivits territoriales
Pierre SIMON prsident de la chambre de commerce et dindustrie
de Paris
Dominique SORAIN secrtaire gnral du ministre de lagriculture et de
la pche
Colin TALBOT professeur luniversit de Manchester
Sylvie TROSA charge de mission linstitut de la gestion publique
et du dveloppement conomique
Jean-Franois VERDIER directeur des ressources humaines au ministre de
lconomie, de lindustrie et de lemploi
Franoise WAINTROP charge de mission la direction gnrale de ladmi-
nistration et de la fonction publique
Willy ZIMMER professeur luniversit de Strasbourg III

Annexes
AnnExE 4
synthse du dbat public
1
er
octobre 2007 3 mars 2008
Les principes du dispositif
Le 1
er
octobre 2007, un dbat national sur les valeurs, les missions et les mtiers
de la fonction publique tait lanc en prsence du premier ministre, Franois
Fillon, du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, ric
Woerth, et du secrtaire dtat charg de la fonction publique, Andr Santini.
Une dmarche indite
La fonction publique est au cur de lhistoire politique et sociale franaise. Lob-
jectif de la confrence nationale tait de la revisiter face aux nouvelles attentes
des usagers et de la socit.
Cela exigeait de mettre en uvre une dmarche indite de consultation nationale.
Pour la premire fois, tous les fonctionnaires et usagers ont eu lopportunit dex-
primer leurs attentes, leurs opinions et leurs recommandations afn de contribuer
construire la fonction publique de demain.
Un site entirement ddi au dispositif :
www.ensemblefonctionpublique.org

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Avec plus de 300 000 visiteurs uniques du 1
er
octobre 2007 au 3 mars 2008, et
20 000 contributions, le site www.ensemblefonctionpublique.org a jou un rle
cl dans ce dispositif. Toutes les informations sur le dispositif, les sondages et
tudes sur la fonction publique, les communiqus et dossiers de presse ainsi que
les comptes-rendus des diffrents vnements y sont disponibles.
Les internautes pouvaient rgulirement regarder sur le site un Journal tlvis
des dbats qui reprenait les moments forts du dispositif, avec des interviews des
participants aux groupes de travail, des experts ou des usagers.
Chacun, fonctionnaire comme usager, pouvait galement participer au dbat en
envoyant sa propre contribution ou en participant des groupes de discussion
en ligne. Les internautes pouvaient aussi voter pour les meilleures contributions.
Chaque semaine, un mini-sondage tait mis en ligne, avec des questions telles
que Bnfciez-vous dun entretien professionnel/de carrire annuel ? .
De nombreuses occasions de dbattre et de se rencontrer
Lobjectif central du dispositif tait avant tout de multiplier les occasions pour les
fonctionnaires et les usagers de sexprimer sur le sujet de la rforme de la fonction
publique et de faire part de leurs recommandations.
Ainsi ont t organiss : des sances plnires avec les membres permanents, trois
confrences sociales, quatre confrences rgionales, des groupes de travail avec
des usagers et des fonctionnaires, des tables rondes, des auditions individuelles,
des rencontres avec des parlementaires, des dplacements des ministres et une
semaine de la fonction publique.
Des sances plnires avec les membres permanents
Cinq sances plnires avec les membres permanents ont eu lieu afn de faire le
point sur les dbats et approfondir quelques grands thmes au cur du chantier
de rnovation engag :
1
er
octobre 2007 : sance douverture ;
30 novembre 2007 : point dtape sur le dispositif ;
19 dcembre 2007 : sance plnire sur les valeurs de la fonction publique ;
21 janvier 2008 : sance plnire sur les missions de la fonction publique ;
25 fvrier 2008 : sance plnire sur les mtiers de la fonction publique.
chacune de ces confrences, des personnalits qualifes taient invites afn de
fournir un regard extrieur sur les dbats.
Une srie de confrences sociales et rgionales
Trois confrences sociales avec les partenaires sociaux
Trois confrences sociales se sont tenues Paris lautomne 2007, avec les syn-
dicats. Elles ont port sur le pouvoir dachat des fonctionnaires, le dialogue social
et les parcours professionnels dans la fonction publique.

Annexes
Quatre confrences rgionales avec des fonctionnaires
et lves fonctionnaires
Chaque mois, pendant cinq mois, les ministres, ric Woerth et Andr Santini, se
sont rendus en rgion afn de rencontrer fonctionnaires et lves fonctionnaires
et dbattre avec eux des grandes thmatiques au cur de ce chantier de la rno-
vation de la fonction publique :
1. confrence du 24 octobre 2007, Rennes, lENSP (cole nationale de la sant
publique), sur lgalit daccs et diversit dans la fonction publique ;
2. confrence du 23 novembre 2007, Poitiers, lESEN (cole suprieure de
lducation nationale), sur la fonction publique et innovation ;
3. confrence du 20 dcembre 2007 Strasbourg, en prsence de N. Lenoir,
ancien ministre charge des affaires europennes, lENA (cole nationale dad-
ministration), sur le service public et la fonction publique en Europe ;
4. confrence du 18 janvier Metz, lIRA (institut rgional dadministration), sur
la mobilit dans la fonction publique .
Des groupes de travail avec les fonctionnaires
et les usagers
Une soixantaine de groupes de travail de trois formats diffrents ont t orga-
niss :
des groupes de travail de fonctionnaires des trois fonctions publiques ;
des groupes de travail avec des usagers ;
des groupes de travail combinant fonctionnaires et usagers.
Les groupes de travail de fonctionnaires portaient soit sur des thmatiques au
cur du dbat (mobilit, galit daccs...) soit sur les mtiers de la fonction
publique (sant, police...).
Certains de ces groupes furent anims par le rapporteur scientifque du dispositif,
Catherine Fieschi, notamment un groupe compos de fonctionnaires en fn de
carrire et de jeunes fonctionnaires destin confronter leurs regards et exprien-
ces de la fonction publique.
Pour chaque confrence rgionale, des ateliers thmatiques et des groupes de
travail se sont runis en amont afn de dfnir des propositions concrtes pr-
senter aux ministres.
De nombreux groupes de travail ont aussi t organiss partout en France lors de
la semaine de la fonction publique (voir ci-dessous).
Des tables rondes et rencontres
Les deux rapporteurs de ce dispositif, Jean-Ludovic Silicani et Catherine Fieschi,
ont consult un large public afn de recueillir le plus grand nombre dopinions
possibles.
la rencontre de philosophes et sociologues : le 13 novembre, Jean-Ludovic
Silicani et Marcel Gauchet, philosophe et grand tmoin de la confrence natio-
nale, organisaient une table ronde avec des historiens et des universitaires sur les
principes et les valeurs de la fonction publique.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


la rencontre de chefs de grandes entreprises franaises : le 23 janvier, lInstitut
Montaigne organisait un petit djeuner-dbat avec Andr Santini, Jean-Ludovic
Silicani et les dirigeants de grandes entreprises franaises tels que Claude Bbar,
prsident du conseil de surveillance dAxa, Michel Pbereau, prsident du conseil
dadministration de BNP Paribas, Jean-Ren Fourtou, prsident du conseil de
surveillance de Vivendi, Gilles Plisson, directeur gnral dAccor ou Henri de
Castries, prsident du directoire dAxa.
la rencontre de spcialistes des rformes : le 25 janvier, une table ronde anime
par Jean-Ludovic Silicani et Catherine Fieschi runissait des experts trangers
venus faire part de leur exprience nationale en termes de rformes et des experts
franais. taient prsents notamment Colin Talbot, professeur luniversit de
Manchester, Isabelle Fortier, professeur lcole nationale dadministration au
Qubec, Elsa Pilichowski de lOCDE, Bernard Spitz, membre permanent de la
confrence, Jean-Michel Lemoyne de Forges et Martine Lombard, professeurs de
droit public luniversit Panthon Assas.
la rencontre de directeurs des ressources humaines : le 8 fvrier tait organise
une table ronde anime par Jean-Ludovic Silicani et Nolle Lenoir, afn de lancer
un comit DRH (voir ci-dessous) avec des directeurs de ressources humaines des
secteurs public et priv tels que Vronique Rouzaud (Veolia), Olivier Barberot
(France Tlcom), Franois Nogue (SNCF), Benot Leclerc (assistance publique
hpitaux de Paris) et Paul Pny, (directeur gnral de ladministration et de la
fonction publique).
la rencontre des associations dusagers : le 15 fvrier tait organise une table
ronde anime par Catherine Fieschi avec des associations dusagers afn de discu-
ter de la qualit du service rendu par la fonction publique.
Des auditions individuelles
Une centaine dauditions ont t organises par le rapporteur gnral de la
confrence, Jean-Ludovic Silicani. Ainsi, un grand nombre de personnalits
qualifes, anciens ministres et dputs, syndicalistes, directeurs ou secrtaires
gnraux des administrations centrales et de la fonction publique territoriale et
hospitalire, ainsi que les membres permanents ont pu faire part de leurs opinions
et recommandations pour la rforme de la fonction publique.
Des rencontres avec une cinquantaine de parlementaires
Les ministres, ric Woerth et Andr Santini, ont galement rencontr plusieurs
reprises des parlementaires (une cinquantaine au total) afn de discuter des dbats
en cours et recueillir leurs avis sur les rformes engages et venir.
Des dplacements des deux ministres,
ric Woerth et Andr Santini
Les deux ministres sont aussi alls la rencontre des fonctionnaires sur le terrain,
afn de discuter avec des quipes ayant men des expriences innovantes.
Ainsi, le 12 novembre 2007, le ministre ric Woerth et Fadela Amara, secrtaire
dtat charge de la Politique de la ville, se rendaient Bobigny, en compagnie

Annexes
de Richard Descoings, pour rencontrer des lves bnfciant de la convention
dducation prioritaire de Sciences-Po.
Le 13 novembre 2007, le secrtaire dtat Andr Santini sest rendu au service des
urgences de lhpital Beaujon de Clichy, service qui est parvenu rduire le temps
dattente des patients de 30 %.
Le 21 novembre 2007, Rachida Dati, ministre de la justice, lanait en prsence
dAndr Santini, un plan daction 2008-2010 de son ministre pour le recrute-
ment des personnes handicapes.
Le 28 novembre 2007, en prsence dAndr Santini et de Valrie Ltard, secrtaire
dtat charge de la solidarit, Andr Rossinot, prsident du centre national de
la fonction publique territoriale (CNFPT) et Patrick Gohet, dlgu interministriel
aux personnes handicapes, signaient une convention cadre pour dvelopper les
formations en faveur des personnes handicapes dans les collectivits territoriales.
Le 18 janvier 2008, Andr Santini rencontrait plusieurs stagiaires en formation au
sein du centre interarmes de reconversion (CIR) de Metz. Le CIR est charg de
raliser le bilan professionnel, dorienter et de former les militaires en cours de
reconversion dans le civil.
Le 1
er
fvrier 2008, ric Woerth et Andr Santini sont intervenus au salon de
lemploi public pour souligner lambition du gouvernement de construire une
fonction publique de mtiers et remettre le prix de lemploi public.
Le 4 fvrier 2008, Andr Santini sest rendu la prfecture de Val-de-Marne, afn
de visiter plusieurs services qui ont mis en place une dmarche densemble visant
amliorer les conditions de travail des agents et la qualit de service rendu
aux usagers (diminution des temps dattente, dveloppement de la dmatriali-
sation).
Le 7 fvrier, ric Woerth et Andr Santini se sont galement rendus respectivement
Londres et Berlin afn de mettre en perspective les efforts du gouvernement
franais en termes de rforme et tirer les leons de lexprience de ces deux
pays.
Des chats des deux ministres, ric Woerth et Andr Santini
Cinq chats ont galement t organiss avec les deux ministres :
le 10 octobre 2007, Andr Santini faisait un chat sur le site de Challenges ;
le 19 novembre 2007, ric Woerth faisait un chat sur le site de 20 Minutes ;
le 3 dcembre 2007, Andr Santini faisait un chat sur le site de Les chos ;
le 1
er
fvrier, Andr Santini faisait un chat sur le site forum.gouv.fr ;
le 4 fvrier 2008, Andr Santini faisait un chat sur le site de Libration.
Paralllement, deux forums ont t ouverts sur le site du Premier ministre www.
premier-ministre.gouv.fr sur le dispositif, lun du premier octobre au 21 dcembre
2007, le second, pendant la semaine de la fonction publique, du 1
er
au 8 fvrier
2008.
0
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
En point dorgue, la semaine de la fonction publique
du 1
er
au 8 fvrier 2008
La semaine de la fonction publique sest droule du 1
er
au 8 fvrier dans toute
la France et sest acheve par un grand dbat Paris, le vendredi 8 fvrier, en
prsence dAndr Santini.
Au cours de cette semaine, des groupes de travail, composs de fonctionnaires
et dusagers, ont t organiss dans toute la France sur deux thmatiques prin-
cipales : La qualit du service public et les parcours professionnels dans la
fonction publique .
Chaque jour, des groupes en ligne ont t organiss sur le thme de la qualit
du service public sur le site Internet www.ensemblefonctionpublique.org. Le site
sest aussi fait le tmoin de cette semaine spciale, en rendant compte quotidien-
nement de lavancement des dbats.
Une synthse de tous ces dbats a t prsente lors de la confrence de cl-
ture du 8 fvrier Andr Santini, en prsence de reprsentants des groupes de
travail.
Jean-Paul Delevoye, ancien ministre de la fonction publique et actuel mdiateur
de la Rpublique, Louis Schweitzer, prsident de la Halde (haute autorit de lutte
contre les discriminations et pour lgalit), et Jean-Ludovic Silicani, rapporteur
gnral du dbat national sur lavenir de la fonction publique sont aussi interve-
nus cette occasion.

Annexes
Un comit DRH
Un comit des directeurs de ressources humaines (DRH) publics et privs a t install
le 8 fvrier install, afn de remplir deux objectifs principaux : alimenter la rfexion
sur la gestion des ressources humaines et dchanger sur les bonnes pratiques exis-
tantes, contribuer sur la dure la mise en uvre de la rforme en accompagnant
les DRH des ministres dans la transformation de la fonction publique.
Un succs rel
Un grand nombre de participants
Du 1
er
octobre au 3 mars :
plus de 300 000 visiteurs uniques sur le site www.ensemblefonctionpublique.org;
plus de 2000 fonctionnaires rencontrs lors des confrences rgionales et des
dplacements des ministres.
Un grand nombre de contributions crites
En cinq mois, prs de 20 000 contributions crites ont t reues :
8 793 sur le site www.ensemblefonctionpublique.org;
2 560 contributions reues lors des 8 groupes en ligne ;
885 contributions reues lors des 59 groupes de travail ;
7 500 contributions recueillies auprs de 2 500 fonctionnaires et de 5 000 usa-
gers lors dune grande tude Ifop.
Synthse des contributions des participants au dbat public
Champ du dbat et mthodologie des contributions
Champ du dbat
Pendant cinq mois, 5 grands canaux ouverts pour participer au dbat :
des sondages effectus auprs dchantillons reprsentatifs de fonctionnaires
et dusagers : 4 sondages effectus auprs dchantillons reprsentatifs pour un
total de 7 811 fonctionnaires et usagers ;
les sites www.ensemblefonctionpublique.org et sur le forum ddi au dbat
sur la fonction publique
plus de 300 000 visiteurs uniques,
11 750 contributions recueillies en ligne ;
les groupes dtudes mens auprs dchantillons reprsentatifs de fonction-
naires des trois fonctions publiques et des trois catgories : 8 250 contributions
recueillies ;
des dplacements et rencontres des ministres : 30 dplacements et rencontres
des ministres, dont 4 confrences rgionales avec 300 fonctionnaires chacune et
1 grand dbat de synthse Paris, pour plus de 2 000 fonctionnaires rencontrs ;
des auditions et des tables rondes menes par Jean-Ludovic Silicani auprs de
personnalits qualifes : plus de 100 auditions menes depuis le 1
er
octobre.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Mthodologie des contributions
3
Annexes
Cinq grandes thmatiques identifes
Une fonction publique plus ouverte/des concours rforms
Une fonction publique plus performante et mieux manage
Une fonction publique permettant des parcours professionnels au sein de ses
trois composantes (tat, territorial, hpitaux)/une mobilit facilite et encourage
Une fonction publique plus lcoute des usagers
Une fonction publique aux valeurs et aux principes daction communs
Thmatiques objectifs/attentes
galite daccs Mieux prendre en compte les comptences dans le recrutement
Favoriser la diversit et le respect de la non-discrimination
Informer et communiquer sur les mtiers de la fonction publique
Management Former et recruter des managers
Professionnaliser lvaluation
Responsabiliser lagent, le motiver
Professionnaliser les fonctions RH
Parcours professionnels/mobilit Faciliter et accompagner la mobilit entre les fonctions publiques
Faciliter et accompagner la mobilit public/priv
Dvelopper linformation et la communication
qualit du service Professionnaliser/amliorer laccueil du public
Personnaliser le traitement de lusager
Impliquer lusager
Simplifer les procdures : gnraliser les dmarches sur le Web,
gnraliser les guichets uniques
Principes daction Donner un sens laction
Se fxer des standards de fonctionnement
Responsabiliser
Se comparer
Valoriser et communiquer
Innover
Mutualiser

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Les propositions rsultant du dbat public
(classes par thmatiques)
galit daccs
objectifs/attentes Propositions
Mieux prendre en
compte les comptences
dans le recrutement
Axer les concours sur les comptences pratiques des candidats
Intgrer de nouvelles preuves types cas pratiques, notes administratives,
simulation loral, rapports et dossiers
Former des examinateurs des jurys lvaluation des acquis professionnels
Favoriser la diversit
et le respect de la non-
discrimination
Instaurer la parit hommes/femmes des examinateurs dans les jurys de
concours
largir les initiatives de recrutement vers les populations dfavorises (type
Pacte)
Dvelopper le tltravail et faciliter les possibilits de travail temps partiel,
par exemple pour les personnes avec enfants charge
Dvelopper des modes de garde, par exemple des crches aux horaires dca-
ls
Dvelopper une communication spcifque destination des personnes pou-
vant bnfcier de postes rservs (travailleurs handicaps) ...
Confer des missions spcifques et adaptes aux seniors (du priv ou du
public), par exemple tutorat de jeunes sans qualifcation
Fixer un niveau maximal de diplmes pour les concours destins en priorit
aux personnes peu qualifes
informer et
communiquer sur les
mtiers de la fonction
publique
Informer sur les mtiers de la fonction publique ds le collge, en associant
les conseillers dorientation
Dvelopper la communication sur les mtiers de la fonction publique (presse,
salons, campagne de publicit)
Sappuyer sur le secteur associatif pour informer via des partenariats

