Vous êtes sur la page 1sur 116

Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire

Rapport public thmatique Juillet 2012

Sommaire

SOMMAIRE.................................................................................................. 3 DELIBERE .................................................................................................... 9 INTRODUCTION....................................................................................... 11 CHAPITRE I LA GENESE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA REVISION EN 2012 ............ 13 A - Une loi de programmation militaire mettant en uvre les orientations du Livre blanc de 2008 ............................................................................. 13 B - Un contexte de crise des finances publiques et de forte croissance des dpenses militaires mondiales .................................................................. 19 CHAPITRE II LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE.......................................................... 27 I - Une construction budgtaire hypothtique ......................................... 27 A - La loi de programmation tait abonde par des ressources exceptionnelles par nature incertaines ...................................................... 27 B - Lexportation de lavion Rafale devait permettre de limiter les commandes du ministre de la dfense .................................................... 30 C - Bien quen nette progression, le financement du surcot des oprations extrieures est demeur insuffisant .......................................................... 30 D - Les conomies attendues des rformes du ministre devaient contribuer au financement ........................................................................ 32 E - La base dAbu Dhabi et la rintgration dans le commandement intgr de l'OTAN nont pas t pris en compte ..................................... 33 F - La loi de programmation militaire prvoyait une hausse du budget de 1 % en volume partir de 2012.................................................................. 34 II - Un pilotage financier des rformes et des engagements insuffisant 35 A - Des conomies de masse salariale sont annonces, mais les dpenses de titre 2 (dpense de personnel) de la dfense continuent leur progression .................................................................................................................. 36 B - Leffort didentification des conomies de fonctionnement confirme laspect volatil du chiffrage ...................................................................... 38

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

C - Les recettes exceptionnelles immobilires devaient contribuer financer les dpenses dinfrastructure ...................................................... 39 III - Une trajectoire presque respecte fin 2011 grce des crdits complmentaires ......................................................................................... 39 A - A fin 2011, un cart de 1,89 Md est constat par rapport la trajectoire de la loi de programmation ..................................................... 39 B - Des ressources initialement non prvues ont vit un loignement de la trajectoire ................................................................................................. 40 C - Les effets des rductions de crdits ont pu ainsi tre jusque-l limits .................................................................................................................. 42 IV - Un cart avec la trajectoire de la programmation militaire qui saccrot aprs 2012..................................................................................... 43 A - Les arbitrages de la programmation 2011-2013 et du budget 2012 crent un cart de 4,1 Md fin 2013......................................................... 43 B - La perception alatoire de 2,28 Md de recettes exceptionnelles risque daggraver cet cart .................................................................................. 44 C - Le budget triennal ne prvoit pas daugmentation en volume des crdits de la dfense pour 2013 ................................................................ 45 CHAPITRE III LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE.......................................................... 49 I - Des priorits bouleverses .................................................................... 49 A - La priorit dquipement des forces a permis la livraison de nombreux quipements depuis 2009 ......................................................................... 49 B - Certaines priorits du Livre blanc nont cependant pas t respectes52 II - Des oprations extrieures nouvelles menes avec succs, mais des capacits en retrait sur les objectifs ........................................................... 58 A - Des succs importants ont t remports en Cte dIvoire et en Libye malgr un faible pravis ........................................................................... 58 B - Pour autant, les contrats oprationnels ne peuvent tre tenus dans toutes leurs exigences en permanence ...................................................... 60 III - Des performances contrastes ........................................................... 64 A - La hausse des cots de maintien en condition oprationnelle na pas mis fin aux indisponibilits ...................................................................... 64 B - Le niveau dentranement et dactivit des forces est en retrait des objectifs de la loi de programmation ........................................................ 67

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE

CHAPITRE IV LES PISTES DECONOMIES ENVISAGEABLES .... 73 I - Des marges de manuvre trs faibles sur les investissements dquipement des forces ............................................................................. 73 A - Les ngociations avec lindustrie en 2009 se sont traduites par un volume lev dengagements fermes ....................................................... 73 B - Les reports de livraison crent des tensions dans les armes et un lourd chancier moyen terme ........................................................................ 76 C - La diminution des volumes cre un fort renchrissement du cot unitaire des quipements .......................................................................... 78 D - Les conomies sur les programmes darmement pseraient sur une industrie encore trop dpendante des commandes publiques ................... 79 II - Des perspectives de mutualisations interallies incertaines et uniquement moyen terme ........................................................................ 82 A - Le Royaume-Uni est ouvert aux cooprations pour limiter les effets capacitaires de ses rformes ..................................................................... 82 B - LAllemagne a lanc une rforme majeure en 2011, ce qui rend difficile des cooprations rapides ............................................................. 83 III - La ncessit de matriser les cots .................................................... 84 A - Les dpenses de titre 2 doivent tre rduites ...................................... 84 B - Des marges de manuvre doivent tre recherches sur la politique immobilire .............................................................................................. 93 C - Les efforts de rationalisation entrepris dans le cadre des rformes doivent tre approfondis ........................................................................... 95 D - Les dpenses ayant un lien faible avec les capacits oprationnelles pourraient tre rduites ............................................................................. 98 CONCLUSION GENERALE .................................................................. 107 RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS ........................... 109 ANNEXE.................................................................................................... 111 GLOSSAIRE ............................................................................................. 115 RPONSES DES ADMINISTRATIONS CONCERNEES ................... 119

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est un rapport public thmatique. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil (formation plnire), a adopt le prsent rapport sur Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire . Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations concernes et des rponses adresses en retour la Cour. La rponse est publie la suite du rapport. Elle engage la seule responsabilit de son auteur. Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident, MM. Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Richard, Devaux, Rmond, Ganser, Camoin, Monier, Troesch, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Frangialli, Mme Morell, M. Gautier (Louis), Mmes Saliou (Franoise), Ulmann, MM. Barb, Vermeulen, Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Charpy, Davy de Virville, Mme Aubin-Saulire, M. Tnier, Mmes Trupin, Froment-Vdrine, MM. Rigaudiat, Ravier, de Gaulle, Mme Saliou (Monique), MM. Piol, Prat, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Bourlanges, Baccou, Spulchre, Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, MM. Chouvet, Viola, Clment, Migus, Mme Esparre, M. Lambert, Mme Latare, M. de la Guronnire, Mme Pittet, MM. Aulin, dAubert, Ecalle, Dors, Ortiz, conseillers matres, MM. Schott, Cazenave, Klinger, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire. A assist et particip aux dbats, sans prendre part au dlibr, M. Maistre, Premier avocat gnral, remplaant le Procureur gnral, accompagn de M. Feller, avocat gnral. A t entendu en son rapport, M. Bertrand, rapporteur gnral, assist de M. Jourdan, auditeur. *** M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 9 juillet 2012.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

10

COUR DES COMPTES

Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar, puis dlibr le 15 mai 2012, par la deuxime chambre de la Cour des comptes, prside par M. Levy, prsident de chambre, et compose de MM. Devaux, Camoin, Paul, Mme Saliou, MM. Vivet, Rigaudiat, Mousson, Guillot et Dors, le rapporteur tant M. Jourdan, auditeur et le contre-rapporteur, Mme Franoise Saliou, conseillre matre. Le projet de rapport a t examin et approuv, le 21 mai, par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bnard, Procureur gnral, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, prsidents de chambre.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Introduction
Le prsent rapport a pour objet de dresser un bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire couvrant la priode allant de 2009 2014. Le premier chapitre prsente la mthode qui a t utilise en 2009 pour laborer la loi de programmation budgtaire en prservant la cohrence entre les ambitions et les moyens et en sinscrivant dans la trajectoire de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Il montre que la rvision prvue pour 2012 intervient dans un contexte de crise des finances publiques et de forte croissance des dpenses militaires mondiales. Le deuxime chapitre dresse un bilan budgtaire en comparant les dpenses rellement effectues entre 2009 et 2011 aux prvisions de la loi de programmation militaire et en analysant les carts. Il anticipe galement ce que pourrait tre le bilan budgtaire fin 2013 sur la base des informations connues au moment de la rdaction du rapport. Le troisime chapitre effectue un bilan capacitaire. Il sagit dune apprciation sur la capacit des armes remplir les objectifs qui leur ont t fixs et dun point de situation sur la mise en uvre du plan dquipement des forces qui tait prvu par la loi de programmation militaire. Il ne traite pas des aspects lis la dissuasion nuclaire o les investissements ont t raliss, pour lessentiel, pour des raisons touchant la protection du secret de la dfense nationale. Le quatrime chapitre cherche, enfin, identifier des pistes dconomies durables dans le cadre dune enveloppe budgtaire rvise la baisse la suite des dcisions relatives aux finances publiques en ayant pour objectif de prserver au mieux les capacits oprationnelles des forces.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

12

COUR DES COMPTES

La Cour na pas se prononcer pas sur le volume global des crdits budgtaires ncessaires la mission Dfense, qui relve dun choix politique. En revanche, elle estime que ces crdits doivent tre utiliss au mieux afin de remplir les objectifs qui ont t fixs par le Livre blanc relatif la dfense et la scurit nationale de 2008 ou par sa version rvise une fois que les travaux en cours seront achevs.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre I La gense de la loi de programmation militaire et le contexte de sa rvision en 2012

A - Une loi de programmation militaire mettant en uvre les orientations du Livre blanc de 2008
1 - Un processus vertueux a t mis en uvre avec une analyse stratgique qui prcde la dfinition des moyens budgtaires a) La rflexion stratgique du Livre blanc de 2008 a fix des objectifs en pralable llaboration de la loi de programmation militaire
La premire tape de lexercice de programmation des ressources de la mission budgtaire Dfense consiste en une rflexion stratgique sur ltat des menaces dans le monde, les intrts et les ambitions de la France dans ce contexte et les moyens dont elle doit disposer pour y faire face. Cet exercice est celui du Livre blanc sur la dfense et la scurit

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

14

COUR DES COMPTES

nationale de 20081 qui sest tal sur plusieurs mois et qui constitue lexpos des motifs de la loi de programmation militaire qui a suivi2. Il a permis de redfinir les priorits stratgiques de la France dans le nouveau contexte international. Les principales options retenues mettent laccent sur la fonction connaissance anticipation, le redploiement des efforts vers un arc de crise allant du Sahel lAsie centrale et lapproche globale de la scurit, quelle soit intrieure ou extrieure. Elles sinscrivent dans la continuit des choix effectus la fin de la guerre froide, qui privilgient le modle dune arme professionnelle rduite de trs haut niveau technologique par rapport au modle de larme de masse sappuyant sur la conscription. Cette analyse stratgique permet de dfinir des objectifs et un format pour les armes qui se traduisent par des contrats oprationnels. Dans le domaine de la dissuasion, les forces nuclaires doivent tre capables de raliser leurs missions partir de plateformes diversifies en toutes circonstances et la force ocanique stratgique doit garantir la permanence et la capacit de seconde frappe. Dans le domaine conventionnel, chaque arme dispose dobjectifs spcifiques. Larme de terre doit tre capable de dployer, dans un dlai de six mois, une force de 30 000 hommes une distance de 7 000 8 000 km du territoire national pour une dure dun an. Elle doit galement mettre en place un dispositif dalerte de 5 000 hommes et tre capable de mobiliser une force de 10 000 hommes sur le territoire national en appui aux autorits civiles. La marine nationale doit tre capable de dployer simultanment un groupe aronaval et deux groupes navals amphibie ou de protection du trafic maritime. Larme de lair doit tre capable de projeter 70 avions de combats (avec laronavale), ainsi que deux bases ariennes.

b) La loi de programmation militaire couvre un primtre large et est cohrente avec le calendrier budgtaire
La seconde tape est celle de la loi de programmation militaire qui inscrit dans le moyen terme la traduction concrte en termes de moyens financiers, humains et matriels des orientations stratgiques dcides. Celle-ci a marqu un progrs notable par rapport au pass en prvoyant
Les prcdents Livres Blancs dataient de 1972 et de 1994. Celui de 1972 intervenait aprs des dcisions stratgiques lies la mise en place de la dissuasion nuclaire dans les annes 1960, tandis que celui de 1994, qui prsentait le modle dune arme mixte, a t partiellement rendu obsolte ds 1996 par la dcision de suspendre le service national. 2 Le Livre blanc de 2008 traitait de la dfense et de la scurit nationale. Ce rapport ne sattache qu son volet dfense qui correspond aux crdits de la loi de programmation militaire.
1

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 15

non seulement un agrgat quipement sur les investissements et la maintenance des matriels, mais aussi un agrgat fonctionnement relatif la masse salariale et aux dpenses de fonctionnement. Mme si ces agrgats ne correspondent pas exactement aux titres budgtaires 2 (dpenses de personnel), 3 (dpenses de fonctionnement) et 5 (dpenses dinvestissement), le primtre global est comparable celui de la mission budgtaire Dfense , une fois retirs les crdits relatifs aux pensions, aux attributions de produits et de fonds de concours3 et au complment de financement interministriel des oprations extrieures qui ne sont pas intgrs la loi de programmation militaire. Le calendrier de la loi de programmation militaire est, par ailleurs, cohrent avec le calendrier budgtaire. Il couvre la priode allant de 2009 2014, dont les premires annes sont communes avec la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques de la priode allant de 2009 2011.

c) Des comparaisons sont possibles entre la trajectoire de la loi de programmation militaire et celle des finances publiques
La troisime tape consiste inscrire la trajectoire budgtaire de la programmation militaire dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, en tenant compte de la soutenabilit de leffort pour les finances publiques. La dfense bnficie de rgles drogatoires par rapport celles applicables aux autres ministres : les conomies issues des suppressions demplois et des cessions sont ainsi entirement utilises au profit de la dfense et ne contribuent pas au dsendettement de lEtat. Le maintien dune norme budgtaire en zro volume (cest--dire stabilit en euros constants) pour la dfense constitue galement un traitement drogatoire par rapport au principe dune volution zro valeur (cest--dire stabilit en euros courants).

d) Les lois de finances et leur excution permettent une comparaison annuelle entre les ralisations et les prvisions de la programmation
La quatrime tape consiste tablir chaque anne des lois de finances en cohrence avec la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Il est donc possible in fine danalyser chaque anne lcart entre les dpenses excutes et la prvision de dpense de la loi de programmation militaire sur un primtre comparable.

Notamment les produits de cession de matriel et les produits de lactivit du service de sant des armes.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

16

COUR DES COMPTES

e) Les dpenses envisages pour la dfense dici 2020 slvent 376,6 Md2008 dont 180,50 Md2008 sur la priode 2009-2014
le Livre blanc couvre une priode de 12 ans correspondant trois lois de programmation militaire : celle allant de 2009 2014, celle allant de 2013 2018 et celle allant de 2015 2020. Il prvoit 376,6 Md2008 de dpenses sur la priode allant de 2009 2020. Pour atteindre ce rsultat il table sur une stabilit du budget en volume jusquen 2011, suivie dune croissance de 1 % par an en volume partir de 2012. Cet horizon temporel parat suffisant au regard de la vision de long terme rendue ncessaire la mise en uvre des programmes darmement dont la ralisation stale sur plusieurs dcennies. La loi de programmation militaire, en cohrence avec la trajectoire du Livre blanc prvoit 185,9 Md2008 de ressources pour la dfense sur la priode allant de 2009 2014. Ces ressources sont constitues de crdits budgtaires pour un montant de 180,50 Md2008 de crdits de paiement, de ressources exceptionnelles attendues des cessions de biens immobiliers et de bandes de frquences hertziennes pour un montant de 3,67 Md2008 et par des crdits budgtaires issus du plan de relance de lconomie pour 1,71 Md20084de crdits de paiement.

2 - La modernisation de la dfense a t engage au prix dune rduction du format et des contrats oprationnels des armes
Lexprience de long terme montre que les dpenses de dfense progressent plus vite que linflation, du fait notamment de lacclration du progrs technique5. Lambition budgtaire du Livre blanc traduisait donc un compromis entre cette tendance haussire et la ressource budgtaire limite, le format Arme 20156, qui prvalait jusque-l, tant jug inatteignable. Aussi, pour financer la modernisation des armes, il a t dcid de rduire le format de faon importante. La loi de programmation militaire

Larticle 3 de la loi de programmation militaire fixe les crdits de paiement en euros 2008 pour la priode allant de 2009 2014, mais la loi ne comporte pas de disposition concernant les autorisations dengagements. Les donnes budgtaires du rapport sont exprimes en crdits de paiement sauf mention contraire. 5 Le rapport spcial du Snat sur la mission Dfense dans le cadre de la prparation de la loi de finances pour 2012 cite lexemple des avions de combat dont le cot est peu prs multipli par 10 en monnaie courante chaque gnration. 6 Format prsent dans le rapport annexe de la loi de programmation militaire 19972002, repris par la loi de programmation militaire 2003-2008.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 17

prvoit ainsi une rduction cumule deffectifs de 45 888 emplois7 quivalents temps plein militaires et civils sur six ans8, qui sinscrit dans le cadre de la suppression de 54 000 emplois attendue des rformes du ministre entre 2008 et 2015 (soit 17 % de leffectif total du ministre). Les conomies engendres par ces rorganisations doivent tre investies au profit de lquipement des forces et de la revalorisation de la condition des personnels. Lvolution des budgets de la dfense sur plusieurs annes montre quune rduction du format nentrane cependant pas de diminution des dpenses budgtaires.

Evolution des dpenses excutes sur la mission Dfense


Anne Crdits de paiement (millions deuros courants ) 2006 35 309 2007 36 847 2008 37 615 2009 40 465 2010 39 132 2011 38 710

Source : Rapports annuels de performance de la mission dfense pour les annes 2006 2010 et donnes de la direction des affaires financires du ministre de la dfense pour 2011.

La rduction du format implique, en revanche, une importante rvision la baisse des contrats oprationnels des armes par rapport aux ambitions du format Arme 2015.

La raison principale de lcart avec le chiffre de 54 000 suppressions demplois attendues des rformes du ministre est dordre calendaire, les rformes tant dployes sur 8 ans, alors que la loi de programmation militaire ne couvre que 6 annes. 8 Article 3 de la loi de programmation militaire.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

18

COUR DES COMPTES

Evolution des hypothses maximales de projection de force Format Arme 2015 Arme de terre Livre blanc de 2008

Plus de 50 000 hommes 30 000 hommes pendant 1 dans le cadre dun an avec un pravis de 6 engagement majeur de mois lAlliance Un groupe aronaval Un groupe aronaval (avec rupture temporaire de capacit du fait de la prsence dun seul porteavions dans le parc)

Marine nationale

Arme de lair

Une centaine davions de 70 avions de combat combat

Source : Rapport annexe de la loi de programmation militaire 1997-2002 et Livre blanc sur la dfense et scurit nationale de 2008

3 - Une rvision a t prvue pour lanne 2012 a) La loi de programmation militaire a prvu une rvision au bout de quatre ans
La loi de programmation militaire prvoit une rvision au bout de quatre ans9 en 2012, soit un moment o des enseignements pourront tre tirs de lexcution budgtaire de la priode allant de 2009 2011, correspondant la priode de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, dont lobjet est de prvoir une trajectoire soutenable pour les dpenses de lEtat. Ds la fin de lanne 2011 des travaux ont donc t entrepris sous lgide du secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale ; leurs premires conclusions ont t publies en fvrier 201210. Ils doivent se poursuivre pour, in fine, aboutir la rvision de la loi de programmation militaire en vue de ladoption dune nouvelle loi couvrant la priode 2013-2018, elle-mme rvisable au bout de quatre ans.

b) Les contraintes de calendrier risquent de peser sur la rvision de 2012


9

Article annexe 7.3 de la loi de programmation militaire. La France face aux volutions du contexte international et stratgique, document prparatoire lactualisation du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale.
10

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 19

Le processus de programmation militaire, mis en place partir de 2008, a ncessit plusieurs mois de travail et a permis des progrs notables par rapport au pass, grce la concomitance de calendrier avec la programmation budgtaire et la prise en compte dun primtre large de dpenses. Il est cependant craindre que les contraintes croissantes pesant sur les finances publiques ne permettent pas de rditer ce processus vertueux par manque de temps, surtout si lexercice de programmation budgtaire pluriannuel doit tre boucl ds lt 2012. Un processus htif consisterait allouer la dfense une enveloppe financire rsultant des contraintes des finances publiques et pratiquer des coupes arbitraires, par exemple dans les budgets dinvestissements, sans pouvoir mesurer les impacts sur les moyens et les implications stratgiques qui en rsultent, et en engendrant des dcisions mettant en pril la cohrence physico-financire des moyens des armes. Il serait donc souhaitable que le ministre de la dfense sappuie sans attendre sur la mise jour des analyses des premiers chapitres du Livre blanc acheve en fvrier 2012 pour dvelopper des scnarios de besoins physico-financiers correspondant des niveaux dambition et, donc, des niveaux de besoins budgtaires diffrents. Ces analyses, compltes par la trajectoire des finances publiques prpare par ailleurs pour atteindre les objectifs de dsendettement, permettraient aux dcideurs, de disposer de tous les lments utiles pour arbitrer. Il est cependant craindre que ce travail ne puisse tre achev lt 2012. Dans lintervalle, il conviendrait donc dtablir un budget 2013 dattente, afin que les consquences de la rvision de la loi de programmation militaire puissent tre prises en compte les annes suivantes.

B - Un contexte de crise des finances publiques et de forte croissance des dpenses militaires mondiales
1 - La crise des finances publiques risque dentraner une insuffisance de crdits de 15 30 Md2008 lhorizon 2020 par rapport aux objectifs fixs lpoque dans le Livre Blanc
Les impratifs de dsendettement de lEtat ont conduit scarter des ambitions budgtaires de la loi de programmation militaire. Ainsi la loi de programmation des finances publiques couvrant la priode 20112013 a act le principe du zro volume pour le budget de la dfense, ce qui implique qu partir de 2012 la croissance de 1 % en volume prvue par le Livre blanc nest pas ralise. Cette rgle est malgr tout plus favorable que la rgle de zro valeur qui sapplique aux autres missions budgtaires.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

20

COUR DES COMPTES

Le rapport spcial des Snateurs Yves Krattinger et Franois Trucy sur la loi de finances pour 2012 pour la mission Dfense estime que le maintien de la norme actuelle du zro volume sur la priode 2013-2020 conduirait un effort de dfense de 361,6 Md2008 entre 2009 et 2020, soit 15 Md2008 de moins que ce que prvoyait le Livre blanc, tandis que le passage une norme de zro valeur conduirait un montant de 347,3 Md2008, soit prs de 30 Md2008 de moins que ce que prvoyait le Livre blanc.

2 - Tandis que les dpenses militaires mondiales ont augment de 50 % depuis 2001, notamment en Amrique et en Asie a) La croissance des dpenses est soutenue aux Etats-Unis et dans les pays mergents, mais nest pas suivie par les pays dEurope occidentale
Les dpenses militaires mondiales ont augment denviron 50 % depuis 2001, sous les effets conjugus de la trs forte croissance du budget amricain la suite des vnements du 11 septembre et de leffort engag par les grands pays mergents, notamment asiatiques. Les EtatsUnis ont certes annonc en 2011 un plan dconomie de 78 Md$ sur cinq ans, dont la mise en uvre devrait tre facilite par la fin des engagements massifs en Irak et en Afghanistan. Cependant, leur budget de la dfense, hors oprations extrieures, devrait continuer progresser faiblement sur les annes 2011 et 201211. Rien ne laisse donc prsager un retour au niveau de dpenses de 2001. Cette tendance nest pas observe au sein de lUnion europenne o les dpenses militaires stagnent et o la situation est contraste selon les Etats : laugmentation de leffort britannique et le maintien de leffort franais en valeur contrastent avec les diminutions opres dans les autres Etats membres. De manire gnrale, les pays de lUnion europenne, qui consacraient plus de 3 % du PIB la dfense dans les annes 1970, ont rduit leur effort une moyenne de 1,6 % en 2010, sans que cette tendance ne soit suivie dans les autres parties du monde. Les cooprations communautaires dans le cadre de lEurope de la dfense, restent par ailleurs limites, en raison du rle majeur jou par lOTAN pour la dfense de nombreux Etats europens et du fait que deux des six premires puissances militaires du continent, la Russie12 et la Turquie, nappartiennent pas lUnion europenne.
11 12

Source: Stockholm International Peace Research Institute. Le Prsident de la Fdration de Russie a dclar en mars 2012 vouloir porter leffort de dfense de 4 % 6 % du PIB.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 21

Le tableau ci-dessous prsente les 15 premiers budgets militaires mondiaux en 2010, ainsi que leur volution depuis 2001. Ces donnes doivent tre analyses avec prudence, dans la mesure o linformation nest pas connue avec prcision pour certains pays et o il est difficile deffectuer des comparaisons primtre constant et parit de pouvoir dachat. Toutefois, la source, le Stocholm International Peace Research Institute13(SIPRI), fait partie des organismes internationalement reconnus dans le domaine et ses donnes ont t utilises dans les travaux dactualisation du Livre blanc en 2012.

Lvolution des principaux budgets militaires, pensions incluses


Dpenses 2010 en Md 547 93 46,7 46,514 46 42,7 35,5 35,5 32,4 29 26,3 21,6 19 17,8 13,7 1 052,7 1 278 50,3 % 2,6 % Evolution depuis 2001 81,3 % 189,0 % 21,9 % 3,3 % 82,4 % -1,7 % 63,0 % -2,7 % 54,3 % -5,8 % 29,6 % 45,2 % 48,9 % 51,8 % -12,2 % % du PIB 4,8 % 2,1 % 2,7 % 2,3 % 4,0 % 1,0 % 10,4 % 1,3 % 2,7 % 1,8 % 1,6 % 2,8 % 2,0 % 1,5 % 2,4 % % des dpenses mondiales 43,0 % 7,3 % 3,7 % 3,6 % 3,6 % 3,3 % 2,8 % 2,8 % 2,5 % 2,3 % 2,1 % 1,7 % 1,5 % 1,4 % 1,1 % 82,0 % 100,0 % Dpenses 2010 en Md en parit de pouvoir d'achat 547 165 45,2 39,1 69,2 34,2 50,7 31 91 25,3 28 32 13,6 15,5 18,7 1 205,5

Pays Etats Unis Chine Royaume Uni France Russie Japon Arabie Saoudite Allemagne Inde Italie Brsil Core du sud Australie Canada Turquie Top 15 Total Monde

Source Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) converties en euros (taux moyen de 2010 : 1 USD = 0,7843 EUR)

Le SIPRI est un centre de recherche sur les questions de dfense cr en 1966, dont lessentiel des financements provient du gouvernement sudois. 14 Les dpenses excutes sur le primtre de la mission budgtaire Dfense se sont leves 39,13 Md de crdits de paiement en 2010: le chiffre prsent par le SIPRI est plus lev car il prend en compte lancien primtre du ministre de la dfense qui incluait les dpenses de la gendarmerie.

13

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

22

COUR DES COMPTES

Si la France apparat au quatrime rang mondial pour les dpenses militaires en valeur en 2010, elle nest plus quau septime rang en parit de pouvoir dachat et sa position risque de rapidement se dgrader si les pays mergents poursuivent leur effort. Ainsi, en 2011, le quatrime rang mondial en valeur a t perdu au profit de la Russie : cette anne-l, les dpenses des Etats-Unis sont estimes 711 Md$, celles de la Chine 143 Md$, celles de la Russie 72 Md$, celles du RoyaumeUni 62,7 Md$ et celles de la France 62,5 Md$ par le Stockholm International Peace Research Institute. Cette situation peut engendrer des risques de retard dans le domaine technologique, notamment si on compare les budgets de recherche et dveloppement qui atteignent 80 Md$ par an aux Etats-Unis contre environ 700 M par an au Royaume-Uni et en France.

b) Le Royaume-Uni fait un effort suprieur celui de la France et na cess de creuser lcart depuis une dizaine dannes.
La comparaison avec la situation au Royaume-Uni est pertinente, dans la mesure o les PIB de la France et celui du Royaume Uni sont du mme ordre de grandeur15, o les deux pays affichent une ambition militaire similaire et jouent un rle mondial : membres permanents du conseil de scurit des Nations Unis, ils sont tous deux dots de la dissuasion nuclaire. Avec toutes les rserves lies la difficult deffectuer des comparaisons sur des primtres comparables, il apparat dans les donnes prpares par lOTAN que, bien que son produit intrieur brut soit infrieur celui de la France, le Royaume-Uni ralise en 2011, en parit de pouvoir dachat, un effort suprieur de 14,4 Md au budget franais. Lcart de moyens qui en rsulte est dautant plus important que le Royaume-Uni bnficie de leffort de recherche financ par les EtatsUnis dans le domaine nuclaire.

15

PIB 2010 du Royaume Uni : 1 697 Md, de la France : 1 933 Md. Source Eurostat.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 23

Lvolution des budgets de la dfense franais et britannique16


Dpenses de Dfense France % PIB Royaume-Uni %PIB 2002 38 681 2,51 % 36 297 2,34 % 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 39 237 2,03 % 52 137 2,69 % 2011 Prvisions 38 445 1,92 % 52 840 2,60 %

40 684 42 690 42 545 44 386 45 150 45 366 39 190

2,56 % 2,58 % 2,48 % 2,47 % 2,39 % 2,35 % 2,07 %


38 663 39 819 44 613 46 249 47 640 51 521 51 054

2,32 % 2,23 % 2,45 % 2,42 % 2,45 % 2,57 % 2,68 %


17

Donnes en format OTAN en millions deuros courants en parit de pouvoir dachat Source Etat-Major des armes (rponse la commission des affaires trangres, de la dfense et des forces armes du Snat pour le budget 2012)

Cet cart, dfavorable la France, sexplique notamment par une charge plus lourde en matire doprations extrieures pour le RoyaumeUni avec la projection de 40 000 soldats britanniques en Irak et le maintien dun corps expditionnaire de 9 500 soldats en Afghanistan, hors soutien externalis, alors que les oprations extrieures franaise ont engag sur les thtres dopration environ 8 500 militaires en moyenne sur la priode, soutien compris. Cet cart sest accentu partir de 2009, du fait de la modification de la nomenclature OTAN qui na plus pris en compte le budget de la gendarmerie nationale. Le ministre de la dfense a communiqu des sries statistiques plus prcises car elles sont retraites des effets lis aux pensions et la gendarmerie. Il ressort de ces lments que leffort britannique a progress passant de 2,2 % du PIB en 2002 2,6 % du PIB en 2010, tandis que celui de la France stagnait 1,65 % du PIB sur la mme priode. Il convient enfin de noter que la rforme lance par le RoyaumeUni en 2010, prvoyant la diminution du budget britannique allou la Dfense de 7,5 % en termes rels dici lexercice budgtaire
Ces donnes incluent la rserve spciale du Trsor britannique qui concourt au financement des oprations extrieures, ce qui explique lcart avec les donnes du SIPRI pour ce pays en 2010. 17 Le format OTAN a t dvelopp par lAlliance atlantique pour faire des comparaisons fiables entre les Etats membres sur des primtres comparables : il inclut les pensions sur toute la priode et les forces de gendarmerie jusquen 2008. Les budgets sont convertis en euros et prsents en parit de pouvoir dachat (PPA) par rapport la France en utilisant le taux de PPA calcul par lOCDE. Ces donnes sont plus prcises que celles du Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) mais concernent moins de pays.
16

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

24

COUR DES COMPTES

2014/201518 (soit une trs lgre augmentation en Livres courantes) et une rduction de format comparable celle effectue par la France en 2009 devrait rduire lcart, sans pour autant le faire disparatre.

c) LAllemagne ralise un effort suprieur la France dans le domaine conventionnel


Bien que ne consacrant que 1,1 % du PIB la dfense, lAllemagne dispose dun budget de dfense proche de celui de la France, du fait du poids et du dynamisme de lconomie allemande19, crant une situation indite depuis de nombreuses dcennies. Lvolution des budgets de la dfense franais et allemand20
Dpenses de Dfense France % PIB Allemagne %PIB 2002 38 681 2,51 % 29 947 1,45 % 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Prvisions 38 445 1,92 % 36 738 1,29 %

40 684 42 690 42 545 44 386 45 150 45 366 39 190 39 237

2,56 % 2,58 % 2,48 % 2,47 % 2,39 % 2,35 % 2,07 % 2,03 %


31 748 32 092 32 593 32 734 33 424 35 835 37 214 37 047

1,43 % 1,39 % 1,37 % 1,30 % 1 ,28 % 1,32 % 1,43 % 1,36 %

Donnes en format OTAN en millions deuros courants en parit de pouvoir dachat Source Etat major des armes

En 2011, lcart entre la ressource franaise et la ressource allemande se limite un montant de 1,7 Md en parit de pouvoir dachat, soit un montant infrieur aux 2,7 Md consacrs par la France laction dissuasion nuclaire du programme 146 de la mission Dfense . Cet cart, qui tait de prs de 9 Md en 2002, sest fortement rduit partir de 2009 du fait du changement de format des donnes OTAN, entranant la non prise en compte de la gendarmerie
18

Les rductions budgtaires devraient atteindre en termes rels environ 20 % en moyenne pour lensemble du budget britannique entre le budget 2010/2011 et le budget 2014/2015. Source: HM Treasury , Key spending review announcements. 19 PIB 2010 de lAllemagne 2 499 Md Source Eurostat. 20 Les donnes en format OTAN sont plus prcises que celles utilises par lInstitut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI) : elles comprennent notamment les budgets interministriels daccompagnement des restructurations et de paiement pour la rforme en cours des pensions affrentes et pour la rforme prcdente les dpenses dabsorption de lancienne arme est allemande, ce qui explique lcart avec les donnes du SIPRI pour ce pays en 2010.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 25

nationale partir de cette anne-l, afin de prsenter des donnes davantage comparables. Il nest pas exclu quau cours des prochaines annes le budget allemand ne dpasse le budget franais. Selon le ministre franais de la dfense, leffort allemand est pass de 1,14 % du PIB en 2002 1,11 % du PIB en 2010, tandis que celui de la France demeurait 1,65 % du PIB sur la mme priode. Il convient enfin de noter que la rforme lance par lAllemagne en 2011, avec notamment larrt de la conscription que la France avait dcid ds 1996, nest pas de nature modifier lcart court terme, le budget allemand devant crotre faiblement en 2012 du fait des cots importants daccompagnement de la rforme et de passage une arme professionnelle.

CONCLUSION et RECOMMANDATIONS ________


LEtat a mis en place un processus vertueux prservant la cohrence entre les ambitions capacitaires et les moyens budgtaires. Lanalyse stratgique du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 a prcd ladoption de la loi de programmation militaire pour la priode allant de 2009 2014. Cette loi prvoit les moyens humains, matriels et budgtaires ncessaires la modernisation des armes et prend en compte non seulement lquipement des forces, mais aussi la masse salariale et le fonctionnement. Son calendrier est cohrent avec celui de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode allant de 2009 2011, ce qui permet un meilleur suivi. Ds lorigine, une rvision a t prvue en 2012, au bout de quatre ans. La modernisation des armes, qui comporte un plan important dquipement des forces, se fait en contrepartie dune rduction des contrats oprationnels par rapport au prcdent modle Arme 2015 . La rvision de 2012 intervient dans un contexte dfavorable marqu par la crise des finances publiques et par la progression de 50 % des dpenses militaires mondiales depuis 2001. La crise des finances publiques na pas permis en 2012 laugmentation en volume de 1 % du budget de la dfense, qui tait prvue par la loi de programmation militaire. Laugmentation des dpenses militaires mondiales est porte par les EtatsUnis et les grands pays mergents Mme en Europe, leffort de dfense britannique est suprieur leffort franais et na cess de creuser lcart depuis une dizaine dannes, tandis que le budget allemand de la dfense dpasse le budget franais, si lon raisonne hors dissuasion nuclaire.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LA GENSE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ET LE CONTEXTE DE SA RVISION EN 2012 26

La Cour recommande de : 1. mettre jour le plus rapidement possible le Livre blanc de 2008 afin de rvaluer la nature et le niveau de menaces et des ambitions pour la France, et den dduire un format pour les armes et ses moyens matriels et humains dans le cadre dun processus itratif avec les donnes budgtaires ; 2. prparer simultanment, ds lt 2012, des simulations physicofinancires permettant aux dcideurs dapprcier globalement le niveau de ressources allouer la dfense en fonction de diffrents niveaux dambition et des contraintes des finances publiques.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre II Le bilan budgtaire de la loi de programmation militaire


I - Une construction budgtaire hypothtique
A - La loi de programmation tait abonde par des ressources exceptionnelles par nature incertaines
1 - 3,7 Md de recettes exceptionnelles taient prvus sur la dure de la loi de programmation militaire
Larticle 3 de la loi de programmation militaire prvoyait une ressource totale en crdits de paiement de 185,9 Md2008 dont 93,9 Md pour la priode allant de 2009 2011 couverte par la loi de programmation des finances publiques. Cette ressource provenait des lois de finances pour un montant de 180,5 Md, du plan de relance de lconomie pour 1,7 Md et des recettes exceptionnelles attendues des ventes immobilires et des cessions de bandes de frquence hertzienne pour 3,47 Md21. Cette dernire ressource est incertaine dans son montant et dans son calendrier de ralisation, faisant peser un risque sur lexcution de la loi de programmation militaire ds sa construction.
21

Article 3 de la loi de programmation militaire (donnes en crdits de paiements pour les montants des lois de finances et du plan de relance de lconomie).

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

28

COUR DES COMPTES

Lexamen des donnes dexcution budgtaire de la priode allant de 2009 2011 compares aux prvisions de recettes exceptionnelles prvues par la loi de programmation militaire fait apparatre un dficit de 2,49 Md en cumul qui est dtaill dans le tableau ci-dessous.

Les recettes exceptionnelles sur la priode 2009-2011


(en milliards d'euros courants) Prvisions de la LPM (euros courants) Excution budgtaire (euros courants) Ecarts 2009 1,64 0,56 1,08 2010 1,26 0,2 1,06 201122 0,57 0,22 0,35
TOTAL 2009-2011

3,47 0,98 2,49

Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense

2 - Les recettes lies aux frquences arrives avec retard en 2011 et 2012 sont suprieures aux prvisions
La cession des bandes de frquence hertzienne devait procurer des recettes de 1,45 Md entre 2009 et 2011 (600 M en 2009, 600 M en 2010 et 250 M en 2011). Elles concernaient hauteur de 1 050 M la cession des bandes de frquence23 utilises par le programme Felin et par le programme Rubis24 et hauteur de 400M de lusufruit des satellites Syracuse dans le cadre de lopration Nectar 25. Entre 2009 et 2011, seuls 89 M de recettes lies la cession des bandes de frquence ont pu tre utiliss au profit de la dfense, soit un cart de 1,35 Md par rapport la prvision. En effet, le retard pris par le processus de cession des bandes de frquence a conduit une absence de recettes en 2009 et en 2010. En 2011, les premires recettes ont t engranges pour un montant de 936 M. Elles concernent les bandes de frquence du systme Rubis et sont suprieures au montant de 450 M attendu ce titre par le ministre de la dfense. Toutefois, leur arrive tardive en fin dexercice na permis leur utilisation qu hauteur dun

Les donnes dexcution 2011 comprennent 89 M au titre des cessions de frquences et 130 M au titre des cessions immobilires. 23 Il sagit des frquences de 2,6 GHz et de 800 Mhz issues des systmes Rubis de la gendarmerie et Flin de larme de terre. 24 Les bandes de frquences dites Flin sont celles utilises par larme de terre pour ses communications, tandis que les bandes Rubis sont celles de la gendarmerie. 25 Le projet Nectar consistait cder lusufruit des satellites Syracuse des oprateurs privs auxquels le ministre de la dfense aurait ensuite louer les capacits ncessaires aux armes.

22

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE29

montant de 89 M26 au profit du budget de la dfense en 2011, lutilisation du solde de 847 M ayant t reporte sur 2012. Au premier trimestre 2012, les bandes de frquence du systme Flin ont t cdes pour un montant de 1 420 M, galement suprieur la prvision de 600 M. Par ailleurs, il a t dcid dinterrompre la procdure dappel doffre du projet Nectar de cession de lusufruit des satellites Syracuse en 2012. Ce projet, contestable du point de vue de son quilibre financier, nengendrera donc pas les 400 M de produits de cession budgts. Toutefois, les excellents rsultats obtenus lors des cessions des bandes de frquence des systmes Flin et Rubis permettent dengranger une recette totale de 2 356 M, soit un montant trs suprieur la prvision initiale de 1 450 M. Malgr cette excellente performance, le dcalage du calendrier initial a pes sur le respect des prvisions de la loi de programmation budgtaire, tandis que des incertitudes demeurent sur la possibilit pour le ministre de la dfense dutiliser la totalit de ces recettes, soit un montant de 2 267 M constitu de 847 M de reports sur 2012 des produits de cession de 2011, de 900 M inscrits dans la loi de finances initiale pour 2012 et de 520 M inscrits dans la loi de finances rectificative de mars 2012. Au moment de lcriture du rapport, le ministre de la dfense avait lautorisation de consommer 1 100 M de recettes exceptionnelles ds 2012 : 630 M avaient dailleurs t consomms la fin du mois davril 2012.

3 - Les recettes immobilires lies la cession des emprises parisiennes du ministre demeurent incertaines.
Les recettes immobilires devaient rapporter 2,02 Md entre 2009 et 2012. Lexamen des donnes dexcution montre que le montant qui a pu tre utilis au profit de la dfense sur la priode sest limit 894 M (560 M en 2009, 204 M en 2010 et 130 M en 201127), ce qui a cr un cart de 1,15 Md par rapport la prvision. Lessentiel des recettes attendues doit provenir de la cession des emprises parisiennes du ministre dont lhorizon a t report 2013 et qui demeure incertaine, tant dans son calendrier de ralisation que dans
Lensemble des donnes chiffres relatives la cession des frquences ont t communiques par la direction des affaires financires du ministre de la dfense. 27 Lensemble des donnes chiffres relatives aux cessions immobilires ont t communiques par la direction des affaires financires du ministre de la dfense.
26

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

30

COUR DES COMPTES

son montant. Les recettes attendues de la cession de lhtel de la Marine ne devraient finalement pas tre au rendez-vous, ce bien devant finalement tre conserv dans le giron de lEtat. Concernant les oprations ralises en province, certaines cessions ont t effectues leuro symbolique, afin de compenser limpact territorial des restructurations en cours et de prendre en compte les problmatiques de dpollution. Dautres sites ne trouvent pas preneur, ce qui oblige le ministre continuer les grer, mme sils ne sont plus employs.

B - Lexportation de lavion Rafale devait permettre de limiter les commandes du ministre de la dfense
Pour des raisons lies au plan de charge industriel, lEtat a garanti au fournisseur la production dun minimum de 11 avions Rafale par an. Lexportation de lavion devait alimenter ce plan de charge hauteur dun appareil en 2010 et de quatre appareils en 2011. Cette hypothse optimiste na pu tre tenue et larme de lair a d augmenter la cadence de ses commandes pour un surcot de lordre de 350 M sur la priode allant de 2009 2011, ce qui ntait pas envisag au moment de la construction de la loi de programmation militaire. Au total, il tait prvu dacqurir 50 Rafale sur la priode 20092014, le programme industriel devant, par ailleurs squilibrer grce aux exportations. Lavion Rafale a t retenu par lInde en janvier 2012, les arrangements contractuels restant encore cependant finaliser, tandis que des offres sont en cours de discussion au Brsil et aux Emirats arabes unis. Toutefois, si ces contrats lexportation28 ntaient pas finaliss avant 2014, lengagement envers le fournisseur conduirait acheter 16 appareils de plus entre 2009 et 2014 , soit une drive par rapport la loi de programmation militaire dpassant le milliard deuros .

C - Bien quen nette progression, le financement du surcot des oprations extrieures est demeur insuffisant
Le budget du ministre de la dfense a longtemps t construit en sous-valuant le montant des surcots lis aux oprations extrieures, ce qui entranait leur financement au dtriment des quipements des forces : le ministre de la dfense avait ainsi d prlever 722 M principalement
28

De prcdentes tentatives se sont soldes par des checs au Maroc et en Suisse.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE31

sur son titre 5 (dpenses dinvestissement) pour financer le surcot des oprations extrieures des annes 2006, 2007 et 200829. Pour remdier cette situation, la loi de programmation militaire a prvu un financement croissant des oprations extrieures et un mcanisme dabondement interministriel de complment30. Pour autant, bien quen important progrs sur la priode, le financement budgt sest rvl insuffisant pour couvrir le surcot constat des oprations extrieures effectues. Il convient toutefois de noter que certaines oprations extrieures ntaient pas prvisibles, comme lintervention en Libye en 2011.

Le surcot des oprations extrieures Anne Budget prvu (en millions deuros courants) Excution crdits de paiement (en millions deuros courants) 2008 460 852 2009 510 871 2010 570 860 2011 630 1 246

Source direction des affaires financire du ministre de la dfense

Les crdits inscrits dans la loi de finances initiale sont ainsi passs de 460 M en 2008 630 M en 2011, ce qui demeure insuffisant pour couvrir un volume doprations extrieures rcurrentes et prvisibles de lordre de 850 M. Lintervention en Libye en 2011, non prvisible au moment du vote de la loi de finances initiales, a engendr un surcot complmentaire de lordre de 370 M31 qui a aggrav lcart entre le montant vot en loi de finances initiale et le montant effectivement dpens en 2011. Sur la priode allant de 2009 2011, ces carts ont t combls par des ressources complmentaires apportes par les lois de finances rectificatives, ce qui a limit limpact constat dans le pass sur les budgets dquipement. Toutefois, ce mode de financement prsente des risques de tension en gestion, lorsque les crdits arrivent trop tardivement
Rapport spcial du Snat sur la mission Dfense dans le cadre de la prparation de la loi de finances pour 2012. 30 Alors que la budgtisation en LFI 2008 tait de 460M, larticle annexe 6.3 de la loi de programmation militaire prvoit une augmentation du montant budgt en loi de finances initiale hauteur de 510 M en 2009, augment de 60M en 2010 et nouveau de 60 M en 2011 pour atteindre 630 M, ainsi que le financement du solde par prlvement sur la rserve interministrielle de prcaution. 31 Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense.
29

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

32

COUR DES COMPTES

pour tre consomms et doivent tre reports lanne suivante. De plus, en 2009, il na pas permis de couvrir en totalit le surcot et 59 M32 sont demeurs la charge de la dfense.

D - Les conomies attendues des rformes du ministre devaient contribuer au financement


Le ministre de la dfense a lanc en 2008 une srie de rformes ambitieuses : la suppression de 54 000 emplois dici 2015, une refonte de la carte militaire, une rorganisation des soutiens et une rduction du format des armes. Cet effort trs important, portant sur 17 % des effectifs civils et militaires du ministre, devait engendrer des conomies, entirement utilises pour le financement de lquipement des forces et la revalorisation de la condition des militaires. Dans ce cadre, larticle 4 de la loi de programmation militaire prvoit une rduction nette deffectifs de 45 888 quivalents temps plein entre 2009 et 201433 dont 23 502 sur la priode allant de 2009 2011. Les donnes dexcution montrent que les objectifs de suppression demplois sont tenus, avec, sur le primtre de la seule mission budgtaire Dfense , une diminution nette de 22 801 quivalents temps plein travaills sur la priode 2009-201134. Pour autant, le montant des ventuelles conomies ralises demeure incertain dans son montant, ce qui rend complexe leur recyclage au profit du financement de lquipement des forces et de la revalorisation de la condition des militaires. La dernire valuation ralise par le ministre sur le primtre de la mission budgtaire Dfense estime 1 107 M35 les conomies nettes cumules ralises sur les dpenses de masse salariale (titre 2 du budget) sur les annes 2008 2011 par rapport la situation avant rforme. Dans le mme temps, les donnes dexcution budgtaire de la mission montrent que ces dpenses sont passes en excution de 18 508 M en 2007 19 528 M36 en 2011,
Source : rapport spcial du Snat sur la loi de finances pour 2012 pour la mission Dfense. 33 Lcart avec le chiffre de 54 000 emplois sexplique principalement par une diffrence de priode : lensemble des rformes se dploient entre 2008 et 2015 sur huit ans, alors que la loi de programmation militaire ne couvre que six ans entre 2009 et 2014. 34 Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense. 35 Selon le tableau de synthse communiqu par la direction des affaires financires du ministre de la dfense prsent dans la partie II du prsent chapitre : 139,11+171,10+295,52+501,28 = 1 107 M. 36 Donnes dexcution fournies par la direction des affaires financires du ministre de la dfense.
32

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE33

soit une croissance de 1 020 M de la dpense de titre 2 (dpense de personnel) sur les annes 2008 2011. La distorsion qui existe entre ces deux chiffres ne peut quinciter la prudence quant aux conomies vritablement dgages par la rforme sur les rmunrations. Il est tout fait possible, que ces conomies soient moins importantes quenvisag au dpart en raison dun renforcement du poids des officiers et des cadres civils de catgorie A dans la structure des emplois du ministre. Mme, si la rforme avait engendr les conomies estimes par le ministre, la poursuite de la croissance du titre 2 (dpense de personnel) conduirait penser que ces conomies ont t entirement absorbes par les dpenses de personnel et nont donc pas pu contribuer au financement des quipements. Le ministre de la dfense a fait valoir lors de la contradiction que laugmentation de masse salariale observe entre 2007 et 2011 rsulte hauteur de 860 M de laugmentation des dpenses de pensions et hauteur de 118 M de celle de la masse salariale hors pensions. Ce dernier chiffre se dcompose en une diminution de 72 M de la masse salariale rcurrente et en une augmentation de 190 M des lments non rcurrents, lis notamment laccompagnement des restructurations et aux indemnits de chmage. Il prcise par ailleurs, que sans les rformes, la masse salariale de 2011 serait de 500 M suprieure ce quelle a t et quil tait prvu ds lorigine daffecter une partie de lconomie la revalorisation des personnels. Ces lments ne sont pas de nature modifier lanalyse de la Cour qui considre que la poursuite de la croissance du titre 2 (dpense de personnel) du budget malgr la rduction deffectifs est proccupante dans un contexte de ressources limites pour le budget de la dfense.

E - La base dAbu Dhabi et la rintgration dans le commandement intgr de l'OTAN nont pas t pris en compte
Le respect de lobjectif ambitieux de rduction nette demplois sur la priode allant de 2009 2011 est dautant plus notable que, contrairement ce qui avait t fait pour la monte en puissance de la fonction connaissance anticipation37, la loi de programmation militaire navait prvu aucune cration demplois pour le renforcement de la prsence franaise au sein du commandement intgr de lAlliance atlantique et de louverture de la base dAbu Dhabi. Ces deux dcisions
Larticle annexe 2.1.1.1 de la loi de programmation militaire prvoyait la cration de 700 emplois dans la fonction connaissance anticipation, pris en compte dans lobjectif de rduction nette de 54 000 emplois.
37

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

34

COUR DES COMPTES

taient pourtant dj prises au moment du vote de la loi de programmation militaire en juillet 200938, mme si la dcision de renforcer la prsence franaise dans le commandement intgr de l'OTAN navait pas t officiellement annonce. Les effectifs cibles pour 2011 taient de 880 emplois pour lOTAN et de 648 emplois pour la base dAbu Dhabi39. Les besoins de la base dAbu Dhabi ont conduit affecter un effectif plus important que prvu avec 717 militaires40 en 2011. Afin de tenir les objectifs de rduction deffectifs, il a t ncessaire de procder des redploiements au sein du ministre de la dfense. Dans la mesure o les postes pourvoir au sein de lOTAN concernent une part importante dofficiers suprieurs, ils ont pu contribuer au repyramidage des effectifs du ministre.

F - La loi de programmation militaire prvoyait une hausse du budget de 1 % en volume partir de 2012
La construction budgtaire prvoyait une stabilisation du budget de la dfense en volume sur la priode 2009-2011, avant une phase de croissance de 1 % en volume partir de 201241. Indpendamment de lampleur de la crise conomique et financire qui ne pouvait tre jauge au printemps 2009, lors de la prparation de la loi de programmation militaire, tabler sur une hypothtique croissance du budget moyen terme est par nature peu prudent pour financer une politique. Si la trajectoire de stabilisation en volume des crdits budgtaires a pu tre globalement tenue sur la priode 2009-2011, la croissance de 1 % en volume en 2012 nest pas au rendez-vous. Dans un premier temps, le projet de loi de finances pour 2012 prvoyait la stabilisation en volume des crdits budgtaires. Ensuite, lors du vote de la loi de finances initiale pour 2012, des modifications ont conduit adopter un budget marquant un retrait de 0,5 % en volume par rapport 2011. Ainsi, les crdits de paiements de la loi de finances initiale pour 2012 sur le primtre de la loi
La dcision concernant lOTAN a t officialise lors du sommet de Strasbourg en avril 2009 et la cration de la base dAbu Dhabi a t annonce en janvier 2008 par le Prsident de la Rpublique. 39 Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense. 40 Rapport de lAssemble nationale n 3805 sur le budget oprationnel de la dfense dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2012. 41 La loi de programmation militaire ne formule pas explicitement des hypothses en termes de croissance de lconomie. Sa trajectoire, prvoyant une augmentation de 1 % en volume du budget de la dfense partir de 2012, sappuyait toutefois sur les mmes hypothses que la trajectoire des finances publiques de lpoque qui prvoyait le retour lquilibre budgtaire ds 2012.
38

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE35

de programmation militaire slvent 30,35 Md, contre 30,01 Md en excution sur 2011, soit un montant infrieur de 1,79 Md aux 32,14 Md42 prvu par la loi de programmation militaire pour lanne 2012.