Annexes
Management
objectifs/attentes Propositions
Former et recruter
des managers
Intgrer dans le recrutement des managers les critres suivants : prise de
risque, sens du service public et capacits managriales, via des preuves
de mises en situation, de gestion de confits et de conduite de projet
Dvelopper les formations inter-administrations et dterminer un socle com-
mun de formation pour les managers pour obtenir une harmonisation des
mthodes de travail et de dcision
Former les managers au management dquipes
Mettre en place un passeport cadre permettant de suivre le parcours et la
formation de chaque agent durant sa carrire
Professionnaliser
lvaluation
Supprimer la notation actuelle au proft dune valuation sur la base de cri-
tres (exemple : critre de limportance de la valeur produite, ou la perfor-
mance et non en fonction du nombre de personnes encadres et du budget
dpens)
Dfnir des indicateurs de rsultats et non de moyens et les valuer chaque
niveau de la structure hirarchique
Crer des fches de poste pour chaque mtier afn dtablir des bases plus
objectives lvaluation professionnelle
Former chaque manager au systme dvaluation
Mener les valuations la fois par le responsable hirarchique et dans cer-
tains cas par une tierce personne extrieure au service ou par un suprieur
hirarchique
Raliser un questionnaire pour que les quipes puissent valuer les mtho-
des de leurs managers
Responsabiliser lagent,
le motiver
Favoriser le travail en mode projet
Mettre en uvre un cadre de fonctionnement avec des objectifs, des indica-
teurs, des primes et un calendrier
Grer les carrires des agents individuellement en fxant des objectifs prcis
et en rcompensant/sanctionnant les rsultats
Gnraliser le systme des primes toutes les administrations et collecti-
vits
Intresser fnancirement les fonctionnaires lamlioration de la qualit
Professionnaliser
les flires RH
Crer ou dvelopper, partout, la fonction DRH avec des spcialistes, des
mthodes et des moyens
Mettre en place une GPEEC (gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs
et des comptences) pour lensemble des agents

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


Mobilit
objectifs/attentes Propositions
Faciliter et accompagner
la mobilit entre les
fonctions publiques
Faciliter
Crer des flires mtier pour permettre un recrutement ax sur les com-
ptences et faciliter la mobilit entre les trois fonctions publiques
Accorder la mobilit hors commission administrative paritaire (CAP)
Harmoniser les rmunrations/avantages entre les trois fonctions publiques
Mettre en place des passerelles entre les trois fonctions publiques
Valoriser la mobilit entre fonctions publiques dans le parcours de carrire du
fonctionnaire par exemple en crant un lien entre lavancement et la mobilit
Supprimer la ncessit dobtenir laccord de ladministration dorigine pour
accder un autre poste
Faciliter le rapprochement du conjoint de lagent lors dune mobilit
Pouvoir partager son temps plein entre deux administrations
Rendre la mobilit possible tout au long de la carrire
Accompagner
Crer un service centralis de professionnels RH (au niveau du dpartement
ou du prfet de rgion) ddi aux mutations, formations et volutions de
carrires au sein de la fonction publique
Donner chaque fonctionnaire un rfrent carrire , professionnel des
ressources humaines, pour laider sorienter et raliser un bilan de com-
ptence
Accompagner la reconversion suite un bilan de comptences, le cas
chant
Faciliter et accompagner
la mobilit public/priv
Crer une cellule de mobilit pour grer un projet mobilit vers le priv
Proposer des formations diplmantes/qualifantes reconnues dans le priv
Simplifer les procdures de dtachement
laborer une convention de coopration entre les entreprises (prives et
publiques) et les administrations
Permettre aux fonctionnaires dexercer en mme temps dans le secteur
priv
Exprimenter lapport de comptences extrieures pour chaque service et
chaque direction
Valoriser la mobilit entre fonctions publiques ou entre fonction publique et
secteur priv dans le parcours de carrire
Pouvoir entrer dans la fonction publique aprs un poste dans le priv par
valorisation des acquis de lexprience (VAE)
Dvelopper linformation
et la communication
Rpertorier lensemble des demandes de mobilit (par anciennet, grade,
poste)
Crer un site Internet regroupant lensemble des offres de la fonction publi-
que
Renforcer la communication sur la mobilit et notamment les nouvelles
mesures

Annexes
Qualit de service
objectifs/attentes Propositions
Professionnaliser/
amliorer laccueil
du public
Formation
Favoriser une meilleure circulation de linformation, une meilleure orientation
des usagers : des agents daccueil mieux informs et mieux forms, des
panneaux dorientation lentre de chaque service
Organiser des formations sur la qualit tous les chelons de ladminis-
tration
Proposer aux agents des stages de formation aux techniques daccueil, la
communication, au management participatif et aux cercles de qualit
Veiller la polyvalence pour les agents qui accueillent le public et orientent
les usagers
Former et sensibiliser la diversit et la non-discrimination les fonctionnai-
res qui sont en contact avec les usagers
Former lensemble des fonctionnaires lcoute et aux techniques permet-
tant de trouver des solutions gagnant/gagnant
organisation
Amnager les horaires douverture et daccueil tlphoniques des adminis-
trations (7 h-20 h) pour rpondre lvolution des modes de vie des usa-
gers
Crer des guichets spcifques pour les questions les plus demandes
Mettre en place un centre dappels pour les rponses de 1
er
niveau de toutes
les administrations
Simplifer lutilisation des serveurs vocaux (limiter trois niveaux)
Crer des praccueils tlphoniques pour fltrer les communications et ren-
voyer rapidement lusager vers le bon interlocuteur
Mthode
valuer les documents administratifs par des groupes tests avant de les pro-
poser aux usagers
Personnaliser le
traitement de lusager
Dvelopper le suivi des dossiers (avoir plus de numros Verts, crer une hot
line administrative...)
Avoir un interlocuteur dfni, clairement identif (exemple : courrier sign)
Gnraliser la possibilit dobtenir un rendez-vous avec lagent ou le service
grant le dossier
Dvelopper la proactivit : en cas de naissance ou de dcs, par exemple,
de fortes attentes sexpriment vis--vis dune forme de prise en charge par
ladministration ( cest ladministration de donner des conseils )
Offrir un service personnalis pour les usagers en diffcult

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


objectifs/attentes Propositions
impliquer lusager Crer des groupes dusagers volontaires pour chaque service public pour
obtenir leur avis sur les prestations fournies
Raliser des enqutes de satisfaction auprs des usagers et corriger les
ventuelles carences mises en vidence
Associer les agents et les usagers des groupes de travail sur la simplifca-
tion des procdures, du langage et des mthodes de ladministration
Associer des usagers aux dcisions dorganisation du service public tant au
niveau local que national
Instaurer un poste de mdiateur dans chaque administration
Crer des instances comprenant des usagers et des experts pour auditer les
actions menes pour chaque service public
simplifer les
procdures :
gnraliser les
dmarches sur le Web
gnraliser les
guichets uniques
Faire fgurer sur tous les documents administratifs les modes de recours
possibles et faire clairement mention du mdiateur
Crer un guide de ladministration : un guide mode demploi disponible sur
Internet
Revoir lensemble du vocabulaire utilis pour ladapter au public
gnraliser les dmarches sur le Web
Mettre disposition dans des lieux accessibles tous des bornes Internet
permettant laccs aux sites Web des services publics
Crer un e-guichet unique commun tous les services publics, o lusa-
ger pourrait suivre en temps rel lavancement de ses demandes ou dos-
siers et traiter les demandes les plus courantes 24h/24
Gnraliser la mise en ligne des imprims administratifs
Privilgier la dmatrialisation de lenvoi de documents avec signature
crypte
Instaurer un certifcat numrique unique donnant un accs Web au dossier
de lusager pour diffrents services publics et organismes
gnraliser les guichets uniques
Simplifer les accs au service public et interconnecter les services publics
pour guider plus rapidement lusager selon sa demande
Crer des guichets uniques tenus par des fonctionnaires polyvalents, par
exemple dans les mairies
Promouvoir lgalit
daccs sur tout le
territoire
Mettre disposition dans des lieux accessibles tous des bornes Internet
permettant laccs aux sites Web des services publics
Mettre en place, en province, des bus guichet-unique offrant un large
panel de services administratifs
Avoir des services itinrants pour les personnes ges
Crer des missions de dmarcheurs publics allant chez les usagers pour
les aider dans leurs dmarches administratives ou tenant des permanences
de proximit
Qualit de service (suite)

Annexes
Principe daction
objectifs/attentes Propositions
Donner un sens
laction
laborer une charte des valeurs
se fxer des standards
de fonctionnement
Dcliner la charte Marianne pour chaque service public
Systmatiser les objectifs qualit, instaurer des standards de qualit certifs
et audits rgulirement par des organismes indpendants (norme ISO)
Dvelopper les instruments de mesures de la qualit du service public
Mettre fn la pratique de dpenser pour avoir le mme budget dune anne
sur lautre
Responsabiliser Responsabiliser ladministration en instaurant des pnalits en cas de faute
ou derreur
Responsabiliser les fonctionnaires tant par rapport leur hirarchie que
vis--vis des usagers
Donner plus dautonomie (et de responsabilits) aux acteurs de terrain pour
leur permettre de rpondre plus rapidement au public, par exemple en
rduisant les niveaux hirarchiques
Crer des cercles de qualit dagents pour rfchir sur des propositions
damlioration de la qualit dans les services
se comparer Permettre aux administrations de sinspirer davantage du secteur priv
Dvelopper des liens dchanges interministriels pour partager les bonnes
pratiques en France et ltranger
Valoriser et
communiquer
Amliorer linformation sur le rle et les comptences des services publics
auprs des usagers
Communiquer sur les rformes abouties et leurs applications concrtes
Publier un baromtre qualit du service public
laborer et diffuser des rapports de performance du Service public
Crer une newsletter afn dapporter chacun une information synthti-
que et actualise sur lensemble de ses droits et obligations
Crer un site prsentant les meilleures pratiques des trois fonctions publi-
ques avec les rsultats obtenus en matire damlioration de la qualit,
avec la possibilit dchanger sur les sujets
innover Promouvoir le-fonctionnaire travaillant via une plate-forme Web collabo-
rative
Mutualiser Simplifer le dcoupage administratif et mutualiser les ressources
Dvelopper des centres de ressource inter-collectivits qui greraient des
projets et des chantiers en commun
Permettre la mutualisation des ressources et des effectifs entre services
et dpartements

Annexes
AnnExE 5
Le statut et la carrire des fonctionnaires
Du point de vue juridique, les fonctionnaires se distinguent des autres salaris
par le fait que les diffrentes tapes de leur carrire professionnelle relvent de
rgles spciales, drogeant au droit du travail, et fxes par le statut de la fonction
publique. Cette situation trouve son fondement dans le lien indissociable qui unit
les fonctionnaires au service public. Parce quil est linstrument de lintervention
de la puissance publique dans la vie conomique et sociale quotidienne du pays,
le service public obit des exigences particulires et des valeurs propres dont
la mise en uvre peut justifer la participation dagents eux-mmes soumis un
rgime spcifque.
La longue gense du statut gnral
Cette association des mtiers du service public et dun statut drogatoire est
solidement ancre dans notre histoire, puisque, ds avant la Rvolution, certains
corps de fonctionnaires se voient dots de statuts particuliers : cest le cas du
corps des ponts et chausses, cr en 1747 par Trudaine, et du corps des mines,
form par lcole du mme nom, fonde en 1783. Selon le Dictionnaire tymo-
logique de la langue franaise (Robert), le mot fonctionnaire est employ
pour la premire fois par Turgot en 1770 : cest celui qui occupe une fonction
publique (sous-entendu pay par ltat et non titulaire dune charge quil a
achete ltat).
La Rvolution marque une tape dcisive dans la reconnaissance de cette position
particulire des fonctionnaires au sein du corps social. En prvoyant que tous les
citoyens sont galement admissibles toutes dignits, places et emplois publics
selon leur capacit et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs
talents , larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen ne met
pas seulement fn au systme de la vente et de la transmission hrditaire des
charges publiques qui caractrisait lAncien Rgime : il pose aussi le fondement du
principe aujourdhui encore applicable selon lequel les fonctionnaires doivent tre
recruts au regard de leur seul mrite. Larticle 15, aux termes duquel la socit
a le droit de demander compte tout agent public de son administration , fonde,
dune part, la responsabilit des fonctionnaires vis--vis de la collectivit, dautre
part, lexigence particulire de transparence et de rsultats qui doit sattacher
leur action
1
.
1. Exigence formalise, notamment, dans le titre I
er
, de la libert daccs aux documents administratifs de
la loi n
o
78-753 du 17 juillet 1978 et dans la loi n
o
2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Sous lEmpire sont mens les premiers efforts de rationalisation de la gestion des
carrires des fonctionnaires. Au ministre de lintrieur, un tableau davancement
et de rmunrations de lensemble du personnel est mis au point. Les emplois
y sont diviss en grades et classes, depuis le secrtaire gnral du ministre jus-
quaux expditionnaires. Pour lavancement, lanciennet de services prvaut sur
le mrite. Dans le mme temps, les fonctionnaires sont soumis une discipline
svre inspire de celle prvalant dans larme et doivent se consacrer pleinement
au service de ltat. Les bases dune fonction publique de carrire, professionnelle
et soumise au principe hirarchique, sont donc poses.
Dans le courant du xix
e
sicle saffrme lide que le rgime juridique particulier
dont bnfcient les fonctionnaires doit les protger de larbitraire du pouvoir
politique. Tout en demeurant soumis au principe hirarchique et, par voie de
consquence, au gouvernement, les fonctionnaires, garants de la continuit de
ltat, doivent tre protgs contre les changements politiques. En tmoigne,
par exemple, laffrmation par la loi du 19 mai 1834 sur ltat des offciers de
la distinction entre le grade, qui constitue la proprit de loffcier et dont il ne
peut tre priv quen cas de dmission, de condamnation ou de destitution, et
lemploi, dont dispose lautorit publique
2
.
Mais la continuit de ltat a aussi ses contraintes. En tmoignent les longs dbats
de la fn du xix
e
sicle et du dbut du xx
e
sicle sur le droit syndical des fonction-
naires. la suite de la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats professionnels, les
fonctionnaires revendiquent de pouvoir constituer des syndicats. Mais ce droit leur
est longtemps refus par les pouvoirs publics, qui voient dans le regroupement
des fonctionnaires en syndicats la porte ouverte des grves dans la fonction
publique, qui rompraient la continuit du service public. Le droit syndical ne sera
fnalement reconnu aux fonctionnaires quen 1946
3
.
Un ensemble de rgles se constitue ainsi au fl des ans et des rgimes politiques,
qui dfnissent par stratifcation le droit applicable aux fonctionnaires. Mais une
vision densemble de ces rgles manque. La ncessit de leur regroupement dans
un statut gnral unique applicable lensemble des fonctionnaires se fait de
plus en plus sentir, mais certaines organisations syndicales, notamment la CGT,
estiment que la soumission des fonctionnaires un statut fx par la loi les placera
dans une situation plus dfavorable, au regard notamment des droits syndicaux,
quune convention collective ngocie avec les pouvoirs publics sur le modle
pratiqu dans le secteur priv.
Survient alors la dfaite de 1940. Le rgime de Vichy reprend son compte les
dbats de lentre-deux-guerres pour dicter le premier statut gnral des fonc-
tionnaires en 1941
4
. Ce texte fait, comme on peut sy attendre, peu de cas des
droits des fonctionnaires, et numre longuement, en revanche, leurs devoirs,
2. Loi du 19 mai 1834, articles 1
er
et 2.
3. Par la loi n
o
49-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut gnral des fonctionnaires, article 6.
4. Loi du 14 septembre 1941 portant statut gnral des fonctionnaires civils de ltat et des tablissements
publics de ltat.
3
Annexes
lesquels impliquent, par exemple, lautorisation de la hirarchie pour se marier
5
,
la quasi-interdiction de toute activit politique, y compris en dehors du service
6
,
ou encore linterdiction du droit de grve
7
. Ce texte illustre cependant, aprs la
loi sur ltat des offciers de 1834, le lien historiquement incontestable entre une
conception autoritaire de ltat et la soumission des fonctionnaires un statut
8
.
Les gouvernants de la Libration conservent lide dun statut gnral des fonc-
tionnaires, mais selon dautres principes et avec une tout autre ampleur. Fruit du
consensus entre le parti communiste et le MRP, la loi du 19 octobre 1946 relative
au statut gnral des fonctionnaires est prpare par le communiste Maurice
Thorez, ministre dtat charg de la fonction publique et rapporte lAssemble
par Yves Fagon, dput MRP et ancien secrtaire gnral de la CFTC. Le statut
de 1946 atteint trois objectifs : il regroupe, en premier lieu, en un texte unique
lensemble des rgles jusquici parses applicables aux fonctionnaires. Il prcise
galement que le fonctionnaire se trouve vis--vis de ladministration dans une
situation statutaire et rglementaire
9
, par opposition au lien contractuel qui relie
les salaris de droit priv leur employeur. Il attribue enfn aux fonctionnaires le
droit syndical et le droit de participer au fonctionnement des services auxquels ils
appartiennent, par le biais de leurs reprsentants, dans le cadre des organismes
paritaires
10
.
Lordonnance du 4 fvrier 1959 napportera que des modifcations de dtail
au statut de 1946 et il faudra attendre le dbut des annes 1980 pour quune
rforme dampleur soit entreprise en la matire, aboutissant au statut actuel.
Le statut gnral actuel
La rforme du statut gnral de 1946 est mise lordre du jour aprs larrive
au pouvoir de la gauche en 1981. Sa ncessit simpose dautant plus que la
dcentralisation opre par la loi du 2 mars 1982
11
pose avec acuit la question
du rgime juridique applicable aux agents des collectivits territoriales, le statut
de 1946 ne sappliquant quaux fonctionnaires de ltat. Le lgislateur va donc
sattacher tendre le statut gnral aux fonctions publiques territoriale et hos-
pitalire, afn de soumettre lensemble des fonctionnaires un rgime juridique
cohrent.
5. Article 6.
6. Article 7.
7. Article 17.
8. Est rvlatrice, de ce point de vue, la rdaction de larticle 4 : Le fonctionnaire est soumis, ds son entre
dans les cadres, aux dispositions lgislatives et rglementaires rgissant la fonction publique.
9. Article 5 : Le fonctionnaire est vis--vis de ladministration dans une situation statutaire et rglemen-
taire.
10. Articles 20, 21 et 22. Ces dernires dispositions ont t critiques avec virulence par le professeur de
droit public Jean Rivero dans une chronique publie au Recueil Dalloz de 1947. Se revendiquant de lidologie
librale attache lautonomie du droit de la fonction publique vis--vis du droit commun des travailleurs, le
professeur Rivero voyait dans la reconnaissance du droit syndical aux fonctionnaires la fn du droit autonome
de la fonction publique et lalignement de celle-ci sur le droit commun.
11. Loi n
o
82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des
rgions.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


En consquence, le statut gnral comporte quatre lois : la loi n
o
83-634 du
13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui constitue
le titre I du statut, et sapplique lensemble des fonctionnaires
12
, la loi n
o
84-
16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction
publique de ltat, qui constitue le titre II du statut, la loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale,
qui constitue le titre III du statut, et la loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986 portant
dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitalire, qui constitue
le titre IV du statut.
Lapplication du statut gnral confre la vie professionnelle des fonctionnaires
quatre caractristiques principales.
Premirement, la relation professionnelle entre le fonctionnaire et son employeur
nest pas rgie par un contrat. Comme le prcise, dans des termes identiques
ceux du statut de 1946, le titre 1
er
du statut actuel, le fonctionnaire est vis-
-vis de ladministration dans une situation statutaire et rglementaire
13
. Cette
rgle place le fonctionnaire dans une situation fondamentalement diffrente
de celle des salaris des entreprises. Ces derniers sont unis leur employeur
par un contrat soumis aux rgles du code du travail
14
. En revanche, pour les
fonctionnaires, les conditions demploi sont fxes unilatralement par lem-
ployeur public qui peut les modifer dans lintrt du service sans quils puissent
invoquer un quelconque droit acquis au maintien de rgles antrieures
15
.
Deuximement, lactivit professionnelle des fonctionnaires est rgie par la
distinction du grade et de lemploi
16
. Tandis que les salaris des entreprises
sont recruts pour un emploi prcis spcif par leur contrat de travail, les
fonctionnaires sont recruts, quant eux, dans des corps dont les membres ont
vocation occuper plusieurs types demplois, cest--dire de fonctions, selon
les besoins dfnis par lemployeur public. Lappartenance du fonctionnaire
un corps lui confre donc la proprit dun grade, mais nimplique pas son
affectation sur une fonction prcise. Ainsi, un fonctionnaire appartenant au
corps des administrateurs civils, qui dispose, de ce fait, dun grade dans ce
corps, pourra occuper divers emplois de chef de bureau, de directeur ou de
prfet durant sa vie professionnelle.
Troisimement, la fonction publique franaise repose sur le systme de la car-
rire. Le service public tant considr, dans notre pays, comme fondamentale-
ment diffrent du secteur priv, il a paru logique que celles et ceux qui font le
choix dy contribuer y consacrent lintgralit de leur vie professionnelle. Dans la
conception franaise, entrer dans la fonction publique ne consiste pas gnrale-
ment opter pour un parcours professionnel parmi dautres, mais dcider de

12. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 3.
13. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 4.
14. Code du travail, article L. 1221-1 : Le contrat de travail est soumis aux rgles du droit commun.
15. Voir, par exemple, larrt du Conseil dtat du 24 dcembre 1937, Sieur de la Bigne de Villeneuve.
16. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 12 : Le grade est distinct de lemploi.