II - Un pilotage financier des rformes et des engagements insuffisant


La connaissance prcise des conomies et des surcots engendrs par les rformes du ministre est une ncessit absolue pour clairer les dcideurs, dans un contexte o les rformes sont massives, du fait de la rduction de 54 000 emplois en huit ans et des dizaines de projets de rformes qui se dploient simultanment au sein du ministre pendant cette priode. Ayant not, dbut 2011, que plus de trois ans aprs le lancement des rformes, le ministre connaissait des difficults importantes pour mesure limpact financier des rformes en le rconciliant avec les donnes dexcution budgtaire, la Cour avait recommand de professionnaliser le suivi financier des rformes, en renforant les moyens du projet Aramis damlioration de la fonction financire, en adoptant une dmarche rsolument prudente dans les estimations et en levant au plus tt les incertitudes significatives releves. La dernire estimation des conomies nettes attendues des rformes communique la Cour par le ministre de la dfense, en fvrier 2012, prvoit une conomie nette cumule de 6,7 Md sur la priode 2008-2015, toutes choses gales par ailleurs, par rapport la situation avant rforme, dont 1,3 Md43 auraient dj t ralises avant fin 2011. Parmi ces dernires 1,1 Md44 concerneraient le seul titre 2 (dpense de personnel) du budget.

Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense. Somme des gains nets totaux pour les annes 2008 2011 soit 139,11 + 237,77 + 370,30 + 540,48 = 1 287,66 M. 44 Somme des conomies nettes de titre 2 pour les annes 2008 2011, soit 139,11 + 171,10 + 295,52 + 501,28 = 1 107,01 M.
43

42

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

36

COUR DES COMPTES

Estimation des conomies lies aux rformes du ministre de la dfense45


E M courants - structureconstante 2008 n S uppressions d'effectifs (E T) - objectifs TP initiaux S ur-ralisationdel'objectif E conom dem salariale ie asse lielarductiondes effectifs P d'accom lan pagnem social ent des restructurations (hors surcot chm age) 2008 -2426 -3534 -139,11 2009 -6496 -553 -298,16 2010 -8108 620 -487,32 -704,25 -926,33 -1150,92 -1354,91 -1449,57 -1449,57 -6510,58 2011 -7910 2012 -7641 2013 -7541 2014 -7091 2015 -3320 2016 0 -54000 C ul um 2008-2015

Titre 2

127,06

191,80 202,97 187,75

163,56

168,11

60,79

0,00

1102,04

E conom nettesTitre2 ies

-139,11

-171,10

-295,52 -501,28 -738,58

-987,36 -1186,80 -1388,78

-1449,57

-5408,54

E conom nettesTitre3 ies C derestructurationots infrastructure


Titres 5 et 6

-49,29 43,51

-94,57 -170,42 -246,13 117,90 287,00 393,00

-321,30 352,00

-393,54 211,00

-438,86 87,00

-458,68 49,00

-1714,10 1491,41

A pagnem conom ccom ent ique des restructurations (FR D"nouveau" - action10duP. 212) E P roduits decession G netsTitres5et 6 ains

4,11

3,89

23,42

40,39

44,45

48,95

48,64

31,86

213,85

-65,00 -17,38

-102,00 -179,00 -163,00 19,79 131,42 270,39

-672,00 -275,55

-84,00 175,95

0,00 135,64

0,00 80,86

-1265,00 440,26

G netstotaux ains

-139,11 -237,77 -370,30 -540,28 -714,32 -1584,20 -1404,39 -1692,00 -1827,39 -6682,39

Source : secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense Titre 2 (dpense de personnel) Titre 3 (dpense de fonctionnement) Titre 5 (dpense dinvestissement) Titre 6 (dpense dintervention)

A - Des conomies de masse salariale sont annonces, mais les dpenses de titre 2 (dpense de personnel) de la dfense continuent leur progression
Les conomies de masse salariale (titre 2 du budget) diminues des cots daccompagnement des restructurations pour le personnel sont
45

Ce document en euros courants a t largement diffus par le ministre de la dfense, notamment aux assembles parlementaires. Il est donc prsent tel quel, mme si un document quivalent en euros constants pourrait prsenter un intrt pour des donnes pluri annuelles.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE37

estimes un montant net cumul de 5,4 Md dont 1,1 Md avant fin 2011. Ces chiffres sont estims sur la base des cots des entrants par catgorie de personnel dans les postes supprims, selon lapproche commune au ministre de la dfense et la direction du budget. Ils sont trs estimatifs, le dtail ne correspondant pas une liste prcise de personnes ayant quitt le ministre sans tre remplaces. Leur comparaison avec les donnes dexcution budgtaire qui montrent une augmentation de 1 020 M46 des dpenses de titre 2 entre 2008 et 2011 ne peut inciter qu la prudence quant leur fiabilit. Le ministre de la dfense estime que les dpenses de rmunration dites dpenses socles 47 auraient diminu de 0,57 % entre 2008 et 2011, sous leffet de la rduction demploi et de labsence de revalorisation du point de la fonction publique. Cependant, cette conomie aurait t contrebalance par la progression de lordre de 40 % sur la mme priode des dpenses hors socle 48 comprenant notamment les cots daccompagnement des personnels restructurs et un certain nombre de dpenses de guichet lies aux indemnits des dispositifs chmage et amiante . Il convient, par ailleurs, de noter que la faible diminution des dpenses socles sexplique galement par les mesures statutaires de revalorisation de la condition des militaires qui ont t prises depuis 2009, certaines tant lies lalignement sur les mesures ayant bnfici la gendarmerie nationale. Lanne 2011 est ainsi marque, par lachvement de la mise en place de la nouvelle grille de rmunration des militaires dbute en 2009 qui concerne notamment les officiers suprieurs et assimils, lachvement du plan triennal de revalorisation indiciaire des mesures dfense, associes au plan dadaptation des grades aux responsabilits exerces qui concernent notamment les sous-officiers en fin de carrire, la revalorisation des indices des aidessoignants et des secrtaires mdicaux et le dbut de la mise en uvre du plan triennal visant permettre un accs plus large la rmunration hors chelle B pour les colonels et quivalents49. Il est paradoxal que ces mesures concernent principalement les populations au sein desquelles des dparts volontaires sont esprs : le ministre de la dfense a ainsi
Donnes dexcution budgtaire communiques par la direction des affaires financires du ministre de la dfense 47 Il sagit de toutes les dpenses rcurrentes de personnel lies lvolution des effectifs et lvolution des rmunrations rcurrentes. 48 Il sagit des dpenses de titre 2 non rcurrentes comme lindemnisation au titre du chmage et de lamiante, les diffrentes mesures dincitation au dpart volontaire dans le cadre des restructurations. 49 Rapport de lAssemble nationale n 3805 sur le budget oprationnel de la dfense dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances pour 2012.
46

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

38

COUR DES COMPTES

dpens entre 2009 et 2011 un montant de 278 M de pcules et indemnits de dpart pour les militaires, auquel sajoute un montant de 143 M50 dindemnits de dpart pour les personnels civils, montants qui ont contribu la croissance des dpenses hors socle . Une telle analyse tend confirmer quune large part des conomies engendres ne sont pas utilisables ce stade pour financer lquipement des forces, puisquelles sont consommes par le titre 2. Elle souligne galement linsuffisance de lexercice destimation des conomies qui na pas pris en compte les dpenses de chmage. Celles-ci correspondent aux remboursements lUrssaf des indemnits de chmage pour les personnels contractuels ayant quitt le ministre de la dfense sans retrouver demploi.

B - Leffort didentification des conomies de fonctionnement confirme laspect volatil du chiffrage


Les efforts raliss dans le domaine du fonctionnement (titre 3 du budget) lis la rduction demplois sont supposs engendrer une conomie nette estime 1,7 Md en cumul entre 2008 et 2015, dont un montant de 313 M avant fin 2011. Le ministre de la dfense a entrepris en 2011 de rconcilier cette estimation et les donnes dexcution budgtaire pour les premires annes de mise en uvre de la rforme. Il en rsulte, en projection, une conomie nette affine 1,67 Md, soit un cart de lordre de 40M par rapport au chiffrage prcdent de 1,71 Md. Ce montant reprsenterait une conomie annuelle prenne de 394 M dont 214 M au titre des moindres surfaces de locaux utiliss, 76 M au titre de la restauration, de lhabillement et des transports ferroviaires et 98 M au titre du carburant oprationnel51. Pour autant, la direction des affaires financires du ministre de la dfense prcise : Ce chiffrage est susceptible dvoluer, dans la mesure o il doit faire lobjet de consolidations et de complments, mais dans des proportions qui devraient tre infrieures 10 %. . Une variation du chiffrage de lordre de 10 % a un impact de 167 M. Quoique mritoires, ces travaux ne permettent donc pas dclairer de faon suffisamment prcise la prise de dcision.

50 51

Source : direction des ressources humaines du ministre de la dfense. Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE39

C - Les recettes exceptionnelles immobilires devaient contribuer financer les dpenses dinfrastructure
Les cots lis aux investissements dans les infrastructures et aux compensations verses aux territoires touchs par les restructurations (titres 5 et 6 budgtaires) sont estims 1,7 Md en cumul sur la priode 2008-2015, dont 480 M avant fin 2011. Ce surcot est suppos tre compens par les produits de cession attendus des ventes immobilires pour un montant de 1,3 Md sur la priode dont 346 M avant fin 2011. Ces recettes exceptionnelles correspondent la cession des biens immobiliers dj prise en compte dans les ressources de la loi de programmation militaire. Cette approche, qui revient les prendre en compte, dans lestimation des conomies attendues des rformes, prsente le risque de les compter deux fois.

III - Une trajectoire presque respecte fin 2011 grce des crdits complmentaires
A - A fin 2011, un cart de 1,89 Md est constat par rapport la trajectoire de la loi de programmation
Excution budgtaire 2009-2011 de la loi de programmation militaire
Crdits de paiement (en milliards d'euros courants) Crdits budgtaires Ressources de la loi de programmation militaire (1) Recettes exceptionnelles Plan de relance de l'conomie Total des ressources prvues 2009 29,82 1,64 0,99 32,45 31,43 0,56 0,99 32,98 1,61 -1,08 2010 30,35 1,26 0,77 32,38 30,27 0,2 0,77 31,24 -0,08 -1,06 2011 30,94 0,57 31,51 30,01 0,22 0 30,23 -0,93 -0,35 TOTAL 2009-2011 91,11 3,47 1,76 96,34 91,71 0,98 1,76 94,45 0,6 -2,49

Crdits budgtaires Excution Recettes exceptionnelles budgtaire sur le mme primtre Plan de relance de l'conomie (2) Total des dpenses excutes Crdits budgtaires Ecarts (2)-(1) Recettes exceptionnelles Plan de relance de l'conomie Total des carts

(1)

0 0 0 0 0,53 -1,14 -1,28 -1,89 Ecart en pourcentage -2 % Chiffres de larticle 3 de la loi de programmation militaire mis en euros courant avec les taux d'inflation rels soit 0,1 % en 2009, 1,5 % en 2010 et 2,1 % en 2011. Source : secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

40

COUR DES COMPTES

La comparaison des donnes dexcution budgtaire, c'est--dire des dpenses rellement effectues, avec les ressources financires prvues par la loi de programmation militaire, prsente dans le tableau ci-dessus, permet de conclure que la trajectoire a presque t respecte sur la priode allant de 2009 2011. Alors que la loi de programmation militaire prvoit une ressource sur trois ans de 96,3 Md, la dpense rellement effectue en excution est de 94,4 M. Lcart de 1,9 Md existant entre les deux chiffres sur la priode allant de 2009 2011 devrait tre partiellement compens par lutilisation en 2012 des recettes exceptionnelles reues tardivement en 2011 et reportes sur 2012 pour un montant de 0,9 Md. Toutefois, cet cart par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire, auquel sajoute le dfaut de matrise de la masse salariale voqu plus haut, a t support par les dpenses ayant le lien le plus direct avec les capacits oprationnelles des forces : les dpenses de personnel ont t abondes au dtriment des dpenses dquipement du programme 14652, des dpenses de maintien en condition oprationnelle des matriels et des dpenses dentranement.

B - Des ressources initialement non prvues ont vit un loignement de la trajectoire


Les principales variations de ressources en gestion 2009-2011
Ressources infrieures aux prvisions Retards sur les recettes exceptionnelles Crdits en loi de finances initiale (LFI) infrieur la loi de programmation militaire (LPM), principalement en raison des arbitrages du triennal 2011-2013 Annulations de crdits LFR 2011 Mesures d'conomies fin 2011 Sous-total A Ressources suprieures aux prvisions Crdits en LFI suprieurs la LPM en raison dune inflation moins forte que prvue Crdits complmentaires des lois de finances rectificatives (LFR) Reports de crdits Autres Sous-total B 2009 1,08 2010 1,06 2011 0,35 Total 2009-2011 2,49

0,23

0,79 0,27 0,10 1,51 2 011

1,02 0,27 0,10 3,88 Total 2009-2011 0,55

1,08 2 009 0,55 0,06 0,9 0,1 1,61

1,29 2 010

0,07 0,18 -0,1 0,15

0,16 0,11 -0,04 0,23 1,28

0,29 1,19 -0,04 1,99 1,89

Insuffisance nette de ressources A-B -0,53 1,14 Donnes crdits de paiement en milliards deuros courants

Source : Cour des comptes partir des donnes du ministre de la dfense


52

Programme 146 Equipement des forces .

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE41

La mission budgtaire Dfense a bnfici entre 2009 et 2011 de ressources complmentaires qui lui ont permis de limiter les impacts des alas de gestion comme le rsume le tableau ci-dessus.

1 - Linflation53 moins forte que prvue en 2009 a permis de prendre une avance de 545 M sur les crdits prvus
En 2009, la loi de finances initiale avait t construite avec un taux dinflation prvisionnel de 2 %. Le montant en euro 2008 pour lannuit 2009 des travaux prparatoires de la future loi de programmation militaire vote lt 2009 a donc t calcul en appliquant une inflation de 2 % au montant en euros 2008 lors de la prparation fin 2008 de la loi de finances initiale pour 2009. Or, en excution, linflation relle de 2009 sest leve 0,1 %. Ce mcanisme a conduit une ressource de crdits budgtaires suprieure de 545 M lannuit de la loi de programmation militaire en euros courants en 2009.

2 - 289 M de crdits ont t obtenus en lois de finances rectificatives pour combler les dficits de titre 2 depuis 2009
Lexcution budgtaire de la mission Dfense sest rgulirement traduite par des dpenses de titre 2 suprieures aux prvisions des lois de finances initiales. En plus des surcots des oprations extrieures, ce besoin de financement sest lev 125 M en 2009, 241 M en 2010 et 201M54 en 2011. Il a t combl partiellement par des ressources supplmentaires apportes par les dcrets davance valids par les lois de finances rectificatives pour un montant de 59 M en 2009, 72 M en 2010 et de 158 M en 2011. Cette forme de ressources ne saurait tre considre cependant comme prenne : il nest en effet gure satisfaisant de devoir solliciter des crdits complmentaires du Parlement en fin dexercice pour faire face des dpenses obligatoires mal anticipes.

3 - Tandis que le ministre a t autoris utiliser 1 194 M de reports de crdits entre 2009 et 2011
Le ministre de la dfense a galement obtenu lautorisation de consommer des volumes importants de reports de crdits de paiement
La loi de programmation militaire neffectue pas dhypothse en matire dinflation et prsente les chiffres en euros 2008. Larticle 3.2 prvoit lactualisation de ces chiffres chaque anne par application de lindice des prix la consommation hors tabac. 54 Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense.
53

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

42

COUR DES COMPTES

pour des montants de 900 M en 2009, 184 M en 2010 et de 110 M55 en 2011. Cette ressource est cependant en voie dpuisement lexception des reports lis aux recettes exceptionnelles de 2011 arrives en fin danne dont 846 M nont pu tre consomms.

C - Les effets des rductions de crdits ont pu ainsi tre jusque-l limits
1 - Les arbitrages de la programmation budgtaire 2011-2013 ont retir 780 M de crdits de paiement la mission Dfense en 2011
Les arbitrages rendus au moment de llaboration de la loi de planification des finances publiques pour la priode allant de 2011 2013 prvoient un volume de crdits budgtaires de 91,70 Md56 sur trois ans dont 30,16 Md pour lanne 2011. Cela reprsente un cart de 3,91 Md par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire dont un montant de 780 M pour lanne 2011. Ceci constitue la principale explication du vote de crdits budgtaires dans la loi de finances pour 2011 infrieurs de 0,79 Md lannuit prvue par la loi de programmation militaire.

2 - Lanne 2011 a t caractrise par des annulations complmentaires de crdits de paiement de 267 M
Lexercice de la garantie de lEtat au profit de DCN international dans le cadre du dnouement du litige relatif aux frgates livres Taiwan a conduit la loi de finances rectificative de septembre 2011 mobiliser 460 M dont 211 M ont t financs par annulation de crdits de paiement de la mission budgtaire Dfense. Par ailleurs, la ncessit de dgager des marges de manuvre financires complmentaires dans le contexte de la crise des finances publiques a conduit la loi de finances rectificative de juillet 2011 annuler 56 M de crdits de paiement sur la mission Dfense. Les lois de finances rectificatives de lt 2011 ont donc annul au total 0,27 Md de crdits de paiement sur cette mission Dfense.

55 56

Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense. Prsentation du budget 2011sur le site Internet du ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE43

3 - Les mesures dconomie dcides fin 2011 ont enfin conduit au report de 97 M de crdits de paiement sur 2012
Larbitrage interministriel de dcembre 2011 a conduit geler 97 M de crdits de paiement, qui ont t reports sur 2012, ce qui a engendr un nouvel cart de 0,1 Md par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire.

IV - Un cart avec la trajectoire de la programmation militaire qui saccrot aprs 2012


A - Les arbitrages de la programmation 2011-2013 et du budget 2012 crent un cart de 4,1 Md fin 2013
Les arbitrages rendus lt 2010 lors de ladoption de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode allant de 2011 2013 et destins rduire le dficit ont limit les crdits de paiement de la mission Dfense 91,70 Md57 sur trois ans, ce qui reprsente un cart de 3,91 Md par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire. Par ailleurs, lors du vote de la loi de finances pour 2012, une rduction complmentaire de crdits de paiement a t effectue pour un montant de 280 M58. Les effets de ces dcisions se cumulent ceux de lexcution budgtaire des annes 2009 2011 qui stait termine par un cart de 1,89 Md par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire. Ces arbitrages budgtaires, lie la situation gnrale des finances publiques, indpendamment de toute analyse portant sur les besoins capacitaires des armes, conduisent faire passer lcart par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire dun montant cumul de 1,89 Md la fin de 2011 un montant cumul dau moins 4,10 Md la fin de 2013.

57 58

Prsentation mise en ligne sur le site Internet du ministre de la dfense. Ecart entre la loi de finances pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2012.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

44

COUR DES COMPTES

Evolution de la trajectoire sur la priode allant de 2011 2013


Crdits de paiement Ressources de la loi de programmation militaire Ressources rvises la baisse par le triennal 20112013 Excution budgtaire (loi de finances initiale pour 2012, triennal pour 2013) (en milliards d'euros courants) Crdits budgtaires Recettes exceptionnelles Plan de relance de l'conomie Total des ressources prvues Crdits budgtaires Recettes exceptionnelles Plan de relance de l'conomie Total des ressources prvues Crdits budgtaires Recettes exceptionnelles Plan de relance de l'conomie Total des dpenses excutes Crdits budgtaires Ecarts Recettes exceptionnelles Plan de relance de l'conomie Total des carts 2009 et 2010 60,17 2,9 1,76 64,83 61,7 0,76 1,76 64,22 61,7 0,76 1,76 64,22 1,53 -2,14 0 -0,61 31,18 30,01 0,22 0 30,23 -0,93 -0,35 0 -1,28 31,69 32,09 30,03 31,02 1,22 1,07 0 0 31,25 32,09 -2,11 1 0 -1,12 -2,06 0,96 0 -1,10 31,51 30,16 1,02 32,36 33,19 30,52 31,02 1,17 1,07 2011 30,94 0,57 2012 0,22 2013 0,11 TOTAL 2009-2013 156,33 3,80 1,76 161,89 153,4 4,02 1,76 159,18 152,76 3,27 1,76 157,79 -2,7 -0,53 0 -4,10

32,14 33,08

Source : secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense

B - La perception alatoire de 2,28 Md de recettes exceptionnelles risque daggraver cet cart


Afin de limiter les impacts des rvisions budgtaires, la loi de programmation budgtaire pour les annes 2011 2013 et la loi de finances pour 2012 ont act le dcalage dans le temps de la perception des recettes exceptionnelles et leur rvaluation la hausse de 230 M par rapport aux prvisions de la loi de programmation militaire. Ainsi, un montant de 2,28 Md59 de recettes exceptionnelles est suppos attnuer les impacts sur la trajectoire de la loi de programmation militaire pour les annes 2012 et 2013. Cette hypothse reste hasardeuse dans la mesure o des incertitudes importantes demeurent sur le montant et le calendrier de ces recettes, notamment les recettes immobilires dont la majeure partie,
59

Dont 1,21 Md en 2012 provenant principalement des recettes de cessions de bandes de frquence restant effectuer et de la cession de lusufruit des satellites Syracuse et 1,07 Md en 2013 provenant principalement de la cession de biens immobiliers du ministre Paris.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE45

attendue en 2013, dpend des cessions des emprises parisiennes du ministre de la dfense. Par ailleurs, comme indiqu plus haut, une incertitude demeure quant la possibilit qui sera donne au ministre de la dfense dutiliser en 2013 le solde de recettes li la cession des frquences. La non ralisation des hypothses en matire de recettes exceptionnelles porterait lcart par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire 6,38 Md la fin de 2013.

C - Le budget triennal ne prvoit pas daugmentation en volume des crdits de la dfense pour 2013
La loi de programmation militaire prvoyait une stabilisation en volume des crdits budgtaires jusqu fin 2011, puis une croissance annuelle de 1 % en volume entre 2012 et 2013. Les arbitrages de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode allant de 2011 2013 et ceux rendus au moment du vote de la loi de finances pour 2012 montrent que cette trajectoire na pu tre respecte ni en 2012, le budget 2012 prsentant une dcroissance en volume de 0,5 % par rapport 2011, ni en 2013, la programmation budgtaire prvoyant ce stade la rgle du zro volume . Les premiers lments connus de lexcution 2012 ne laissent gure prsager un rtablissement de la trajectoire. Ds fvrier 2012, des mesures visant annuler 321 M de crdits de paiement de la mission Dfense ont t prises par la loi de finances rectificative. Par ailleurs, larbitrage du Premier ministre rendu en 2011, consistant maintenir la dfense lintgralit des recettes exceptionnelles lies la cession des bandes de frquence a t assortie dune mise contribution plus forte de ce ministre pour les conomies budgtaires qui devront tre ralises en 201260. Compte tenu de laggravation de la crise des dettes souveraines depuis le milieu de lanne 2011, des engagements de rtablissement des finances publiques pris par la France et des arbitrages effectus dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, il ne saurait tre considr comme probable que le budget 2013 permettra de renouer avec la croissance en volume prvue par la loi de programmation militaire. Il convient ds lors dacter son caractre non soutenable budgtairement et den tirer les consquences en prservant au maximum la cohrence physico-financire du format des armes.
60

Rapport de lAssemble nationale n 3805 sur le budget oprationnel de la dfense dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances pour 2012.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

46

COUR DES COMPTES

________ CONCLUSION et RECOMMANDATIONS _______


La construction budgtaire de la loi de programmation militaire a pris en compte des hypothses manquant de ralisme dont la ralisation ne dpendait pas toujours du ministre de la dfense : - alors que les recettes exceptionnelles lies aux cessions de bandes de frquence et de biens immobiliers devaient apporter 3,47 Md de ressources entre 2009 et 2011, seul un montant de 0,98 Md a pu tre utilis au profit de la dfense sur la priode. Les cessions de bandes de frquence ont t ralises fin 2011 et dbut 2012 pour un montant total de 2,35 Md trs suprieur la prvision de 1,45 Md. A ce stade, le ministre de la dfense a t autoris consommer 89 M en 2011 et 1 100 M en 2012 et des incertitudes demeurent quant la possibilit dutiliser le solde en 2013 ; - labsence dexportation de lavion Rafale ce jour conduit commander 16 avions de plus que prvu entre 2009 et 2014 pour un montant dpassant le milliard deuros ; - bien que progressant en conformit avec la loi de programmation, la budgtisation du surcot des oprations extrieures demeure insuffisante de lordre de 250 M pour couvrir le cot des oprations prvisibles. Quand une opration non prvisible se produit, comme lintervention en Libye de 2011, linsuffisance de budgtisation dpasse les 600 M ; - les conomies attendues des rformes du ministre qui prvoyaient la suppression de 54 000 emplois entre 2008 et 2014 devaient contribuer aux dpenses de personnel et lquipement des forces. Bien que 22 801 emplois aient t supprims sur la priode allant de 2009 2011, les dpenses de titre 2 ont poursuivi leur progression ne permettant pas une raffectation des conomies au bnfice des quipements ; - bien que connues au moment du vote de la loi de programmation, les dcisions de rejoindre le commandement intgr de lOTAN et douvrir la base dAbu Dhabi nont pas t prvues dans la construction budgtaire ; - enfin, lhypothse de croissance de 1 % en volume du budget de la dfense pour 2012 na pu tre tenue. La loi de finances pour 2012 prvoit un budget au format de la loi de programmation militaire de 30,35 Md, soit un montant infrieur lannuit de la loi de programmation militaire qui tait de 32,14 Md ; Par ailleurs, le ministre de la dfense ne parvient pas suivre avec suffisamment de prcision les conomies ralises grce aux rformes, dont la dernire estimation table sur une conomie nette cumule de 6,7 Md entre 2008 et 2015 par rapport la situation avant rforme (dont des

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN BUDGETAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE47

conomies de 5,4 Md sur le titre 2 et de 1,7 Md sur le titre 3, ainsi quun surcot de 0,4 Md sur les titres 5 et 6) : - lestimation de lconomie de masse salariale est approximative et repose sur les cots des entrants de chaque catgorie de personnel concerne. Elle est difficilement rconciliable avec les donnes dexcution des annes 2009 2011, qui montrent une progression des dpenses de titre 2, sauf considrer que le dynamisme de ces dpenses est tel que lintgralit des conomies a t consomme par la progression de la masse salariale, sous les effets conjugus du repyramidage des effectifs du ministre, de la revalorisation de la condition des personnels et dautres facteurs. Le ministre indique que la croissance de la masse salariale depuis 2007 sexplique hauteur de 860 M par les dpenses de pensions et que la masse salariale de 2011 aurait t de 500 M suprieure sans la rduction deffectifs effectue ; - un effort a t entrepris en 2011 pour rconcilier lestimation des conomies de fonctionnement avec les donnes dexcution budgtaire, mais la marge derreur estime par le ministre demeure de lordre de 10 % de lconomie totale dans ce domaine ; - le surcot sur les dpenses dinvestissement et dintervention fait apparatre des cots importants pour ladaptation des infrastructures et laccompagnement des territoires pour un total de 1,7 Md dont la couverture est espre des recettes exceptionnelles pour 1,3 Md, recettes exceptionnelles qui sont dj prises en compte, par ailleurs, dans les ressources de la loi de programmation militaire. A fin 2011, les dpenses excutes font ainsi apparatre un retard cumul limit 1,89 Md par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire : - lcart avec la trajectoire de la loi de programmation militaire a t limit par lapport de ressources complmentaires apportes par les lois de finances rectificatives pour 0,29 Md et par les reports de crdit pour 1,19 Md, ainsi que par une inflation moins forte que prvu en 2009 ; - a contrario, le ministre de la dfense a d faire face des alas importants sur la priode : le retard de perception des recettes exceptionnelles pour 2,49 Md, larbitrage dfavorable de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode 20112013 avec un effet de 0,78 Md pour lanne 2011, lannulation de crdits des lois de finances rectificatives de 2011 pour 0,27 Md et les mesures dconomies de fin 2011 conduisant reporter 0,10 Md de crdits sur 2012.

Toutefois, les arbitrages rendus lors de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode 2011-2013 et la loi de finances pour 2012 laissent craindre, dans le meilleur des cas, un cart de 4,1 Md courants par rapport la trajectoire de la loi de programmation

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

48

COUR DES COMPTES

militaire fin 2013. Cet cart pourrait tre port 6,38 Md courants, si les hypothses prises en termes de recettes exceptionnelles ntaient pas tenues A plus long terme, le maintien dune volution du budget en zro volume conduirait un cart lhorizon 2020 de lordre de 15 Md2008 par rapport la trajectoire du Livre blanc, tandis quun passage la rgle du zro valeur induirait un cart cumul de lordre de 30 Md2008 la mme chance. La Cour recommande de : 3. Adopter des hypothses ralistes et prudentes dans la construction budgtaire en vitant le recours des ressources hypothtiques dont la ralisation ne dpend pas du seul ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre III Le bilan capacitaire de la loi de programmation militaire


I - Des priorits bouleverses
A - La priorit dquipement des forces a permis la livraison de nombreux quipements depuis 2009
1 - Le renouvellement des quipements des armes a progress de faon importante depuis 2009
La principale priorit de la loi de programmation militaire visait lquipement des forces armes en matriels modernes. Lquilibre gnral de la programmation financire prvoyait dailleurs que les conomies engendres par les rformes du ministre devaient bnficier lquipement des forces61. Pour larme de terre, cette priorit sest traduite sur la priode 2009-2011 par la livraison de 5 776 quipements du fantassin Flin62, de 18 hlicoptres de combat Tigre portant 36 units le parc en service fin 2011, de 304 vhicules blinds de combat dinfanterie (VBCI) portant
61 62

Ainsi qu la revalorisation de la condition des personnels. Il sagit la fois de la tenue du fantassin avec les protections anti-balistiques, de larmement individuel et des quipements en matire dinformation et de communication.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

50

COUR DES COMPTES

345 units le parc en service fin 2011 et dun hlicoptre de manuvre NH 9063. Le plan de relance a galement permis lacquisition de vhicules fortement protgs Aravis64, de petits vhicules protgs, de munitions, de groupes lectrognes et de leurres pour hlicoptres. Ces matriels ont pu tre rapidement engags sur des thtres doprations o se droulent des combats tactiques dintensit leve et ont donn, dans lensemble, satisfaction. Il convient, en particulier, de noter que les Tigre nont subi aucune perte sur la priode, malgr leur fort engagement en Afghanistan mme si un appareil a t fortement endommag - et en Libye. Pour la marine nationale, la priode 2009-2011 a t marque par la livraison du quatrime sous-marin nuclaire lanceur dengins de nouvelle gnration Le Terrible65 quip des nouveaux missiles M51 et a permis de commander les oprations dadaptation dun deuxime sousmarins au missile M51, les deux dernires commandes devant intervenir en 2012, ce qui complte le renouvellement de la flotte de sous-marins nuclaires lanceurs dengins, opration qui na pas encore t ralise par la Russie et par le Royaume-Uni. La priode 2009-2011 a galement vu la livraison de la deuxime frgate de dfense arienne Horizon et a permis de passer les commandes fermes complmentaires relatives lachat des 11 frgates multi-missions (FREMM) et de trois sous-marins nuclaires dattaque66 Barracuda sur les six prvus, tandis que le plan de relance a t loccasion de commander un troisime btiment de projection et de commandement67 (BPC) dont la livraison est prvue en 2012. Ce sont ainsi un grand nombre de btiments de premier rang de la marine nationale dont le renouvellement aura t assur. Enfin, la marine nationale a reu sept avions de combat Rafale entre 2009 et 2011 portant 33 appareils le nombre de Rafale livrs dans laronavale fin 2011, six hlicoptres de manuvre NH90 et 62 missiles antiariens Aster68, tandis que le plan de relance a permis de disposer dun financement pour les avions de patrouille maritime et les engins de dbarquement amphibie. Les matriels rcents engags dans les oprations (groupe aronaval dans locan indien et en Libye, btiments de projection et de commandement en Libye) ont galement donn satisfaction, tandis que la campagne
63 64

Source : direction gnrale de larmement du ministre de la dfense. Ces vhicules servent notamment ouvrir la voie aux convois dans les zones susceptibles dtre piges par des explosifs improviss. 65 Au nombre de quatre, les sous-marins nuclaires lanceurs dengins assurent la mission de dissuasion nuclaire de la composante maritime. 66 Les sous-marins nuclaires dattaque ont une propulsion nuclaire et un armement conventionnel. Les six exemplaires en service de la classe Rubis doivent tre remplacs par les sous-marins Barracuda. 67 Donnes chiffres communiques par la Direction gnrale de larmement. 68 Idem supra.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE51

dessai du missile M51 a t un succs. Il convient toutefois de noter que trois avions Rafale ont t perdus par laronavale, deux lors dessais en vol et un troisime lors dune opration en Afghanistan. Pour larme de lair, la priode 2009-2011 a vu la modernisation de la composante nuclaire avec lentre en service du missile ASMPA, la livraison de 29 avions de combat Rafale portant 68 le nombre dappareils livrs fin 2011, tandis que le plan de relance a notamment permis le financement de cinq hlicoptres de manuvre Caracal, de la mise au standard F3 du centre de simulation du Rafale69. Mme si un avion Rafale a t perdu lentranement, lengagement de ces avions sur le thtre afghan et sur le thtre libyen, o il a t le premier parmi les avions allis intervenir, a donn satisfaction, aucun appareil nayant t perdu en opration et les avions ayant accompli leur mission.

2 - Mais les volumes de matriels attendus avant 2014 ont d tre modifis
Modification des volumes de livraison horizon 2014
Matriels Volume 2014 de la loi de programmation militaire 20 495 555 69 200 37 33 52
71

Volume 2014 rvis

Ecart

Equipement du fantassin FELIN Blinds VBCI Canon CAESAR Vhicule logistique PPT Hlicoptre de manuvre NH90 Hlicoptre de combat Tigre70 Avion de combat Rafale Avion de transport A400 M

17 884 564 67 287 36 36 69 8

-2 611 +9 -2 +87 -1 +3 +17 -10

18

Source : rapport spcial du Snat sur la mission Dfense dans le cadre du dbat sur la loi de finances pour 2012

Source : direction gnrale de larmement. Seuls les programmes Tigre et A400M ont connu des retards significatifs pour des raisons industrielles. Les autres dcalages rsultent des difficults budgtaires ou des choix du ministre de la dfense. 71 Source : direction gnrale de larmement.
70

69

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

52

COUR DES COMPTES

Lcart constat de 1,89Md entre la trajectoire de la trajectoire de la loi de programmation militaire et lexcution budgtaire la fin de lanne 2011 na pas permis de respecter totalement le plan dinvestissement programm. Ceci a conduit modifier les cibles de livraisons horizon 2014 par rapport aux prvisions de la loi de programmation militaire et montre que les dpenses dquipement ont pu, comme par le pass, constituer une des variables dajustement des difficults budgtaires du ministre. Sur le plan commercial, les retards de prise de commande lexportation de lavion Rafale ont conduit augmenter les cadences de livraisons larme de lair. Par ailleurs, le plan de relance de lconomie a permis de maintenir la cadence antrieure de livraison des blinds VBCI, tandis que les difficiles ngociations avec lindustrie ont conduit ne pas rduire la cadence de livraison des Tigre initialement envisag. Sur le plan des programmes darmement, lavion de transport A400M a pris du retard, ce qui a ncessit la mise en place de mesures palliatives comme lacquisition de 8 Casa 235 et le prolongement de la dure de vie des C160 Transall.

B - Certaines priorits du Livre blanc nont cependant pas t respectes


1 - La capacit de mobilit stratgique et tactique de larme de lair na pas pu tre renforce comme prvu
Les objectifs fixs par le Livre blanc pour lquipement de larme de lair portaient sur les capacits de mobilit stratgique et tactique avec une longation de 7 000 8 000 km, sur la capacit dappui des forces terrestres et la capacit de frappe dans la profondeur. Le premier de ces objectifs na pu tre respect, dans la mesure o le programme davion de transport tactique a pris du retard avec la premire livraison de lA400M qui est dsormais envisage en 201372, alors quelle tait prvue en 2007 lors du lancement du programme. Ce programme avait par ailleurs pris un retard trs important ds sa phase de prconception, le besoin de production dun avion de transport du futur ayant t identifi par les tats-majors ds le dbut des annes 1990 pour trouver un successeur aux C160 Transall. Les consquences sont des dpenses supplmentaires engages depuis les annes 1990 pour rnover les C160 Transall afin daugmenter leur dure de vie et pour acqurir sur tagre des Casa

72

Source : direction gnrale de larmement.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE53

235. De plus, le retard pris sur le programme A400M a entrain une augmentation des cots de ce programme. Par ailleurs, le manque de ressources budgtaires rsultant des arbitrages de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode 2011-2013 et de la consommation de 350 M pour acqurir plus rapidement que prvu des avions Rafale a conduit reporter le lancement du programme davions de transport stratgique et de ravitaillement MRTT73. Ce manque de ressources est en partie d aux arbitrages rendus ncessaires par la situation gnrale des finances publiques. Les avions ravitailleurs (11 C135 et 3 KC135) qui sont actuellement en service datent du dbut des annes 1960 et constituent les matriels lourds les plus anciens en service dans les armes franaises. Cette faiblesse na pas eu de consquence lors de lopration mene en Libye en 2011, dans la mesure o le thtre dopration tait proximit des bases allies do partaient les missions et o les ravitailleurs de lOTAN ont pu fournir leur concours. Le transport stratgique vise assurer le transport longue distance en emmenant des hommes et du matriel sur un aroport proximit du thtre : il sagit actuellement de quelques avions de type A310 et A340, lessentiel des besoins tant honors par laffrtement dappareils de type Galaxy ou Antonov. Le transport tactique prend ensuite le relais en acheminant les moyens au plus prs du terrain: ces avions ont une capacit dautoprotection, datterrissage en terrain sommaire et sont utiliss pour les oprations aroportes (il sagit actuellement des C160 Transall, des C130 Hercules vieillissants et des Casa 235 en attendant larrive des A400M). Les efforts mis en uvre pour prolonger la dure de vie des avions de transport tactiques et de les conomiser en mutualisant les capacits de transport au niveau europen pour les missions courantes et en utilisant au maximum la flotte de Casa 235, aux moindres capacits demport, trouvent leurs limites. Il est craindre que cette lacune capacitaire, tant dans le domaine du transport stratgique et tactique, ne se fasse sentir pour les oprations logistiques de retrait des forces combattantes dAfghanistan et ne se traduise par des cots importants lis la ncessit de recourir de faon importante laffrtement.

73

Ces ravitailleurs en vol doivent assurer lautonomie stratgique des avions de combat assurant la mission de dissuasion nuclaire de la composante arienne. Ils sont aussi utiliss pour le ravitaillement en vol dans le cadre des oprations conventionnelles.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

54

COUR DES COMPTES

2 - La loi de programmation militaire na pas donn la marine les moyens de dployer en permanence un groupe aronaval
Le contrat oprationnel de la marine prvoit la possibilit de dployer simultanment un groupe aronaval et deux groupes dactions navales. Compte tenu des contraintes inhrentes aux arrts techniques, le porte-avions nest en moyenne disponible que 65 % du temps. Bien que le contrat oprationnel ne puisse donc tre tenu en permanence avec un seul porte-avions, la loi de programmation militaire na pas prvu le financement dun deuxime porte-avions. Les tudes engages sur le programme PA2 (deuxime porte-avions) pour un montant de 2,5 M en 200974 ont t arrtes et les discussions sur un ventuel partage dun groupe aronaval avec les britanniques nont, ce jour, pas abouti. Cette lacune capacitaire implique quaprs des missions majeures comme celles conduites en 2010 et en 2011 dans lOcan indien puis en Mditerrane pour lintervention en Libye, un temps est ncessaire pour redonner la totalit de son potentiel au groupe aronaval qui aurait des difficults pour enchaner une autre intervention importante. Un choix doit donc tre effectu entre accepter une rduction temporaire de capacits ou mettre les moyens ncessaires disposition en cohrence avec le contrat oprationnel. Il convient par ailleurs de noter que la disponibilit du groupe aronaval peut galement tre contrainte par le nombre limit de frgates, le format 18 ne devant tre atteint qu la fin de la dcennie 2010 avec les livraisons des frgates FREMM et par la faible disponibilit des sous-marins nuclaires dattaque de la classe Rubis, dont le remplacement par les Barracuda ne doit tre achev qu la fin de la dcennie 2020.

3 - La modernisation des capacits de frappe dans la profondeur de larme de terre et le programme Scorpion ont t reports
Les priorits fixes par le Livre blanc pour lquipement de larme de terre portaient sur la protection des forces, la numrisation de lespace oprationnel, le rtablissement de la capacit aromobile et lacquisition dune capacit de frappe dans la profondeur. Sur ce dernier point, le programme de lance-roquettes unitaires (LRU) permettant de donner une allonge de 70 km aux groupements tactiques interarmes et le programme de canons Caesar ont subi des dcalages qui retardent lobtention de la capacit de frappe dans la profondeur. Outre les alas lis aux arbitrages budgtaires de 2010, ces retards rsultent galement
74

Source : rapport annuel de performances de la mission Dfense .

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE55

pour le lance-roquettes unitaires des difficults de la coopration trinationale75. Par ailleurs, la priorit donne au thtre afghan, principale opration extrieure de la priode, a conduit lgitimement mettre laccent sur la protection des forces avec, notamment, lacquisition des vhicules fortement protgs Aravis dans le cadre du plan de relance et le renforcement de lappui feu avec les hlicoptres Tigre. Il nest toutefois pas certain que lopration de contre-insurrection conduite en Afghanistan soit larchtype des oprations extrieures futures. Ds lors, rien ne permet ce stade dinvalider lanalyse conduite par le Livre blanc sur la ncessit de disposer dune capacit de frappe dans la profondeur pour des interventions dune autre nature. La capacit daromobilit doit tre renforce partir de 2013 avec larrive progressive des hlicoptres de manuvre NH90 et la rnovation des hlicoptres Cougar. Toutefois, le renforcement de cette capacit, notamment pour les units parachutistes, suppose le renforcement de laviation de transport tactique de larme de lair qui dpend de larrive des A400M. Enfin, le programme Scorpion qui a t report est considr aujourdhui comme la priorit principale pour lquipement de larme de terre au cours des annes venir. Ce programme, visant mettre en cohrence les quipements fournis, inclut en particulier le vhicule blind VBMR et lengin blind de reconnaissance et de combat (EBRC) afin de remplacer les vhicules de lavant blinds (VAB) et les blinds AMX10 RC vieillissants qui constituent lossature de lquipement actuel des rgiments76. Un nouveau retard du programme Scorpion est susceptible dengendrer une augmentation des cots de maintenance en raison du vieillissement des matriels en service et de la persistance dun parc htrogne.

4 - La priorit du Livre blanc sur la fonction connaissance anticipation na pas t totalement mise en uvre
La fonction connaissance anticipation est essentielle lindpendance stratgique de la France en matire danalyse et de dcision face une crise donne. Elle a donc ce titre t inscrite dans les
Les cooprations avec les pays allis (en loccurrence le Royaume-Uni et lAllemagne) dans le domaine des armements prennent du temps en raison des ngociations visant rapprocher les cahiers des charges de chaque participant. 76 Les rgiments actuels sont motoriss, ce qui implique des dplacements en oprations dans des vhicules blinds protgs qui peuvent, en cas dengagement, jouer un rle dappui feu.
75

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

56

COUR DES COMPTES

priorits du Livre blanc qui en fait la cinquime fonction de la dfense au ct de la dissuasion, de la protection, de la prvention et de lintervention. Le bilan, la fin de 2011, montre une volution des effectifs conforme la prvision, 689 emplois devant tre crs dans ce domaine sur la priode 2008-2015. En revanche, un retard est observ dans le domaine des quipements et le doublement de leffort financier en faveur du spatial na pas eu lieu. Pour lobservation spatiale, le satellite Hlios 2B a t livr en 2009, compltant la livraison du satellite Hlios 2A en 2004. Dans le domaine des transmissions, un troisime dispositif spatial Syracuse 3 a t command, compltant les deux commandes passes avant 2009. Enfin, dans le domaine de la numrisation de lespace de bataille, 98 dispositifs SIC 21 sur 99 ont t livrs, ainsi que 335 stations Syracuse III sur 368 et 675 dispositifs Melchior sur les 1 000 prvus77. Le plan de relance contribue au financement du dispositif Syracuse et de gographie numrique. Par ailleurs, les arbitrages budgtaires rendus en 2010 lors de la construction de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode allant de 2011 2013 ont conduit dcaler le programme CERES de satellite dcoute qui est une maille importante du dispositif spatial prvu par le Livre blanc. De manire gnrale, les fonctions lies lcoute et lalerte spatiale ont pris du retard.

5 - La rorganisation du dispositif pr-positionn en Afrique nest pas acheve


Le Livre blanc prvoyait la rorientation des moyens au profit dun arc de crise allant du Sahel lAsie centrale, ce qui sest traduit notamment par louverture de la base dAbu Dhabi. Dans le mme temps, les implantations en Afrique devaient tre rduites deux sites, un louest et lautre lest. Cette volution na pas t totalement mise en uvre fin 2011, ce qui se traduit par des surcots, mme si la rengociation des accords de dfense a permis une rduction deffectifs sur le site de Dakar. Ainsi la France maintient trois implantations permanentes auxquelles sajoutent les effectifs des oprations extrieures menes sur ce continent soit un total denviron 5 000 militaires, volume qui pourrait
77

Donnes chiffres communiques par la direction gnrale de larmement. Les programmes Syracuse (rseau de satellites), Melchior et SIC 21 portent sur les systmes de communication destins permettre la communication et le partage dinformation scuris entre les acteurs du champ de bataille et les tats-majors.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE57

sans doute tre rduit si les orientations du Livre blanc taient totalement mises en uvre. Dispositif militaire franais en Afrique la fin de 2011 Implantation Djibouti Gabon Sngal Total pr-positionn Epervier Tchad Licorne Cte Ivoire Boali Centre Afrique Total oprations extrieures Source : site Internet du ministre de la dfense Effectifs 2 000 1 000 450 3 450 950 450 200 1 600

6 - Des contraintes lies au dveloppement conomique et territorial psent toujours sur les choix effectus
Le plan de relance de lconomie dcid fin 2008 visait soutenir lactivit conomique et lemploi sur le territoire. Ds lors, les 28 oprations dinvestissement slectionnes, dont les deux principales concernaient lacquisition dun btiment de projection et de commandement (BPC) pour un montant de 439 M et de cinq hlicoptres Caracal pour 228 M78, visaient plus soutenir lemploi, qu satisfaire les besoins spcifiques de la dfense. Ainsi, si le plan de relance a permis dacqurir trois drones SDTI Sagem dfense pour les besoins de lopration en Afghanistan, il na pas permis deffectuer des achats de produits fabriqus ltranger et disponibles sans dlai79, alors que la France avait pris un retard important dans le domaine des drones. Par ailleurs, les crdits destins aux investissements davenir lis au grand demprunt nont pas bnfici au secteur de la dfense et aucune des propositions formules par la direction gnrale de larmement dans ce cadre na t retenue. Ces projets concernaient la radio du futur avec, notamment, le domaine de la radio cognitive, les
78 79

Source : direction gnrale de larmement. Achats dits sur tagre.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

58

COUR DES COMPTES

technologies de linformation avec notamment la tlsant et la surveillance en rseau, la robotique dans tous les milieux, les hlicoptres, les matriaux et le dveloppement durable, autant de domaines qui auraient pu avoir des applications, tant dans le domaine militaire que civil. Enfin, la refonte de la carte militaire a t limite. Il semble que certains choix ont t raliss en prenant en compte des critres lis lamnagement du territoire, conduisant au maintien de certaines implantations ne prsentant pas un intrt dcisif, du seul point de vue de la dfense nationale. Cette volont de prendre en compte limpact territorial des rformes a galement conduit cder certains biens immobiliers leuro symbolique et mobiliser 221 M80 de ressources sur le fonds de restructuration de la dfense engager entre 2009 et 2014. Le got marqu pour les structures intermdiaires a conduit le ministre dcider dbut 2012 de prenniser dans un format certes rduit les tats-majors de soutien de la dfense, malgr les recommandations de la Cour. Lensemble de ces choix, conduit le ministre connatre des difficults pour identifier les 4 000 derniers postes supprimer et diminue limpact des conomies ralises.

II - Des oprations extrieures nouvelles menes avec succs, mais des capacits en retrait sur les objectifs
A - Des succs importants ont t remports en Cte dIvoire et en Libye malgr un faible pravis
Lanne 2011 a t marque par un engagement oprationnel trs important qui a permis de mesurer en situation relle les capacits des armes. Contrairement aux interventions britanniques qui, au cours de la dcennie 2000, se sont concentres sur deux thtres principaux en Irak et en Afghanistan avec des effectifs importants, les oprations extrieures franaises concernent de nombreux thtres avec des effectifs rduits, ce qui cre des contraintes logistiques. Depuis 2008, 12 000 hommes ont t dploys en moyenne sur six neuf thtres principaux, tandis que les armes assuraient par ailleurs des missions importantes sur le territoire
80

Source : secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE59

national, notamment dans le domaine de la protection du territoire (dispositif Vigipirate, scurit et sret arienne, action de lEtat en mer). En 2011, tout en maintenant les engagements lis aux autres oprations extrieures notamment en Afghanistan dans le cadre de lOTAN avec 4 000 hommes, mais aussi au Liban dans le cadre de lONU, au Tchad, et au Kosovo et en participant activement la lutte contre la piraterie maritime dans lOcan indien, les armes franaises sont parvenues intervenir de faon dcisive en Cte dIvoire et en Libye avec un trs faible pravis. Lopration en Cte dIvoire a permis de confirmer la capacit de monte en puissance rapide dun dispositif situ plusieurs milliers de kilomtres de la mtropole partir des forces pr-positionnes, des renforts ayant pu tre envoys partir du Gabon dans la nuit du 3 au 4 avril au plus fort de la crise. Elle a aussi montr le savoir-faire de larme de terre qui a appuy de faon dcisive les forces de lONUCI pour neutraliser les armes lourdes des forces adverses, avec, notamment, un emploi intensif dhlicoptres de combat, dans un environnement urbain. Elle a enfin dmontr la capacit des forces franaises en matire de protection des ressortissants, 5 000 personnes ayant t recueillies entre le 31 mars et le 16 avril, 3 000 dentres elles faisant lobjet dune vacuation par voie arienne militaire, tandis que le service de sant des armes prenait en charge 14 hospitalisations et 16 interventions chirurgicales. Lensemble de ces rsultats a t obtenu avec une force limite 1 650 hommes au plus fort de la crise, qui a pu rapidement ensuite tre allge : le dispositif actuel compte 700 militaires81. Lopration en Libye a mis en vidence les capacits des armes entrer en premier sur un thtre doprations, utiliser en bonne coordination avec les allis une force interarmes et donner une dimension concrte au renouveau de la coopration militaire francobritannique dans la foule de la signature du trait de Lancaster House de novembre 2010. Larme de lair a t la premire arme allie dployer des avions de combat dans le ciel libyen le 19 mars et a ensuite maintenu un dispositif impliquant une trentaine daronefs sur une priode de plus de cinq mois qui ont opr en partie partir de deux bases ariennes projetes en Sicile et en Crte. La marine nationale a dploy le groupe aronaval et un groupe daction navale autour dun btiment de projection et de commandement (BPC) partir duquel ont opr les hlicoptres Tigre et Gazelle de larme de terre. Globalement, les avions franais ont ralis 25 % des frappes allies, tandis que les Tigre et les Gazelle assuraient 90 % des frappes opres partir dhlicoptres, ce qui ajout
81

Source : site Internet du ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

60

COUR DES COMPTES

lusage de lartillerie navale a conduit lutilisation denviron 4 500 munitions pendant la campagne82. Lensemble du dispositif a pu tre dmont lissue de la campagne.