Annexes
consacrer toute sa vie active au service de lintrt gnral. En contrepartie de
cet engagement, lemployeur public assure normalement au fonctionnaire un
emploi pour lensemble de sa vie professionnelle. Une telle approche soppose,
par exemple, celle qui prvaut aux tats-Unis, o la distinction entre service
public et secteur prive est beaucoup plus attnue : lexercice dans la fonction
publique peut parfaitement constituer une simple phase de la vie professionnelle
et nimplique pas un choix de carrire dfnitif
17
.
Quatrimement, les fonctionnaires sont soumis un rgime particulier de droits
et obligations. Parce que les fonctionnaires sont soustraits au droit commun
du travail, soumis au principe hirarchique et responsables du fonctionnement
du service public, lintervention du lgislateur ou du juge est ncessaire pour
prciser ltendue et la porte de leurs droits. Le chapitre II du titre I
er
du statut
gnral
18
est consacr lnumration des garanties dont bnfcient les
fonctionnaires et au nombre desquelles fgurent la libert dopinion, le principe
de non-discrimination entre les sexes, le droit syndical et le droit de grve. Le
service de lintrt gnral implique galement la soumission certaines obliga-
tions particulires rappeles dans le chapitre IV du titre I
er
du statut gnral
19
:
linterdiction de lexercice dune activit professionnelle lucrative de caractre
priv, le secret et la discrtion professionnels ou encore lobissance hirarchi-
que, sauf dans le cas o lordre donn est manifestement illgal et de nature
compromettre gravement un intrt public
20
.
La singularit de la situation des fonctionnaires par rapport aux autres salaris
tient donc la fois aux rgles spcifques qui leur sont applicables et au fait
que ces rgles ne sont pas fxes par un contrat mais prvues par la loi ou par
des actes rglementaires. La prminence de la loi dans la fxation du droit
applicable aux fonctionnaires rsulte dailleurs de la Constitution elle-mme,
qui prvoit que la loi fxe les rgles concernant les garanties fondamentales
accordes aux fonctionnaires civils et militaires de ltat
21
. Les fonctionnaires
ne ngocient donc pas avec leur employeur les conditions de leur activit pro-
fessionnelle, mais doivent se conformer aux statuts que fxent le lgislateur et
le pouvoir rglementaire.
17. La fonction publique aux tats-Unis se caractrise, au contraire de la France, par un rgime juridique pro-
che du droit commun, lexistence dune part importante de postes de fonctionnaires pourvus de faon discr-
tionnaire ou par llection et une affectation aux emplois en fonction dune logique de missions accomplir en
non dappartenance un corps. Voir sur ces questions : Gwnale Calvs, La rforme de la fonction publique
aux tats-Unis : un dmantlement programm ? , contribution au Rapport public 2003 du Conseil dtat.
Perspectives pour la fonction publique.
18. Articles 6 11 bis A.
19. Articles 25 31.
20. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 28.
21. Constitution du 4 octobre 1958, article 34.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


La pluralit des statuts
La fonction publique se caractrise par la diversit de ses mtiers. Lexcution
des prestations du service public administratif ncessite la participation dun
vaste ventail de professions, depuis les enseignants jusquaux ingnieurs en
passant par les policiers. On se doute que lensemble de ces mtiers ne peut
pas tre soumis aux mmes rgles. Dune part, en effet, on voit mal comment
lexercice par les militaires du droit de grve, pourtant garanti par le statut
gnral, pourrait tre compatible avec lobjectif assign la dfense dassurer
en tout temps et en toutes circonstances la scurit du territoire
22
. Dautre
part, mme lorsque lexercice dune profession est totalement compatible
avec les rgles dictes par le statut gnral, la spcifcit de chaque mtier
implique la fxation de rgles particulires, ou drogatoires, qui ne relvent pas
du niveau de la loi, mais sont nanmoins ncessaires lencadrement juridique
de lactivit concerne.
Plusieurs professions bnfcient donc de statuts autonomes, ce qui signife
quelles ne sont pas rgies par les dispositions du statut gnral
23
, mais soumises
des rgles propres. Outre les militaires, dont le statut est fx par le code de
la dfense
24
, il sagit des magistrats de lordre judiciaire, dont le statut est fx,
selon les articles 34 et 64 de la Constitution, par une loi organique
25
, des fonc-
tionnaires des assembles parlementaires, dont le statut est fx par le bureau
de chaque assemble aprs avis des organisations syndicales reprsentatives du
personnel
26
, et des praticiens hospitaliers, dont le statut est fx par le code de
la sant publique
27
.
Dautres, et cest la grande majorit des cas, relvent de statuts particuliers prvus
par le statut gnral
28
. Ils font normalement lobjet de dcrets en Conseil dtat,
mais peuvent relever de la loi lorsquil sagit de droger certaines dispositions
du statut gnral pour garantir lindpendance dune profession : cest le cas
des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel
29

et des magistrats des chambres rgionales des comptes
30
. Des drogations au
statut gnral peuvent galement tre prvues par de simples dcrets en Conseil
dtat pour certains fonctionnaires de ltat, comme ceux recruts par la voie de
22. Code de la dfense, article L. 1111-1 : La dfense a pour objet dassurer en tout temps, en toutes cir-
constances et contre toutes les formes dagression, la scurit et lintgrit du territoire, ainsi que la vie de la
population. Larticle L. 4121-4 du code de la dfense prvoit donc logiquement que Lexercice du droit de
grve est incompatible avec ltat militaire.
23. Larticle 2 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1984 exclut dailleurs explicitement du champ dapplication du
statut les militaires, puisque la loi ne sapplique quaux fonctionnaires civils, les fonctionnaires des assembles
parlementaires et les magistrats de lordre judiciaire.
24. Articles L. 4111-1 L. 4144-1 du code de la dfense.
25. Cest lordonnance n
o
58-1270 du 22 dcembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magis-
trature.
26. Conformment aux dispositions de larticle 8 de lordonnance n
o
58-1100 du 17 novembre 1958 relative
au fonctionnement des assembles parlementaires.
27. Articles R. 6152-1 6151-711.
28. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 13.
29. Code de justice administrative, articles L. 231-1 L. 236-3.
30. Code des juridictions fnancires, articles L. 220-1 L. 233-11.

Annexes
lcole nationale dadministration, les enseignants, personnels de la recherche et
certaines professions techniques, ou de la fonction publique territoriale, comme
les sapeurs-pompiers, mais llaboration de ces statuts ncessite lavis, respec-
tivement, du conseil suprieur de la fonction publique de ltat et du conseil
suprieur de la fonction publique territoriale
31
.
Les lments fondamentaux de la carrire
des fonctionnaires
Chaque tape de la vie professionnelle des fonctionnaires est marque par des
caractristiques qui contribuent les distinguer des autres salaris.
Au pralable, lexercice dun emploi public est subordonn un certain nombre de
conditions fxes par le titre I du statut
32
. Selon ces dispositions, nul ne peut avoir
la qualit de fonctionnaire sil ne jouit pas de ses droits civiques
33
, sil a fait lobjet
dune condamnation incompatible avec les fonctions exerces, sil nest pas dans
une situation rgulire au regard du service national, et, pour les personnes nes
aprs le 1
er
janvier 1979, des rgles de recensement et dappel de prparation
la dfense, et sil ne remplit pas les conditions daptitude physique exiges pour
lexercice de sa fonction, cette dernire condition faisant lobjet damnagements
dans le cas des personnes handicapes.
Ces mmes dispositions prvoient aussi que seules les personnes possdant la
nationalit franaise peuvent tre fonctionnaires. Mais la porte de cette rgle a
t attnue sous leffet de la construction europenne. En effet, si larticle 45 du
TFUE
34
exclut les emplois publics du principe de libre circulation des travailleurs
lintrieur de lUnion, la cour de justice des communauts europennes a
prcis quil fallait entendre par emplois publics seuls ceux qui comportent une
participation directe ou indirecte lexercice de la puissance publique ainsi que
les fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intrts gnraux de ltat et
autres collectivits publiques
35
. Autrement dit, les emplois publics qui ne pr-
sentent pas ces caractristiques sont ouverts aux ressortissants communautaires.
Faisant application de cette jurisprudence, le lgislateur franais a modif le
titre I du statut gnral en y affrmant le principe selon lequel les ressortissants
des tats membres de la communaut europenne et de lespace conomique
europen
36
ont accs la fonction publique dans les conditions prvues par le
statut gnral, lexception des emplois dont les attributions soit ne sont pas
sparables de lexercice de la souverainet, soit comportent une participation
directe ou indirecte lexercice de prrogatives de puissance publique de ltat
31. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 10 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, articles 49 et 117 pour la fonction publique territoriale.
32. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 5.
33. En vertu de larticle 24 de la loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, la dchance des droits civiques entrane la
radiation des cadres et la perte de la qualit de fonctionnaire.
34. Ancien article 39 du trait instituant les communauts europennes.
35. Cour de justice des communauts europennes, 17 dcembre 1980, commission c/ Belgique.
36. Soit, outre les tats membres de lUnion europenne, lIslande, le Liechtenstein et la Norvge.

Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique


ou des autres collectivits publiques
37
. Des dcrets en Conseil dtat sont venus
prciser, ministre par ministre et service par service, la liste des emplois ouverts
ces ressortissants. Selon les donnes les plus rcentes du ministre de la fonc-
tion publique, 86 % des emplois des trois fonctions publiques sont sparables de
lexercice de la souverainet et ne participent pas lexercice de prrogatives de
puissance publique : ils sont donc ouverts aux ressortissants communautaires. Les
14 % restants, soit 674 000 emplois, demeurent rservs aux seuls Franais et se
trouvent pour lessentiel dans la fonction publique de ltat, qui inclut la plupart
des emplois de souverainet.
Laccs effectif aux emplois de la fonction publique franaise pose galement la
question dlicate de lquivalence entre les diplmes obtenus dans son pays par
le ressortissant communautaire et ceux exigs en France pour lexercice de ces
emplois. Dans le silence des textes, cette question est actuellement tranche par
le juge
38
.
Le recrutement des fonctionnaires est normalement effectu par concours. Larti-
cle 16 du titre I du statut gnral, applicable aux trois fonctions publiques, dispose
que les fonctionnaires sont recruts par concours, sauf drogation prvue par
la loi . Il sagit dune modalit dapplication de larticle 6 de la Dclaration des
droits de lhomme et du citoyen, qui pose le principe de lgal accs de tous les
citoyens aux emplois publics, selon leurs capacits. Parce quil permet de com-
parer les mrites des candidats sur la base dpreuves communes, il constitue un
mode dapplication de ce principe. Si la rgle gnrale est donc le recrutement
par concours, elle souffre cependant de nombreuses exceptions, et le lgislateur
a largement fait usage de la possibilit qui lui tait donne par larticle 16 du titre
I du statut gnral de droger ce mode de recrutement. Ces exceptions sont de
trois ordres.
Elles concernent, premirement, une catgorie de fonctionnaires, comme ceux
relevant de la catgorie C, cest--dire exerant des fonctions dexcution, qui
peuvent tre exempts de concours lorsque leur statut particulier le prvoit
39
.
Elles portent, deuximement, sur des catgories de personnes, comme les anciens
militaires et certaines victimes de guerre, qui sont recruts sur des emplois rser-
37. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 5 bis dans sa rdaction issue de la modifcation apporte par la loi
n
o
2005-843 du 26 juillet 2005.
38. Voir par exemple : Cour de justice des communauts europennes, 9 septembre 2003, M
lle
Isabel Burbaud
c/ ministre de lemploi et de la solidarit. M
lle
Burbaud, de nationalit portugaise, avait t admise lcole
nationale de la sant publique de Lisbonne et avait exerc pendant plus de six ans des fonctions dadministra-
teur dhpital dans la fonction publique portugaise. Son intgration dans le corps des directeurs dhpitaux de
la fonction publique franaise lui avait t refuse au motif que lintgration dans ce corps tait subordonne
la russite au concours de lcole nationale de la sant publique franaise. Saisie dune question prjudicielle
par la cour administrative dappel de Douai, le juge communautaire a estim que le diplme obtenu par M
lle

Burbaud au Portugal faisait obstacle ce que son accs un emploi de directeur dhpital en France soit
subordonn sa russite au concours de lcole nationale de la sant publique franaise.
39. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 22, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 38, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 32, pour la
fonction publique hospitalire.