B - Pour autant, les contrats oprationnels ne peuvent tre tenus dans toutes leurs exigences en permanence
1 - Des difficults existent pour tenir les aspects les plus exigeants des contrats oprationnels de larme de terre
Lhypothse dengagement la plus exigeante pour larme de terre prvue dans le Livre blanc est lintervention dans le cadre dun engagement majeur multilatral sur un thtre distant de 7 000 8 000 kilomtres, en dployant 30 000 hommes en six mois, pour une dure dun an, sans renouvellement. Le format des forces terrestres devra permettre de rgnrer cette force ou de ladapter lvolution des conditions dengagements. Ce contrat oprationnel est moins exigeant que le prcdent qui prvoyait une force de 50 000 hommes dans le cadre dun engagement majeur de lAlliance83. Ce contrat repose sur environ 20 000 hommes armant des units de combat de premier chelon et 10 000 hommes assurant les besoins de commandement, de communication, de renseignement et de soutien. Le format de larme de terre comprend une force oprationnelle de 88 000 hommes, afin de permettre la rgnration de cette force et son adaptation lvolution de lengagement. Lindicateur de performance relatif la ralisation de cet objectif est pass de 95 % en 2010 82,6 %84 en 2011. Les difficults rencontres pour honorer totalement le contrat maximal sont lies au soutien dans le domaine des pices dtaches et des munitions. Elles pourraient fragiliser la capacit tenir lengagement dans la dure, en particulier si le renouvellement de plusieurs parcs anciens tait nouveau repouss. Les contraintes logistiques de loutil industriel et le manque de moyens financiers pour constituer des stocks importants en amont de lengagement crent en outre des tensions sur les dlais dans la phase de monte en puissance. Les armes sont en train de mettre en uvre des rformes pour limiter les effets de cette situation avec la mise en place du

82 83

Source : site Internet du ministre de la dfense. Dans le format Arme 2015 . 84 Source : tat-major des armes.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE61

service interarmes des munitions et la politique demploi et de gestion des parcs de larme de terre85. Si lindicateur relatif la mobilisation de 10 000 hommes pour une opration de soutien aux pouvoirs publics sur le territoire national tmoigne de labsence de difficult pour remplir ce contrat, celui li au dispositif dalerte Gupard, qui prvoit le maintien dune capacit permanente daction et de raction autonome permettant dintervenir avec 5 000 hommes dans des dlais rduits slvent 98,6 % en 2010 et 98,5 % en 201186. Les difficults tiennent ici la mise en sommeil de la capacit lance-roquettes multiples (LRM) compte tenu de la ratification par la France de la Convention dOslo prohibant ce type de matriel et au retard du programme lance-roquettes unitaire (LRU).

2 - Le dimensionnement de la flotte ne permet pas la marine de respecter en permanence son contrat oprationnel conventionnel
Dans le domaine conventionnel, le contrat oprationnel de la marine prvoit que le groupe aronaval devra pouvoir tre dploy sur un thtre distant de 7 000 8 000 kilomtres, avec son groupe arien complet et les frgates descorte et les sous-marins nuclaires daccompagnement. Par ailleurs, le contrat prvoit que un ou deux groupes navals, amphibie ou de protection du trafic maritime, avec leur soutien logistique, seront galement disponibles pour des missions dintervention et de prsence. Simultanment, une capacit de raction autonome, assortie dun dispositif dalerte, devra pouvoir tre engage dans des oprations ponctuelles telles quune vacuation de ressortissants, une action de contre-terrorisme maritime ou une opration humanitaire.

Cette rforme prvoit que les matriels lourds de larme de terre ne soient situs quen partie dans les rgiments, une autre partie tant en permanence sur les champs de manuvre et une dernire partie tant stocke dans des conditions limitant lusure. 86 Source : rapport annuel de performances de la mission budgtaire Dfense et tat-major des armes.

85

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

62

COUR DES COMPTES

Les indicateurs de performance du contrat oprationnel de la marine


Objectif pour tenir le contrat oprationnel 100 100 100 Objectif rvis la baisse pour 2013 75 75 50

Disponibilit des forces maritimes Groupe aronaval Force amphibie Groupe d'action maritime

Performance 2010 53 79 32

Performance 2011 67 100 33

Source: tat-major des armes

Les indicateurs de performance montrent quen 2010 et en 2011, le dimensionnement actuel de la flotte et les contraintes lies aux arrts techniques des btiments, ne permettent pas la marine de tenir en permanence cette posture pour des raisons qui vont au-del de la prsence dun seul porte-avions dans la flotte. En effet, le nombre de frgates est infrieur la cible de la loi de programmation militaire: il y avait, en 2011, huit frgates anti sous-marines pour une cible de neuf et trois frgates anti-ariennes pour une cible de quatre. En effet, le format 18 frgates ne devrait tre atteint quaprs 2018 au fur et mesure des entres en service des frgates europennes multi missions (FREMM)87. Par ailleurs, la disponibilit est insuffisante pour les sous-marins nuclaires dattaque de la classe Rubis88 et les avions de patrouille maritime, dont le parc sera limit 22 appareils compter de 2014 et devra tre rnov89. Ainsi, la simultanit de tenue des contrats oprationnels pour le groupe aronaval, le groupe amphibie et le groupe daction navale nest plus envisageable tout moment, ce qui a t act par les rvisions des objectifs la baisse pour lanne 2013.

3 - Larme de lair connat des faiblesses dans le domaine du ravitaillement en vol et du transport qui limitent ses capacits
Dans le domaine conventionnel, larme de lair et laronavale devront pouvoir projeter, sur un thtre situ jusqu une distance de 7000 8000 kilomtres, une force arienne de lordre de 70 avions de combat, incluant les avions de laronautique navale, quoi sajouteront les avions de soutien oprationnel associs. Devront aussi tre projets
Source : tat-major des armes. Le taux de disponibilit des sous-marins nuclaires dattaque Rubis sest lev, selon les documents de performance de la mission Dfense , 63 % en 2009, 54 % en 2010 et 56 % en 2011, un btiment demeurant constamment quai pour des raisons budgtaires. 89 Source : tat-major des armes.
88 87

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE63

les moyens de commandement, de conduite, de dtection et de contrle arien associs et jusqu deux bases majeures simultanment. La ralisation de ce contrat dpend principalement de la disponibilit des aronefs et les difficults saccroissent dans le domaine du soutien avec lloignement de la mtropole et la dure de lopration. A ce stade, la composante lie aux avions de combat permet de raliser le contrat, mme si le programme de rnovation du Mirage 2000D a t report lors des arbitrages budgtaires de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la priode 2011-2013, ce qui pourrait crer des difficults lhorizon 2018. En revanche, dans le domaine du ravitaillement en vol, les lacunes lies au report du programme MRTT90 et au vieillissement des 14 ravitailleurs C135 et KC135 qui ont une moyenne dge de 48 ans91 ne permettent pas de rpondre la dimension la plus exigeante du contrat oprationnel. Le programme MRTT ne permettra une remonte de cette capacit qu partir de 2017, si les prvisions actuelles relatives ce programme sont tenues : elles prvoient la fin de la livraison des 14 appareils du programme MRTT en 202492. Par ailleurs, le vieillissement de la flotte de transport tactique C130 et C160, partiellement compens par les Casa 235 plus rcents mais plus petits, ne permet pas de satisfaire pleinement le besoin de projection pour le contrat oprationnel li la projection du soutien ncessaire aux 70 avions de combat, mais aussi pour le contrat qui prvoit de projeter en cinq jours lchelon durgence dune force de 1 500 hommes quips 7000 ou 8000 kilomtres avec son autonomie. Le programme A400M ne permettra une remonte de cette capacit qu partir de 2013, si les prvisions actuelles du programme sont tenues. La flotte de C130 et C160 se limite 54 appareils en 2012, alors quelle en comptait 90 au milieu des annes 1990. Le programme A400 M doit permettre datteindre le chiffre de 64 appareils en 202493, soit un chiffre infrieur la cible de 70 prvue par la loi de programmation militaire. Enfin, avec 5 appareils , la flotte de transport stratgique est sousdimensionne, ce qui ncessite le recours laffrtement et rend larme de lair dpendante dans ce domaine daffrteurs disposant dappareils de type Antonov ou Galaxy. Cette situation risque de se dgrader avec les retraits du service prvus dun appareil en 2018 et dun autre en 2020.

90 91

Le programme darmement visant renouveler les avions ravitailleurs. Source : tat-major des armes 92 Source : direction gnrale de larmement. 93 Source : direction gnrale de larmement.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

64

COUR DES COMPTES

III - Des performances contrastes


A - La hausse des cots de maintien en condition oprationnelle na pas mis fin aux indisponibilits
La Cour avait consacr en 2004 un de ses rapports publics thmatiques au maintien en condition oprationnelle (MCO) des matriels des armes. Elle observait une forte dgradation du taux de disponibilit des matriels la fin de la dcennie 1990 qui sexpliquait par la rduction des budgets consacrs cette fonction, qui atteignaient 2,5 Md en 2001. Depuis lors, le ministre de la dfense a entrepris des rformes afin dallouer davantage de moyens financiers au maintien en condition oprationnelle et de constituer des structures de maintenance interarmes selon une logique de milieu. En ce qui concerne les moyens financiers consacrs au maintien en condition oprationnelle des matriels, le rcent rapport conjoint de linspection gnrale des finances et du contrle gnral des armes les chiffre 5,5 Md en 2010, montant globalement stable depuis 2009, et prvoit une augmentation de ces cots de 8,7 % dici 2014, plus de la moiti de ces dpenses tant li la maintenance des matriels aronautiques. En ce qui concerne les moyens humains, la rationalisation engage sur la priode 2008-2015 devrait permettre une rduction de 8 750 emplois, soit environ 20 % du volume des postes avant rforme. Pour autant, le taux de disponibilit des matriels demeure infrieur dans certains cas aux exigences des contrats oprationnels.

1 - La situation des matriels terrestres est contraste entre la mtropole et les oprations extrieures
Pour ce qui est de larme de terre, la disponibilit moyenne mesure par le taux de synthse94 ressort 75 % pour les matriels terrestres et 67 %95 pour les matriels ariens en 2009 et en 2010. Le volume trs important dengagement de larme de terre en 2011, avec, en sus des oprations dj engages, les interventions en Libye et en Cte dIvoire, a conduit mettre laccent sur la disponibilit des matriels ncessaires ces oprations. De bons rsultats ont t obtenus dans ce domaine avec un taux de disponibilit de 92,4 % pour les matriels terrestres et de 77 % pour les matriels ariens.

Le taux de synthse est un taux de disponibilit moyen pour lensemble des matriels de larme de terre. 95 Source : rapports annuel de performances de la mission Dfense .

94

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE65

Cet effort a eu pour contrepartie une faible disponibilit des matriels utiliss en mtropole pour lentranement, qui est tombe 60 % pour les matriels terrestres et 61 % pour les matriels ariens96. Cette dgradation a affect particulirement le parc vieillissant des vhicules de lavant blinds (VAB) pour lesquels un plan durgence a d tre lanc. Elle a aussi touch le parc de chars Leclerc, peu utilis en oprations extrieures, pour lesquels une rduction gnrale de lobjectif de disponibilit de 15 % a t dcide, afin de rduire les stocks de pices de rechange et de dgager des ressources financires pour dautres matriels. Ceci conduit au stockage des chars concerns qui ne peuvent plus tre utiliss pour lentranement. Les raisons mises en avant pour expliquer ces rsultats rappellent celles voques dans le rapport de 2004 de la Cour des comptes : le vieillissement de nombreux parcs (le taux de disponibilit des blinds AMX 10RC qui tait tomb 57 % en 2000 ntait plus que de 44 % en 2010), le renchrissement des cots dentretien et les effets des rorganisations en cours dans la fonction maintenance. Par ailleurs, les nombreuses oprations extrieures conduisent parpiller le parc daronefs, ce qui ncessite la projection simultane de nombreux mcaniciens, lots doutillage et rechanges entranant des retards de six mois dans la maintenance en mtropole. Enfin, les taux dusure des engins blinds utiliss sur des terrains difficiles comme lAfghanistan sont quatre fois suprieurs ceux observs en mtropole.

2 - La disponibilit des matriels de la marine nationale connat galement des difficults


Pour ce qui est de la marine, le niveau de disponibilit des btiments nest pas suffisant pour honorer pleinement les contrats oprationnels, ce qui affecte principalement le groupe daction navale. Les difficults concernent les sous-marins dattaque de la classe Rubis dont le taux de disponibilit, qui est de 63 % en 2009, 54 % en 2010 et 56 %97 en 2011, rsulte des dcisions prises lors de la construction de la loi de programmation militaire. Elles ont conduit laisser en permanence un btiment quai, en plus des arrts techniques programms, en raison dune limitation des moyens budgtaires allous au regard des ambitions initiales du Livre blanc.
96 97

Source : tat-major des armes. Il faut noter que la disponibilit des sous-marins nuclaires dattaque diminue fortement de faon mcanique lorsque un ou deux exemplaires sont en arrt technique, dans la mesure o la flotte nen compte que six au total et que les arrts techniques de btiments stalent sur plusieurs mois.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

66

COUR DES COMPTES

Le parc de frgates affiche, quant lui, un taux de disponibilit fluctuant selon les annes en fonction des arrts techniques ( 67 % en 2009 et en 2010, 55,5 % en 201198 mais il ntait que de 53 % en 2000) dans un contexte o la dure de vie des frgates de la classe F67 a d tre prolonge pour faire face aux dcalages de livraisons des nouvelles frgates FREMM. Enfin, la disponibilit des appareils de laronautique navale reste assez loin des objectifs en raison des chantiers de mise niveau des parcs vieillissants de Breguet Atlantique et de Super Etendard et de difficults logistiques. Le taux de disponibilit des aronefs embarqus passe de 72 % en 2009, 65 % en 2010 et 66 % en 2011; cependant celui de la patrouille maritime samliore : de 63 % en 2009, il crot 67 % en 2010 puis 70 % en 201199. Actant cette situation , les objectifs de disponibilit des matriels de la marine ont t revus la baisse dans le plan annuel de performance 2011, par souci de cohrence avec les ressources disponibles et les arrts techniques prvus.

3 - Les difficults de larme de lair concernent surtout les hlicoptres


Pour ce qui est de larme de lair, les effets du vieillissement des flottes davions ravitailleurs C135, davions de transport tactique C160 et C130 et des hlicoptres Puma et Super Puma se font sentir. Cependant, lensemble des matriels affiche un taux de disponibilit suprieur 80 % : il faut relever en particulier que le taux de disponibilit des avions de combat est excellent avec 97 % en 2010. Pour ce qui est des avions de transport tactique, le taux de disponibilit a progress passant de 83,7 % en 2009 et 2010 pour atteindre 85,2 % en 2011100 en ligne avec lobjectif, sous les effets notamment du plan daction spcifique engag sur la flotte des C130. En revanche, le taux de disponibilit des hlicoptres demeure en de des objectifs en raison notamment de problmes spcifiques lis la flotte de Puma et de Super Puma qui tombent rgulirement en panne et dont la moyenne dge est de 34 ans. Ceci pose des difficults logistiques notamment pour se procurer certaines pices dtaches. Un plan daction

Source : tat-major des armes. Source : rapports annuels de performances de la mission Dfense et rponse de ltat-major des armes au questionnaire de contrle. 100 Idem supra.
99

98

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE67

a t engag avec le service industriel de laronautique pour rduire leur temps dimmobilisation chez lindustriel.

B - Le niveau dentranement et dactivit des forces est en retrait des objectifs de la loi de programmation
Au-del des contraintes que lindisponibilit de certains matriels fait peser sur lentranement des forces en mtropole, les contraintes financires ont aussi contribu la baisse du niveau dactivit. La prparation oprationnelle diffrencie des forces mise en place a permis de garantir un niveau dentranement adquat aux units devant partir en oprations court terme, mais conduit relcher leffort pour les forces dont la projection nest pas prvue court terme. Le ministre de la dfense fait valoir que la prparation oprationnelle des forces est au cur des proccupations des armes et que son suivi fait lobjet dune dmarche anime par ltat-major des armes. Il prcise galement que bien loin de considrer lentranement des forces comme une variable dajustement, les armes places sous contrainte budgtaire nont dautre solution que de mettre en place des prparations oprationnelles diffrencies permettant de garantir aux forces engages en opration le niveau dentranement requis. La Cour demeure nanmoins proccupe par le niveau insuffisant dentranement dcrit dans les paragraphes suivants, notamment pour larme de terre. Il parat souhaitable que la prservation des crdits ncessaires aux entranements soit regarde comme une priorit, non seulement par les armes mais aussi par lensemble du ministre. La Cour encourage donc les armes et le ministre explorer les pistes dgages dans la quatrime partie du prsent rapport, afin de stopper la croissance de la masse salariale, de poursuivre les rationalisations et deffectuer des arbitrages sur les dpenses du ministre ayant le lien le plus loign avec les capacits oprationnelles des forces.

1 - Lobjectif de 150 jours dactivit par an dans larme de terre est hors datteinte
La situation est particulirement grave dans larme de terre. La loi de programmation militaire tait construite en visant un niveau moyen de 150 jours101 dactivit par an. Les objectifs ont t revus la baisse 120 jours en considrant que, sil fallait mettre en uvre le contrat oprationnel le plus exigeant, il serait possible daugmenter lentranement au cours du temps de monte en puissance de six mois,
101

Article annexe 3.2 de la loi de programmation militaire.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

68

COUR DES COMPTES

tout en bnficiant complmentaires.

le

cas

chant

de

ressources

financires

Pour autant, cet objectif rvis na pu tre atteint. Le niveau dactivit, qui a certes augment en passant de 105 jours 2009 119 jours en 2010, connat une nouvelle diminution depuis lors avec 117 jours en 2011 et une prvision de 111 jours pour 2012 et 105 jours102 pour 2013, ce qui risque daltrer la capacit oprationnelle des forces. Ce niveau dactivit est par ailleurs le rsultat dun plan dentranement fortement orient vers les oprations extrieures programmes pour les diffrentes units. Ceci ne permet pas de mettre laccent sur certaines comptences lies aux combats de haute intensit, par exemple avec une utilisation importante de larme blinde cavalerie, qui na pas connu dengagement massif depuis la premire guerre du Golfe.

2 - La marine nationale ne parvient pas tenir totalement lobjectif de 100 jours de mer par an
Les rsultats affichs par la marine nationale sont galement en retrait par rapport lobjectif de 100 jours de mer pour lensemble des btiments103. Ils slvent 91 jours en 2010 et 92 jours en 2011 pour un objectif revu la baisse 90 jours. Les heures de vol des pilotes de chasse de laronavale qui atteignent 199 heures en 2010 et 219 en 2011, pour un objectif de 180 en 2010 et de 220 en 2011104 sont conformes aux objectifs de la loi de programmation militaire qui prvoyait 180105 heures de vol. Toutefois, cette situation reflte une ralit contraste marque par un fort niveau dactivit du fait de lintervention en Libye en 2011, mais galement par labandon dautres missions au deuxime semestre 2012. Ainsi, trois missions de surveillance en Mditerrane orientale ainsi que plusieurs exercices ont t annuls. Enfin, la prvision dactivit pour 2012 a t abaisse un niveau un peu infrieur aux objectifs de la loi de programmation militaire, en raison de la rduction des achats de rechanges pour des raisons financires.

102 103

Source : tat-major des armes. Article annexe 3.2 de la loi de programmation militaire. 104 Source : tat-major des armes. 105 Article annexe 3.2 de la loi de programmation militaire

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE69

3 - Larme de lair connat un dficit dheures de vols, posant problme pour le maintien de certaines comptences
Larme de lair a subi en 2010 une situation logistique dfavorable caractrise par un manque de pices de rechange la suite dun renouvellement insuffisant des stocks qui a conduit un niveau dactivit infrieur aux objectifs avec 287 heures pour les pilotes de transport pour un objectif de 400 et 170 heures pour les pilotes dhlicoptre pour un objectif de 200106. A noter en revanche, que le taux dactivit des pilotes de chasse est satisfaisant (199 heures pour un objectif de 180 pour les pilotes aptes jour et 224 heures pour un objectif de 220 heures pour les pilotes aptes nuit en 2010), mme si les indicateurs ont peu flchi en 2011107 Le plan daction associant lensemble des acteurs concerns a permis de redresser la situation en 2011. Toutefois, les performances ralises sont contrastes. Si les pilotes de chasse expriments engags dans lopration en Libye ont connu une forte activit, la formation des pilotes plus jeunes a t ralentie et ncessitera un rattrapage en 2012. Les pilotes de transport ont t, quant eux, fortement mobiliss sur les missions logistiques lies aux oprations, ce qui a conduit dlaisser lentranement li aux savoir-faire tactiques. Lactivit des pilotes dhlicoptres est demeure insuffisante, ce qui menace court terme le maintien du savoir-faire dans le domaine de la recherche et du sauvetage des pilotes jects en zone hostile.

CONCLUSION et RECOMMANDATIONS ________


Les premires annes dexcution de la loi de programmation militaire se sont traduites par la modernisation de la dissuasion nuclaire et la livraison dquipements conventionnels majeurs aux forces armes, mme si quelques insuffisances peuvent tre notes : - des retards ont t pris dans le domaine des capacits de ravitaillement et de transport de larme de lair, de frappe dans la profondeur de larme de terre, tandis que labsence du deuxime porteavions nest pas cohrente avec le contrat oprationnel demand la marine nationale ;
106

Source : rapports annuels de performances de la mission Dfense et article annexe 3.2 de la loi de programmation militaire. 107 178 heures pour les pilotes aptes jour et 219 heures pour les pilotes aptes nuit en 2011.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

70

COUR DES COMPTES

- le non respect de la trajectoire budgtaire et la ncessit dacclrer les commandes de matriels ncessaires aux oprations et de Rafale, du fait de labsence dexportation, ont conduit repousser au-del de 2014 la livraison de certains matriels ; - certaines orientations du Livre blanc nont pu tre mises en uvre. La priorit donne la fonction connaissance anticipation ne sest pas traduite par le doublement des crdits spatiaux. La rduction du dispositif en Afrique na pas t totalement mise en uvre avec le maintien de la base dAbidjan ; - certaines dcisions prises dans le cadre de la conduite des rformes et de la mise en uvre du plan de relance ont tenu compte des facteurs extrieurs la dfense comme lamnagement du territoire et le maintien de lemploi, ce qui peut parfois se faire au dtriment des besoins des armes stricto sensu. Sur le plan oprationnel, dans un contexte dengagements soutenus caractris par de nombreuses oprations, la principale tant lAfghanistan, les armes sont intervenues de faon dcisive en 2011 dans les oprations en Cte dIvoire et en Libye, tout en maintenant leurs autres engagements oprationnels. Cependant, elles ne disposent pas des moyens pour tenir en permanence et dans la dure les dimensions les plus exigeantes des contrats oprationnels conventionnels qui leurs sont demands : - malgr une progression des cots de maintien en condition oprationnelle (MCO) des matriels militaires, qui atteignent 5,5 Md en 2010 et devraient progresser de 8,7 % dici 2014, des cas de disponibilits insuffisantes des matriels perdurent, notamment pour les matriels roulants de larme de terre utiliss en mtropole comme les VAB et les chars Leclerc, certains btiments de la marine nationale comme les sous-marins nuclaires dattaque Rubis et les flottes davions de transport et dhlicoptres de larme de lair ; - le niveau dentranement des forces est en de des objectifs de la loi de programmation militaire avec par exemple 117 jours dentranement pour larme de terre (chiffre devant diminuer jusqu 105 jours en 2013), alors que lobjectif de la programmation tait 150 jours et 287 heures de vols pour les pilotes de transport de larme de lair pour un objectif de 400 heures. Cette dgradation est dommageable pour le maintien de certains savoir-faire et y remdier doit tre regard comme une priorit pour laffectation des ressources budgtaires au niveau de lensemble du ministre .

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LE BILAN CAPACITAIRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE71

La Cour recommande de :
4. concentrer les moyens budgtaires sur les capacits oprationnelles de loutil de dfense en adquation avec les priorits que devra dgager le nouveau Livre blanc et en prservant au maximum lquipement des forces, la disponibilit des matriels et lentranement.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Chapitre IV Les pistes dconomies envisageables


I - Des marges de manuvre trs faibles sur les investissements dquipement des forces
A - Les ngociations avec lindustrie en 2009 se sont traduites par un volume lev dengagements fermes
1 - La plupart des grands quipements ont fait lobjet de commandes fermes
Dans le cadre de la mise en place de la loi de programmation militaire en 2009 et de limportante rduction du format quelle impliquait, le ministre de la dfense a t conduit rengocier les grands contrats dquipements afin de modifier les calendriers de livraison ou de rduire les volumes globaux de certains matriels commands. En revanche, les dcisions prises confirment les choix antrieurs de matriels hautement sophistiqus, aux spcifications de haut de gamme, par exemple dans le domaine des systmes de management de combat de nouvelle gnration pour les navires arms. Ces spcifications de haut niveau ont ncessairement un cot, mais elles sinscrivent en cohrence avec le choix de disposer de plateformes polyvalentes en nombre rduit et avec le contexte de durcissement des oprations extrieures. Il nen

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

74

COUR DES COMPTES

demeure pas moins, que, dans certains domaines, des achats sur tagres 108 permettraient de bnficier de matriels moindre cot. En contrepartie de ces modifications, le ministre de la dfense a affermi des tranches conditionnelles et pass des commandes fermes, mobilisant un volume trs important dautorisations dengagement, notamment en 2009 o 19,1 Md109 ont t utiliss dans le cadre du seul programme 146. Le tableau ci-dessous prsente les commandes fermes qui ont t passes ce jour sur les principaux contrats darmement par rapport aux volumes dquipements prvus par le Livre blanc.

Commandes fermes passes sur les grands contrats darmement


Programme Avion A 400 M Avion Rafale Sous-marins Barracuda Frgate FREMM Missile Aster (FSAF) Missile de croisire naval Hlicoptre NH 90 Hlicoptre Tigre Equipement FELIN Blind VBCI Volume cible 50 286 6 11 575 200 160 80 22 588 630 dont commandes fermes 50 180 3 11 535 200 61 80 22 588 630

Source : direction gnrale de larmement

2 - Les crdits de paiement ncessaires pour couvrir les engagements passs slvent 45,2 Md la fin de lanne 2011
A la fin de 2011, les chances venir sur les engagements fermes pris par la dfense slvent 37,3 Md sur le programme 146 et 7 Md sur le programme 178110, ce qui cre des besoins trs importants en crdits de paiement dans les annes qui viennent.

108

Cest--dire des achats de matriels existants un industriel, le cas chant tranger. 109 Source : rapport annuel de performances de la mission Dfense . 110 Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

75

Echanciers des paiements lis aux engagements pris avant 2012


Echancier des paiements Programmes budgtaires (en millions d'euros courants) 146 quipement des forces 178 prparation et emploi des forces Engagements fermes fin 2011 37 937 post 2016 9 659

2012 9 815

2013 6 530

2014 5 218

2015 3 995

2016 2 720

7 245

3 646

1 685

689

1 042

86

97

Total

45 182

13 461

8 215

5 907

5 037

2 806

9 756

Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense

Pour le programme 146, lchance 2012 est suprieure de prs de 100 M au montant budgt en loi de finances initiale qui slve pour les titres 3 et 5 9 061 M. Pour le programme 178, lchance 2012 des engagements pris prcdemment reprsente plus de la moiti du montant budgt en loi de finances initiale qui slve pour les titres 3 (dpense de fonctionnement) et 5 (dpense dinvestissement) 6 463 M111. Ceci est trs lev car, lexception notable des contrats pluriannuels de maintien en condition oprationnelle des matriels, lessentiel des cots de fonctionnement est engag durant lanne et correspond des dpenses auxquelles il est difficile de se soustraire. Les dpenses du ministre de la dfense sont donc de plus en plus rigides par lengagement de volumes importants dautorisations dengagements lies aux contrats pluriannuels. Cela concernait historiquement les contrats darmement et sapplique dsormais de nombreux contrats pluriannuels dans le domaine de la maintenance, des investissements immobiliers et des externalisations. Ainsi, les marges de manuvre qui demeurent pour engager des dpenses nouvelles sont trs faibles et lexcution 2012 est dpendante de la possibilit dutiliser des ressources extra budgtaires, comme les recettes exceptionnelles pour faire face aux engagements antrieurs.

3 - Rduire les commandes non fermes entranerait le paiement de ddits et offrirait peu de marges de manuvre court terme
Les marges de manuvre pour rengocier les grands contrats dquipements, pour lesquels des engagements ont dj t conclus, sont
111

Source : loi de finances initiale pour 2012.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

76

COUR DES COMPTES

trs limites car cela suppose le paiement de pnalits importantes aux industriels. Par ailleurs la rduction des volumes cibles sur les contrats darmement qui nont pas encore fait lobjet de commandes fermes en totalit nest pas susceptible dengendrer des marges de manuvre court terme, car les ressources budgtaires correspondantes ne doivent tre engages qu moyen terme. Il sagit notamment de trois sous-marins nuclaires dattaque Barracuda qui doivent tre rceptionns entre 2024 et 2028 et dont les premiers travaux ne commenceront quentre fin 2013 et fin 2017, lessentiel des dpenses budgtaires devant intervenir la fin de la dcennie 2010 et au cours de la dcennie 2020. En outre, si lEtat ne devait pas passer les commandes fermes pour les trois derniers sousmarins de la srie, il resterait contractuellement redevable de ddits non cumulatifs gaux 48 M pour le quatrime sous-marin, de 150 M pour le cinquime et de 100 M pour le sixime112. Deux commandes de 60 et 46 avions de combat Rafale doivent galement tre confirmes. Les livraisons et les dcaissements budgtaires correspondants doivent intervenir au-del de 2018 et majoritairement au cours des annes 2020. Enfin, figurent dans cette catgorie les 61 hlicoptres NH90 dont les livraisons, ainsi que lessentiel des dcaissements budgtaires correspondants, doivent intervenir entre 2018 et 2028113.

B - Les reports de livraison crent des tensions dans les armes et un lourd chancier moyen terme
Lautre volet de la ngociation conduite en 2009 a port sur le report des dates de livraison de certains grands quipements, afin de soulager les besoins budgtaires en crdits de paiement court terme. Cette approche a un cot et hypothque les capacits des armes, en prenant le risque de livrer des quipements bien aprs leur conception, un moment o ils ne seront peut-tre plus la pointe de la technologie, tout en entranant le prolongement de la dure de vie des matriels anciens, ce qui engendre une augmentation des cots de maintenance oprationnelle et une baisse des taux de disponibilits.

112 113

Source : direction gnrale de larmement. Source : direction gnrale de larmement.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

77

Sur le plan budgtaire, cette approche conduit repousser les besoins de paiements et les dcisions, dcalant ainsi un lourd chancier de crdits de paiement moyen terme. Prvisions de paiement des programmes dquipements majeurs114
Crdits de paiement (CP) en CP CP CP CP CP CP CP CP CP millions 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 deuros courant Besoins de paiements 6 999 7 052 7 666 9 146 10 103 10 884 10 568 10 492 10 323 (a) (a) Prvisions de besoins de paiements des programmes dquipement majeurs rsultant des hypothses de la loi de programmation militaire, en milliers deuros

Source : direction gnrale de larmement

Ltalement des livraisons prvues au moment de la construction de la loi de programmation militaire engendre une forte croissance des besoins en crdits de paiement pour les quipements majeurs entre 2015 et 2020, crant ainsi une bosse budgtaire sur cette priode. Il nexiste ce jour pas dassurance quant ltat des finances publiques sur cette priode pour y faire face. Par ailleurs, les marges de manuvre moyen terme sen trouvent considrablement rduites, si les volutions technologiques et stratgiques devaient faire merger de nouveaux besoins non connus au moment de la loi de programmation militaire. A titre dexemple, aucun programme darmement majeur na t lanc dans le domaine des drones et de la dfense anti-missiles balistiques, qui sont des sujets qui ont merg au cours des annes rcentes. Ainsi, les dcisions visant remplacer le drone Harfang nont t prises quen 2012 avec un projet de coopration en la matire avec le Royaume-Uni. Dans le domaine antimissiles, la dfense envisage de contribuer au systme de lOTAN en effectuant des apports en nature, notamment la capacit des missiles SAMP/T livrs en 2010, capables dintercepter des missiles de type Scud. Enfin, les ressources humaines consacres la cyber dfense sont en cours de renforcement.

114

Ce tableau prsente des donnes pour les seuls programmes dquipements majeurs, qui ne recouvrent quune partie des engagements prsents dans le paragraphe prcdent.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

78

COUR DES COMPTES

C - La diminution des volumes cre un fort renchrissement du cot unitaire des quipements
La rduction des volumes cibles ngocie en 2009 sest traduite par une augmentation trs importante du cot unitaire des quipements, rendant lopration peu rentable du point de vue financier. Ainsi, les surcots lis aux compensations verses aux industriels et ladaptation des programmes sont tels que seulement 47 % de lconomie thorique engendre par la diminution des cibles revient au ministre de la dfense.

Impact financier des rductions de cible de 2009


Cot initial unitaire (milliers deuros) 37 529 059 60 458 4 163 Cot initial total (millions deuros) 1 152 8 994 7 255 2 914 20 315 Hausse du cot Economie unitaire thorique (milliers (millions d'euros) deuros) 7 168 580 13 340 360 327 3 174 2 418 294 6 213 Surcot valoris (millions d'euros) (1) 158 1 854 1 067 227 3 306 Economie obtenue (millions d'euros) 169 1 320 1 351 67 2 907

Programme Flin FREMM TIGRE VBCI TOTAL

Quantit initiale prvue 31 445 17 120 700

Rduction de quantit en 2009 -8 857 -6 -40 -70

(1) quantit rvise en 2009 Source : ministre de la dfense

Lanalyse des principales rductions de cibles dcides en 2009 montre quelles ont permis la ralisation dune conomie globale sur les programmes concerns de 2,9 Md, mais quelles ont entran, par ailleurs, des surcots lis laugmentation des prix unitaires des matriels de 3,5 Md. Tout se passe donc comme si la diminution de deux units sur un programme darmement ne permettaient in fine que de raliser une conomie infrieure au cot dune seule unit. A titre illustratif, la rvision du contrat de frgates FREMM, avec la rduction de six du nombre de btiments qui est pass de 17 11, a permis dconomiser seulement lquivalent de seulement 2,5 frgates115. Le cas du VBCI mrite galement dtre soulign car seulement 23 % de lconomie thorique est revenu au ministre de la dfense. Si une nouvelle rengociation de ces contrats revus en 2009 devait intervenir, il est craindre que sa rentabilit financire ne soit encore plus faible.
115

Source : direction gnrale de larmement.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

79

En revanche, des solutions alternatives visant maintenir le niveau de commandes actuel et envisager ensuite de revendre les matriels en surnombre par rapport aux besoins des armes mritent dtre tudies.

D - Les conomies sur les programmes darmement pseraient sur une industrie encore trop dpendante des commandes publiques
1 - Les rsultats de lindustrie lexportation sont ingaux
Le Livre blanc mettait laccent sur les exportations qui devaient permettre lindustrie de dfense de maintenir son effort de recherche et son activit, en tant moins dpendante des commandes nationales et en amliorant sa comptitivit en se frottant la concurrence. Des opportunits importantes existent du fait de la croissance importante des dpenses militaires en Amrique et en Asie, notamment dans les pays qui ne disposent pas encore dune industrie de dfense suffisamment structure, dont certains, comme lInde et le Brsil, ont nou des partenariats stratgiques avec la France. Les rsultats de la priode 2009-2011 sont bons dans le domaine naval o DCNS a remport des contrats importants de vente de sousmarins au Brsil et lInde et de btiments de projection et de commandement la Russie. Ces succs saccompagnent de partenariats industriels et de transferts de technologie, avec notamment la construction dune infrastructure industrielle et portuaire au Brsil. En revanche, les rsultats obtenus dans le domaine des armements terrestres et dans le domaine arien demeurent dcevants, lexception du contrat de modernisation des Mirage 2000 remport en Inde par Thales. Ainsi, aprs les checs au Maroc et en Suisse, aucune vente davions Rafale ne sest encore concrtise et les rcentes avances positives des discussions avec lInde annonces en 2012 restent finaliser. Une rflexion pourrait tre engage pour amliorer les dispositifs associant lEtat aux ventes lexportation des quipements dont il a financ le dveloppement.

2 - Lindustrie demeure fragmente et les efforts de consolidation europenne nont pas progress
Lindustrie europenne de dfense est caractrise par des surcapacits et des redondances sur son march intrieur, alors que les commandes publiques europennes diminuent sur la longue priode. Dans

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

80

COUR DES COMPTES

ce contexte, un des objectifs du Livre blanc tait le renforcement des efforts de consolidation au niveau europen, afin de dgager des synergies et des gains de mutualisation. Du point de vue des seuls intrts franais, il est en effet possible de distinguer les savoir-faire stratgiques pour la souverainet, dans le domaine de la dissuasion nuclaire notamment, qui doivent demeurer au niveau national, des savoir-faire lis aux grands programmes darmement permettant de participer des oprations de haute intensit qui peuvent faire lobjet dune mutualisation au niveau europen et des savoir-faire les moins stratgiques, dont les matriels peuvent, le cas chant, faire lobjet dachats sur tagres 116, selon une logique de comptitivit prix. Si les Etats europens ont lanc des programmes en commun, comme celui des frgates FREMM, des hlicoptres NH90 et Tigre et des avions de transport A400M, qui ont t lancs via lOrganisation conjointe de coopration dans le domaine de larmement (OCCAR), il ny a pas eu de rapprochement significatif entre les entreprises franaises concernes et leurs homologues europennes depuis 2009. Les difficults tiennent notamment aux intrts divergents des Etats dans le domaine de la politique industrielle et du maintien des bassins demplois. Comme la rappel le rapport public annuel 2012 de la Cour, lindustrie de dfense sous contrle de lEtat demeure fragmente, avec principalement, la socit SNPE, dans le domaine de la chimie et des matriaux qui ralise en 2010 un chiffre daffaires de 550 M et emploie 3 500 personnes, GIAT industries, dans le domaine de larmement terrestre, qui ralise un chiffre daffaires d1 Md et emploie 2 700 personnes, DCNS, dans le domaine naval, qui ralise un chiffre daffaires de 2,5 Md et emploie 12 500 personnes et le service industriel de laronautique (SIA) qui ralise un chiffre daffaires de 530 M et emploie 4 000 agents. Les seules actions de consolidation conduites au niveau national sur la priode 2009-2011 ont t lapprofondissement du rapprochement de DCNS et de Thals, qui a dcid fin 2011 de porter sa participation dans DCNS de 25 % 35 % et la constitution, au sein du groupe Safran, spcialis dans la construction de moteur davions et la propulsion spatiale, dun ple de rfrence de niveau mondial dans le domaine de la propulsion solide en lui adossant une filiale de la SNPE. Les entreprises franaises ont une taille limite par rapport aux grands acteurs du secteur au niveau mondial. Un groupe comme Thals, qui dispose dune activit internationale importante dans le domaine de la
116

Cest--dire des achats de matriels existants un industriel, le cas chant tranger.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

81

dfense, ralisait ainsi en 2010 un chiffre daffaires de 13,1 Md, alors que celui du groupe dorigine britannique BAE systems atteignait le chiffre de 22,4 Md et que celui du groupe amricain Lockheed Martin, leader mondial, tait de 45,8 Md$117.

3 - Les grands contrats ont assur un plan de charge, mais des efforts de comptitivit restent ncessaires
La loi de programmation militaire prvoyait un effort significatif pour lquipement des forces, ce qui a permis de passer un volume lev de commandes publiques qui ont assur un plan de charge permettant le maintien de lactivit industrielle de dfense sur le territoire. Les principales commandes passes concernent les vhicules VBCI, les quipements Flin et les hlicoptres Tigre dans le domaine terrestre, les frgates FREMM et les sous-marins Barracuda dans le domaine naval, les avions Rafale, les avions A400M et les hlicoptres NH90 dans le domaine arien. Toutefois, il nest pas certain que les commandes publiques puissent se maintenir un niveau aussi lev dans un avenir proche. Il est donc impratif que lindustrie amliore sa comptitivit, de manire pouvoir dvelopper un volume daffaires indpendant de lEtat dans un environnement international concurrentiel. Des efforts ont t engags avec la transformation de certaines entreprises dEtat en socit anonyme comme DCNS et GIAT et ladoption de mthodes de gestion plus performantes, comme le plan de transformation Championship lanc par DCNS en 2009. Toutefois, ces efforts doivent tre approfondis et lindustrie de dfense continue de souffrir de handicaps structurels issus de son pass tatique. Environ, 5000 personnes statut douvrier de lEtat sont employes en 2011 chez DCNS et environ 500 chez Nexter118, conduisant des cots de production levs, le cot des personnels ouvriers de lEtat tant environ 20 % plus lev que celui des personnels quivalents sous statut priv.

4 - Dimportants dfis technologiques restent relever


La trs forte augmentation des dpenses militaires dans le monde, avec une croissance globale de 50 % depuis 2001, est susceptible dengendrer des ruptures technologiques et stratgiques majeures dans les annes venir. Depuis la construction de la loi de programmation militaire en 2009, les domaines lis la dfense anti-missiles balistiques,
117 118

Donnes financires issues des publications financires des groupes concerns. Source : ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

82

COUR DES COMPTES

aux drones et la cyber dfense connaissent un fort regain dintrt notamment aux Etats-Unis. Ces volutions doivent tre prises en compte dans la rflexion franaise, dans la mesure o le choix effectu, au moment de la suspension du service national, de mettre en place une arme professionnelle rduite en nombre, mais disposant dun haut niveau dquipements technologiques suppose un effort permanent de recherche. Force est de constater, qu ce stade, aucun programme majeur li ces volutions rcentes, na pu tre lanc.

II - Des perspectives de mutualisations interallies incertaines et uniquement moyen terme


A - Le Royaume-Uni est ouvert aux cooprations pour limiter les effets capacitaires de ses rformes
La Strategic Defense and Security review de 2010, quivalent de lexercice du Livre blanc conduit en France, anticipe une dcroissance des oprations extrieures britanniques et prvoit une grande rforme afin de limiter la forte croissance de leffort de dfense effectu depuis le milieu des annes 2000. Le diagnostic de non soutenabilit des dpenses militaires britanniques a t en partie attribu la prvalence des choix de court terme, indpendamment des consquences de long terme, et des excs doptimisme de lensemble des acteurs119. La situation financire dgrade constate en 2010 a conduit une importante rvision capacitaire. En effet, mme si le budget britannique continuait crotre comme dans les annes 2000 de 1,1 % par an en volume, lcart entre les ressources et les besoins se serait lev 27 Md lhorizon 2020, cart port 51 Md en cas dvolution du budget en zro volume. Dans un contexte de crise des finances publiques, les arbitrages budgtaires ont finalement prvu une diminution du budget de la dfense de 8 % en volume sur quatre ans (contre une rduction en moyenne de 19 % des budgets des autres ministres). Il en est dcoul une rduction trs importante du format des armes britanniques avec la suppression de 72 000 emplois dici 2020 (39 000 militaires et 33 000 civils) qui doit tre facilite par la
119

Lord Levene mentionne ainsi dans son rapport daudit sur la dfense britannique: la conspiration de loptimisme, les militaires et les dcideurs du ministre de la dfense et une approche qui privilgie la soutenabilit court terme au dtriment de la planification long terme

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

83

suppression des forces positionnes en Allemagne, la dissolution dune brigade de larme de terre, la fermeture de trois bases ariennes et une rduction importante de leffectif de ladministration centrale. Dimportantes mesures de rduction des programmes darmement sont galement dcides : rduction de larsenal nuclaire 180 ttes, suppression de 40 % des chars Challenger 2 et de 35 % de lartillerie lourde AS90, rduction du nombre de frgates 19, retrait anticip du service du porte-aronefs Ark Royal et des avions Harrier et C130 Hercules, bien que les quipements de remplacement ne soient pas encore disponibles . Certains choix privilgient une logique industrielle : ainsi, le Royaume-Uni maintient la construction de deux porte-avions, lun dentre eux devant tre mis sous cocon ds sa livraison. Dans le domaine industriel, BAE Systems est devenu le deuxime groupe mondial en chiffre daffaires dans le domaine de larmement, avec la ralisation de la moiti de son activit sur le march amricain, dont la particularit est doffrir un niveau de marge lev aux industriels. Les choix oprs par les britanniques en 2010 peuvent crer des opportunits pour des cooprations bilatrales pragmatiques entre les deux pays, dans lesprit du trait de Lancaster House, sign le 2 novembre 2010. Les deux pays sont en effet confronts des problmatiques similaires, alliant la volont de prserver un outil de dfense de premier rang et la ncessit de faire face la pnurie de ressources budgtaires. La coopration sur certains programmes, comme le futur programme de drones, est susceptible de permettre aux deux pays de maintenir un savoir-faire et des capacits, tout en mutualisant les cots. Une coopration a galement t initie pour amliorer linteroprabilit des deux armes. Il convient toutefois de noter que la conclusion de telles cooprations peut prsenter des difficults, dans la mesure o les deux pays peuvent connatre des divergences sur des sujets de politique trangre. Par ailleurs, les fruits ventuels de telles cooprations ne se matrialiseront qu moyen terme sur le plan budgtaire, sagissant de contrats darmement inscrits dans le long terme.

B - LAllemagne a lanc une rforme majeure en 2011, ce qui rend difficile des cooprations rapides
LAllemagne sest lance en 2011 dans une srie de rformes de grande ampleur, alliant une suppression du service militaire, une rorganisation de ladministration centrale et une rduction importante du format de la Bundeswehr, dans un contexte o les effets de

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

84

COUR DES COMPTES

vieillissement de la pyramide des ges lis labsorption de larme est allemande ne sont pas encore estomps. La rforme devait initialement engendrer 8,3 Md dconomies dici 2014. La fin du service militaire obligatoire et le regroupement des tats-majors Berlin doit conduire la rduction du format et la suppression de 86 000 postes dont 25 000 postes de militaires professionnels, 21 000 postes civils, 40 000 postes dappels. Les rductions capacitaires sont importantes avec le passage de 350 225 chars Lopard 2, la diminution des avions de combat Eurofighter de 177 140 appareils et la rduction 11 du nombre de frgates. Elles npargnent pas non plus les programmes conduits en commun avec la France et dautres Etats europens comme lillustre la rduction de 80 40 des hlicoptres Tigre, de 122 80 des hlicoptres NH90 et de 60 40 des avions de transport A400M. Toutefois, la situation financire de lAllemagne tant meilleure que prvu, le pays soriente davantage vers une stabilisation du budget de la dfense dici 2016 que vers une diminution au cours des trois prochaines annes, ce qui donne des marges de manuvre pour laccompagnement dune rforme, prsent prsente comme ncessaire pour faire face la crise dmographique pesant terme sur le recrutement des effectifs. Cette rforme dampleur risque de retarder les opportunits en matire de renforcement des cooprations bilatrales, dans la mesure o lAllemagne va devoir, court terme, concentrer son attention sur la mise en uvre des rformes. Ces opportunits existent toutefois, comme lillustre la coopration mise en uvre dans le domaine du transport arien dans le cadre de lEuropean Air Transport Command qui mutualise les moyens allemands, franais, nerlandais et belges. Il convient galement de noter que lAllemagne peut prendre des positions divergentes de celles de la France dans le domaine de la dfense.

III - La ncessit de matriser les cots


A - Les dpenses de titre 2 doivent tre rduites
1 - La multiplication des rformes cre des contraintes en matire de ressources humaines
Le ministre de la dfense connat une succession de rformes de grande ampleur depuis une quinzaine dannes, et la dcision de suspendre le service national.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

85

En 2008, le ministre de la dfense a ainsi lanc simultanment 37 projets de rformes dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques, tout en engageant la suppression de 17 % de ses emplois entre 2008 et 2015 (soit une suppression de 54 000 emplois sur les 322 000, hors gendarmerie, que comptait le ministre en 2007120) et une profonde refonte de la carte des implantations militaires. Ces restructurations interviennent dans un contexte de crise conomique qui complique les reconversions dans le civil. Par ailleurs, la rduction annonce des oprations extrieures, en Afghanistan et au Liban notamment, va peser sur les rmunrations dune partie non ngligeable des personnels militaires, le mcanisme des rotations sur les oprations extrieures actuelles conduisant au dpart en oprations de plus de 20 000 militaires chaque anne. Il convient, en outre, de noter que les rformes lances en 2008 ne doivent sachever quen 2015 et que leurs rsultats nont pas t valus.

2 - Le taux dencadrement suprieur du ministre pourrait tre ramen son niveau de 2008 a) Le taux dencadrement civil et militaire du ministre a t renforc depuis 2008
La rpartition des effectifs du ministre de la dfense traduit un taux dencadrement lev avec un officier pour six sous-officiers et militaires du rang et un cadre A pour huit agents de catgories B et C. Ce taux est bien plus lev que ce que lon observe pour les effectifs du ministre de lintrieur qui compte un officier de gendarmerie pour 14 gendarmes et volontaires et un haut fonctionnaire (y compris le corps des commandants de police) pour 11 agents civils des autres catgories121.

120

La rduction demplois concerne 17 % des effectifs militaires et civils de larme de terre, 15 % de ceux de la marine nationale et 25 % de ceux de larme de lair. 121 Donnes issues des rapports annuels de performances de la mission Dfense et de la mission scurit intrieure.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

86

COUR DES COMPTES

Lvolution de la rpartition des emplois depuis 2008 En ETPT


Officiers gnraux Officiers suprieurs Officiers subalternes Aspirants et lves Total officiers Civils de catgorie A Total encadrement suprieur TOTAL ETPT Mission Dfense Taux dencadrement

2008
670 13 873 18 723 4 091 37 357 8 155 45 512 311 985 14,59 %

2009
670 13 841 18 661 3 841 37 013 8 185 45 198 305 836 14,80 %

2010
651 13 936 18 386 3 765 36 738 8 868 45 606 298 389 15,30 %

2011
664 13 995 18 020 3 755 36 434 9 593 46 027 289 184 15,90 %

ETPT= emplois quivalents temps plein travaills

Source : direction des ressources humaines du ministre de la dfense

Les donnes communiques par le ministre de la dfense font apparatre un renforcement de la part des officiers et des cadres A par rapport aux autres catgories de personnels depuis 2008. Le renforcement est davantage marqu pour la catgorie des officiers suprieurs et pour lencadrement suprieur, cadres A+ et officiers gnraux. Ce phnomne concourt la progression des dpenses de personnel (titre 2), malgr la suppression de 22 801 ETPT entre 2008 et 2011 (diminution de 7,3 % de leffectif global). Il ressort de ces lments que le maintien du taux dencadrement de 2008 aurait conduit employer, en 2011, pour les officiers, 1804 ETPT122 et, pour les personnels civils de catgorie A, 2033 ETPT123 de moins que leffectif constat. Un calcul sommaire effectu partir des cots moyens per capita des officiers124 et des civils de catgorie A prsents dans le programme annuel de performances 2012 indique que le surcot li ce repyramidage serait de lordre de
(36 434)-(37 357)*(1- 7,3 %) = 1 804. 9 593-8155*(1-7,3 %) = 2 033. 124 Les donnes communiques par la direction des ressources humaines du ministre de la dfense font apparatre pour 2011 un cot moyen de 66 529 par officier, et de 57 190 par personnel de catgorie A.
123 122

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

87

120 M125 pour les officiers et de 116 M126 pour les personnels civils, soit un total de 236 M. Lestimation des conomies par la Cour (236 M) diffre de celle du ministre de la dfense (124 M). La Cour considre en effet que les postes dofficiers et de civils de catgorie A excdentaires par rapport au taux dencadrement de 2008 pourraient tre supprims, tandis que le ministre de la dfense considre que la suppression de ces postes devra tre compense par des crations (ou une dflation moindre) dans le bas de la pyramide, ce qui limite dautant plus lconomie potentielle127. Plusieurs raisons peuvent justifier la ncessit dutiliser du personnel hautement qualifi pour faire face des besoins essentiels, notamment dans un contexte mondial caractris par sa complexit croissante. Ainsi, le renforcement de la fonction connaissance anticipation a conduit crer environ 700 postes hautement qualifis128. Il est notamment ncessaire que les armes continuent de disposer dune capacit forte de planification et de commandement dune opration interallie et de contre-expertise dans ce domaine, quand la planification est effectue au sein de lOTAN. Le renforcement de la prsence franaise au sein du commandement intgr de lAlliance atlantique a aussi ncessit la mise en place denviron 900 postes, dont un grand nombre dofficiers. Dautres lments de conjoncture expliquent le phnomne de repyramidage observ depuis 2008. Lessentiel de leffort de trs grande ampleur conduit en matire de rduction demplois a port sur les formations de base, dont le taux dencadrement tait structurellement plus faible que dans les administrations centrales et les tats-majors qui, outre des fonctions de direction et de commandement, regroupent de nombreuses fonctions dexpertise. Le repyramidage a donc pu se produire sans quil y ait ncessairement une volont du ministre en la matire. Lallongement des carrires li aux rformes des retraites a pu galement engendrer des modifications de comportements individuels, dont les rsultats sont un volume de dparts infrieur celui du pass. Enfin, le maintien dun nombre important de postes de dbouchs de fin de carrire pourrait sexpliquer par la ncessit de maintenir une attractivit forte pour le recrutement dans les coles dofficiers. Il semble,
1 804 x 66 529 = 120 M. 2 033 x 57 190= 116 M. 127 Le chiffre de 124 M mentionn par le ministre de la dfense correspond au cumul sur quatre exercices dun gain annuel de 31 M. 128 Article annexe 2.1.1.1 de la loi de programmation militaire.
126 125

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

88

COUR DES COMPTES

toutefois, que ces dernires ne souffrent pas ce stade de difficult particulire pour recruter, mme si la question du volume des promotions au regard des dbouchs de fin de carrire pourrait se poser. Ce renforcement du taux dencadrement peut conduire lengorgement et la bureaucratisation des administrations centrales et intermdiaires, des multiples structures de soutien et de contrle et du systme denseignement suprieur, dautant plus quil y a moins de commandements attribuer. Cette tendance risque daccrotre la pression sur les formations de terrain, objets de multiples sollicitations, alliant instructions administratives, inflation du reporting et des nombreuses inspections. Or ce sont ces formations de terrain qui ont fourni la plus grande partie de leffort pour la mise en uvre des rformes et de la rduction des effectifs, tout en assurant un rythme lev dengagements oprationnels, tant en France qu ltranger.