Annexes
vs en fonction dun ordre de classement sur des listes tablies par lautorit
administrative
40
.
De mme, les personnes handicapes recrutes en qualit dagents contrac-
tuels peuvent tre titularises lissue du renouvellement de leur contrat sous
rserve quelles remplissent les conditions daptitude pour exercer les fonctions
auxquelles elles aspirent
41
. Enfn, dans le cadre du parcours daccs aux carrires
de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalire et de la
fonction publique de ltat (Pacte) mis en place en 2005
42
, les jeunes gens de 16
25 ans rvolus sortis du systme ducatif sans diplme ou sans qualifcation
professionnelle reconnue peuvent tre titulariss au terme de leur contrat sous
rserve de la vrifcation de leur aptitude par lautorit administrative.
Troisimement, lexemption de concours peut sappliquer une catgorie dem-
plois, comme les emplois suprieurs. Il sagit des emplois correspondant aux plus
hautes responsabilits de ladministration, tels que, notamment, les directeurs
dadministration centrale, les prfets, les ambassadeurs ou les recteurs, pour la
fonction publique de ltat
43
, les directeurs gnraux des services des dpar-
tements, des rgions et des communes de plus de 80 000 habitants, pour la
fonction publique territoriale
44
, et enfn les directeurs gnraux de lassistance
publique de Paris et de Marseille, le directeur gnral des hospices civils de
Lyon, et les directeurs gnraux des centres hospitaliers rgionaux de Toulouse,
Bordeaux, Nancy, Montpellier, Lille et Strasbourg pour la fonction publique hos-
pitalire
45
. Lautorit politique dispose traditionnellement dune grande latitude
pour choisir les dtenteurs de ces emplois, qui sont placs directement sous
sa dpendance et peuvent tre rvoqus tout instant, mme en labsence
de motif disciplinaire. Outre quils sont accessibles sans concours, les emplois
suprieurs prsentent la particularit de pouvoir tre pourvus indiffremment
par des fonctionnaires ou des non-fonctionnaires, la nomination de ces derniers
nentranant pas leur titularisation.
La personne recrute, par un concours ou suivant dautres modalits, entre dans
la fonction publique du fait de sa nomination par lautorit administrative. Elle
intgre alors soit un corps, si elle appartient la fonction publique de ltat ou
la fonction publique hospitalire, soit un cadre demploi, si elle appartient la
fonction publique territoriale.
40. En vertu des mmes articles des statuts que ceux applicables au recrutement sans concours des fonction-
naires de catgorie C.
41. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 27, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 38, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 27, pour la
fonction publique hospitalire
42. Ordonnance n
o
2005-901 du 2 aot 2005.
43. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, articles 3 et 25. La liste des emplois concerns est fxe par le dcret
n
o
85-779 du 24 juillet 1985, mais cette liste nest pas limitative, et la jurisprudence peut admettre que certai-
nes fonctions constituent des emplois suprieurs.
44. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 47.
45. Loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 3.
200
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Les corps et les cadres demplois sont rpartis en quatre catgories
46
correspon-
dant au niveau de formation des agents et un certain type de responsabilits. Les
agents appartenant des corps et cadres demplois de catgorie A sont forms
par lenseignement suprieur et ont vocation exercer des fonctions dencadre-
ment des services. Les corps et cadres demplois de catgorie B correspondent
un recrutement au niveau du baccalaurat et des fonctions intermdiaires.
Ceux qui relvent de la catgorie C correspondent des fonctions dexcution
effectues par des agents forms au niveau du BEPC. Enfn, la catgorie D, en
voie dextinction, correspond galement des fonctions dexcution, mais le
recrutement seffectue sans condition de diplme.
Le corps regroupe lensemble des fonctionnaires soumis au mme statut parti-
culier. Chaque corps comprend plusieurs grades auxquels correspond un indice
dterminant le traitement, cest--dire la part fxe de la rmunration. Le passage
au grade suprieur sopre au choix, ce qui signife quil est laiss lapprciation
de ladministration. Chaque grade comprend lui-mme plusieurs chelons, qui
correspondent aussi des diffrences de traitement. Le passage lchelon
suprieur sopre principalement lanciennet, contrairement lavancement
de grade. Le statut particulier fxe la hirarchie des grades dans chaque corps, le
nombre dchelons dans chaque grade, les rgles davancement dchelon et de
promotion au grade suprieur.
Dans la fonction publique de ltat, le nombre de corps, qui, lorigine (1946),
tait dune centaine, a culmin la fn des annes 1980 dix aux environs de
1 500, pour diminuer fortement, un peu plus de 500, en 2007, auxquels il faut
ajouter 150 statuts demplois, soit environ 700 units statutaires . Les diffren-
ces deffectifs entre les corps sont considrables, depuis les 300 000 professeurs
des coles jusquaux 24 greffers chefs de service et greffers de chambre de la
Cour des comptes.
Une trentaine de corps comptent moins de dix membres
47
. Dans la fonction
publique hospitalire, on dnombre 25 corps
48
.
Les 55 cadres demplois de la fonction publique territoriale sont, comme les
corps des deux autres fonctions publiques, rgis par des statuts particuliers
ayant un caractre national et comprenant diffrents grades. Ils prsentent
cependant deux spcifcits. Dune part, la gestion des fonctionnaires apparte-
nant un cadre demploi relve de la collectivit territoriale au sein de laquelle
ils sont affects. Cest donc au niveau de chaque collectivit territoriale, et non
pas, comme pour les corps, au niveau national, que sont notamment dcids,
46. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 29, pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 5, pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 4, pour la fonction
publique hospitalire.
47. Selon le rapport annuel sur ltat de la fonction publique, 2006-2007, ralis par le ministre du Budget,
des Comptes publics et de la fonction publique.
48. Ce chiffre ne tient compte ni des statuts spcifques rgissant certains personnels de lassistance publique
hpitaux de Paris, ni des statuts locaux existant dans certains hpitaux et fxs par simple dlibration du
conseil dadministration de ltablissement. On ne dispose pas ce jour dun dnombrement prcis de ces
deux catgories de statuts.
20
Annexes
dans le respect des dispositions des statuts particuliers, les crations et suppres-
sions demplois, les conditions de travail et le rgime indemnitaire des agents.
Dautre part, les cadres demploi sont regroups au sein de huit flires selon
la nature des tches qui leur sont affecte
49
. Ainsi, la flire administrative
comprend notamment les cadres demploi des administrateurs, des attachs,
des rdacteurs et des adjoints administratifs. Les cadres demploi permettent
donc une gestion de proximit des agents par lemployeur et le regroupement
des diffrents mtiers dans des ensembles correspondant aux grandes missions
de ladministration territoriale.
Le fonctionnaire en exercice se trouve plac dans lune des six positions prvues
par le statut gnral. Ces positions rendent compte de la situation de chaque
agent vis--vis de son corps et de son activit professionnelle. La position nor-
male du fonctionnaire est naturellement lactivit, temps complet ou partiel,
cest--dire la situation dans laquelle il occupe un emploi correspondant au
grade quil dtient du fait de son appartenance un corps ou un cadre
demploi. En cas de ncessit de service, le fonctionnaire en activit peut tre
mis disposition dune autre administration que la sienne tout en demeurant
juridiquement rattach son administration dorigine. En revanche, lorsquil
est en position de dtachement, il se trouve plac hors de son corps dorigine :
il est donc rmunr par son administration de dtachement et soumis aux
rgles de la fonction quil exerce. Il conserve cependant ses droits avance-
ment et la retraite dans son administration dorigine. Un fonctionnaire peut
tre dtach dans de nombreux cas
50
, notamment pour travailler au sein dune
entreprise publique, pour remplir une mission dintrt public auprs dune
organisation internationale ou encore pour exercer une fonction publique lec-
tive. Prolongement de la position de dtachement, la position hors cadres est
celle dans laquelle le fonctionnaire choisit de rester au service de son organisme
de dtachement. Il perd alors ses droits avancement et la retraite dans son
corps dorigine. La position hors cadre concerne surtout des fonctionnaires de
ltat exerant dans les grandes entreprises publiques. La disponibilit place
le fonctionnaire hors de son administration, qui ne le rmunre plus. Elle est
prononce soit doffce, en cas dinaptitude reprendre le service lissu dun
cong de maladie, soit sur la demande du fonctionnaire, notamment pour
effectuer des tudes et recherches prsentant un intrt gnral, pour travailler
dans une entreprise ou encore pour suivre son conjoint. Le fonctionnaire peut
encore se trouver en position daccomplissement du service national, ce qui
entrane la perte de son traitement dactivit, ou de cong parental, pour
une dure maximale de trois ans, lissue de laquelle il bnfcie dun droit
rintgration, mme en surnombre.
49. Filires administrative ; animation ; culturelle ; mdico-sociale ; police municipale ; sapeurs-pompiers pro-
fessionnels ; sportive ; technique.
50. Pour la seule fonction publique de ltat, larticle 14 du dcret n
o
85-986 du 16 septembre 1985 recense
quatorze cas de dtachement.
202
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Une rmunration est due tout fonctionnaire aprs service fait
51
. Outre des
prestations sociales dues lensemble des salaris, elle se compose, dune part,
du traitement, calcul partir dune grille commune aux trois fonctions publiques.
Chaque fonctionnaire occupe une position dtermine sur cette grille en fonction
de son corps ou de son cadre demploi, de son grade et de son anciennet.
chaque position correspond un certain nombre de points dindice, le montant
de la rmunration tant obtenu en multipliant ce nombre par la valeur du
point, qui est fxe par dcret. Pour accorder une augmentation lensemble des
fonctionnaires, il sufft donc daugmenter la valeur du point dindice. Certains
fonctionnaires peuvent bnfcier dune majoration de leur traitement grce la
nouvelle bonifcation indiciaire (NBI). Issue du protocole daccord sur la rnovation
de la grille des classifcations et des rmunrations des trois fonctions publiques
du 9 fvrier 1990, dit accord Durafour , la NBI est attribue pour certaines
fonctions comportant une responsabilit ou une technicit particulire. Elle sex-
prime en points dindice pris en compte pour la retraite.
La rmunration inclut, dautre part, des indemnits, qui sont, pour la plupart,
spcifques chaque corps et chaque employeur public et reprsentent en
moyenne environ 20 % du traitement indiciaire peru par lagent, mais avec
des diffrences trs sensibles entre les corps, les emplois et les administrations.
Elles constituent un paysage foisonnant, puisquil existe actuellement plusieurs
milliers de rgimes indemnitaires diffrents dans les trois fonctions publiques,
do mergent deux catgories. On peut distinguer, dune part, et cest la
grande majorit des cas, les indemnits dues de plein droit au fonctionnaire
remplissant certaines conditions, telles que lindemnit de rsidence, qui varie
selon le lieu de rsidence du fonctionnaire, le supplment familial de traitement,
compensant les charges de famille, ou encore lindemnit dloignement, ver-
se en contrepartie des sujtions imposes un agent par une affectation qui
lloigne du centre de ses intrts matriels et moraux. Dautre part, certaines
indemnits ont t cres rcemment afn de rmunrer la performance des
agents. Cest le cas, par exemple, de lindemnit de fonctions et de rsultats
en faveur de certains personnels des administrations centrales, mise en place
en 2004
52
, et qui est attribue au regard de la nature des fonctions exerces
et de la manire de servir des hauts fonctionnaires ligibles. Cependant, le
rgime indemnitaire et, plus gnralement, la rmunration des fonctionnaires
demeurent aujourdhui trs largement dtermins par des facteurs trangers
la performance individuelle.
La valeur professionnelle du fonctionnaire est contrle tout au long de sa
carrire par sa hirarchie sous la forme de la notation
53
. Elle comprend, dune
part, une note chiffre, dautre part, une apprciation gnrale, lune et lautre
devant tre en concordance. Le pouvoir de notation dont dispose lautorit
51. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 20.
52. Dcret n
o
2004-1082 du 13 octobre 2004 relatif lindemnit de fonctions et de rsultats en faveur de
certains personnels des administrations centrales.
53. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 17.
203
Annexes
hirarchique est cependant encadr par lexistence de barmes qui tablissent
une prquation entre les membres dun mme corps. La notation joue natu-
rellement un rle important pour lavancement du fonctionnaire, notamment
lors du passage au grade suprieur, qui est fonction de lapprciation porte
par la hirarchie sur la manire de servir.
Pourtant, de nombreux employeurs publics estiment aujourdhui que la
notation a largement perdu de son effcacit. En particulier, lexistence de
barmes aux prescriptions de plus en plus contraignantes prive le notateur
dune relle capacit dapprciation de la manire de servir du fonctionnaire.
Pour lagent, la notation nest pas plus satisfaisante, dans la mesure o elle se
rduit souvent un exercice purement formel, ne permettant pas la mise en
place dun vritable dialogue avec le notateur sur la dfnition des objectifs
correspondant lemploi occup et sur les moyens mettre en uvre pour
les atteindre. Cest pourquoi la fonction publique de ltat sest attache
dvelopper, depuis quelques annes, la pratique de lvaluation. Procdure
distincte de la notation, lvaluation prend la forme dun entretien entre le
chef de service direct et lagent, au cours duquel le premier fxe des objectifs
au second et value les rsultats obtenus. Lentretien dvaluation donne lieu
un compte-rendu sign par lagent et vers son dossier
54
. La loi du 2 fvrier
2007 de modernisation de la fonction publique marque un pas supplmentaire
dans le sens de la valorisation de lvaluation, puisquil permet aux ministres,
titre exprimental, de supprimer la notation des agents et de lui substituer
lentretien professionnel dvaluation. Lentretien dvaluation nest pas, ce
jour, prvu par la rglementation applicable la fonction publique territoriale
et la fonction publique hospitalire, lexception, pour cette dernire, des
trois corps de direction, savoir les directeurs dhpitaux, les directeurs dta-
blissement sanitaire et social et les directeurs dtablissement social.
Enfn, le titre I
er
du statut gnral prvoit quatre cas de cessation de fonction
entranant la radiation des cadres
55
. Le cas le plus courant est videmment
ladmission la retraite qui implique, pour le fonctionnaire, le droit bnfcier
dune pension prise en charge par le budget de ltat et dont le montant est
calcul sur la base du traitement correspondant au dernier emploi condition
quil ait t occup depuis six mois. Il nexiste pas dge lgal unique de dpart
la retraite pour lensemble des fonctionnaires. Fixe par le statut particulier
de chaque corps, la limit dge varie entre 55 et 65 ans, certaines catgories
dagents, comme les membres du Conseil dtat ou les professeurs duniversit,
pouvant tre maintenus en activit jusqu 68 ans. Le fonctionnaire peut aussi
dmissionner, sur sa demande, et sous rserve que ladministration laccepte. Il
peut encore tre rvoqu, ce qui constitue la plus grave des sanctions discipli-
naires. La rvocation dun fonctionnaire est cependant rare : 234 rvocations
54. Dcret n
o
2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions gnrales dvaluation, de notation et davan-
cement des fonctionnaires de ltat, articles 2 4.
55. Loi n
o
83-634 du 13 juillet 1983, article 24.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
ont ainsi t prononces en 2006 dans la fonction publique de ltat, ce qui
reprsente moins de 5 % des sanctions disciplinaires.
Quant au licenciement, il peut intervenir pour des motifs qui ne sont pas discipli-
naires et alors que le fonctionnaire ne peut pas tre admis la retraite. Il intervient
dans deux cas principaux. Dune part, le licenciement pour suppression demploi
est possible dans la fonction publique de ltat, en vertu dune loi de dgagement
des cadres
56
, mais ce procd nest plus utilis depuis les annes 1960. Dans la
fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalire, la suppres-
sion dun emploi entrane en principe le reclassement du fonctionnaire concern,
le licenciement ne pouvant intervenir quaprs le refus par celui-ci de trois offres
demploi
57
. Dautre part, le licenciement peut tre prononc, dans les trois fonc-
tions publiques, pour insuffsance professionnelle
58
, cest--dire pour inaptitude
du fonctionnaire exercer ses fonctions. Il doit respecter la procdure prvue
en matire disciplinaire et donne lieu au versement dune indemnit. Il est trs
rarement mis en uvre : les vingt licenciements pour insuffsance professionnelle
prononcs en 2006 dans la fonction publique de ltat se situent dans la moyenne
observe depuis quinze ans. Au total, le principe selon lequel la suppression de
lemploi dun agent na pas pour consquence son licenciement, mais lobliga-
tion pour lemployeur public de le reclasser dans un autre emploi, conjugu
la complexit de la procdure de licenciement pour insuffsance professionnelle
conduisent assurer aux fonctionnaires une scurit de lemploi quasi absolue.
Les organes de gestion de la fonction publique
On distingue, au sein des organes de gestion, dune part, ceux qui ont la responsabi-
lit de dfnir la politique nationale de la fonction publique, cest--dire de prparer
la lgislation qui lui est applicable, de ngocier des accords avec les fdrations syn-
dicales de fonctionnaires ou encore de concevoir des rformes densemble, dautre
part, ceux qui la grent au quotidien, en procdant aux recrutements, en dcidant
des avancements ou encore en infigeant des sanctions disciplinaires. Les premiers
sont constitus par des directions dadministration centrale des diffrents minist-
res. Place sous lautorit du ministre charg de la fonction publique, la direction
gnrale de ladministration et de la fonction publique dispose dune comptence
stendant lensemble des trois fonctions publiques en matire dapplication du
statut gnral, de ngociation sur les rmunrations et dlaboration de statistiques.
Mais des comptences spcifques sont aussi dvolues, sagissant de la fonction
publique territoriale, la direction gnrale des collectivits locales du ministre
de lintrieur et, sagissant de la fonction publique hospitalire, la direction de
lhospitalisation et de lorganisation des soins du ministre de la sant.
56. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 69.
57. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 97 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier
1986, article 93 pour la fonction publique hospitalire.
58. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 70 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 93 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 88 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
20
Annexes
Les seconds sont diffrents dans les trois fonctions publiques. En ce qui concerne
la fonction publique de ltat, la gestion relve des ministres sous lautorit des-
quels les fonctionnaires sont placs. Pour accomplir cette mission, les ministres
disposent dune ou plusieurs directions centrales charges de ladministration
gnrale et des ressources humaines. La gestion peut galement tre dlgue
des services dconcentrs, comme, par exemple, les rectorats, qui remplissent
cette fonction vis--vis des enseignants. Enfn, certains actes de gestions, telle la
notation, relvent de chaque chef de service.
Sagissant de la fonction publique territoriale, le pouvoir de gestion appartient
chaque collectivit territoriale
59
. Il se rpartit entre les assembles locales, qui
dcident des crations ou des suppressions demplois, et lautorit excutive, cest-
-dire le maire, le prsident du conseil gnral, le prsident du conseil rgional ou
le prsident de ltablissement public, qui dcide des mesures individuelles telles
que la nomination, lavancement ou les sanctions disciplinaires. Les collectivits
territoriales peuvent aussi choisir de dlguer certains actes de gestion des ta-
blissements publics administratifs, les centres de gestion. Laffliation un centre
de gestion est obligatoire pour les communes et leurs tablissements publics qui
emploient moins de 350 fonctionnaires. La loi du 19 fvrier 2007 relative la
fonction publique territoriale a instaur une procdure de coordination rgionale
entre les centres de gestion. Dans ce cadre, les centres de gestion dune mme
rgion laborent une charte dsignant un centre charg dassurer leur coordi-
nation en vue de la mise en commun de leurs moyens pour assurer certaines de
leurs comptences
60
. Au niveau national, la fdration nationale des centres de
gestion est linstance de coordination et de reprsentation des centres rpartis
sur lensemble du territoire. Le centre national de la fonction publique territoriale
(CNFPT), tablissement public national regroupant lensemble des collectivits et
des tablissements publics locaux, est spcifquement charg de lorganisation
des concours de recrutement et des examens professionnels de certains fonc-
tionnaires de catgorie A, de missions de formation et de la prise en charge des
fonctionnaires privs demploi.
Enfn, la gestion des personnels de la fonction publique hospitalire relve de lauto-
rit du chef de ltablissement dans lequel ils sont affects
61
. Par exception les trois
corps de personnels de direction dj voqus sont grs au plan national, ce qui
signife quils sont recruts, nomms et promus par le ministre charg de la Sant.
Les actes de gestion de ces trois corps, jusqu prsent assurs par la direction de
lhospitalisation et de lorganisation des soins, sont confs depuis 2007 au centre
national de gestion, qui gre galement les praticiens hospitaliers.
59. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 4 : Les fonctionnaires territoriaux sont grs par la collectivit ou
ltablissement dont ils relvent.
60. Loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984, article 14, dans sa version modife par le 2 de article 14 de la loi
n
o
2007-209 du 19 fvrier 2007.
61. Loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 4 : Les corps et emplois sont recruts et grs dans le cadre de
chaque tablissement.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Les instances de participation
Le statut de 1946 a, pour la premire fois, reconnu aux fonctionnaires le droit
dtre consults sur un certain nombre dactes de gestion les concernant dans
le cadre dinstances o leurs propres reprsentants sigent aux cts de ceux de
ladministration. Ce droit a t confrm dans le statut actuel, puisque larticle 9 de
la loi du 13 juillet 1983 dispose que les fonctionnaires participent par linterm-
diaire de leurs dlgus sigeant dans des organismes consultatifs lorganisation
et au fonctionnement des services publics, llaboration des rgles statutaires
et lexamen des dcisions individuelles relatives leur carrire . Il sagit de
lapplication la fonction publique du droit constitutionnellement reconnu tout
travailleur de participer, par lintermdiaire de ses dlgus, la dtermination
collective des conditions de travail ainsi qu la gestion des entreprises
62
.
Chacune des trois fonctions publiques est ainsi dote dun conseil suprieur dont
la composition est paritaire, ce qui signife que les reprsentants des agents y
sigent en nombre gal ceux de ladministration. Ces conseils sont consults sur
les projets de loi tendant modifer le statut gnral et sur les projets de dcret
modifant des dispositions statutaires. Le conseil suprieur de la fonction publique
de ltat et celui de la fonction publique hospitalire peuvent aussi tre saisis
de recours contre des dcisions individuelles prises en matire disciplinaire ou
davancement, comptence que ne dtient pas le conseil suprieur de la fonction
publique territoriale.
Les commissions administratives paritaires (CAP) sont consultes sur les dcisions
relatives la gestion individuelle des carrires telles que les promotions, les muta-
tions, le temps partiel, le dtachement, la disponibilit ou encore la notation. Elles
font galement offce, dans une formation particulire, de conseil de discipline.
Leurs avis ne lient pas lautorit investie du pouvoir de dcision. Enfn, leurs champs
de comptences diffrent selon les fonctions publiques : dans la fonction publique
de ltat, il existe une CAP par corps ; dans la fonction publique territoriale, les CAP
sont organises par catgorie (A, B, C ou D) ; dans la fonction publique hospitalire,
les trois corps de personnels de direction relvent chacun dune CAP nationale,
mais il existe aussi des CAP dpartementales ou locales, cest--dire dans chaque
tablissement, qui se prononcent sur chaque catgorie professionnelle (personnels
des services administratifs, personnels des services mdicaux, mdicaux-techniques
et sociaux, personnels des services techniques et ouvriers).
Contrairement aux CAP, les comits techniques paritaires (CTP) ne se prononcent
pas sur la situation individuelle des agents, mais sur des questions dorganisation et
de fonctionnement des services, sur les conditions de travail ou encore sur les poli-
tiques de formation. Dans la fonction publique hospitalire, les comits techniques
dtablissements (CTE) ont une comptence plus large que les CTP des deux autres
fonctions publiques, puisquils sont obligatoirement consults sur les projets dta-
blissement et les programmes dinvestissement, le budget ou encore les actions de
coopration avec dautres institutions. La composition des CTE nest pas paritaire,
62. Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946, article 8.
20
Annexes
contrairement celle des CTP. Dans la fonction publique de ltat, il existe un CTP
au moins par ministre, ainsi que des CTP dans chaque service dconcentr. Dans
la fonction publique territoriale, chaque collectivit employant au moins cinquante
agents, ainsi que chaque centre de gestion, est dot dun CTP. Enfn, dans la fonc-
tion publique hospitalire, un CTP existe dans chaque tablissement.
Enfn, les comits dhygine et de scurit (CHS) sont consults sur linfuence
que peuvent avoir les mthodes et les outils de travail sur la scurit et la sant
des agents. Dans la fonction publique de ltat, o les CHS ne sont pas paritaires,
et dans la fonction publique territoriale, o ils le sont, les comptences des CHS
rejoignent en partie celles des CTP, qui ont galement connatre des conditions
de travail. Dans la premire, il existe au moins un CHS par ministre et, dans la
seconde, un CHS doit siger dans toutes les collectivits employant au moins
deux cents agents dans des services risques. Dans les autres collectivits, cest le
CTP qui fait offce de CHS.
La fonction publique hospitalire occupe, ici encore, une place particulire,
puisquelle relve, dans le domaine de lhygine et de la scurit, du code du
travail
63
. Tous les tablissements occupant au moins cinquante agents sont donc
dots dun comit dhygine, de scurit et des conditions de travail (CHSCT)
comprenant des reprsentants des personnels mdicaux et non mdicaux, prsid
par le directeur de ltablissement, et dot des mmes attributions que les CHSCT
des entreprises.
63. Code du travail, article R. 236-23.
20
Annexes
AnnExE 6
Les agents contractuels des collectivits publiques
En principe, les emplois permanents pour lexcution du service public adminis-
tratif sont occups par des fonctionnaires. La rgle pose par larticle 3 du titre
I
er
du statut gnral fgurait dj larticle premier du statut de 1946 et avait t
affrme, ds le dbut du sicle dernier, par la doctrine juridique. Elle sapplique
au service public administratif, mais pas au service public industriel et commercial,
dont les agents relvent normalement du droit commun du travail
64
.
Le mme article 3 du statut autorise pourtant la loi droger ce principe. De
fait, ladministration a toujours largement fait usage des possibilits de recourir
des agents contractuels ouvertes par le statut. Le fait que plus dun agent sur
cinq du service public administratif soit contractuel conduit constater que les
administrations ont un rel besoin de contractuels.
La catgorie des agents contractuels a t longtemps morcele en de multiples
rgimes juridiques distincts auxquels correspondaient les appellations les plus
diverses (auxiliaires, temporaires, surnumraires, etc.). Un important arrt du
tribunal des confits du 25 mars 1996, dit arrt Berkani , a jug quest agent
public contractuel toute personne non titulaire, quel que soit son emploi, tra-
vaillant pour le compte dun service public caractre administratif gr par une
personnel publique
65
.
Les possibilits de recours aux agents contractuels
Ces possibilits peuvent tre prvues par le statut gnral ou par des dispositions
lgislatives spcifques.
Sagissant du statut gnral, le recours aux agents contractuels est prvu dans
quatre cas principaux.
Premirement, des contractuels peuvent tre recruts sur des emplois permanents,
cest--dire sur des emplois crs en vue de satisfaire les besoins permanents dun
service, temps complet, bien que ces emplois soient en principe occups par
des fonctionnaires. Sagissant de la fonction publique de ltat, cette possibilit
est ouverte pour les emplois suprieurs dont la nomination est laisse la dcision
du gouvernement et pour ceux de certains tablissements publics administratifs
de ltat, comme lagence nationale pour lemploi, la caisse nationale dassurance
maladie ou la bibliothque nationale de France, et dinstitutions administratives
spcialises, comme le conseil de la concurrence, le Conseil suprieur de laudiovi-
suel ou les services du mdiateur de la Rpublique dont la liste est fxe par dcret
64. Conseil dtat, 26 janvier 1923, Robert Lafrgeyre.
65. Tribunal des confits, 25 mars 1996, prfet de la rgion Rhne-Alpes, prfet du Rhne et autres c/ conseil
de prudhommes de Lyon, dit Berkani.
20
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
en Conseil dtat
66
. Il est galement possible, dans les trois fonctions publiques,
de recruter des contractuels dans les mmes conditions lorsquil nexiste pas de
corps de fonctionnaires susceptibles dassurer les fonctions correspondantes
ou, notamment pour des emplois de catgorie A, lorsque la nature hautement
spcialise des fonctions et les besoins des services le justifent
67
.
Enfn, le recours des agents contractuels pour occuper des emplois permanents
est autoris, dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique
hospitalire, pour permettre le remplacement du fonctionnaire titulaire indispo-
nible en raison notamment de congs (maladie, maternit ou parental) ou pour
faire face la vacance dun emploi. Mais, dans ce dernier cas, le contrat prend
ncessairement fn avec la cessation de la situation qui a permis dy recourir,
cest--dire avec le retour de congs du fonctionnaire titulaire ou la nomination
dun fonctionnaire au poste vacant
68
. Le projet de loi sur la mobilit tend ce cas
de recours aux agents contractuels la fonction publique de ltat.
Deuximement, les contractuels peuvent galement tre recruts, dans les trois
fonctions publiques, sur les emplois permanents temps incomplet
69
. La notion
de temps incomplet est cependant diffrente dans les trois fonctions publiques,
puisque, dans la fonction publique de ltat, la dure de service ne doit pas excder
70 % dun temps complet, alors que le seuil est fx la moiti dun temps com-
plet dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalire.
Troisimement, les contractuels peuvent tre recruts, galement dans les trois
fonctions publiques, pour assurer les besoins saisonniers occasionnels, lorsque
les fonctions correspondantes ne peuvent tre assures par des fonctionnaires
titulaires
70
.
Quatrimement, le recrutement sous forme de contrat peut bnfcier, dans les
trois fonctions publiques encore, aux travailleurs handicaps, qui sont recruts
pour une dure de un an renouvelable une fois et, lissue de cette priode,
titulariss sous rserve quils remplissent les conditions daptitude pour lexercice
de la fonction
71
.
66. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 3. Le dcret n
o
84-38 du 18 janvier 1984 fxe la liste des ta-
blissements publics de ltat caractre administratif autoriss recruter des contractuels sur des emplois
permanents temps complet ; le dcret n
o
84-455 du 14 juin 1984 fxe la liste des institutions administratives
spcialises bnfciant de la mme autorisation.
67. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 4 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9 pour la fonction
publique hospitalire.
68. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 3 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9-1 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
69. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 6 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9 pour la fonction
publique hospitalire.
70. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 6 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9-1 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
71. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 27 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 38 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 27 pour la fonc-
tion publique hospitalire.
2
Annexes
Toutefois, les statuts des trois fonctions publiques comportent, en outre, des
dispositions autorisant le recrutement de contractuels pour des fonctions spcif-
ques, comme celles denseignants chercheurs des tablissements denseignement
suprieur pour la fonction publique de ltat et de secrtaire de mairie dans les
communes de moins de 1 000 habitants pour la fonction publique territoriale, ou
ncessitant des connaissances techniques hautement spcialises pour la fonction
publique hospitalire
72
. La loi du 2 fvrier 2007 est venue ajouter un nouveau cas
de recours aux agents non titulaires en modifant les statuts des trois fonctions
publiques : il est dsormais possible pour les employeurs publics de bnfcier de
la mise disposition de personnels de droit priv lorsque les fonctions exerces
en leur sein ncessitent une qualifcation technique spcialise. En contrepartie,
ladministration rembourse lemployeur priv du salari le montant des rmun-
rations de celui-ci
73
. Il sagit l dune utilisation novatrice de la mise disposition
prvue par les statuts de la fonction publique.
Sagissant des dispositions lgislatives spcifques, elles peuvent, dune part,
prciser les cas dans lesquels des personnes publiques dont le personnel est sou-
mis aux dispositions du statut gnral peuvent recruter des agents contractuels.
Ainsi, exemple parmi dautres, la loi du 10 aot 2007 relative aux liberts et
responsabilits des universits a ajout au code de lducation un article L. 954-3
prvoyant que les prsidents duniversit peuvent recruter des contractuels pour
occuper des fonctions techniques de catgorie A ou pour assurer des fonctions
denseignement et de recherche.
Elles autorisent, dautre part, le recrutement de contractuels dans le cas de
professions rgies par des statuts autonomes. Le cas le plus signifcatif est celui
des militaires, puisque, dans ce mtier, les contractuels taient, en 2006, plus
nombreux que les titulaires
74
.
Selon le code de la dfense
75
, les militaires sous contrat peuvent occuper des
emplois doffciers, de sous-offciers ou encore de volontaires dans les armes. Ils
sont recruts pour une dure dtermine, mais leur contrat peut tre renouvel.
Ils bnfcient, enfn, de garanties statutaires moins importantes que celles accor-
des aux militaires de carrire.
Au total, il est bien diffcile de dgager une ligne directrice dans le foisonnement
des cas particuliers o le recrutement dagents contractuels est autoris. Cette
situation sexplique par la contradiction entre le principe dun recours le plus res-
trictif possible ces agents, dj prsent dans le statut de 1946 et raffrm dans
le statut actuel, et la ralit qui est qu aucun moment, depuis la mise en uvre
des statuts, il na t possible dendiguer le recrutement de contractuels ., pour
72. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 5 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 3 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 9 pour la fonction
publique hospitalire.
73. Loi n
o
84-16 du 11 janvier 1984, article 43 pour la fonction publique de ltat ; loi n
o
84-53 du 26 janvier
1984, article 61-2 pour la fonction publique territoriale ; loi n
o
86-33 du 9 janvier 1986, article 49-1 pour la
fonction publique hospitalire.
74. Selon le bilan social 2006 du ministre de la dfense, larme comptait, en 2006, 186 764 contractuels
pour 162 714 titulaires.
75. Articles L. 4132-5 L. 4132-12.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
reprendre la formule de Marcel Pochard
76
. Do la multiplication de niches
demplois contractuels en fonction des besoins des services publics administratifs,
et ce malgr la restriction de principe dicte par le statut gnral.
Le droit en vigueur permet le recrutement de contractuels dans une grande varit
de situations, y compris sur des emplois permanents temps complet et pour
exercer des fonctions correspondant aux missions rgaliennes de ltat, comme la
dfense nationale. Et les faits correspondent au droit, puisquun agent des services
publics administratifs sur cinq est contractuel, ce qui montre que ladministration
utilise largement les possibilits qui lui sont offertes par le statut et par la loi. Le
foss est donc grand entre lide communment rpandue selon laquelle le service
public administratif est le monopole des fonctionnaires et la ralit.
La nature du contrat
La quasi-totalit des contractuels travaillant pour les services publics administratifs
relve de contrats de droit public
77
. Ces contrats prsentent un caractre hybride
dans la mesure o, bien que lis ladministration par un contrat, les agents
concerns nen sont pas moins soumis un rgime lgal et rglementaire de droit
public. Cela signife que les rgles du droit public sappliquent ces agents, moins
quelles ne soient contraires aux stipulations de leur contrat. Par exemple, les agents
contractuels de droit public bnfcient de la libert dopinion et syndicale dans des
conditions analogues celles applicables aux fonctionnaires et sont soumis, sym-
triquement, aux mmes obligations de neutralit et de discrtion professionnelle.
Au total, la situation des agents contractuels de droit public est donc plus pro-
che de celle des fonctionnaires que de celle des salaris des entreprises prives.
Certaines catgories dagents contractuels sont mme rgies par des dispositions
rglementaires comparables aux statuts particuliers des corps de fonctionnaires.
Cest le cas, par exemple, des ingnieurs et diplms de lenseignement suprieur
recruts par les services techniques de lquipement
78
. Dailleurs, bon nombre
dagents contractuels font priodiquement lobjet de titularisations dans la fonc-
tion publique dans le cadre de lois tendant la rsorption de lemploi prcaire
dans la fonction publique. Ainsi, la loi du 11 janvier 1984 fxant le statut de la
fonction publique de ltat a conduit la titularisation denviron 146 000 contrac-
tuels, la loi du 16 dcembre 1996 relative lemploi dans la fonction publique,
dite loi Perben, a entran environ 60 000 titularisations et, plus rcemment, la
loi du 3 janvier 2001 relative la rsorption de lemploi prcaire, dite loi Sapin ,
a t suivie de prs de 33 000 titularisations dans la fonction publique de ltat,
76. Dans Rapport public 2003 du Conseil dtat. Perspectives pour la fonction publique, op. cit., p. 340. Jean-
Michel Lemoyne de Forges constate, lui aussi, lincapacit chronique des administrations franaises de matri-
ser le recours aux contractuels , dans son article consacr la loi de transposition du droit communautaire
la fonction publique , Actualit juridique du droit administratif, 2005, p. 2285-2290.
77. On ne dispose pas ce jour de donnes permettant de connatre les effectifs prcis dagents par catgorie
juridique de contrat.
78. Ils sont rgis par larrt du 7 septembre 2006 portant rglement relatif aux personnels non titulaires
ingnieurs et diplms de lenseignement suprieur recruts par le service dtudes techniques des routes et
autoroutes.
23
Annexes
denviron 4 600 dans la fonction publique territoriale et denviron 1 600 dans la
fonction publique hospitalire.
Des contractuels de droit priv peuvent galement tre employs par une per-
sonne publique, mais seulement dans le cas o la loi autorise certains tablisse-
ments publics administratifs et institutions administratives spcialises de ltat
recruter des salaris pour effectuer des missions demandant un haut niveau de
spcialisation. Cest le cas, par exemple, de lAgence nationale des services la
personne
79
, de linstitut de veille sanitaire
80
, ou encore de lAgence franaise de
scurit sanitaire des produits de sant
81
. Le statut lui-mme permet
Les bnfciaires demplois aids sont galement des contractuels de droit priv.
Ils peuvent bnfcier de contrats emplois-jeunes
82
, ainsi que de contrats emploi
solidarit (CES) et de contrats emploi consolid (CEC), jusqu ladoption de la
loi du 18 janvier 2005 de programmation de cohsion sociale, qui a substitu
aux CES et CEC les contrats daccompagnement dans lemploi (CAE)
83
et les
contrats davenir (CAV)
84
, galement de droit priv mais rservs au secteur non
marchand. Par exception, un arrt du tribunal des confits du 3 juillet 2000
85

a reconnu le caractre de contrats de droit public aux contrats emplois-jeunes
lorsquils consistaient recruter des adjoints de scurit placs auprs des fonc-
tionnaires des services actifs de la police nationale.
Mais le contrat de droit public demeure la rgle, comme lillustre le cas dans
lequel une personne publique reprend une activit antrieurement gre par
une personne prive. Les directives communautaires du 14 fvrier 1977 et du
12 mars 2001 relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert
dentreprises ou dtablissements
86
ont, en effet, pos le principe selon lequel
les contrats des salaris sont maintenus en cas de transfert de leur activit une
autre entreprise. Applicable dans le cas de la reprise dune entreprise par une
autre
87
, cette rgle a t tendue, par larticle 9 de la loi du 3 janvier 2001 relative
la rsorption de lemploi prcaire, au cas des personnels employs par une
association et dont lactivit a t transfre dans son intgralit une collectivit
territoriale, puis gnralise, par larticle 20 de la loi du 26 juillet 2005 portant
diverses mesures de transposition du droit communautaire la fonction publi-
que
88
, la reprise par une personne publique quelle quelle soit de lactivit dune
entit conomique, quelle relve ou non dun statut associatif. Dans ce cas, les
79. Article L. 7234-1 du code du travail. Cette agence est un tablissement public administratif.
80. Articles L. 1413-11 et L. 5323-3 du code de la sant publique. Cet institut est un tablissement public
administratif.
81. Article L. 5323 du code de la sant publique. LAgence franaise de scurit sanitaire des produits de sant
est un tablissement public administratif.
82. Code du travail, articles L. 5134-1 L. 5134-19.
83. Code du travail, articles L. 5134-20 L. 5134-34.
84. Code du travail, articles L. 5134-35 L. 5134-53.
85. Tribunal des confits, 3 juillet 2000, Prfet des Hauts-de-Seine c/ Conseil de prudhommes de Boulogne-
Billancourt.
86. Directives 77/187/ CEE du 14 fvrier 1997 et 2001/23/CE du 12 mars 2001.
87. Code du travail, article L. 122-12.
88. Article depuis lors codif larticle L. 1224-3 du code du travail.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
salaris concerns se voient proposer un contrat de droit public qui doit reprendre
les clauses substantielles du contrat de droit priv dont ils sont titulaires. Sils
refusent daccepter les modifcations de son contrat induites par ce passage un
rgime de droit public, ils sont licencis.
La dure du contrat
La loi du 26 juillet 2005 a marqu le grand retour des contrats dure indtermi-
ne dans la fonction publique
89
.
Jusqu lintervention de cette loi, en effet, les contractuels de droit public taient,
dans leur grande majorit, recruts par des contrats dure dtermine de trois
ans, ventuellement renouvelables. Des agents pouvaient ainsi voir renouveler
leur contrat de multiples reprises sans pour autant bnfcier de la transfor-
mation de leur contrats en contrats dure indtermine. Cette pratique ntait
conforme ni avec le droit communautaire
90
, ni avec notre droit du travail
91
, qui
posent le principe selon lequel les contrats dure indtermine sont la forme
gnrale de la relation de travail. Il tait, en outre, diffcilement acceptable de
placer des agents sous le rgime du contrat dure dtermine, dans le cas o
le renouvellement systmatique de leur contrat traduisait manifestement quils
occupaient un emploi permanent.
La loi du 26 juillet 2005 a mis le droit des contractuels des trois fonctions publiques
en conformit avec ce principe
92
. Elle a, en effet, introduit la rgle selon laquelle
la dure des contrats dure dtermine successifs ne peut excder six ans, ces
contrats devenant, cette chance, des contrats dure indtermine. Le contrat
dure dtermine de trois ans est donc maintenu pour les contractuels de droit
public, mais il ne peut tre renouvel quune fois, un second renouvellement
valant transformation de ce contrat en contrat dure indtermine. Dsormais,
les rgimes du contrat dure dtermine et du contrat dure indtermine
coexistent donc dans notre fonction publique, le second ntant plus lexception
ni le premier la rgle.
Ce panorama des services publics et de la fonction publique dans la France
daujourdhui permet donc de nuancer fortement certaines ides communment
rpandues. Le service public peut tre excut par des entreprises prives et des
agents sous contrat participent aux missions les plus rgaliennes de ltat. Il existe,
en fait, au sein du service public et de la fonction publique, une porosit manifeste
entre gestion par des personnes publiques et des personnes prives comme entre
situation statutaire et contractuelle des agents. Il est bon davoir cette ralit les-
prit lorsque lon rfchit aux rformes du service public et de la fonction publique.
89. La formule est de Marcel Pochard, dans une tribune commentant le projet de loi parue dans LActualit
juridique du droit administratif du 28 fvrier 2005, p. 401.
90. Directive 99/70/CE du 28 juin 1999 relative au travail dure dtermine.
91. Article L. 1221-2 du code du travail.
92. Soit larticle 4 de la loi n
o
84-16 de la loi du 11 janvier 1984 pour la fonction publique de ltat, larticle 4
de la loi n
o
84-53 du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale et larticle 9 de la loi n
o
86-33 du
9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitalire.
2
Annexes
AnnExE 7
La mise en uvre des valeurs : pourquoi et comment ?
Par Sylvie Trosa,
professeure associe lInstitut dtudes politiques de Paris
Cette note se fonde sur ltude de la mise en uvre des valeurs dans diffrents
pays de lOCDE (Canada, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zlande, Belgique).
Ce qui donne, dans ces pays, toute sa porte la question des valeurs est :
une prise de conscience de la dimension culturelle et humaine de la rforme
de ltat ;
un accroissement des dilemmes de valeurs, cest--dire des situations o les
fonctionnaires doivent trouver un juste quilibre entre diffrentes valeurs et o ils
ne peuvent plus, tant donn limportance des enjeux, le faire de faon isole ;
un renouveau de lintrt port ce que lon appelle souvent des valeurs tradi-
tionnelles, qui doivent tre redfnies en fonction des volutions sociales.
Prendre au srieux les valeurs, cest reconnatre
que lon ne rforme pas que par les outils
mais galement par le sens et par les valeurs
Le sens consiste dfnir clairement et de faon prospective o une organisation
publique veut aller, les valeurs sont la manire dont elle compte procder pour y
parvenir. Le cas canadien atteste que, si lon considre laction de rforme de ltat,
laccent doit tre mis non seulement sur les outils de modernisation (contrle de
gestion, tableaux de bord...) mais galement sur les objectifs et les missions des
administrations. La question des valeurs rejoint celle du sens de laction publique.
Par exemple, les obligations de rsultat prvues par le management par pro-
grammes rpondent la volont de centrer laction publique sur les besoins des
citoyens et non pas seulement sur les seules ides que les administrations pensent
juste (principe dadaptabilit). Le calcul des cots permet de mieux comprendre
les causes de la non-performance, sil y a lieu, et ainsi de dgager des marges de
manuvre fnancires (pour mieux assurer le principe dgalit et dadaptabilit,
qui requirent, parfois, des moyens supplmentaires, des nouvelles technolo-
gies, des heures douverture accrues des services publics). Lorsque lon aborde
la culture du rsultat, la question des valeurs apparat aussitt. Comment faire
accepter cette culture par des fonctionnaires qui pensaient sincrement obtenir
des rsultats bien avant que ce mot dordre ne surgisse ? Comment rendre la
modernisation valorisante pour les agents ? Manager en donnant du sens nces-
site de connatre et de comprendre la culture des agents, laquelle est un facteur
de cohsion. La question des valeurs montre que, lors de rformes, la cohsion,
outre quelle procure la scurit individuelle et collective des organisations, est un
important facteur deffcacit et de productivit. LAustralie a appel cette faon
de rformer le changement culturel qui est une phase de dbat de tout un
ministre sur sa raison dtre, ses priorits pour lavenir et ses valeurs, travers
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
des groupes interhirarchiques, avec les partenaires, les usagers, avant de mettre
en place les systmes de modernisation et les rorganisations.
La Nouvelle-Zlande est reprsentative de cette volution. En effet, ce pays a
lanc sa rforme (en 1988) sur la base de principes thoriques universels relatifs
lorganisation des structures appliqus toutes les administrations, notamment
celui selon lequel une organisation ne doit avoir quun seul mtier principal, et a
dcoup les ministres en fonction de ce principe. Dix ans aprs, une autocritique
publique fut faite, car ce dcoupage navait nullement tenu compte des valeurs
profondes des agents, et, de la sorte, avait amen ceux-ci se replier dans linertie
et lobissance passive. La cause principale de lchec des rformes de structure
(dans le public comme dans le priv) a t, selon la Nouvelle-Zlande, la surre-
prsentation de la pense instrumentale. Celle qui produit des procdures et des
organigrammes mais ne traite que de manire accessoire des valeurs.
La question pralable aux changements de structures, aux fusions dorganisations
nest-elle pas de redfnir des fondamentaux et de construire le discours qui les
traduise pour poser les bases dune nouvelle culture commune ? Dans une pense
de type instrumental, la culture de lorganisation nest le plus souvent dcrite
que comme un frein quil faut naturellement combattre pour faire passer la
rforme . Ne faut-il pas inverser ce mode de pense et considrer la culture de
lorganisation, en layant dbarrasse de ce quelle peut avoir dobsolte, comme
un socle de la rforme ? (Philippe dIribarne).
De plus, les valeurs sappliquent des socits en volution. Par exemple, lim-
portance croissante de largent et de lindividualisme rendent la question de la
probit plus aigu. De mme, le service public vcu comme un sacerdoce o lon
ne compte pas ses heures ne correspond plus un monde o tant hommes que
femmes aspirent un quilibre entre leur vie professionnelle et leur vie prive.
Ladaptabilit, quant elle, na jamais vraiment t dbattue, oscillant entre des
mutations faites sans demander leur avis aux intresss et, un autre extrme,
des personnels dans le mme poste depuis vingt ans que nul nose ou ne peut
faire bouger.
Les valeurs en confit
Les fonctionnaires, de par lvolution de la socit, sont de plus en plus confronts
des ralits contradictoires, et donc des valeurs qui le sont elles-mmes
93
. Les
principaux dilemmes mis en vidence dans les pays de lenqute sont :
lexigence de transparence peut conduire multiplier les contrles et les
demandes de reporting, alors mme que la rgle de confance doit conduire
les diminuer ;
le caractre non extensible des budgets, face aux besoins qui, eux, sont sans
limite, cre des dilemmes : quand faut-il, par exemple, privilgier lamnagement
du territoire (principe de continuit) face une autre exigence, celle de leffcacit
de services aux effectifs plus importants (par exemple le nombre dhpitaux face
93. Pollitt C. et Bouckart G., Public Management Reform, 2006, Oxford University Press.
2
Annexes
aux capacits de recherche et de technologie de plus grands hpitaux) ? Les valeurs
entrent parfois en contradiction et sont affaire darbitrage et dquilibre : dans ce
cas, o placer le curseur entre des valeurs qui concrtement ne sont pas toujours
conciliables ? Ce dilemme ne veut pas dire queffcience et qualit sont par nature
antinomiques, bien au contraire, la rationalisation de structures et de procdures
dsutes permettant de dgager temps et moyens pour amliorer la qualit des
prestations (Pollitt, Bouckaert, 2006), mais quil peut y avoir perception dune
contradiction, laquelle il doit tre rpondu ;
la responsabilisation individuelle peut aller lencontre de la motivation col-
lective, dans la mesure o elle pousse les agents donner la priorit aux actions
susceptibles de mettre en valeur leur effcacit personnelle par rapport celles
dont le mrite sera attribu une quipe tout entire. Dans les pays de lenqute,
laccent est mis de plus en plus sur le collectif, la capacit travailler ensemble, la
plupart des services aux usagers et des rsultats dpendant dactions conjointes.
Les fonctionnaires franais sont mus par la logique de lhonneur, qui est celle du
respect de leur travail et de leur autonomie daction (Philippe dIribarne) et res-
sentent parfois la logique de mesure des rsultats comme rductrice par rapport
leur capacit dinnover, dadapter et dtre quitables. Comment rsoudre cette
apparente contradiction que les agents de tous les pays de lenqute ont ressentie
entre la culture des rsultats et leur logique de lhonneur ?
la culture de rsultats induit des contraintes nouvelles qui sont celles datteindre
des objectifs dfnis au lieu dautodterminer lactivit. Pour autant, ces contrain-
tes peuvent tre expliques : elles doivent permettre de rengocier les plans de
charge si de nouvelles commandes arrivent (si les priorits changent, les activits
aussi) et aider les fonctionnaires ne pas tre dans lurgence permanente,
il doit aussi exister des contreparties ces contraintes : si les rsultats doivent
obligatoirement tre atteints, la faon de les mettre en uvre relve de la libre
apprciation de chacun, sans contrle a priori, sinon sous forme de conseil, sans
directives sur les faons de faire, sinon des guides de bonnes pratiques, et sans
demandes de compte rendu incessantes des administrations centrales,
la valeur fondamentale dgalit des citoyens conduit luniversalit des rgles
qui leur sont applicables. Mais, lgitimement, dans notre socit de plus en plus
individualiste, ces citoyens aspirent aussi la personnalisation des services qui
leur sont rendus. Entre ces deux exigences, les choix ne sont pas toujours faciles.
Face un usager, le fonctionnaire doit-il appliquer purement et simplement les
rgles formelles, ou personnaliser sa dcision, et jusqu quel point ? Cest l le
type de problmes que nombre dagents publics rencontrent en permanence.
Jusquo un fonctionnaire peut-il aller dans la personnalisation des rponses que
tout usager attend aujourdhui ? Face un usager, le fonctionnaire a un choix
fondamental :
ou bien lui appliquer les rgles formelles, pour des raisons souvent personnelles
et circonstancielles, soit parce quil nprouve aucune sympathie pour lusager,
soit parce quil est press,
ou bien personnaliser sa dcision en se rfrant aux valeurs du service public :
galit de traitement, prise en compte de la situation fnancire et familiale, souci
deffcacit, acceptation de la part humaine de chaque problme.
2
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Le bon percepteur serait celui qui peroit les diffcults du contribuable ; il
fait vraiment son mtier en modulant les versements demands en fonction des
capacits de paiement relles ; il le peut en vertu des rgles fondamentales de
son statut et du cadre dfni ; il nest pas question que le chef prenne la dcision
sa place. Il peut tre amen se justifer devant le juge des comptes : cest
une procdure normale quil accepte, au nom de sa responsabilit , qui est
lpine dorsale de sa dontologie. Sil manque une pice justifcative, le comp-
table public paiera en confance sil considre que cest un oubli ; mais sil pense
quon le dconsidre, il se bornera appliquer la rglementation, sans prendre
de risques
94
.
Les fonctionnaires ne sont pas les seuls ressentir ces contradictions. Il en est de
mme des lus : ainsi le comit permanent pour les valeurs de la vie publique,
transpartisan, de la chambre basse au Royaume-Uni dclare-t-il dans son 7
e
rapport
annuel quil y a une contradiction entre le fait de dlivrer les services de meilleure
qualit tous les citoyens et les contraintes de leffcience ou de lquilibre des
comptes . Il cite la dlibration de la commune de Hammersmith et Fulham qui
dcrit bien la diffcult de traiter les demandes complexes des particuliers : Il
faut savoir si lon passe quinze minutes de plus pour rsoudre un problme, ou
mettre le dossier de ct et passer au suivant. Pour les fonctionnaires, les facteurs
infuenant sa dcision vont tre varis : la pression du travail quotidien, les atten-
tes de leurs suprieurs, les objectifs de rsultat qui leur sont demands. Mais il
sera conscient aussi des contre-arguments, notamment le fait dtre accus dune
mauvaise administration par les citoyens et plus fondamentalement lide que le
travail dun fonctionnaire est plus dassurer une mission de service public que de
remplir des objectifs chiffrs
95
.
94. Australie, dbat sur le changement culturel de lagence des impts, 1998.
95. La volont de mettre laccent sur des rsultats quantitatifs obtenir des administrations a certainement
t un des changements les plus fondamentaux par rapport une administration ne raisonnant quen termes
de moyens. Un changement important en a rsult en ce que ladministration sest mise savoir ce quelle
pouvait dlivrer ou pas, selon quels processus, quels cots et avec quelle technologie. Cette attention au
concret de ce qui est fait pour lusager ne peut tre dnie. Pourtant, au bout de quelques annes, les agents,
au lieu dtre fxs seulement sur lobtention de moyens, ne sont devenus polariss que sur la quantit de leur
production et leur cot, au dtriment des services peu mesurables. La raison en est que nous navions pas de
cadre logique cohrent permettant dtablir le lien entre les rsultats rels sur les citoyens (outcomes, effets
socio-conomiques) et les activits concrtes des fonctionnaires. Il a fallu couter les ministres et les managers
et ne plus avoir de processus simplement descendants mais galement ascendants, prenant en compte lavis
des services de terrain. En fait nous avons cru faciliter un systme imaginatif, lcoute des clients mais en ne
se concentrant que sur les rsultats quantitatifs, nous sommes alls lencontre des valeurs des agents. Com-
bien de fois ai-je entendu : Nous avons atteint nos cibles et cela sufft ? Le danger en est dobtenir ce que
lon veut mais rien de plus, avec des fonctions peu mesurables dlaisses, des non cooprations entre servi-
ces, chacun voulant atteindre SES rsultats, une crainte de prendre des risques et dinnover. Il faut donc que
les rsultats quantitatifs soient cohrents et conjugus avec la recherche dimpacts effectifs sur les citoyens et
la socit (le ministre de la fonction publique no-zlandais, 1998, donc dix ans aprs le dbut de la rforme,
devant lensemble des cadres suprieurs, texte en ligne sur le site state.services.commission@gov.nz).
2
Annexes
Grer par des valeurs partages et pas seulement
par des consignes imposes
Les valeurs peuvent tre mises en place selon quatre modalits : la traduction
des valeurs en comptences, la formation aux valeurs, le recours en cas de non-
respect des valeurs, les formes de soutien la mise en uvre des valeurs.
Valeurs et comptences
La premire mise en uvre des valeurs en termes de comptences est leur
introduction dans les contrats dobjectifs
96
des agents, pour les cadres suprieurs
dabord (Canada, Royaume-Uni), voire pour tous les agents (Australie). Cela
signife que les agents sont valus non seulement sur leurs obligations de rsul-
tat, mais aussi sur la qualit de la mise en uvre des valeurs (leadership, esprit
dquipe, volont de coopration...). Dans le cas des cadres, jusqu la moiti de
la notation peut reposer sur la capacit mettre en uvre les valeurs. Une telle
pratique peut-elle faire peur ? Certes, car elle suppose une apprciation parfois
appele subjective , mais elle est tempre par le fait que les pays qui dvelop-
pent les valeurs dveloppent aussi lvaluation 360 degrs
97
. Cette valuation
permet donc une panoplie de points de vue non ncessairement homognes, et
limite la subjectivit dun valuateur unique. De plus, des actions de nature plus
qualitative peuvent aussi tre dotes dindicateurs objectifs (nombre dactions
coopratives, nombre de propositions faisant lobjet dun accord de lquipe).
Ces pays estiment que des indicateurs servant dapproximation dun jugement
partag sont aussi lgitimes que les indicateurs quantitatifs, qui peuvent tre
lobjet de nombre de dtournements.
Le code des valeurs australien est un exemple de mise en uvre. En effet, les
valeurs sont traduites en actions concrtes et en indicateurs (quantitatifs et quali-
tatifs), que les cadres suprieurs doivent mettre en uvre.
chacune de ces exigences correspond un guide mode demploi (le Canada a
fait de mme) qui prcise les obligations des ministres, celles des managers et
agents et propose des indicateurs permettant de vrifer si ces exigences sont bien
suivies. Par exemple, en matire de compte-rendu :
les ministres doivent rendre compte de la qualit des systmes de fonctionne-
ment de leur ministre (y a-t-il un contrle de gestion ? un contrle qualit ? etc.),
et doivent fxer des objectifs ralistes ;
les fonctionnaires sont responsables de toutes les dcisions de mise en uvre
et du bon fonctionnement des systmes managriaux.
Les indicateurs affrents sont les suivants : les agents sont-ils bien informs de
leurs obligations de rendre compte ? Le plan stratgique, les processus de gestion
et les valuations individuelles sont-ils cohrents avec les fnalits que le ministre
96. Dans un systme managrial tout agent a un contrat dobjectifs qui spcife les objectifs et rsultats col-
lectifs qui lui sont propres et qui sert de base son valuation.
97. Il sagit dune valuation par le suprieur hirarchique, mais aussi par les agents et les pairs, afn de croiser
tous les points de vue sur la personne.
220
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
doit poursuivre ? Les obligations de rendre compte en matire datteinte des
objectifs et de bon usage des ressources sont-elles respectes ? Le ministre est-il
mme de montrer que des procdures claires ont t suivies dans la mise en
uvre de ses oprations ?
Ces indicateurs servent de base au suivi interne (par le ministre lui-mme) et
externe (par le ministre de la fonction publique) des valeurs.
Exemple : le code des valeurs de la fonction publique
australienne (2000)
La fonction publique australienne :
est apolitique, elle sacquitte de ses fonctions de faon impartiale et profes-
sionnelle ;
prend ses dcisions en se fondant sur le mrite ;
fournit aux agents un milieu de travail o la discrimination nexiste pas et
qui reconnat la diversit de la collectivit australienne quelle sert, et qui en tire
parti ;
souscrit des normes dontologiques leves ;
assume ouvertement la responsabilit de ses actions, dans le cadre de la res-
ponsabilit ministrielle devant le gouvernement, le Parlement et la population
australienne ;
rpond aux attentes du gouvernement en formulant des conseils francs, hon-
ntes, dtaills, prcis et opportuns ainsi quen mettant en uvre les politiques et
les programmes gouvernementaux ;
assure de faon quitable, effcace, impartiale et courtoise la prestation des
services au public et tient compte de la diversit de celui-ci ;
exerce un leadership de la plus haute qualit ;
tablit des relations en milieu de travail qui valorisent la communication, la
consultation, la collaboration et la participation des agents ;
veille ce que le milieu de travail des agents soit quitable, souple et enrichis-
sant ;
met laccent sur lobtention de rsultats et la gestion de la performance.
Les formations aux valeurs
Afn dviter que son code des valeurs ne reste abstrait, le Canada a diffus auprs
de tous les fonctionnaires une formation sur la faon de le mettre en uvre et
les dilemmes pratiques quils rencontrent. La plupart des ministres et agences
gouvernementales disposent des programmes de formation et de sensibilisation
de leurs employs aux valeurs et lthique. La composante valeurs et thique
est intgre dans les cours dorientation des nouveaux employs. Des dialogues
sur les valeurs et lthique sont organiss dans tous les ministres et agences
gouvernementales.
22
Annexes
Cette formation part dexemples de dilemmes concrets et fait travailler les agents
sur la rponse ces situations relles. De la sorte, les valeurs ne demeurent pas
abstraites, et les rponses sont construites avec les agents. Un rapport du mdia-
teur en 2002 a montr que 70 % des agents ne comprenaient pas les valeurs
thiques, car celles-ci taient dissmines par voie de circulaires et ne faisaient
pas lobjet de runions et de discussions. Do la mise en place dun kit prati-
que qui couvre lessentiel des situations de dilemme dun fonctionnaire. Le cas
numro un, par exemple, est celui dune employe des services sociaux qui doit
la fois respecter les rgles deffcience, donc de temps, et se trouve confronte
un drame humain, qui nentre pas dans les rgles et demande du temps tre
solutionn. Le kit donne le choix entre trois rponses : celle du respect strict de la
procdure, garante de lgalit des citoyens, celui du primat de la compassion sur
le principe dgalit, celle, enfn, du recours aux pairs et aux managers pour savoir
si le cas justiferait une exception.
Exemple : suivre les rgles ou dmontrer de la compassion
lorsque lon sert le public
Isabelle gre une unit qui fournit directement des services au public, dont une
gamme de prestations sociales, partir dun guichet unique . La charge de
travail des fonctionnaires de lunit est dj considrable, parce que les gens se
tournent vers eux pour obtenir de laide propos de nombreuses questions qui
ne font pas partie du mandat de lunit. Isabelle a essay de diminuer le temps
consacr ces questions, mais admet que son personnel est fermement convaincu
de limportance de cette aide supplmentaire pour certains clients ncessiteux.
Un de ses agents, Daniel, a dernirement t perturb par un cas particulier et
exerce de fortes pressions pour une interprtation gnreuse des rgles. Dans ce
cas particulier, le client perdrait ses prestations si les critres dadmissibilit taient
appliqus de faon stricte et les faits le concernant ne sont pas tout fait clairs.
Les prjudices que causerait cette personne, mritante par ailleurs, la perte de
ses prestations seraient considrables.
Isabelle doit dcider si elle doit insister pour que Daniel respecte les rgles ou
permettre que lon fasse preuve de compassion dans leur interprtation. Il est
vident que la dcision relative ce cas aura une incidence sur la faon dont les
autres agents traiteront les cas dans le futur. Le corrig , si lon peut dire, est
le suivant : vrifer que les agents forms ont pris en compte lquilibre entre la
dcision court terme et ses consquences long terme sur lagent, et entre
lintrt de lagent et celui de lorganisation, entre cette dcision et les dcisions
du mme type venir.
222
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Le soutien aux valeurs
Ce soutien est indispensable car la mise en pouvoir , comme lappellent les
pays de lenqute, des agents au contact des usagers, qui consiste en la capacit
de trouver des solutions adaptes chaque cas particulier (la personnalisation des
rponses), court le risque darbitraire et de favoritisme. Le pouvoir dapprciation
de lagent doit donc tre encadr. Il lest dans ces pays par :
ltablissement dun menu de solutions (par exemple en matire daide aux
chmeurs) ; lagent ne peut donc pas prendre nimporte quelle dcision ;
la vrifcation informatique des solutions choisies (chacune tant saisie avec sa
motivation) ;
la responsabilit personnelle de lagent devant les comits dthique ou devant
les tribunaux en cas de malversation ;
le recours obligatoire aux pairs et ses suprieurs en cas de problme contro-
vers ;
des mcanismes daudit et dinspection internes.
Le soutien aux valeurs sexprime par diffrentes voies :
des discussions internes doivent tre organises dans les services autour de
ce type de problmes et de choix, de faon en faciliter la gestion et en faire
partager les principes ;
des guides des bonnes pratiques sont labors et diffuss lissue de discus-
sions collectives approfondies ;
les formations dispenses aux agents publics de tous niveaux doivent prendre
en compte ce type de questions ;
et, en cas de dilemme diffcile rsoudre, les suprieurs hirarchiques doivent
tre mis en position dassumer leurs responsabilits et de guider les choix.
Les recours
Le comit parlementaire britannique sur les valeurs de la vie publique, cr en
1994, a nonc sept valeurs majeures en 2003 :
1. la confance : lenjeu est de rtablir la confance des citoyens dans la qualit
du service public ;
2. la gouvernance : la multiplicit des organismes publics concourant une
politique publique suppose des accords de gouvernance clairs ;
3. le poids de la rglementation : la complexit des socits modernes suppose
une approche stratgique de la rglementation ;
4. lintgrit et lobjectivit ;
5. le devoir de rendre compte ;
6. louverture aux partenaires et usagers ;
7. le leadership, donc la capacit managriale de lencadrement.
Il existe aussi un comit sur les valeurs du service public qui est constitu de
quinze membres nomms par la Reine. Une fois nomms, les commissaires sont
totalement indpendants, nul ne peut leur donner de consignes et ils disposent
dun budget global. Aujourdhui, les commissaires ont des profls trs varis, mais
ils ont tous une exprience en matire de valeurs ou de confits de valeurs : cer-
tains sont hauts fonctionnaires, dautres, lus locaux, certains viennent du secteur
223
Annexes
priv, ou encore du journalisme et de luniversit. Il ne sagit dun emploi plein
temps que pour le prsident de la commission.
Le rle des commissaires est, entre autres missions, de faire respecter les valeurs
de la fonction publique, en publiant tous les ans un rapport sur ce thme. Pour
ce faire, la commission dispose de moyens fnanciers de formation aux valeurs
des ministres et agences (formations quelle subventionne et dont elle dfnit
le cahier des charges), mais galement de ressources daudits quelle effectue
elle-mme ou dlgue un prestataire.
Le comit sest dplac dans tout le Royaume-Uni pour faire connatre son action
et faire comprendre limportance pratique des valeurs. Il dispose de crdits dtude
pour savoir comment les fonctionnaires vivent ces valeurs au quotidien. Il na pas
de pouvoirs de sanction directe, mais peut sadresser la presse tout moment.
Il dispose dun site Internet o chaque citoyen peut poser des questions. Il value
rgulirement la pertinence des valeurs, ce qui la amen notamment prconiser
que chaque administration lui rende compte de la mise en uvre des valeurs. Il
dispose de crdits pour aider la mise en place de formations sur la rsolution
des confits de valeurs.
En Australie, les fonctions du commissaire au mrite et lthique, assez sembla-
bles celles de la commission britannique (la diffrence est que le commissaire
australien travaille troitement avec le ministre de la fonction publique), sont
dfnies par le code la fonction publique de 1997. Elles consistent enquter sur
les manquements aux valeurs signals par les fonctionnaires ou les citoyens, faire
de mme la demande du ministre de la fonction publique, et proposer des
actions ou politiques aux directeurs gnraux de ministres ou dtablissements
publics qui devront rpondre de lapplication de ces propositions publiquement.
En 2005-2006 le commissaire a t saisi de 41 recours. Ce chiffre peu lev
sexplique par lexistence de fltres pralables, savoir les hauts fonctionnaires
chargs de lthique au sein des ministres). Sur ce total, 28 cas ont t instruits :
ils ont trait des abus, par exemple de lusage des vhicules ou de la carte bleue
des administrations, mais galement des manques de courtoisie et de respect
lgard des usagers, au refus de rpondre des consignes ou ordres explicites et
non abusifs. Dans tous les cas, le commissaire a fait une recommandation trans-
mise au directeur gnral du ministre. Si le directeur gnral ne veut pas obtem-
prer, le commissaire peut nommer un fonctionnaire indpendant qui reprend la
procdure et dcide de toutes les actions ncessaires. En 2007, 58 % des recours
concernaient des problmes thiques (probit mais aussi qualit du management)
et 42 % des litiges relatifs aux conditions demploi ou la rmunration.
Aux tats-Unis, il existe des procdures de divulgation des actes fautifs, confor-
mment la loi sur la divulgation (Whistleblowing Protection Act, 1989). Les
dnonciateurs sont protgs. Le grand public dispose aussi de certains mca-
nismes de dnonciation : les procdures de plainte, un bureau dassistance et
une ligne tlphonique spciale. En cas de violation des rgles dontologiques,
des sanctions (avertissement verbal, rprimande crite, suspension, destitution,
radiation temporaire de la fonction publique ou amende pouvant aller jusqu
1 000 dollars) peuvent tre appliques lendroit des agents. La loi autorise lOf-
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
fce of Special Councel (OSC) sanctionner les fonctionnaires fdraux, coupables
de manquements aux rglements. Pour faire prendre des mesures disciplinaires,
lOSC prsente une requte en ce sens au Merit System Protection Board (MSPB).
Des mcanismes de recours sont garantis. Les autres pays de lenqute ont tous
mis en place des mcanismes identiques.
Ce travail est un modeste examen de la faon dont les valeurs ont t mises en
uvre dans quelques pays. Il montre que la question du respect des valeurs et de
leur importance dans tous les processus de changement est prise au srieux.
22
Annexes
AnnExE 8
Bilan des confrences sociales
Doctobre dcembre 2007, la direction gnrale de ladministration et de la
fonction publique a organis de nombreux groupes de travail avec les organisa-
tions syndicales dans le cadre des trois confrences sociales : le dialogue social, les
parcours professionnels et le pouvoir dachat.
Le but tait didentifer les points daccord et des divergences, afn denvisager
dventuelles ngociations.
Le document ci-aprs prsente synthtiquement les conclusions de ces diffrentes
confrences : enjeux, synthse, point de convergence et de dbats.
Ces synthses ont t prsentes et valides par les partenaires sociaux le
3 dcembre pour la confrence sur le pouvoir dachat et le 14 dcembre pour
celle sur le dialogue social et les parcours professionnels.
Confrence sur le dialogue social
Thme n
o
1 : reprsentativit
Enjeux
Il sagit ici de moderniser les critres de la reprsentativit en se posant trois
questions :
comment mieux prendre en compte laudience parmi les critres de reprsen-
tativit ?
comment actualiser les critres de larticle L. 122-2 du code du travail ( repr-
sentativit prouve ) ?
comment faire voluer les rgles de reprsentativit prvues larticle 9 bis du
statut gnral ( reprsentativit prsume ) ?
. .. tout en rfchissant limpact sur la composition des instances :
quel impact sur lorganisation des lections professionnelles au sein des instan-
ces de concertation ?
quelle place donner llection dans la composition des instances de concerta-
tion qui aujourdhui ne sont pas lues directement (CSFP, CTP) ?
Synthse des changes
Une rforme souhaite par la majorit des partenaires.
Des changes conduits sur la base de rfexions avances sur les volutions de
la reprsentativit (rapport Hadas-Lebel, avis du conseil conomique et social en
2006).
Des convergences sur les objectifs : conforter la lgitimit syndicale travers des
rgles traduisant mieux encore laudience.
Des connexions avec les rfexions en cours dans le secteur priv : la fonction
publique pourrait tre prcurseur des volutions venir.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Points de convergence
volution des critres de la reprsentativit
Mieux traduire les suffrages des personnels.
Sur la base dun corps lectoral le plus large possible prenant en compte les
agents non titulaires.
volution de la prsomption de reprsentativit (article 9 bis de la loi
du 13 juillet 1983)
volution des paramtres pris en compte pour la reconnaissance de la reprsenta-
tivit syndicale au sein des trois fonctions publiques.
volution de la reprsentativit prouve (article L. 133-2 du code du
travail)
Actualiser les critres dont certains sont devenus obsoltes.
Reconnatre ceux dgags par la jurisprudence.
Renforcer la place de laudience.
Points douverture
Faire voluer le principe de llection deux tours : lection un seul tour ?
Ouverture toute organisation syndicale lgalement constitue ?
Mieux prendre en compte les agents non titulaires dans les instances de concer-
tation (exemple : aux CTP de la FPE, aux conseils suprieurs des trois fonctions
publiques).
Rechercher un nouvel quilibre entre les critres de la reprsentativit en renfor-
ant la place de laudience tout en prenant en compte dautres critres (activit,
infuence, etc.).
Points en dbat
Comment largir le corps lectoral aux agents non titulaires ?
Abandon de la rfrence exclusive aux lections aux CAP :
lection directe des CTP de la FPE, sur le modle des deux autres fonctions
publiques ?
agrgation des suffrages obtenus aux CAP et aux CCP ?
Quelles rgles de dsignation des reprsentants des personnels aux CSFP ? partir
du rsultat des lections aux CTP ?
Faut-il modifer les rgles dattribution des siges prciputaires ?
Thme n
o
2 : ngociation
Enjeux
Il sagit de renforcer la place de la ngociation en rpondant aux questions sui-
vantes :
quel champ pour la ngociation ? : Quels enjeux ? Quels sujets ?
quels niveaux et quels acteurs ?
quelles rgles de jeu et en particulier quelle reconnaissance juridique de la
ngociation ?
22
Annexes
Synthse des changes
Une volont partage dobtenir des avances sur ce thme.
Des modalits concrtes de rforme approfondir (thmes, mthodes, acteurs).
Points de convergence
Donner une place plus grande la ngociation dans le droit et dans les prati-
ques :
tendre son champ dautres thmes : carrires, formation, action sociale, etc. ;
dvelopper la ngociation dans tous les lieux pertinents condition de prciser
larticulation entre chaque niveau.
Formaliser les pratiques pour une ngociation plus effcace et une meilleure visibi-
lit : association des partenaires sur un programme de dialogue dfni lavance,
fxation de clauses de rendez-vous, etc.
Clarifer les rgles permettant de reconnatre la lgitimit des accords (exemple :
majorit des signataires, majorit de personnels reprsents, absence dopposi-
tion majoritaire, etc.).
Points de dbats
Jusqu quel point formaliser dans le droit les pratiques de ngociation ? Notam-
ment, faut-il prvoir dans le statut gnral : une obligation de ngocier ? des
chances pour la ngociation sur certains sujets ? des prcisions sur la porte
juridique des accords conclus ? les conditions de mise en uvre et de suivi des
accords ?
Thme n
o
3 : instances
Enjeux
Il sagit de conforter le rle des instances de concertation en rpondant aux
questions suivantes :
comment renforcer le dialogue social interministriel et interfonctions publi-
ques ?
comment renforcer la lgitimit des comits techniques paritaires ?
comment mieux dfnir la place des commissions administratives paritaires ?
Synthse
Des pistes dvolution voques depuis 2002 (rapport Fournier).
Des discussions qui sinscrivent dans le prolongement de concertations antrieures
(2004, 2006) avec quelques avances concrtes (dcret du 16 mai 2007 pour les
CAP/CTP de la FPE).
Une rfexion conduire pour les trois fonctions publiques en tenant compte des
problmatiques propres chaque versant.
De nombreuses pistes pour amliorer leur fonctionnement dans lintrt tant des
reprsentants des personnels que des administrations.
22
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Des convergences avec les problmatiques de la reprsentativit et du droit
syndical (avec qui dialogue-t-on ? Quels moyens allouer pour une reprsentation
effcace des personnels ?).
Instances de concertation points de convergence
Renforcer la porte des avis rendus dans les instances de concertation :
donner suite aux avis ngatifs rendus lunanimit des reprsentants du per-
sonnel ;
renforcer le suivi des positions exprimes au sein des instances de dialogue.
Conforter la prsence des experts au sein des instances.
Instances de concertation dbats
Permettre la reprsentation des agents non titulaires au sein des CSFP et des CTP
(cf. discussions sur la reprsentativit).
Faire voluer le paritarisme pour un meilleur fonctionnement des instances et une
reprsentation plus effcace des administrations ? (exemple : comits techniques
dtablissement de la FPH).
Instance de dialogue 3 fonctions publiques points de convergence
Crer une nouvelle instance de dialogue pour aborder les sujets communs aux
trois fonctions publiques pour mettre en cohrence et enrichir le dialogue social.
Les thmes communs doivent tre abords au niveau des trois fonctions publi-
ques.
La consultation successive des trois CSFP sur les mmes textes lie les dernires
instances consultes aux premiers avis rendus.
Une nouvelle instance en supplment et non en substitution des trois CSFP donc
une manation des actuels CSFP et non une instance autonome.
Instance de dialogue 3 fonctions publiques ouvertures
Prciser les attributions de linstance commune :
instance consulte sur les sujets qui ne sont actuellement traits en propre par
aucun CSFP ?
ou sur les sujets communs aux trois FP qui relvent actuellement des CSFP ?
exemple : les enjeux communautaires, les mobilits entre les trois fonctions publi-
ques, lgalit professionnelle entre les hommes et les femmes, le handicap, etc.
Donner comptence linstance commune pour lexamen de lvolution de
lemploi public... ce qui conduit repenser le rle/les missions de lObservatoire
de lemploi public.
Instance de dialogue 3 fonctions publiques dbats
Quelles modalits de concertation ? (information, consultation, ngociation...).
Quelles modalits de dsignation de ses membres ? Rgles de compositions des
CFSP ou rgles propres ?
22
Annexes
Conseils suprieurs de la fonction publique points de convergence
Les conseils suprieurs de la fonction publique
Renforcer le rle des CSFP dans lexamen des questions stratgiques et celles qui
intressent les grandes volutions de la fonction publique.
Le conseil suprieur de la fonction publique de ltat
Clarifer les rgles et les procdures pour un fonctionnement plus effcace : pro-
grammation, quorum, supplance, suivi des travaux, etc.
Renforcer le rle des formations prparatoires et spciales du CSFPE :
dfnir une meilleure articulation entre la commission des statuts et la
plnire ;
amliorer le fonctionnement des sections syndicale et administrative, (exemple :
CSFPT compos en sections thmatiques).
Conseil suprieur de la fonction publique de ltat (CSFPE) dbats
Renforcer le pouvoir dauto-saisine du CSFPE sur les questions que ses membres
estiment devoir tre traits en son sein.
Donner force juridique aux recommandations de la commission de recours.
CTP-CAP points de convergence
Donner une meilleure lisibilit et mieux adapter les comptences des CTP aux
enjeux de la gestion publique :
regroupement autour de quelques grands thmes ;
enrichissement des sujets : impact de la Lolf, volutions de ladministration,
usage des TIC, galit professionnelle, etc.
Mieux articuler les comptences des diffrents niveaux de CTP : distinguer de
manire pragmatique les lieux du dialogue stratgique et les lieux du dialogue
de proximit.
Crer, ds quil y a enjeu collectif de dialogue social, une instance de dialogue
correspondante
CTP-CAP ouvertures
Promouvoir un dialogue social plus transversal :
dpasser les cloisonnements administratifs lorsquils constituent un frein la
concertation ;
promouvoir lorsquil y a lieu le dialogue social interministriel y compris au
niveau local.
Poursuivre la dconcentration des lieux de dialogue :
mieux organiser le dialogue autour de CTP locaux sur les sujets de proximit ;
favoriser le dveloppement des CAP locales pour accompagner la dconcentra-
tion de la gestion des personnels.
Harmoniser la dure des mandats en mettant en cohrence les rgles applicables
aux CTP comme aux CAP, dans les trois fonctions publiques :
230
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
rviser la dure des mandats pour plus dhomognit entre les trois fonctions
publiques ?
synchroniser les cycles lectoraux ?
CTP-CAP dbats
Faire voluer les comptences des CAP :
comment les attributions des CAP peuvent-elles tre redfnies en lien avec
lvolution des rgles de gestion des fonctionnaires ?
comment concentrer lexamen sur les enjeux les plus importants pour la carrire
des fonctionnaires ?
quel nouvel quilibre pourrait tre tabli entre consultation systmatique et
consultation sur demande ?
Thme n
o
4 : droits et moyens
Enjeux
Il sagit de moderniser les droits et moyens syndicaux en rpondant aux questions
suivantes :
comment adapter les droits syndicaux aux besoins des organisations syndicales ?
comment conforter la responsabilit des acteurs dans lutilisation des moyens
allous ?
comment assurer une meilleure transparence dans lutilisation de ces
moyens ?
comment encourager la participation des personnels lactivit syndicale ?
Synthse
La fonction publique doit tre exemplaire en matire de transparence et de res-
ponsabilit.
Le droit syndical a vieilli dans la fonction publique : un besoin dactualisation des
droits syndicaux et du statut du responsable syndical.
Une demande dadaptation aux nouvelles ralits du dialogue social et de len-
gagement syndical.
Des discussions sont prolonger notamment sur les technologies de linformation
et de la communication, sur le statut du reprsentant syndical.
Points de convergence
Renforcer la transparence dans lallocation et lusage des moyens (projet de cahier
des charges prsent par la DGAFP).
Adapter les moyens syndicaux la fois aux lieux du dialogue social, aux pratiques
de dialogue et aux nouveaux enjeux (locaux, europens, etc.).
Moderniser le statut du reprsentant syndical (exemple : assurer lgalit de
traitement et valoriser lexprience acquise).
Harmoniser laccs aux technologies de linformation et de la communication en
donnant accs aux intranets et en permettant le vote lectronique.
23
Annexes
Points de dbats
La globalisation des moyens syndicaux.
Bilan de la confrence Parcours professionnels
Synthse gnrale
Trois catgories de thmes peuvent etre identifes :
des sujets sur lesquels les pistes de travail sont suffsamment formalises pour
que des propositions rapidement oprationnelles puissent tre prsentes : lac-
compagnement et la facilitation des mobilits ;
des thmes faisant lobjet dune convergence sur les constats, sur lesquels
une volont dagir en commun a t constate : les conditions de travail et les
questions lies lhygine et la scurit ;
des thmes qui devront tre approfondis en 2008, en lien pour certains avec des
missions dtudes : recrutement, formation initiale, valuation, suivi individualis
des carrires, encadrement suprieur.
Thme n
o
1 : amliorer la gestion personnalise
des recrutements, des comptences et des parcours
Les enjeux
Le recrutement : simplifer et moderniser les voies daccs et de promotion dans
la fonction publique.
La formation professionnelle tout au long de la vie : dvelopper la formation des
agents publics pour mieux accompagner les parcours professionnels.
Le suivi personnalis des carrires : promouvoir une gestion plus qualitative des
comptences et des carrires.
Ladaptation des conditions de travail lallongement des carrires : maintenir la
motivation des agents tout au long de leur vie professionnelle.
La prise de responsabilit et la performance : enjeu qui est galement abord
dans la confrence sur le pouvoir dachat.
Lencadrement suprieur : diversifer le recrutement et dynamiser les carrires.
Le recrutement convergences
Le contenu des concours et la dfnition des preuves mritent un rexa-
men, de manire mieux prendre en compte les comptences des agents et
renforcer la lutte contre toutes les formes dexclusion.
Approfondissement en 2008 sur la base de la mission Desforges .
Lorganisation des concours gagnerait tre encore amliore, dans le sens
dune meilleure coordination et dune plus grande mutualisation.
Approfondissement en 2008 sur la base de la mission Dorne-Corraze .
Les enjeux portent non seulement sur les modes de recrutement lentre
dans ladministration, mais aussi sur la qualit et la pertinence des processus de
232
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
slection professionnelle en cours de carrire ; la reconnaissance des acquis de
lexprience professionnelle est dans cet esprit une orientation essentielle.
Les recrutements de personnes en situation de handicap doivent tre aug-
ments.
Le recrutement approfondissement ncessaire
Les preuves acadmiques sont-elles rellement discriminantes lencontre
des publics dfavoriss ?
Le prrecrutement peut-il faciliter la lutte contre les discriminations et la moder-
nisation des recrutements ?
Le cadre LMD conditionne-t-il les volutions des niveaux et des modes de recru-
tement dans la fonction publique ?
Comment amliorer la formation des jurys de concours et plus gnralement
la professionnalisation du recrutement ?
Quel devenir pour le classement de sortie des coles ?
Quelle place pour le recrutement de non-titulaires ?
Comment amliorer linformation sur les emplois ouverts dans la fonction
publique, y compris lgard des publics dfavoriss ?
La formation convergences
Formation continue :
amplifer lapplication de la loi du 2 fvrier 2007 sur la formation tout au long
de la vie ;
appliquer la rforme aux agents non titulaires ;
renforcer le pilotage interministriel de lapplication de la rforme dans les
ministres ;
faire jouer loffre interministrielle de formation un meilleur effet de levier
au niveau territorial, en recherchant les synergies entre acteurs locaux des trois
fonctions publiques ;
faire jouer la formation un rle de professionnalisation de la fonction RH dans
ladministration (cole de la GRH).
Formation initiale :
engager une valuation sur la nature, la dure et les objectifs de la formation
initiale, ainsi que sur larticulation entre formation initiale et formation continue,
en complment de la rforme de la formation continue ;
sappuyer sur les retours dexprience propres chaque fonction publique, voire
chaque flire professionnelle, ainsi que sur des comparaisons europennes.
Le suivi des carrires dans la dure convergences
Engager des travaux sur ladaptation des grilles actuelles (dure, conditions de
parcours, dbouchs) dans un contexte de dure de carrire visant mieux pren-
dre en compte les enjeux dmographiques.
Redfnir les objectifs de la politique indemnitaire.
Amliorer la transparence et la connaissance globale de lindemnitaire.
233
Annexes
Favoriser le professionnalisme dans lvaluation des personnels.
Mutualiser les meilleures pratiques en matire daccompagnement personnalis
des carrires.
Lencadrement suprieur convergences
Mieux dfnir lencadrement et lencadrement suprieur ou dirigeant.
Assurer une gestion plus personnalise de lencadrement.
Mener une rfexion spcifque sur les secondes carrires des cadres.
Thme n
o
2 : accompagner et faciliter les mobilits
Les enjeux
Lever les obstacles statutaires la mobilit.
Faciliter les volutions professionnelles, dans un contexte dvolution constante
des missions et du primtre des administrations.
Accompagner fnancirement et matriellement la mobilit.
Assurer la rencontre de loffre et de la demande de comptences.
Dvelopper une gestion des ressources humaines fonde sur la proximit avec les
agents.
Synthse
La mobilit doit faire lobjet dune approche globale, intgrant les freins, y compris
culturels.
Le sujet ne concerne pas que les cadres.
La mobilit nest pas toujours volontaire.
La mobilit ne se rsume pas au dtachement ou un changement demployeur ;
il y a aussi une attente importante de mobilit lintrieur dun mme corps ou
pour passer dun mtier un autre.
La diversit des parcours est une des principales opportunits dans la fonction
publique.
Accompagner et faciliter les mobilits
Les obstacles sont de trois ordres :
les obstacles juridiques, statutaires et indemnitaires : multiplcit de corps, sta-
tuts particuliers, cloisonnement entre fonctions publiques, disparits des rgimes
indemnitaires... ;
les obstacles lis aux pratiques managriales des gestionnaires des ressources
humaines : spcialisation des mtiers, absence de transparence, faible valorisation
des mobilits, faible accompagnement des agents... ;
les diffcults matrielles, sociales et familiales lies la mobilit : faible accom-
pagnement social, insuffsante prise en compte de certains enjeux fnanciers...
23
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Accompagner et faciliter les mobilits pistes dvolution
Les pistes pour rpondre aux obstacles juridiques, statutaires et indemni-
taires :
harmoniser les statuts et dvelopper des statuts communs ;
poursuivre les fusions de corps ;
mieux identifer les passerelles entre mtiers ;
sappuyer sur les rpertoires de mtiers ;
rendre effectif le droit la mobilit ;
systmatiser les possibilits dintgration et de dtachement ;
tendre la possibilit de recourir la position normale dactivit ;
reconnatre les avantages de carrire obtenus dans un corps dans un autre
corps ;
crer une voie daccs entre corps complmentaire au dtachement ;
organiser la recherche dune nouvelle affectation ;
mettre en place les priodes de professionnalisation ;
rendre plus simples et transparents les rgimes indemnitaires ;
tendre vers une plus grande harmonisation en redfnissant leurs objectifs.
Les pistes pour rpondre aux obstacles lis aux pratiques managriales des
gestionnaires des ressources humaines :
dvelopper les outils de mise en commun de la connaissance et de la gestion
des emplois ;
rnover et gnraliser les bourses demplois, de manire plus oprationnelle
entre administrations et entre fonctions publiques ;
sappuyer sur les rpertoires des mtiers ;
poursuivre le processus de dconcentration ;
conforter le rle de rgulation des DRH ministrielles ;
dvelopper partir des meilleures expriences des cellules mobilit et crer
en tant que de besoin des cellules ou quipes ddies lappui aux reconversions
professionnelles ;
dvelopper des chartes de la mobilit ;
gnraliser et amliorer les fches de poste ;
dvelopper la cotation des emplois ;
tenir compte de la mobilit dans les carrires ;
dvelopper les dispositifs de transmission des savoirs.
Les pistes pour rpondre aux diffcults matrielles, sociales et familiales
lies la mobilit :
sensibiliser les DRH et les cadres (professionnalisation de la fonction RH) ;
encourager les politiques de soutien au logement et la garde denfant ;
poursuivre, voire amliorer des prestations sociales cibles (aide linstallation,
prt mobilit) ;
dvelopper des mcanismes daide fnancire sous condition (restructuration) ;
crer une indemnit temporaire mobilit pour les agents qui acceptent une
mobilit sous certaines conditions ;
rfchir des mcanismes indemnitaires pour renforcer lattractivit de certai-
nes zones ;
23
Annexes
rfchir aux enjeux dune volution de lindemnit de rsidence ;
faciliter les possibilits de mutation conjointe ;
dvelopper laide la recherche demploi des conjoints.
Thme n
o
3 : amliorer les conditions de travail
Les enjeux
Concilier la vie familiale et la vie professionnelle, en amliorant lorganisation du
travail (en faisant une place spcifque limpratif dgalit entre les hommes et
les femmes).
Renforcer la connaissance et lvaluation des enjeux relatifs aux conditions de
travail (lhygine, la scurit et la sant au travail).
Amliorer leffcacit des instances de dialogue social dans ce domaine.
Dvelopper des axes damlioration, prenant en compte les expriences propres
chaque fonction publique, mais aussi celle du secteur priv, en matire de sant
au travail (cf. plan sant au travail lanc en 2004 dans le secteur priv).
Synthse
La problmatique de lgalit entre hommes et femmes doit irriguer lensemble
des travaux des confrences.
Les sujets lis lhygine et la scurit doivent faire lobjet dun plan daction
spcifque.
Ncessit damliorer la connaissance, la prvention et le suivi des risques
professionnels :
dvelopper une fonction dobservation de la sant et de la scurit au travail
dans la fonction publique ;
tudier les conditions dextension de lenqute Sumer (surveillance mdicale
des risques professionnels) la fonction publique de ltat ;
encourager le dveloppement de dmarches de prvention des problmes de
sant lis au stress ;
amliorer lvaluation et la prvention des troubles musculo-squelettiques ;
mettre en place le suivi postprofessionnel des agents ayant t exposs
lamiante.
Ncessit de renforcer les instruments de mise en uvre de la politique de
prvention :
achever la mise en place gnralise du document unique ;
faire voluer la place et le rle des CHS ;
mieux dfnir le cadre dintervention et de la formation des acteurs du secteur
hygine et scurit ;
renforcer le suivi mdical des agents publics ;
rationaliser lactivit des comits mdicaux, du comit mdical suprieur et des
commissions de rforme.
23
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Bilan de la confrence pouvoir dachat
Rappel des objectifs de la confrence
Objectif : prparer les termes et les conditions des ngociations futures en :
prcisant le champ et les modalits de la ngociation ;
partageant les donnes disponibles sur les facteurs dvolution des rmunra-
tions ;
apportant les clairages complmentaires ncessaires (comparaisons entre
fonctions publiques et avec le secteur priv ou les entreprises publiques) ;
identifant, sur le fond et la mthode, les points de convergence ou les points
de dbat et leur motivation.
Bilan des travaux : synthse
Lensemble des lments concourant lvolution du traitement indiciaire et des
primes (article 20 du statut gnral) ont leur place dans une ngociation sur les
rmunrations.
Il y a galement un intrt largement partag pour que :
lensemble des autres facteurs ayant un effet concret sur le pouvoir dachat ou
sur la situation matrielle des agents donnent lieu discussion et soient valoriss
(exemples : heures supplmentaires ; action sociale) ;
larchitecture de la rmunration soit mieux prcise quant leurs objectifs
(reconnaissance des qualifcations, des mtiers, des responsabilits ou sujtions
particulires, des rsultats...).
Il convient de mieux distinguer entre les lments destins assurer a minima
le maintien du pouvoir dachat et ceux contribuant plutt sa progression.
Si lobjectif est de parvenir une garantie globale du pouvoir dachat des agents,
il ny a en revanche pas daccord sur les facteurs permettant dassurer cette
garantie (dbat notamment autour du point et du GVT).
Enfn, la gamme des outils de suivi statistique sera en toute hypothse complte
pour permettre chaque anne une approche plus fne et diffrencie.
volution du traitement indiciaire brut
Des convergences
Ces lments sont au cur de lvolution des rmunrations , au sens de
larticle 20, et peuvent donner lieu une ngociation.
Lis lappartenance un grade et un niveau hirarchique, ils sont caractristi-
ques du systme de la carrire, avec une progression fonction de lanciennet et
de la valeur professionnelle de lagent.
La place des mesures gnrales est incontournable dans tous les processus de
ngociation salariale notamment dans les entreprises publiques.
La question est pose de ladaptation des grilles (niveau des chelons, dure,
conditions davancement) aux enjeux de lallongement de la dure des carrires,
de leur attractivit et de lvolution des mtiers et des qualifcations.
23
Annexes
Des divergences dapprciation
Une approche centre sur la valeur du point :
le maintien du pouvoir dachat est assur dabord par lvolution du point
dindice, lment commun et garanti tous les fonctionnaires ;
le gain salarial li lanciennet fait partie du contrat de dpart . Il nentrerait
donc pas dans le champ de cette ngociation.
Ou une approche incluant dautres composantes de la rmunration indiciaire :
la garantie du pouvoir dachat est assure par la combinaison de lvolution de
la valeur du point et de la composante vieillesse de leffet de carrire ;
ce type de combinaison est dailleurs prsent dans les politiques salariales de
lensemble des entreprises publiques et prives.
Indemnitaire
Des convergences
Il sagit dlments constitutifs de la rmunration pouvant tre inclus dans une
ngociation qui, relvent plus dune logique de meilleure prise en compte de
situations individuelles ou de progression du pouvoir dachat que du maintien
global du pouvoir dachat.
Une reconfguration sur des objectifs clairs est ncessaire :
complment du traitement par corps ou grade : quelle articulation avec le
traitement indiciaire ?
identifcation de responsabilits et sujtions particulires.
Une meilleure transparence/meilleure connaissance globale faciliterait la
mobilit.
Des divergences dapprciation
La proportion globale du rgime indemnitaire et de son volution dans la rmu-
nration :
place limite la seule compensation des sujtions particulires ;
ou
devant permettre une vritable personnalisation et modulation des rmunra-
tions, selon les responsabilits et les rsultats.
Le rle de lindemnitaire pour compenser des contraintes matrielles ou inciter
la mobilit (gographique ou fonctionnelle) conduit des divergences sur la
place dans les discussions sur le pouvoir dachat, mais la ncessit de revoir ou
complter les outils existants daide la mobilit fait consensus.
Conditions matrielles
Une problmatique double
Conforter laction sociale pour faciliter la conciliation entre vie personnelle et vie
professionnelle (logement, garde denfant, restauration...).
Conforter la protection sociale complmentaire des fonctionnaires fonde sur un
nouveau cadre lgal depuis 2007.
23
Li vre bl anc sur l avenir de l a fonction publique
Des convergences
Ces lments ont parfois un impact trs signifcatif sur la situation matrielle des
agents et leur parcours de carrire.
Une action sociale interministrielle est pertinente notamment si elle est axe sur
des priorits dfnies en commun avec les partenaires sociaux et articule avec
laction sociale ministrielle.
Lmergence dune vritable politique en matire de protection sociale compl-
mentaire est ncessaire.
Des divergences dappreciation
Des divergences existent sur la place de laction sociale dans une ngociation sur
les rmunrations.
Quel degr dobligation pour les employeurs publics en matire daction
sociale ?
Rmunration du temps de travail supplmentaire
Une problmatique double
Rmunrer des heures supplmentaires et assimiles dont la dfnition a t
clarife loccasion des dcrets dapplication de la loi TEPA.
Identifer les scnarii dvolution des comptes pargne-temps.
Des convergences
Cette rmunration a un impact sur la feuille de paye et peut faire lobjet dune
ngociation ad hoc.
Leur gestion doit tre amliore, dune part, pour garantir que toute heure sup-
plmentaire ou assimile soit effectivement rmunre ou compense, dautre
part, pour que la rmunration en soit attractive.
Le statu quo sur les CET nest pas possible :
ne pas mettre en cause la possibilit dutilisation effective en nature des
jours de RTT ;
mais dispositif complmentaire de sortie approfondir (exemple : pargne
retraite).
Des divergences dapprciation
Deux approches existent :
une approche restrictive : o le recours aux heures supplmentaires nest pas
considr comme un facteur de maintien du pouvoir dachat et donc ne peut tre
inclus dans une ngociation sur le pouvoir dachat ;
une approche plus globale dans laquelle :
la montisation des CET est incontournable : enjeux dvolution en lien
avec la constitution dune pargne retraite ; objectif dont la porte justiferait
linclusion dans une ngociation,
le travailler plus pour gagner plus est inclure dans des discussions visant
moins le maintien que la progression du pouvoir dachat.