b) Ce phnomne est particulirement marqu pour lencadrement suprieur du ministre


Le tableau relatif lvolution de la rpartition des emplois depuis 2008 de la partie prcdente montre que lencadrement suprieur du ministre (officiers gnraux, officiers suprieurs et cadres de catgorie A) a t renforc de faon trs importante depuis 2008 avec une augmentation de 1 438 emplois pour les civils de catgorie A, une augmentation de 122 emplois pour les officiers suprieurs et une diminution de seulement 6 emplois pour les officiers gnraux. Ces volutions sont intervenues dans un ministre qui a supprim plus de 29 000 emplois depuis 2007, soit plus de 9 % de ses effectifs. Ainsi, le nombre dofficiers gnraux parat important au regard des rductions des capacits des armes effectues depuis une vingtaine danne, conduisant employer un nombre croissant dentre eux hors de leur arme et de leur service dorigine. Pour les grades de colonels, capitaine de vaisseau et quivalents dans les services, il y a 3 468 emplois en 2011 pour un nombre de commandements dans les forces limit environ 150 postes (les 87 rgiments et corps principaux de larme de terre, les 32 btiments de premier rang de la marine et les 24 bases ariennes). Cela risque dentraner un emploi croissant de ces officiers dans les tats-majors, les services, les structures administratives centrales et intermdiaire et les ambassades, tout en diminuant les temps de commandement effectif et en orientant certains cadres vers les programmes de formation de lenseignement militaire suprieur.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

89

De manire gnrale, un nombre trop lev dofficiers gnraux, dofficiers suprieurs et de cadre A+ peut conduire, notamment en administration centrale, les affecter des postes dun niveau de responsabilit insuffisant par rapport leurs capacits. Il peut sensuivre une certaine dvalorisation des carrires, surtout quand les postes occups, de chef de bureau par exemple, sont souvent attribus des administrateurs civils en dbut de carrire dans dautres ministres. A la lumire de lensemble de ces lments, un effort de dpyramidage de la structure pourrait tre engag. Si les contraintes lies la situation globale des finances publiques se font davantage pressantes, un effort dans ce domaine serait sans doute un moindre mal par rapport une nouvelle rduction des capacits oprationnelles des armes et aurait une vertu dexemplarit dans la mesure o lencadrement suprieur du ministre est la fois concepteur, organisateur et responsable de la mise en uvre des rformes de trs grande ampleur qui ont t engages et ont concern lensemble des structures du ministre. Le ministre de la dfense fait valoir que le nombre de colonels et quivalents des armes ports sur la liste daptitude dofficier gnral a diminu de 29 % entre 2008 et 2012, ce qui montre un dbut de prise de conscience du phnomne. A la direction gnrale de larmement, le nombre lev dingnieurs en chef et dingnieurs gnraux est expliqu par un modle dorganisation proche de celui dune socit dingnierie. Afin de rduire la progression du nombre dofficiers gnraux et dofficiers suprieurs, une premire mesure, prise par larrt du 13 avril 2012, fixe les plafonds des effectifs des militaires appartenant certains corps dofficiers et ramne le plafond des effectifs dofficiers gnraux 384 emplois temps plein travaill (ETPT), celui des colonels et quivalents 2 003 ETPT et celui des lieutenants-colonels et quivalents 5 613 ETPT. Cet effort mrite dtre poursuivi : il doit sappliquer galement aux personnels civils de catgorie A et A+ et pourrait sinscrire dans le cadre dune programmation pluriannuelle. Le ministre de la dfense indique que le dpyramidage ne pourrait atteindre son plein effet que sil est accompagn de mesures daide au dpart en faveur des hauts de pyramide et que la proposition formule par la Cour de revenir au taux dencadrement avant rforme ne prendrait pas en compte les changements majeurs dorganisation qui sont intervenus en cours de rforme. Si la Cour admet que les gestionnaires du ministre doivent pouvoir disposer de marges de manuvre, afin de dfinir leur organisation, elle recommande nanmoins une analyse de la nouvelle structure en vue de son dpyramidage, qui pourrait le cas chant aboutir

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

90

COUR DES COMPTES

un taux dencadrement infrieur celui observ avant la rforme. Elle estime que le dpyramidage doit tre conduit avec volontarisme, sauf vouloir sacrifier les dpenses les plus directement lies aux capacits oprationnelles des forces. Elle observe en outre que le ministre a consomm un volume de 150 M par an daide au dpart depuis le dbut de la rforme, sans que le haut de la pyramide ne soit rduit. Le dpyramidage doit galement tre conduit pour les personnels civils, quelle que soit la politique conduite par ailleurs dans le domaine de la civilianisation ou de lexternalisation des fonctions supports.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

91

Officiers gnraux, administrateurs civils et principaux moyens en prvisionnel de la dfense


Structure Arme de terre Encadrement suprieur 176 gnraux dont 104 servant hors de larme de terre
56 amiraux dont 26 servant hors de la marine

Principaux moyens prvus par le Livre blanc 131 000 emplois, 87 rgiments et corps principaux soit une force oprationnelle de 88 000 hommes, 250 chars lourds type Leclerc, 650 vhicules blinds type VBCI, 80 hlicoptres de combat, 130 hlicoptres de manuvre, etc.
44 000 emplois, 32 btiments de premier rang (1 porteavions, 3 btiments de projection et de commandement, 18 frgates, 4 sous-marins nuclaires lanceurs dengins et 6 sousmarins nuclaires dattaque), 58 avions embarqus, 58 hlicoptres, 34 appareils de patrouille maritime. 16 patrouilleurs hauturiers, 13 chasseurs de mines , 4 ptroliers, 6 commandos.

Marine nationale

Arme de lair

71 gnraux dont 34 servant hors de larme de lair 111 ingnieurs gnraux dont 30 lextrieur du corps 47 mdecins gnraux dont 3 lextrieur du corps 3 ingnieurs gnraux tous au sein du service 24 commissaires gnraux dont 14 hors du service 50 contrleurs gnraux dont 8 hors du contrle 151 administrateurs civils dont 48 hors du secrtariat gnral

50 000 emplois, 31 escadrons rpartis sur 24 bases ariennes, soit 14 escadrons de chasse (300 avions), 10 escadrons de transport (70 avions), 1 groupe de ravitaillement (14 avions), 4 escadrons dhlicoptres, 1 escadron de guerre lectronique, 1 escadron de drones et 3 commandos.
12 531 emplois en 2011 sur le programme 146 quipement des forces

Direction gnrale larmement

de

Service de sant des armes

16 280 emplois en 2010 soit 9 hpitaux militaires et 58 centres mdicaux des armes

Service essences armes

des des

2 381 emplois en 2010

Service du commissariat des armes

4 000 emplois en 2014 (objectif cible de la rforme en cours ayant conduit la cration de ce nouveau service)

Contrle gnral armes

200 emplois

des

Administrateurs civils

12 136 emplois en 2010 sur le programme 212 Soutien de la politique de dfense

Source : ministre de la dfense

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

92

COUR DES COMPTES

3 - Lobjectif de suppression de 54 000 emplois doit tre tenu


Depuis mi 2010, le ministre de la dfense peine identifier environ 4 000 postes129 qui devront tre supprims pour atteindre lobjectif de rduction de 54 000 emplois lhorizon 2015. Ces difficults sont comprhensibles, dans la mesure o les derniers postes supprimer sont souvent les plus difficiles trouver et o il convient davoir une assurance raisonnable que la rorganisation des processus cls de lorganisation permettra un fonctionnement satisfaisant aprs ces suppressions sans que la cohrence densemble soit mise en pril. Il est cependant ncessaire datteindre lobjectif, afin dviter que les contraintes des finances publiques ne conduisent les supprimer au dtriment du format oprationnel des armes dj fortement rduit en 2009. Un effort pourrait tre effectu dans les structures centrales et les structures intermdiaires dont certaines ont pris de lampleur loccasion de la mise en uvre des rformes. La Cour avait, par exemple recommand, dans son contrle sur les bases de dfense, la suppression des tats-majors de soutien de la dfense, structures intermdiaires entre les bases de dfense et ladministration centrale, qui occupent 400 postes dans lorganisation actuelle. Il parat regrettable que le contraire ait t dcid, dbut 2012, avec le renforcement de ces structures.

4 - Une rflexion pourrait tre engage sur la politique de gestion des ressources humaines du ministre
La gestion actuelle des carrires des officiers prvoit en gnral une mutation tous les deux ans, ce qui engendre une pression forte sur ces personnels et des cots de gestion levs : en 2010, les cots lis aux mutations se sont leves 275 M dont 144 M au titre des majorations de soldes et 131 M au titre des frais de mutation130. Une rflexion pourrait tre engage afin de dterminer si le rythme des mutations ne pourrait pas tre ralenti. Le ministre de la dfense met en uvre une politique trs ambitieuse de formation des officiers. Au-del des coles de formation initiales, de nombreuses tapes de formation sont prvues au cours de la carrire, notamment pour les officiers suprieurs qui passent en moyenne 11,5 mois au sein des structures de lenseignement militaire suprieur. Cette politique ambitieuse a un cot lev, ne serait-ce que du fait, quelle immobilise pendant de long mois des cadres suprieurs du ministre, lorsquils suivent ces cursus de formation. Le cot annuel de
129 130

Source : ministre de la dfense. Source : direction du Budget.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

93

lenseignement militaire suprieur, rmunrations des stagiaires incluses, est pass de 124M pour lanne 2009-2010 130 M pour lanne 20102011 pour un volume annuel de lordre de 1 600 stagiaires131. Malgr lexistence de nombreuses structures denseignement militaire suprieur au sein du ministre, certaines formations sont suivies lextrieur et finances par le ministre. Dautre part, le versement des primes devrait tre strictement li au service fait, ainsi que la marine nationale le met en uvre pour la prime dembarquement depuis le 1er janvier 2012. Il conviendrait galement de mesurer le cot du maintien de certaines comptences ncessaires au versement de primes, lorsquil sagit de personnels qui nauront pas ou plus exercer ces comptences. Enfin, la politique de gestion des ressources humaines du ministre a galement conduit la cration de niches fiscales, comme lexonration dimpt sur le revenu des indemnits verses aux rservistes et aux volontaires pour un cot de 20 M et 32 500 bnficiaires en 2011, qui a t maintenue malgr les recommandations formules par la Cour dans son rapport public annuel 2011 (fvrier 2011). Dautres niches fiscales concernent les exonrations lies aux versements de pcules et dindemnits de dpart volontaires pour 15 M et 1 761 bnficiaires en 2011. Sil parat utile de disposer de tels dispositifs pour accompagner une rforme dampleur qui conduit la suppression de 17 % des emplois du ministre entre 2008 et 2015, il conviendrait de sassurer que les pcules verss correspondent bien des postes supprims.

B - Des marges de manuvre doivent tre recherches sur la politique immobilire


Le ministre de la dfense est le premier investisseur de lEtat : les dpenses dinvestissement correspondant au titre 5 (dpense dinvestissement) de la mission Dfense se sont leves 11,12 Md en 2009, 9,47 Md en 2010 et 9,43 Md en 2011 en crdits de paiement. Lanalyse dtaille de ces donnes montre toutefois quune part non ngligeable de ces dpenses nest pas ralise au profit de lacquisition de matriels militaires, mais concerne limmobilier et linfrastructure du programme budgtaire 212 soutien de la politique de dfense. Le tableau ci-aprs prsente les donnes communiques par le ministre de la dfense concernant les dpenses dinvestissement dans les domaines de limmobilier et de linfrastructure.
131

Source : ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

94

COUR DES COMPTES

Evolution des dpenses dimmobilier et dinfrastructure depuis 2009


(en millions deuros) Logement familial Infrastructures de dfense Plan de relance de lconomie Restructurations Dpenses du compte daffectation spciale immobilier de lEtat Total de la dpense immobilier et infrastructure 2009 42 176 89 46 519 872 2010 43 497 67 117 172 896 2011 43 571 0 339 26 979

Source : ministre de la dfense

Le ministre de la dfense dploie une ambitieuse politique immobilire et daccompagnement des restructurations, qui reprsente 979 M en 2011, et il a engag de grands projets, notamment le projet de regroupement de lensemble de ladministration centrale sur le site de Balard. Certaines de ces dpenses dinfrastructures sont rendues ncessaires par larrive de nouveaux matriels dans les armes et ont un lien direct avec les besoins oprationnels. Ainsi, la loi de finances pour 2012 a prvu des crdits de paiement de 14 M pour laccueil des 11 frgates FREMM Brest et Toulon, de 29 M pour laccueil des blinds VBCI dans 12 units oprationnelles, de 53 M pour laccueil Orlans des avions de transport A400M et de 36 M pour laccueil des hlicoptres Tigre et NH90. Dautres crdits seront ncessaires au cours des annes suivantes pour adapter les infrastructures des bases navales lentre en service des sous-marins nuclaires dattaque Barracuda132. En revanche, dautres dpenses pourraient offrir des marges de manuvre. 107 M de crdits de paiement seront ainsi consacrs la politique du logement en 2012. Dautres dpenses sont engages dans le cadre de laccompagnement des restructurations et des dmnagement dunits quelles supposent. Le ministre dispose ainsi en 2012 dune offre constitue de 10 200 logements domaniaux et denviron 42 000 logements conventionns133. Cette politique immobilire prsente, en outre, des risques dincohrence dans le contexte des nombreuses rformes successives qui ont t dployes au sein du ministre, certains investissements tant rendus inutiles par lvolution de la carte des implantations.
132

Rapport de lAssemble nationale n 3805 sur le budget oprationnel de la dfense dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances pour 2012. 133 Rapport de lAssemble nationale n 3805 sur le budget oprationnel de la dfense dans le cadre de lexamen du projet de loi de finances pour 2012.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

95

Il est donc souhaitable que la recherche de marges de manuvre sur les dpenses dinvestissement soit effectue en priorit sur les dpenses qui ne sont pas directement lies lquipement des forces. La diminution de 20 % de ces dpenses permettrait une conomie annuelle de lordre de 200 M pour les dpenses dinvestissement. Le ministre de la dfense fait valoir que le retard dans la perception des ressources exceptionnelles attendues des cessions immobilires a pu contribuer dcaler certains investissements.

C - Les efforts de rationalisation entrepris dans le cadre des rformes doivent tre approfondis
1 - Les achats des prestations de maintien en condition oprationnelle des matriels reclent des gisements dconomie
Le titre 3 et 5 (dpenses de fonctionnement et dinvestissement) du programme budgtaire 178 Prparation et emploi des forces ont reprsent en crdits de paiement en 2011 une masse de 7,3 Md. Ce montant, qui reprsente 22 % des crdits de la mission budgtaire dfense134, finance lentretien et le soutien des matriels et quipements militaires, aronautiques, terrestres, navals. Les marchs passs par lEtat avec les industriels du secteur de la dfense concernent deux domaines principaux, dune part la fourniture ou la gestion de stocks de pices de rechange dont le cot unitaire peut aller de quelques euros plusieurs centaines de milliers deuros, dautre part des prestations dentretien programm du matriel ou de rparation pour des quipements militaires acquis sur le programme budgtaire 146 quipement des forces (btiments de la marine nationale, aronefs des trois armes, chars et vhicules terrestres, systmes darmes quipant les matriels, etc.). Les principales structures charges de mener bien ce volet de la mission Dfense sont places sous lautorit du chef dtat-major des armes. Il sagit de la structure intgre du maintien en condition oprationnelle des matriels aronautiques du ministre de la dfense (SIMMAD) dont les marchs reprsentent un volume annuel de crdits de paiement de lordre de 1,5 Md par an, du service de soutien de la flotte (SSF) dont les crdits (excution des marchs) taient de 630 M en 2011, et de la structure intgre du maintien en condition oprationnelle

134

Dans la loi de finances initiale 2011, les crdits de paiement de la mission Dfense taient de 30,15 Md (hors pensions et recettes exceptionnelles).

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

96

COUR DES COMPTES

des matriels terrestres (SIMMT) dont les crdits de paiement annuels sont de lordre de 500 M. Ces trois acteurs majeurs ont en commun de passer des marchs avec des industriels qui interviennent frquemment en situation de monopole. Lentreprise DCNS, issue de la transformation progressive des arsenaux de lEtat, dsormais dtenue 35 % par le groupe Thals et 64 % par lEtat, est par exemple le fournisseur unique pour lentretien des frgates fortement armes ou des btiments propulsion nuclaire de la Marine nationale. Pour le soutien des matriels aronautiques, en 2010 plus de la moiti des marchs de la SIMMAD ont t passs auprs dindustriels en position de fournisseur unique, tels que Dassault ou Thals. Ces marchs caractriss par labsence de concurrence, reprsentent 85 % des montants notifis au total. La dvolution aux entreprises bnficiaires des programmes darmement de la responsabilit de leur entretien et de la gestion de leurs pices de rechange nest pas favorable lobtention de conditions financires avantageuses ou au partage de gains de productivit. De fait, les crdits budgts par action et sous-action peuvent apparatre, du point de vue des fournisseurs concerns, comme un chiffre daffaires probable, voire garanti. Lorsque le ministre de la dfense peut ouvrir la concurrence un march dentretien ou de fournitures pralablement rserv la seule entreprise bnficiaire du programme darmement, certains exemples montrent que les gains financiers pour lEtat peuvent atteindre 30 % 40 % par comparaison avec le prix du march prcdent, ngoci sans mise en concurrence. Afin de rtablir un quilibre en faveur de lEtat lorsquil nest pas possible de faire appel la concurrence, le code des marchs publics135 comporte des dispositions qui prvoient que lEtat puisse obtenir de la part de ces fournisseurs un accs leurs donnes de cot de revient et de marges. Ces dispositions sont compltes par dautres textes rglementaires qui organisent le droit daccs denquteurs aux informations internes relatives au cot de revient et la marge ralise
135

Article 125 du code des marchs publics : Dans les cas prvus ci-dessous, les titulaires de marchs fournissent au service contractant, si celui-ci en fait la demande, tous renseignements sur les lments techniques et comptables du cot de revient des prestations qui font l'objet du march. Lesdits titulaires ont l'obligation de permettre et de faciliter la vrification ventuelle sur pices ou sur place de l'exactitude de ces renseignements par les agents de l'administration mentionns au IV. Les obligations prvues ci-dessus sont applicables aux marchs de travaux, fournitures ou tudes pour lesquels la spcialit des techniques, le petit nombre de candidats possdant la comptence requise, des motifs de secret ou des raisons d'urgence imprieuse ne permettent pas de faire appel la concurrence ou de la faire jouer efficacement .

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

97

par les fournisseurs sur des marchs passs. Ces enquteurs, rassembls au sein du bureau des enqutes de cot (BEDC) de la direction gnrale de larmement, ne sont en 2011 que 32 pour un effectif thorique de 40 personnes, alors que lhomologue britannique du BEDC compte un effectif de 390 enquteurs, tandis que lorganisme allemand dispose de 100 agents136. Ces procdures que la Cour des comptes est en train danalyser mritent coup sr dtre renforces et une meilleure coordination doit tre ralise entre le BEDC et les services acheteurs des structures intgres de maintien en condition oprationnelle, afin de raliser des gains qui pourraient atteindre plusieurs dizaines de millions deuros, voire davantage.

2 - La rflexion sur la rationalisation des soutiens communs et spcialiss mrite dtre poursuivie
Le ministre a lanc dimportantes rformes des fonctions support du ministre dans le domaine du soutien commun (gestion de la paye et gestion financire de proximit notamment) et des soutiens spcialiss (systmes dinformation et infrastructure notamment) qui se sont traduites notamment par le dploiement des bases de dfense qui ont t gnralises en 2011. Le ministre avait galement entrepris une rflexion concernant les fonctions habillement et restauration qui emploient plusieurs milliers de personnes. Cette rflexion doit tre reprise. La recherche de lobtention de la meilleure qualit du soutien moindre cot devrait conduire revoir les quilibres entre personnels civils et personnels militaires sur ces fonctions et explorer les possibilits dexternalisation. De mme, plusieurs annes aprs sa mise en place, il serait utile de dresser un premier bilan de lactivit du service dinfrastructure de la dfense (SID) qui a la responsabilit de budgets dinvestissements et de fonctionnement dpassant le milliard deuros. Une rorientation de lactivit vers un rle de matre douvrage dot dun haut niveau dexpertise et centr sur les savoir-faire essentiels pour les infrastructures de la dfense (installations nuclaires, ports militaires, plateformes aronautiques, etc.) pourrait tre envisage.

136

Leffectif de lorganisme amricain comparable est de 4 000 personnes.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

98

COUR DES COMPTES

3 - Le retour lquilibre des comptes du service de sant des armes permettrait une conomie de 280 M par rapport 2009
La Cour a consacr en 2010 un de ces rapports publics thmatiques aux mdecins et hpitaux militaires. Ce rapport constatait que le dficit du service de sant des armes dpassait 280 M, dficit financ par le ministre de la dfense. Or, le retour lquilibre doit tre regard comme un objectif atteignable, et la Cour a formul des recommandations pour y parvenir. Ltat-major des armes souligne, juste titre, le rle essentiel jou par le service de sant des armes pour la prise en charge des blesss en oprations extrieures. Sans remettre en cause la capacit du service exercer cette mission essentielle, la poursuite du plan de rforme lanc mi-2010, qui vise une conomie annuelle de 150 M et qui met en uvre la plupart des recommandations de la Cour, mrite donc dtre encourage. Le ministre de la dfense fait valoir les mesures prises et leurs premiers rsultats : un contrat de retour lquilibre en 5 ans a t conclu entre le directeur central du service et les mdecins chefs des hpitaux militaires, le dficit de lexercice 2011 slve 205 M, soit une amlioration de 27 % par rapport 2009.

D - Les dpenses ayant un lien faible avec les capacits oprationnelles pourraient tre rduites
Un examen des dpenses dexcution du budget du ministre de la dfense permet de mettre en vidence des postes dont le lien avec les capacits oprationnelles des forces semble faible. Cette liste non exhaustive pourrait faire lobjet dune revue afin de dterminer si certaines de ces dpenses ne pourraient pas tre rduites, voire supprimes ou transfres dautres dpartements ministriels.

1 - Le paiement en retard des fournisseurs a cot la dfense au moins 45 M dintrts moratoires en 2011
Selon les donnes provisoires communiques par le contrleur budgtaire et comptable du ministre de la dfense, le ministre de la dfense a d payer 45 M dintrts moratoires en 2011 (contre 44 M en 2010). Ainsi, sur le programme 146 dquipement des forces, les intrts moratoires en 2010 et en 2011ont doubl par rapport 2009. Un paiement bonne date dun nombre plus lev de factures permettrait donc une conomie non ngligeable sur les intrts moratoires, mais peut-

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

99

tre aussi sur les achats de manire gnrale, certains fournisseurs pouvant tre tent daugmenter leurs devis pour prendre en compte les alas lis aux paiements tardifs de la dfense.

2 - Les actions pour diminuer le cot de la journe dfense citoyennet pourraient tre poursuivies
Du point de vue budgtaire, le ministre de la dfense compte deux missions : la mission Dfense , qui regroupe en 2011 37,42 Md de crdits de paiement, et la mission anciens combattants, mmoire et liens avec la nation , qui dispose de 3,32 Md137 de crdits de paiement. Le budget des anciens combattants peut paratre lev, ce qui sexplique par le fait quil porte les pensions et prestations servies aux anciens combattants et victimes de guerre pour 3,19 Md en 2011. Toutefois, ce budget porte galement les dpenses lies au lien entre la nation et son arme pour 134 M en 2011 dont 123 M138 pour la seule journe dfense et citoyennet (JDC) destine lensemble des jeunes franais aprs leur recensement. Le ministre de la dfense maintient, par ailleurs, une politique ambitieuse envers les jeunes, notamment via les activits de la commission armes jeunesse (CAJ) et les formations de ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE). Le lien direct de ces dispositifs avec la capacit oprationnelle des armes nest pas vident, mme si ces dispositifs peuvent prsenter un intrt au regard dautres objectifs poursuivis par les politiques publiques. Selon le ministre de la dfense, des efforts ont t raliss pour rduire le cot de la journe dfense et citoyennet, dont lancienne formule, la journe dappel de prparation la dfense, cotait 31 M de plus en 2008, la direction du service national ayant notamment supprim le quart de ces effectifs (526 ETPT). Le cot estim pour 2012 devrait tre rduit 106 M. Cette politique de recherche dconomies mrite dtre poursuivie.

3 - Un bilan des dpenses damnagement du territoire, prvues pour 211 M sur la dure des rformes, devrait tre engag
Afin daccompagner la refonte de la carte militaire engage en 2008, le ministre de la dfense a mis en place un fonds de restructuration
137 Projets annuels de performances 2011 des missions Dfense et anciens combattants, mmoire et liens avec la Nation 138 Projets annuels de performances 2011 des missions Dfense et anciens combattants, mmoire et liens avec la Nation

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

100

COUR DES COMPTES

de la dfense (FRED) qui doit dpenser 211 M139 entre 2008 et 2015 pour compenser limpact territorial des rformes entreprises. Ces rformes ont, en effet, engendr la dissolution de 53 organismes majeurs et le transfert de 25 autres dont 15 rgiments et bataillons et 13 tats-majors de larme de terre, quatre bases ariennes et quatre escadrons de chasse de larme de lair, une base et deux tablissements de laronavale de la marine nationale140. Dans le mme temps, de nombreux organismes ont t crs dans le cadre de la rforme des soutiens (bases de dfense, groupement de soutien des bases de dfense, tats-majors de soutien de la dfense, plateformes achatsfinances, centres ministriels de gestion, units du service dinfrastructure de la dfense, centres interarmes des rseaux et de linfrastructure des systmes dinformations, centres mdicaux des armes). Pour autant, la logique qui prside la constitution du FRED releve davantage dune logique damnagement du territoire que dun besoin directement li aux capacits oprationnelles des armes. Cette dpense prsente un caractre de rigidit puisquen application de la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008, la majorit des contrats avec les collectivits locales ont t dj signs. Une reprogrammation des crdits pourrait toutefois tre engage la lumire des dpenses rellement effectues. Il semble enfin que certaines implantations aient t retenues pour des raisons touchant davantage des questions damnagement du territoire qu des besoins oprationnels.

4 - La politique culturelle du ministre est budgte pour 69M en 2012


En 2011, le ministre de la dfense a vers 51 M141 de subventions aux muses qui lui sont rattachs : le muse de larme, le muse de la marine et le muse de lair et de lespace. Ces subventions sinscrivent dans la politique de promotion et de valorisation du patrimoine culturel de la dfense que conduit le ministre avec des crdits de paiement budgts pour 69 M en 2012 dont 31 M pour la gestion et la communication des archives historiques de la dfense et 27M de subventions aux trois grands muses du ministre. Au-del dun ventuel transfert de ces politiques vers le ministre de la culture, ce qui nengendrerait pas dconomie au niveau du budget de lEtat, il serait utile dexaminer si les dpenses qui leurs sont
139 140

Source : secrtariat gnral pour ladministration. Source : tat-major des armes. 141 Source : direction des affaires financires du ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

101

consacres ne pourraient pas tre rduites. Par exemple, le service historique de la dfense emploie environ 500 personnes, ce qui peut paratre lev.

5 - Les dpenses de communication sont estimes 99 M en 2010 et une subvention de 21 M a t verse lECPAD en 2011
Les dpenses de communication du ministre comprennent en 2010 un montant de 70 M pour financer les dpenses de titre 2 relatives environ 1 200 emplois que la dfense consacre la communication. Par ailleurs, 15 M ont t consacrs aux campagnes de recrutement et 13 M aux autres campagnes. Enfin, la dfense a vers, en 2011, une subvention de 21 M ltablissement cinmatographique et de production audiovisuelle des armes142 (ECPAD). Mme sil est important que le ministre dispose dune solide capacit de communication de crise et si des campagnes de recrutement peuvent tre ncessaires, le niveau de dpense consacr ces lments est lev. Le ministre de la dfense indique avoir entrepris une dmarche de diminution des effectifs dans ce domaine, avec la suppression de 148 postes entre 2008 et 2015 et une rduction de 20 % des crdits de communication (5M) du programme 178 a t ralise entre 2009 et 2011.

6 - Malgr la baisse des effectifs, les dpenses daction sociale du ministre ont progress passant de 89 M en 2009 113 M en 2011
Les dpenses daction sociale portes par le programme 212 de la mission Dfense ont augment de 27 % en 2 ans, bien que dans le mme temps les effectifs du ministre aient diminu de 6 %.

Evolution des dpenses daction sociale du ministre de la dfense


en millions deuros Titre 2 (dpense de personnel) Titre 3 (dpense de fonctionnement) Titre 5 (dpense dinvestissement) Total 2009 4,4 78,8 6,0 89,2 2010 4,4 88,9 5,5 98,8 2011 4,4 104,2 5,0 113,6

Source : direction des ressources humaines du ministre de la dfense

142

Source : ministre de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

102

COUR DES COMPTES

Une diminution de 6 % de ces dpenses sur une base 2009, en cohrence avec la baisse deffectifs effectue depuis, aurait conduit une conomie de 29 M en 2011. Le ministre de la dfense fait valoir que la croissance de ce poste rsultait de laugmentation de 16 M des versements effectus aux organismes de protection sociale complmentaire, de laugmentation de 9 M des dispositifs daccompagnement des restructuration qui atteignent 12 M en 2011 et de la monte en puissance de la cellule psychologique destine aux militaires oprant en Afghanistan (1 M par an).

CONCLUSION et RECOMMANDATIONS _______


Les marges de manuvre relatives aux contrats darmement du ministre de la dfense ont t pour lessentiel consommes par les rengociations de 2009 : - la diminution des volumes commands a entran un fort renchrissement du cot unitaire des programmes ; lconomie gnre par la suppression de deux units a t infrieure au cot dune seule ; - les reports de livraisons ngocis ont repouss le pic de lchancier de paiement au-del de 2015 avec des besoins de paiement de plus de 10 Md par an jusquen 2020, tout en accentuant les surcots lis au vieillissement des matriels existants ; - les commandes qui nont pas encore t passes de faon ferme concernent des dcaissements budgtaires devant intervenir la fin de la dcennie 2010 et au cours de la dcennie 2020. Toute rengociation risque donc de se traduire par un cot immdiat sous forme de pnalits de ddits, par un renchrissement du cot unitaire des programmes, pour des conomies limites dans un avenir lointain ; - les rengociations des programmes darmement psent sur une industrie de dfense qui prsente toujours des fragilits. Certains groupes ont entrepris des efforts damlioration de leur comptitivit, tandis que dautres, dans le domaine naval, ont remport des succs notables lexport. Toutefois, lindustrie franaise demeure fragmente et les perspectives de consolidation et de coopration europenne restent dcevantes, dans un contexte o laugmentation de 50 % des dpenses militaires mondiales depuis 2001 est susceptible de crer des ruptures technologiques et stratgiques, tout en crant des opportunits lexportation pour lindustrie franaise. Si malgr tout, les programmes darmement devaient tre revus, des solutions alternatives, comme le maintien des commandes et la revente des

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

103

matriels excdentaires par rapport aux besoins mritent dtre explores. Par ailleurs, lorsque les programmes ne sont pas encore lancs, des achats de produits existants et disponibles, mme fabriqus ltranger, pourraient dans certains cas tre pratiqus. Les pistes de mutualisations europennes, qui ont eu des rsultats limits, mritent toutefois dtre poursuivies, notamment avec les principaux partenaires, le Royaume-Uni, lAllemagne, lItalie et lEspagne, mais elles ne sont pas susceptibles dengendrer des conomies court terme. Les dpenses de titre 2 doivent tre rduites, afin que la dfense puisse bnficier des conomies de leffort accompli pour supprimer plus de 29 000 emplois entre 2008 et 2011 : - le taux dencadrement du ministre de la dfense sest renforc entre 2008 et 2011, notamment au niveau de lencadrement suprieur du ministre constitu des officiers gnraux, des officiers suprieurs et des cadres civils de catgories A et A+. Revenir au taux dencadrement davant la rforme pourrait engendrer une conomie annuelle de lordre de 236 M. Le ministre de la dfense pourrait donc dterminer, structure pas structure, le taux dencadrement souhaitable, afin de procder un dpyramidage cohrent avec la nouvelle organisation ; - pour atteindre les objectifs des rformes en termes demplois, le ministre de la dfense doit encore identifier les 4 000 postes manquants pour rejoindre la cible de 54 000 emplois supprims. Lallgement des structures intermdiaires et centrales, comme par exemple la suppression des tats-majors de soutien de la dfense, dj recommande par la Cour, pourrait y contribuer ; - les dpenses lies lenseignement militaire suprieur qui reprsentent environ 130 M par an pourraient tre rduites ; - la rvision du rythme de mobilit des officiers, qui actuellement changent daffectation tous les deux ans, pourrait galement engendrer des conomies ; - il conviendrait de sassurer de la ralit du service fait sagissant du versement des primes et du cot de leur obtention pour les personnels qui nont pas lutilisation de ces comptences fonctionnelles ; - lexonration dimpt sur le revenu des indemnits verses aux rservistes et aux volontaires pourrait tre supprime comme la Cour la dj recommand. Les dpenses dinvestissement de la politique immobilire du ministre et de laccompagnement des restructurations sont leves avec un montant de 979 M en 2011. Si certaines de ces dpenses ont un lien direct avec la capacit oprationnelle des forces, comme ladaptation des infrastructures larrive de nouveaux matriels, des montants importants

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

104

COUR DES COMPTES

sont consacrs au logement familial et laccompagnement des restructurations. Une rduction de 20 % de ces dpenses permettrait une conomie de lordre de 200 M par an. Leffort de rationalisation entrepris dans le cadre des rformes lances en 2008 pourrait tre approfondi notamment dans les domaines suivants qui contiennent des gisements dconomie difficilement chiffrables ce stade : - les achats de prestations de maintien en condition oprationnelles des matriels pourraient tre effectus dans de meilleures conditions financires par un recours accru la mise en concurrence et par lutilisation des dispositions du code des marchs publics permettant lEtat davoir accs aux donnes relatives aux marges des fournisseurs en situation de monopole ; - les rflexions visant la rationalisation de certaines fonctions pourraient tre poursuivies notamment dans le domaine de la restauration et lhabillement o des arbitrages doivent tre effectus en termes de part des personnels militaires maintenus dans ces fonctions et de prestations susceptibles dtre externalises ; - un bilan de lactivit du service de linfrastructure de la dfense (SID) qui gre des budgets importants pourrait tre entrepris, afin dexaminer une possible rorientation sur un rle de matrise douvrage de haut niveau technique et sur un recentrage sur lexpertise lie aux infrastructures spcifiques de la dfense ; - le retour lquilibre des comptes du service de sant des armes permettrait une conomie de 280 M par rapport 2009, tout en prservant ses capacits oprationnelles. Des actions ont dj t engages par le ministre de la dfense dans ce domaine ; A enveloppe budgtaire donne, lobjectif du ministre de la dfense devrait tre de prserver au maximum tout ce qui concourt la capacit oprationnelle des forces et de rechercher des marges de manuvre en priorit sur les autres postes de dpenses budgtaires. En particulier, il convient de sinterroger sur les dpenses des postes suivants, la liste prsente ntant pas exhaustive : - la charge des intrts moratoires qui sest leve 45 M en 2011 due au retard de paiement des fournisseurs ; - la journe dfense citoyennet qui cote 123 M par an et, plus gnralement, les dispositifs destins aux jeunes comme ceux de la commission armes jeunesse et de ltablissement public dinsertion de la dfense ; - les dpenses du fonds de restructuration de la dfense dont la logique relve de lamnagement du territoire et qui est dot de 211 M ;

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

105

- la politique de promotion et de mise en valeur du patrimoine culturel de la dfense qui cote 69 M en 2012 ; - les dpenses de communication qui slvent 99 M par an dont 26 M de subventions verses ltablissement cinmatographique et de production audiovisuelle des armes ; - les dpenses de lactions sociale qui, si elles avaient volu la baisse comme les effectifs, auraient permis en 2011 une conomie de 29 M par rapport la situation de 2009. Certaines de ces dpenses, comme les dpenses de communication et les journes dfense citoyennet, ont dailleurs fait lobjet de premires mesures dconomie Le ministre de la dfense devrait privilgier la recherche dconomies sur les postes de dpenses qui ont le moins dimpact sur les capacits oprationnelles de loutil de dfense en passant en revue lensemble des dpenses du ministre. Bien que grant des crdits trs importants, il ne doit pas considrer quil y a des conomies ngligeables et il devrait sattacher les identifier au moins partir du seuil de 5 M.

La Cour recommande de :
5. si le volume dquipements des armes devait in fine tre rduit, tudier les solutions alternatives aux rengociations des contrats, telles que la revente lexportation des matriels excdentaires. Pour les nouveaux programmes, privilgier les achats sur tagre pour les quipements ne touchant pas lindpendance stratgique de la France ; 6. accepter dans lintervalle un budget dattente qui comportera dj des conomies immdiates, notamment sur les dpenses de personnel, les dpenses immobilires et les dpenses ayant le moins de lien avec loprationnel ; 7. aider au reclassement des personnels du ministre et dpyramider la structure en rduisant fortement, au moyen darrts de contingentement pluriannuels, le nombre dofficiers gnraux et dofficiers suprieurs, ainsi que le nombre de cadres civils de catgorie A et A+ ; 8. amliorer les mthodes dachats, notamment dans le domaine de la maintenance, en sappuyant sur les tudes danalyse de marges des principaux fournisseurs ; 9. raliser un bilan de lactivit du service dinfrastructure de la dfense (SID), afin dtudier sa rorientation vers un rle de matrise douvrage et vers les savoir-faire lis aux infrastructures de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

107

Conclusion gnrale

Mme si les trois premires annes de la loi de programmation militaire ont permis, jusqu fin 2011, de presque respecter la trajectoire financire du Livre blanc de 2008, deffectuer un effort important en faveur de lquipement des forces et de mettre en uvre des rformes de grande ampleur, le ministre de la dfense se trouve confront en 2012, lapproche de la rvision de la loi de programmation militaire, des dfis majeurs lis la conjonction de la crise des finances publiques en France et de la trs forte augmentation des dpenses militaires ailleurs dans le monde. Si les ambitions budgtaires du Livre blanc ne pouvaient pas tre honores court et moyen terme, il est important que les rvisions venir prservent la cohrence capacitaire de loutil militaire, ce qui suppose de prendre quelques mois pour achever le travail de dfinition des menaces et des ambitions de la France avant de pouvoir en dduire les contrats oprationnels et les formats des armes, ainsi que les besoins en termes dquipements, de personnels et de budgets qui en dcoulent. Afin de mnager le temps ncessaire cet exercice tout en rpondant court terme aux besoins dconomies lis la crise des finances publiques, la Cour recommande dexaminer sans dlai les pistes quelle a formules dans le quatrime chapitre du prsent rapport. Le retour au taux dencadrement de 2008, des conomies sur la politique immobilire, la poursuite de la rationalisation des achats notamment dans le domaine du maintien en condition oprationnelle des matriels, lapprofondissement des rationalisations du soutien entreprises en 2008 et la rvision des dpenses les plus loignes des besoins oprationnels devraient pouvoir dgager une marge de manuvre rcurrente suprieure 1 Md par an. A contrario, lensemble des lments touchant lquipement, la disponibilit des matriels et lentranement des forces devrait, autant que possible, tre sauvegard, avant que ne soit men lexercice de rvision du Livre blanc et de la loi de programmation militaire. Si cette rvision devait conduire de nouvelles rductions de volumes pour les grands quipements dj commands, les pistes alternatives aux rvisions des contrats, toujours trs coteuses financirement, devraient tre explores : il sagit notamment de la revente par lEtat des matriels

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

108

COUR DES COMPTES

en surplus pour les contrats en cours et du recours des achats sur tagres pour les quipements dont les contrats ne sont pas conclus et qui concernent des domaines ne concourant pas directement lautonomie stratgique de la France.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

109

Rcapitulation des recommandations


1. Mettre jour le plus rapidement possible le Livre blanc de 2008 afin de rvaluer la nature et le niveau de menaces et des ambitions pour la France, et den dduire un format pour les armes et ses moyens matriels et humains dans le cadre dun processus itratif avec les donnes budgtaires ; 2. prparer simultanment, ds lt 2012, des simulations physicofinancires permettant aux dcideurs dapprcier globalement le niveau de ressources allouer la dfense en fonction de diffrents niveaux dambition et des contraintes des finances publiques ; 3. adopter des hypothses ralistes et prudentes dans la construction budgtaire en vitant le recours des ressources hypothtiques dont la ralisation ne dpend pas du seul ministre de la dfense ; 4. concentrer les moyens budgtaires sur les capacits oprationnelles de loutil de dfense en adquation avec les priorits que devra dgager le nouveau Livre blanc et en prservant au maximum lquipement des forces, la disponibilit des matriels et lentranement; 5. si le volume dquipements des armes devait in fine tre rduit, tudier les solutions alternatives aux rengociations des contrats, telles que la revente lexportation des matriels excdentaires. Pour les nouveaux programmes, privilgier les achats sur tagre pour les quipements ne touchant pas lindpendance stratgique de la France ; 6. accepter dans lintervalle un budget dattente qui comportera dj des conomies immdiates, notamment sur les dpenses de personnel, les dpenses immobilires et les dpenses ayant le moins de lien avec loprationnel ; 7. aider au reclassement des personnels du ministre et dpyramider la structure en rduisant fortement, au moyen darrt de contingentement pluriannuels, le nombre dofficiers gnraux et dofficiers suprieurs, ainsi que le nombre de cadres civils de catgorie A et A+ ; 8. amliorer les mthodes dachats, notamment dans le domaine de la maintenance, en sappuyant sur les tudes danalyse de marges des principaux fournisseurs. Explorer les possibilits dexternalisation, en particulier pour la restauration et lhabillement ;

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

110

COUR DES COMPTES

9. raliser un bilan de lactivit du service dinfrastructure de la dfense (SID), afin dtudier sa rorientation vers un rle de matrise douvrage et vers les savoir faire lis aux infrastructures de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

LES PISTES DCONOMIES ENVISAGEABLES

111

Annexe Economies possibles


Mesures ayant un faible impact sur la capacit oprationnelle des forces, proposes par la Cour dans le quatrime chapitre du prsent rapport.

Mesures Rduction personnel : des dpenses de

Calendrier court terme

Occurrence conomies rcurrentes chaque anne

Chiffrage environ 300 M

rduction du taux dencadrement suprieur civil et militaire maintien de lobjectif de 54 000 rductions demplois rduction des dpenses de formation rduction de la mobilit suppression fiscales des niches

Rduction des dpenses dinvestissements en immobilier et infrastructure rduction des investissements les moins lis aux besoins oprationnels

court terme

conomies rcurrentes chaque anne

environ 200 M

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

112

COUR DES COMPTES

Mesures Poursuite de la rationalisation rvision des mthodes dachat pour acheter au meilleur prix rexamen des fonctions habillement et restauration bilan de lactivit du service dinfrastructure de la dfense poursuite du plan de rforme du service de sant.

Calendrier moyen et long termes

Occurrence conomies rcurrentes chaque anne

Chiffrage non chiffr mais potentiel lev, suprieur 350 M

Rduction des dpenses ayant le moins de lien avec loprationnel : intrts moratoires politique culturelle action sociale enveloppe du Fonds de restructuration de la dfense (FRED) lien Arme Nation communication

court et moyen terme

conomies rcurrentes chaque anne

environ 150 M

Mutualisation dans le cadre de la coopration europenne : partage de capacits programmes darmement

long terme

conomies non rcurrentes

non chiffr car incertain

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

ANNEXE

113

Mesures ayant un fort impact sur la capacit oprationnelle des forces, dconseilles par la Cour, tant que les processus de rvision du Livre blanc et de la loi de programmation militaire nauront pas t termins.

Mesures Rengociation darmement des programmes

Calendrier trs long terme, sauf obtenir une rvision coteuse des chanciers pour obtenir des effets court terme

Occurrence conomies non rcurrentes

Chiffrage non chiffr, risque de surcots levs et de report de dpenses

rduction des volumes talement des livraisons annulation de programmes

Rduction du format en lien avec les rductions de programmes darmement diminution des effectifs diminution des cots de fonctionnement

moyen et long terme

conomies rcurrentes

non chiffr

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

Glossaire
A400 M : Airbus 400 militaire: futur avion de transport de larme de lair. Aster : Missile anti-arien destin aux btiments de la marine nationale. Barracuda : Programme darmement visant remplacer les sous-marins nuclaires dattaque. BPC : Btiment de projection et de commandement. BEDC : Bureau des enqutes et des cots au sein de la Direction gnrale de larmement. Caesar : Canon destin quiper les rgiments dartillerie de larme de terre. Caracal : hlicoptre de manuvre de larme de terre et de larme de lair. Casa 235 : Avion de transport actuellement utilis par larme de lair. C130 Hercules : Avion de transport actuellement utilis par larme de lair. C135 et KC135 : Avions ravitailleurs actuellement en service dans larme de lair. C160 Transall : Avion de transport actuellement utilis par larme de lair. Coughar: Hlicoptres de manuvre de larme de lair. CP : Crdits de paiement au sens budgtaire. DAF : Direction des affaires financires du ministre de la dfense. DGA : Direction gnrale de larmement. ECPAD : Etablissement audiovisuelle de la dfense EMA : Etat-major des armes. ETPT : Emploi temps plein travaill. Flin : Programme darmement destin quiper le fantassin de larme de terre (tenue de combat, armement individuel, protections antibalistiques et moyens de communication). cinmatographique et de production

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

116

COUR DES COMPTES

FRED : Fonds de restructuration de la dfense FREMM : Frgates europennes multi missions: programme de frgates devant quiper les marines franaises et italiennes. Frquences hertziennes Felin et Rubis : Bandes de frquence utilises pour les communications de larme de terre et de la gendarmerie que le ministre de la dfense a dcid de vendre. Lensemble des cessions ont t ralises au moment de lcriture du rapport. Gazelle : Hlicoptre de combat de larme de terre. JDC : Journe dfense citoyennet: propose lensemble des citoyens franais gs de 18 ans dans le cadre de leur parcours de citoyennet. Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 : Analyse stratgique des menaces et des intrts franais permettant de dfinir les moyens ncessaires, notamment dans le domaine militaire, pour y faire face. Il couvre la priode allant de 2009 2020. Loi de programmation militaire de 2009 : Loi 2009-928 du 29 juillet 2009 relative la programmation militaire pour les annes 2009 2014. Elle dfinit les objectifs atteindre pour les armes (en termes de contrats oprationnels), les formats (en hommes et en matriel) et les moyens budgtaires qui doivent tre mobiliss. MRTT : Multi Role Transport Tanker: programme darmement visant produire un avion capable dassurer la fois des missions de ravitaillement en vol et des missions de transport. NH90 : Nouvel hlicoptre 1990: hlicoptre de manuvre destin la marine nationale et larme de terre. OTAN : Organisation du trait de latlantique nord. PA2 : Projet de deuxime porte-avions dont les tudes ont t arrtes en 2010. Projet Nectar : Projet de cession des satellites de communication de la galaxie Syracuse suivi de la location de la capacit ncessaire aux armes. Ce projet a t abandonn en 2012. Puma et Super Puma : hlicoptres de manuvre de larme de lair. Rafale : Avion de combat polyvalent de larme franaise. SGA : Secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense. SID : Service de linfrastructure de la dfense.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

GLOSSAIRE

117

SNLE : Sous-marins nuclaires lanceurs dengins: ils assurent la mission de dissuasion nuclaire de la composante navale. Tigre : Hlicoptre de combat de larme de terre. Titre 2 : Agrgat budgtaire regroupant les dpenses de masse salariale. Titre 3 : Agrgat budgtaire regroupant les dpenses de fonctionnement. Titre 5 : Agrgat budgtaire regroupant les dpenses dinvestissement. VBCI : Vhicule blind de combat dinfanterie destin lquipement de larme de terre.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

RPONSES DES ADMINISTRATIONS CONCERNEES

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre de la dfense

123

Destinataires nayant pas rpondu

Ministre de lconomie et des finances

Ministre dlgu auprs du Ministre de lconomie et des finances, charg du budget

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

R EPONSE DU MINISTRE DE LA DEFENSE


Je souscris globalement au constat que pose ce rapport. Il me parat toutefois ncessaire d'apporter des prcisions et nuances sur quatre points : le processus et le calendrier de rvision de la loi de programmation militaire, 1'excution en ressources, les marges de manuvre dont dispose le ministre de la dfense et enfin les pistes dconomies recommandes par la Cour. La Cour souligne le caractre vertueux du processus dans lequel l'analyse stratgique du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale a prcd l'adoption de la loi de programmation militaire. Il sera procd de mme pour la rvision prochaine de la loi de programmation militaire. Dans le bilan budgtaire quelle dresse, la Cour voque une trajectoire de ressources presque respecte fin 2011, mais aussi un cart qui s'accrot aprs 2012. En ralit, ds 1't 2010, en raison des arbitrages raliss l'occasion de l'adoption de la loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011-2013, la ralisation de la trajectoire de la loi de programmation militaire a t significativement mise en pril. A partir du budget 2011, les crdits, orients par l'objectif de rduction des dficits publics, se sont inscrits dans un cart non rattrapable avec cette programmation, qui prvoyait l'inverse une croissance de 1 % en volume partir de 2012, des ressources comme des besoins. Il apparat que le Gouvernement prcdent a manqu de clairvoyance en laissant natre devant lui une impasse budgtaire. Concernant les marges de manuvre dont dispose le ministre, la Cour souligne juste titre le haut degr de rigidit atteint par les dpenses d'quipement. Je ne peux pour autant souscrire au terme de bosse budgtaire sur les programmes d'armement, au sens o cette expression caractrisait les dernires annes de la programmation militaire 2003-2008. Le niveau lev des besoins de paiement rsulte essentiellement de la rengociation des principaux contrats pluriannuels d'armement mene en 2009. Ces commandes globales, qui ont permis un important renouvellement des quipements des armes depuis 2009, ainsi que le relve la Cour, ont t passes conformment aux prconisations du Livre blanc de 2008 et en cohrence avec 1'volution des ressources. La crise conomique et le ncessaire retour lquilibre des finances publiques imposent de rviser cette trajectoire de ressources. Le moment est donc venu de rtablir l'quilibre entre les besoins de paiements et les ressources prvisibles. C'est prcisment l'objet, et aussi le dfi, de la rvision du Livre blanc et de la future loi de programmation militaire : restaurer la cohrence entre nos ambitions de politique de dfense et les ressources qui peuvent y tre alloues.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

124

COUR DES COMPTES

S'agissant des axes d'conomies avancs par la Cour, je tiens rappeler au pralable 1'effort engag par le ministre de la dfense ; pour se limiter son aspect le plus emblmatique, ce sont plus de 30 000 emplois qui auront t ainsi supprims entre 2008 et la fin de 2012. Au-del, je ne peux que souscrire 1'orientation gnrale qui consiste sauvegarder dans toute la mesure du possible lquipement, l'entranement et l'activit des forces ainsi que la disponibilit des matriels. Dans cette optique, je m'attacherai notamment, comme le recommande la Cour, rduire les cots des contrats de maintenance des matriels et renforcer la matrise de la masse salariale, au-del du contingentement par grade des emplois dj engag. Sur ce dernier point, je partage l'analyse de la Cour quant lopportunit d'adapter le taux d'encadrement au bon fonctionnement du modle darmes issu de la rvision du Livre blanc. Pour autant, je considre que le taux dencadrement en vigueur en 2008 ne constitue pas une rfrence pertinente de par sa seule antriorit, compte tenu des volutions intervenues au cours des trois ou quatre dernires annes (rintgration dans l'OTAN, renforcement de la fonction connaissance-anticipation, rationalisation des soutiens par rduction des emplois les moins qualifis). Je ne peux non plus corroborer l'identification par la Cour d'une conomie denviron 300 M annuels s'agissant de la masse salariale, principalement par la rduction du taux d'encadrement (236 M). Cette dernire valuation est excessive. En effet, le ministre de la dfense et la direction du budget ont valoris conjointement le cot de cet effet structure 31 M par an, soit 124 M sur la priode 2008-2011. Dans les autres domaines de dpenses, certaines conomies recommandes par la Cour sont dj mises en uvre (communication, oprations dinfrastructure) et d'autres font l'objet dtudes (formation, habillement restauration, pertinence des structures intermdiaires). De nouvelles conomies dun montant significatif ne pourraient tre ralises que dans le cadre de nouvelles rformes et restructurations, et clans des dlais qui ne permettent pas d'esprer de gains importants court terme. Or, le ministre de la dfense connat depuis la suspension du service national, c'est--dire depuis une quinzaine d'annes, une succession de rformes de grande ampleur dont les plus rcentes, lances en 2008, ne s'achveront qu'en 2015. Je tiens souligner que cette accumulation de rformes n'est pas sans engendrer des tensions sur le moral des personnels, constat prendre en compte dans l'analyse de toute rforme ventuelle 1'avenir.

Cour des comptes Le bilan mi-parcours de la loi de programmation militaire juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr