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Luiz Incio Lula da Silva Presidente da Repblica Federativa do Brasil Jos Alencar Gomes da Silva Vice-Presidente da Repblica Patrus

Ananias de Sousa Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome Arlete Avelar Sampaio Secretria Executiva

PLANOS DE ASSISTNCIA SOCIAL: DIRETRIZES PARA ELABORAO

Volume 3
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Braslia, 2008

Expediente: Esta uma publicao tcnica da Secretaria Nacional de Assistncia Social. Secretria Nacional de Assistncia Social: Ana Lgia Gomes; Diretora do Departamento de Gesto do SUAS: Simone Aparecida Albuquerque; Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica: Aid Canado Almeida; Diretora do Departamento de Proteo Social Especial: Valeria Maria de Massarani Gonelli; Diretora do Departamento de Benefcios Assistenciais: Maria Jos de Freitas; Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social: Fernando Antnio Brando.

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Esta uma publicao da Secretaria Nacional de Assistncia Social - SNAS O presente caderno foi produzido como objeto do contrato n AS-1022/2006, Projeto 914 BRA3026 MESA, Controle UNESCO: 2793, celebrado com o Instituto de Estudos Especiais (IEE) da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Ficha Tcnica Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP Reitora: Maura Pardini Bicudo Veras Diretora IEE-PUCSP: Mariangela Belfiore Wanderley Equipe de pesquisa e elaborao: Raquel Raichelis (coord.), Maria Luiza Mestriner, Rosangela Dias Oliveira da Paz e Vnia Nery. Tiragem: 40.000 exemplares Edio e Impresso: Prol Editora e Grfica Ltda Projeto grfico, capa e diagramao: Daniel Tavares Coordenao da publicao: Renato Francisco dos Santos Paula Fevereiro/2008

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria Nacional de Assistncia Social Esplanada dos Ministrios, Bloco C, 6 andar, sala 646 CEP: 70.054-900 Braslia DF Telefones (61) 3433-1370 / 1371 http://www.mds.gov.br Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Biblioteca. Seo de Processos Tcnicos TEM ISBN: 978-85-60700-08-0 Brasil. CapacitaSuas Volume 3 (2008) Planos de Assistncia Social: diretrizes para elaborao / Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Instituto de Estudos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia: MDS, 2008, 120 p.

Apresentao
Desde que foi criado, em janeiro de 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS tem promovido, de forma solidria com as demais esferas de governo, a consolidao de uma ampla rede de proteo e promoo social, integrando suas reas de Assistncia Social, de Renda de Cidadania e de Segurana Alimentar e Nutricional e buscando a articulao com outras polticas setoriais, visando plena incluso social da populao, principalmente de seus segmentos em situao de maior vulnerabilidade. Nosso compromisso consolidar as polticas de proteo e promoo social no mbito das polticas pblicas garantidoras de direitos, regulamentadas com padres de qualidade, critrios republicanos de alocao de recursos, transparncia e controle social. Mais do que superar a fome e a misria um patamar mnimo obrigatrio de dignidade humana necessrio garantir a todos e a todas as oportunidades para desenvolverem plenamente suas capacidades e, assim, viverem de forma digna e autnoma. No campo da Assistncia Social, rompemos com um modelo socioassistencial que, ao contrrio de legitimar direitos, reforava a subalternidade e a dependncia dos usurios de servios sociais em relao s aes estatais e de filantropia privada. A estruturao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS um importante passo nessa direo. Contudo, para consolidar-se como tal, ainda necessrio que avancemos no amplo pacto estabelecido entre gestores, tcnicos, trabalhadores, conselheiros e usurios pela implementao do SUAS em todo o territrio nacional, assimilando seus novos conceitos e mecanismos de gesto. Para isso, o MDS, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social e em parceria com suas demais secretarias, vem implementando inmeras aes de capacitao pautadas, sobretudo, pela incorporao dos novos conhecimentos gerados com a reviso do status de nossas polticas. Os trs volumes iniciais da coleo CapacitaSuas expressam nosso esforo em compartilhar com os agentes pblicos e sociais envolvidos com essa poltica, e tambm com o conjunto da sociedade brasileira, novas referncias conceituais e tcnicas que garantam a sustentabilidade do SUAS e a materializao da assistncia social como poltica pblica no

campo dos direitos sociais. Alimentam, tambm, as diretrizes relativas aos princpios da gesto do trabalho e da educao permanente descritas na Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH), aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social por meio da Resoluo CNAS n 269/2006. Reafirmamos, assim, nosso compromisso de desenvolver polticas sociais que articulem formao e processo de trabalho com vistas melhoria da qualidade da prestao de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais entendidos como elementos fundamentais na construo de uma sociedade mais justa, fraterna e igualitria.

Patrus Ananias Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate Fome

SUAS e a Capacitao
Em todas as Conferncias de Assistncia Social e tambm em outros espaos, a temtica dos recursos humanos tem sido apontada como condio prioritria para o desenvolvimento da poltica pblica, uma vez que o cenrio social revela constantes transformaes no mundo do trabalho com implicaes diretas na vida de toda sociedade, sobretudo aos segmentos em situaes de risco e vulnerabilidades sociais e pessoais. A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em janeiro de 2004, insere-se em um contexto de requalificao do setor pblico no Brasil, investindo na mquina administrativa estatal, nos servidores pblicos e no espao prprio para a gesto de polticas sociais relevantes como Assistncia Social, Transferncia de Renda e Segurana Alimentar e Nutricional. No campo da assistncia social, estamos concebendo a reconfigurao da gesto do trabalho e a formao dos trabalhadores como rea estratgica e prioritria, tendo como iniciativa de maior vulto a publicao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH/SUAS), aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em dezembro de 2006. Para subsidiar o debate em torno das questes afetas ao novo modelo socioassistencial proposto pelo SUAS, o MDS tem investido em diversas aes de capacitao sustentadas pela produo de material tcnico-institucional como forma de qualificar o Sistema nico valorizando a formao de seus recursos humanos. Alm da produo prpria, coordenada no mbito da gesto do SUAS pela rea de gesto do trabalho e educao permanente, h que se destacar as profcuas parcerias realizadas com centros produtores e difusores de conhecimento como institutos de pesquisa e universidades. A produo, em trs volumes, que ora apresentamos, inaugura a srie CapacitaSuas, que tem como objetivo central subsidiar os processos de implementao da poltica, formao e capacitao dos quadros que compreendem a gesto da rea de Assistncia Social, bem como fornecer elementos para aprofundar o debate sobre a experincia dos sistemas em implementao nas diferentes esferas de governo. O Volume 1 apresenta inicialmente o papel estratgico do Estado no SUAS por meio da discusso da revalorizao da gesto estatal da assistncia social em contraposio aos programas e aes assistenciais pautadas em relaes clientelistas e paternalistas, apontando-se a gesto do trabalho e a construo da identidade dos trabalhadores enquanto elementos de superao para tal
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realidade. Para tanto, as matrizes conceituais que compreendem a PNAS e o SUAS tambm precisam ser discutidas, uma vez que introduzem mudanas significativas quanto ao referencial conceitual, repercutindo na estrutura organizativa e na lgica de gerenciamento e controle das aes na Assistncia Social. O Volume 2 evidencia a gesto do SUAS nos municpios e estados, e a articulao entre os entes federativos pautados pelas novas matrizes conceituais e organizativas, trazendo ao debate a descentralizao, os nveis de gesto e as responsabilidades dos entes federativos, a articulao interinstitucional e da rede socioassistencial, alm do planejamento, monitoramento e avaliao. Essas questes implicam desafios para os entes federativos: a construo de uma nova cultura institucional e a pactuao de responsabilidades a serem construdas coletivamente. O Volume 3 aborda um dos principais instrumentos de gesto da poltica que so os Planos de Assistncia Social, ratificando sua importncia estratgica e chamando a ateno para a necessidade urgente da aquisio de novos patamares tcnicos que configurem a elaborao de planos com qualidade compatveis com as necessidades do pblico atendido pela poltica.
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Como um bnus de toda esta discusso, os volumes ainda trazem reexes individuais de importantes parceiros na construo e consolidao do Sistema nico. Sendo assim, no Volume 1, Maria Carmelita Yazbek brinda a edio com o texto Estado, polticas sociais e a implementao do SUAS, acompanhada, no Volume 2, por Marcia Maria Biondi Pinheiro tratando dos Desaos do Controle Social no ps-SUAS, e Flvio Jos Rodrigues de Castro com Os CRAS nos Planos de Assistncia Social: descentralizao e integrao, completando a trilogia. Os trs primeiros volumes da coleo CapacitaSuas foram produzidos em parceria com o Instituto de Estudos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (IEE-PUC.SP) e com o Programa das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (UNESCO). Entendemos que a coleo amplia o debate sobre a Poltica de Assistncia Social entre seus diversos atores trabalhadores, gestores, conselheiros, professores, estudantes, movimentos sociais -, e contribui com a consolidao de uma poltica pblica comprometida com a justia social e a construo de processos democrticos.

Ana Lgia Gomes Secretria Nacional de Assistncia Social

Formao pr-SUAS: rumo consolidao da Poltica Nacional de Capacitao


Os itens 12 a 16 das Diretrizes para a Poltica Nacional de Capacitao para o SUAS que constam na NOB/RH-SUAS apontam que: A capacitao no mbito do SUAS deve estimular a criao de escolas de governo e parcerias com instituies de ensino, organismos governamentais e no-governamentais; A capacitao no mbito do SUAS deve estabelecer mecanismos de parcerias entre as instituies de ensino e a gesto do Sistema; A capacitao no mbito do SUAS deve procurar ampliar a discusso com os Fruns dos diferentes segmentos das Instituies de Ensino Superior IES, favorecendo a articulao para a construo e consolidao da Poltica Nacional de Capacitao; A capacitao no mbito do SUAS deve incentivar a produo e publicao de pesquisas acerca dos resultados das capacitaes realizadas, visando a criar uma fonte de consultas e dar visibilidade s capacitaes; A capacitao no mbito do SUAS deve incentivar a produo e publicao pelos trabalhadores da Assistncia Social de artigos e monografias sobre a Poltica de Assistncia Social.
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Somadas as demais Diretrizes da Norma, estes cinco itens atestam, exatamente, o significado desses trs volumes iniciais da coleo CapacitaSuas. Construdos em parceria com a equipe do Instituto de Estudos Especiais IEE da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, os volumes resultam de uma primeira aproximao no cumprimento das Diretrizes apresentadas e ratificam o compromisso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em coloc-las em prtica. Desde que o SUAS foi criado e a capacitao posta como um de seus elementos estruturantes, evidencia-se a ausncia de debates e interlocues sistemticos, qualificados e propositivos com os organismos gestores e produtores de conhecimento na sociedade brasileira. Referimos-nos especificamente s universidades e organizaes de pesquisa e fomento pesquisa. Historicamente, a concepo de assistncia social como conjunto de aes emergenciais, pontuais, sem efetividade e afetas ao campo da benemerncia e filantropia impediu que a poltica fosse reconhecida como campo que produz conhecimentos ao se defrontar com riscos e vulnerabilidades sociais e pessoais ancorados na realidade de milhes de brasileiros. Atualmente, tal realidade vem se transformando. A arquitetura institucional do SUAS possibilita o estabelecimento de espaos de gesto voltados para a qualificao da atuao tcnica sustentada por um conhecimento preciso da realidade, e, que sendo assim, orienta a interveno antecedida por planejamento e racionalidade. o caso da vigilncia social, definida no Plano Nacional Decenal da Assistn-

cia Social como o desenvolvimento da capacidade e de meios de gesto para conhecer a presena das formas de riscos e vulnerabilidade social da populao e dos territrios e seus agravos [...] permite produzir e sistematizar informaes quali-quantitativas voltadas a expanso, qualicao, alcance e cobertura da proteo social e para a organizao e gesto do sistema pblico. dando vida e oferecendo dinmica aos dados e informaes do Sistema de Vigilncia Social (e tambm da RedeSUAS) que estamos criando no Brasil um clima de formao pr-SUAS. Ou seja, a exemplo do que j fizemos, e continuaremos a fazer, com o IEE-PUC/SP, em reconhecimento a sua histrica expertise na rea, pretendemos avanar na instituio de parcerias, nas trs esferas de governo, com instituies de ensino superior, escolas de governo, rgos de pesquisa, entre outros alargando o debate sobre ensino da poltica de assistncia social, tanto nos cursos formais de graduao e ps-graduao como naqueles que surgem a pretexto da implementao especfica de servios, programas, projetos ou benefcios. Pretendemos incentivar a expanso do conhecimento produzido em alguns poucos rgos de excelncia no estudo da assistncia social para o restante do pas. Nossa expectativa que a capacitao acompanhe a velocidade da implementao do Sistema que caminha rumo universalizao da proteo social bsica e a crescente cobertura da proteo social especial de mdia e alta complexidade. Por isso mesmo, reafirmamos que no por acaso que estes volumes produzidos em novembro de 2006 pelo IEE puderam, somente agora, ser partilhados com o grande pblico. Foram muitos debates, aprimoramentos, atualizaes e, por fim, a incluso de reexes que se complementam ao trabalho desenvolvido inicialmente sob a coordenao da Prof Dr Raquel Raichelis, propiciando estudos avanados neste que se constitui agora como uma das principais publicaes tcnicas da SNAS voltadas capacitao para o SUAS. Nesse sentido, agradecemos as contribuies de Maria Carmelita Yazbek, Marcia Maria Biondi Pinheiro e Flavio Jos Rodrigues de Castro que elaboraram suas reexes expondo o que h, at agora, de mais atual no Sistema. Ainda, importante que se diga, que a coleo CapacitaSuas foi concebida para ser no apenas um veculo transmissor das diretrizes que fundamentam a estruturao do SUAS, mas tambm um espao para a reexo crtica sobre seus elementos constitutivos, e, sobretudo, material operativo capaz de ser utilizado no dia-a-dia dos diferentes atores que compem a rea da assistncia social. Por isso, contempla desde informaes objetivas sobre os Sistemas de Informao (Volume 1), passando pelo que h de mais atualizado em termos de legislao no SUAS (Volume 2) at orientaes sobre a elaborao dos Planos de Assistncia Social e estruturao dos CRAS (Volume 3). assim que esperamos estar marcando mais um gol nessa difcil partida que a construo de uma poltica de direitos, dever do Estado, que contribua com a construo de novos rumos civilizatrios em nosso pas.

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Renato Francisco dos Santos Paula Coordenador-Geral de Apoio s Instncias do SUAS

SUMRIO
Apresentao.......................................................................................... 5 SUAS e a Capacitao ............................................................................ 7 Formao pr-SUAS: rumo consolidao da Poltica Nacional de Capacitao..................................................... 9 Siglas ....................................................................................................13 Introduo ............................................................................................15 1. A Importncia do Plano na Implementao do SUAS .....................17 1.1 Assistncia Social: da LOAS ao SUAS.......................................................... 17 1.2 Planos de Assistncia Social: condio para a gesto pblica do SUAS ..................................................................................... 20 1.2.1. Planos de Assistncia Social: responsabilidade estatal .................... 22 1.2.2 Planos de Assistncia Social: instrumento para a descentralizao democrtica ......................................................................... 23 1.2.3 Planos de Assistncia Social e a intersetorialidade das polticas sociais .......................................................................................... 25 1.2.4 Planos de Assistncia Social: desafios ................................................. 26 para a reconstruo da cultura institucional ................................................ 26 2. Elementos Estruturantes do Plano de Assistncia Social ............... 29 2.1 A dimenso estratgica do Plano de Assistncia Social no contexto do SUAS ............................................................................................ 29 2.2. A importncia do conhecimento da realidade o territrio como unidade de investigao ......................................................... 33 2.3 O processo decisrio e a exigncia de coordenao poltica .................... 35 2.4 A participao e o controle social ................................................................. 37 3. A Construo do Plano Municipal de Assistncia Social: Componentes Bsicos ......................................................................... 39 3.1 Conhecimento da realidade (estudos e diagnsticos) ............................... 39 3.1.1 A importncia da sistematizao de informaes e de indicadores sociais .................................................................................. 40 3.1.2 A questo social e o campo de ao da assistncia social ................ 46 3.1.3 A configurao histrica das unidades territoriais ............................ 48 3.1.4 Aspectos geogrficos, econmicos, demogrficos educacionais e sociais ...................................................................................... 49 3.2 Mapeamento e cobertura da rede prestadora de servios ......................... 50

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3.3 Definio de objetivos .................................................................................... 54 3.4 Diretrizes e prioridades ................................................................................... 55 3.5 Metas estabelecidas e previso de custos ..................................................... 56 3.6 Financiamento ................................................................................................. 57 3.7 Monitoramento e Avaliao ........................................................................... 63 4. Consideraes Finais ....................................................................... 67 Referncias Bibliogrficas ................................................................... 69 Leitura Compelementar ....................................................................... 73 O CRAS nos Planos de Assistncia Social: padronizao, descentralizao e integrao Flvio Jos Rodrigues de Castro ..................................................................... 75 1. Introduo ........................................................................................ 75 2. Informaes metodolgicas relativas ao Estudo sobre a adequao do espao fsico do CRAS poltica do MDS ................................... 77
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3. Algumas concluses do estudo: evidncias para um diagnstico do CRAS ............................................................ 80 3.1 Evidncias de problemas localizacionais...................................................... 81 3.2 Evidncias de problemas construtivo-ambientais ...................................... 83 3.3 Evidncias de problemas na programao .................................................. 84 e uso dos espaos ................................................................................................... 84 3.4 Evidncias de limitaes para domnio territorial .................................... 86 3.5 Evidncias de limitaes para integrao de polticas................................ 87 3.6 Evidncias de disfunes entre rgo gestor .............................................. 88 e centro de referncia ............................................................................................ 88 4. Temas para os Planos de Assistncia Social .................................... 89 4.1 CRAS: uma nova gerao de equipamentos sociais ................................... 89 4.2 CRAS e CREAS: distino e convergncia.................................................. 94 4.3 CRAS e descentralizao da poltica ............................................................. 95 4.4 CRAS e integrao de polticas...................................................................... 97 5. Consideraes finais: CRAS e compromisso com resultados ........ 101 Referncias Bibliografias ....................................................................103

Siglas
CF/88 - Constituio Federal de 1988 CIBs - Comisses Intergestores Bipartites CIT - Comisso Intergestores Tripartite BPC - Benefcio de Prestao Continuada ECA - Estatuto da Criana e Adolescente FNAS - Fundo Nacional de Assistncia Social GEO-SUAS - Georreferenciamento do Sistema nico de Assistncia Social IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDH - ndice de Desenvolvimento Humano InfoSUAS - sistema de informaes do SUAS LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias LOA - Lei Oramentria Anual LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social MDS - Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome MEC - Ministrio da Educao NOB - Norma Operacional Bsica PPAs - Planos Plurianuais PAS - Plano de Assistncia Social PMAS - Plano Municipal de Assistncia Social PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PETI - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social SIAFI - Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAORC - Sistema de Acompanhamento da Execuo Oramentria e Financeira SISFAF - Sistema de Transferncia Fundo a Fundo SISCON - Sistema de Acompanhamento de Convnios SISCONweb - Sistema de Convnios SISFAF - Sistema de Transferncia Fundo a Fundo SUAS - Sistema nico de Assistncia Social SUAS WEB - Sistema de Acompanhamento Fsico-Financeiro das Aes de Assistncia Social

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Introduo
A poltica pblica de assistencial social, em sua trajetria histrica, careceu de procedimentos sistemticos de planejamento da gesto pblica. Com a LOAS a exigncia de elaborao de planos foi condio, junto com a criao de conselhos e fundos, para que municpios, estados e o Distrito Federal pudessem receber repasses de recursos federais. Esses planos foram elaborados anualmente e apresentados e aprovados nos conselhos de assistncia social. Inaugurou-se assim a incorporao do planejamento na poltica de assistncia social, apesar das dificuldades polticas e tcnicas para sua elaborao e de uma compreenso restrita de sua importncia e significados. A partir de 2004, com a PNAS, o planejamento ganha destaque nas trs esferas de governo. Compreendeu-se que para construir o SUAS seria necessrio um conjunto de regulaes e articulaes, respeitando-se a autonomia e competncia de cada ente federado, que deveriam ser pactuadas entre os agentes pblicos e com a sociedade civil. Construram-se procedimentos de gesto da informao e ferramentas como o Plano de Ao do SUAS-WEB (Sistema de Acompanhamento Fsico-Financeiro das Aes de Assistncia Social) para padronizar e agilizar o acesso aos recursos federais. O Plano de Ao configurou-se como um importante instrumento de gesto, entretanto, cabe salientar que no substitui o Plano Municipal de Assistncia Social, medida que est vinculado a metas e repasses de recursos oramentrios federais, no englobando recursos municipais e estaduais do co-financiamento da poltica de assistncia social. Por outro lado, com a aprovao da PNAS/2004 e da NOB-SUAS/2005 percebeu-se a necessidade de traar horizontes comuns nas trs esferas de governo. As respostas s necessidades e demandas sociais precisavam ser planejadas a curto, mdio e longo prazos. Nesse sentido, as Conferncias municipais e estaduais e do Distrito Federal de 2005 aprovaram metas para os prximos 10 anos e, da mesma forma, a V Conferncia Nacional de Assistncia Social (2005) deliberou metas e a construo de um Plano Decenal - SUAS-Plano 10, para a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social. O SUAS-Plano 10 uma importante referncia para os planos municipais, estaduais e do Distrito Federal. Contudo, observa-se que tambm no substitui e nem subtrai a necessidade de elaborao de planos anuais de assistncia social nas trs esferas de governo, principal instrumento poltico de discusso entre governos e sociedade civil.

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Percebeu-se tambm que os Planos de Assistncia Social no poderiam estar desconectados das prioridades estabelecidas nos Planos Plurianuais PPAs, nas Leis de Diretrizes Oramentrias LDO e nas Leis Oramentrias Anuais LOA dos governos municipais, estaduais, do Distrito Federal e da Unio, correndo-se o risco de serem apenas um conjunto de objetivos idealizados e no factveis ou realizveis. A articulao dos Planos de Assistncia Social com outros instrumentos de planejamento pblico uma exigncia do modelo de planejamento, oramento e gesto previstos na Constituio Federal de 1988. O Artigo 165 da Constituio definiu a forma de integrao entre o plano e o oramento atravs da criao de trs instrumentos legais: PPA, LDO e LOA. Complementam esses instrumentos a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000), que estabelece os contornos legais e procedimentos comuns para Unio, estados, Distrito Federal e municpios. A partir de 2002, tornou-se obrigatrio a elaborao de PPA para os municpios1. Assim, o processo de elaborao dos planos de assistncia social tornou-se mais complexo no mbito da gesto pblica, sendo uma exigncia a articulao com o planejamento da respectiva esfera de governo. Em sntese, no Sistema nico de Assistncia Social SUAS o planejamento tem lugar central, estratgico e inclui: planos anuais de assistncia social (municipais, estaduais e do Distrito Federal), planos decenais e planos de ao (SUAS-WEB). Esta publicao tem como objetivo auxiliar gestores, tcnicos, conselheiros e demais agentes sociais envolvidos, a compreender a importncia do planejamento para fazer avanar a Poltica Pblica de Assistncia Social, bem como subsidiar a elaborao do Plano Municipal de Assistncia Social, enquanto importante ferramenta de gesto para consecuo da assistncia social em nvel local, articulada s outras esferas governamentais.

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1. O PPA define diretrizes, objetivos e metas fsicas e financeiras da administrao pblica e orienta a elaborao do Oramento da Unio para quatro anos, incluindo o primeiro ano do governo seguinte. A proposta do governo federal (PPA, LDO e LOA) deve ser apresentada ao Congresso Nacional at o final de agosto do primeiro ano da administrao, devendo ser examinada at o final do ano. Da mesma forma, estados, Distrito Federal e municpios devem elaborar seus PPAs , LDOs e LOAs e encaminhar s casas legislativas que podem fazer emendas.

1. A Importncia do Plano na Implementao do SUAS 1.1 Assistncia Social: da LOAS ao SUAS


No contexto de mobilizao da sociedade civil, em particular a partir da segunda metade dos anos 1980, que culminou com a aprovao da Constituio Federal de 1988, temas como descentralizao e reordenamento institucional passaram a ser enfatizados, destacando-se a valorizao da participao social e do poder local como mecanismos democratizadores da vida poltica nacional. Nesse movimento, as expresses democratizao e descentralizao - muitas vezes acabam por se confundir e, em muitos casos, so tomadas como sinnimos. Contudo, a descentralizao democrtica envolve partilha de poder, seja no mbito da transferncia de competncias da esfera federal para estados e municpios, seja no deslocamento de parcelas de poder de deciso do Estado para a sociedade. Como observa Nogueira (1997:9) esse um movimento complexo do qual decorrem transformaes profundas: No mbito do Estado, envolve partilha e deslocamentos de poder das instncias centrais para organizaes perifricas, do Estado federal para as esferas subnacionais, combinao de instrumentos da democracia representativa com mecanismos da democracia participativa. Implica, assim, o envolvimento de instncias sob controle do Estado, como prefeituras e cmaras municipais, no caso desse nvel de governo. No mbito da sociedade civil, envolve suas organizaes e movimentos sociais, que so chamados a participar do processo de descentralizao, o que exige novas qualificaes tcnicas e polticas dos seus protagonistas para vocalizar demandas dos setores sociais a serem representados nos espaos decisrios. Supe, assim, entidades, movimentos e dinmicas sociais que esto fora do controle da esfera estatal.
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Com a promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS em 1993, respaldada pela Constituio Federal de 1988, a assistncia social vive um processo de grandes mudanas, decorrentes da sua definio como poltica integrante do Sistema de Seguridade Social. Como poltica de proteo social, de carter no contributivo, a Assistncia Social articulada com primazia da responsabilidade do Estado em todo ter-

ritrio nacional, atravs de um sistema descentralizado e participativo, integrado pelos trs nveis de governo. A LOAS estabelece um novo desenho institucional, com comando nico, conselhos paritrios de gesto e fundos financeiros em cada instncia de governo, colocando os Planos de Assistncia Social PAS - como instrumentos impulsionadores de novas e planejadas prticas interventivas. E para sua consolidao, condiciona a transferncia de recursos financeiros federais para estados e municpios, implementao do Conselho, Fundo e Plano2. O comando nico, caracterizando-se por um ncleo coordenador da poltica de assistncia social em cada uma das instncias de governo, vai pressupor a estruturao de um rgo executivo prprio, articulado ao cumprimento das suas competncias especficas nos nveis de normatizao, regulamentao, planejamento, execuo e avaliao devendo ser desenvolvidas em um processo integrado de cooperao e complementaridade intergovernamental, que evite paralelismos e garanta unidade e continuidade das aes. Os Conselhos, enquanto instncias deliberativas, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, apontam para a democratizao da gesto, confrontando o modelo centralizado e tecnocrtico existente, introduzindo a possibilidade de ampliar os espaos decisrios e o controle social, atravs de um sistema aberto participao da sociedade civil. A constituio de Fundos Financeiros vai pautar-se pela exigncia de oramento governamental para a implementao das aes, visando tirar a assistncia social da dependncia das sobras de recursos financeiros de outras reas, e introduzir a cultura e a prtica de oramentao nesta poltica setorial. E, finalmente, a exigncia de Planos decorreu da necessidade de incorporao, pela assistncia social, de prticas planejadas baseadas em diagnsticos e estudos de realidade e desenvolvidas com monitoramento e avaliao sistemticos e contnuos. Pelo processo de democratizao da gesto, unificando o contedo da poltica atravs de conferncias nacionais, estaduais e municipais, organizao de fruns e encontros, num amplo circuito de debates e lutas, vai-se acumular subsdios cada vez maiores para fundamentar as mudanas necessrias, que se consubstanciam na Poltica Nacional de Assistncia Social/2004 e na NOB/2005, consolidadas pelo MDS/SNAS e aprovadas pelo CNAS.

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2. Artigo 30 da LOAS.

Tal normatizao, abrindo a perspectiva de implementao de um Sistema nico de Assistncia Social SUAS, possibilita a re-significao desta poltica, investindo, sobretudo, na substituio do assistencialismo pelo paradigma da Proteo Social Bsica e Especial - sendo esta ltima organizada em nveis de alta e mdia complexidade. Amplia-se, de um lado, a proteo social bsica, pr-ativa, de forma inovadora e preventiva, transpondo a prtica da urgncia e da emergncia; e em paralelo, a possibilidade do enfrentamento das situaes de agravamentos sociais vitimizaes, fragilidades, contingncias, vulnerabilidades e riscos, a que os cidados e suas famlias esto sujeitos. A partir de nova lgica, as aes socioassistenciais passam a ser organizadas em unidades de proteo social instaladas em territrios de proximidade do cidado, respeitadas as diversidades regionais e os portes de municpios. Desta forma, criam-se condies para ampliar atendimentos e direitos sociais, retirando os usurios da tutela, abrindo-lhes horizontes de desenvolvimento da autonomia, sustentabilidade e protagonismo. Ao propor a universalizao de acessos, o SUAS coloca benefcios, servios e programas voltados aos usurios, na perspectiva de desenvolvimento de capacidades, de convvio e socializao, de acordo com potencialidades e projetos pessoais e coletivos, ampliando, inclusive, sua participao, quer como representao nos conselhos de assistncia social, quer incentivando-os insero em organizaes e movimentos sociais e comunitrios. Enfatizando a territorializao da rede socioassistencial, baseada na lgica da proximidade do cidado, na articulao intersetorial, na integrao pblico-privado, ampliam-se as possibilidades de completude das atenes e da cobertura s vrias seguranas previstas de acolhida, de sobrevivncia ou renda, de convvio familiar, comunitrio e social, de sobrevivncia a riscos circunstanciais e de desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social. A Poltica de Assistncia Social assim organizada, num sistema nico de mbito nacional, descentralizado e participativo, com comando especfico em cada nvel de governo, vai supor um efetivo pacto federativo, com definio de competncias, garantindo o rompimento com a fragmentao programtica entre as esferas de governo e por categorias ou segmentos sociais. Fixando nveis bsicos de cobertura, padronizando nomenclatura, contedos, padro de funcionamento, bases operacionais para o financiamento, a PNAS investe na superao de um sistema de frgil organicidade, fragmentado e descontnuo institucionalmente, com aes pontuais, poucos recursos e baixa capacidade tcnica.

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Assim, a implementao de tais diretrizes vai apontar para a necessidade de adequao dos arranjos institucionais, com definio de novas regras e procedimentos e, mais ainda, para uma profunda mudana na ordenao programtica da assistncia social. A efetivao desse processo de mudana institucional depender, essencialmente, das concepes que vo fundamentar e orientar os Planos de Assistncia Social nos diferentes nveis de governo. O Plano de Assistncia Social, sob coordenao do rgo gestor, juntamente com os Conselhos e Fundos, integram a gesto pblica do SUAS.

1.2 Planos de Assistncia Social: condio para a gesto pblica do SUAS


Para a apreenso das vrias dimenses envolvidas na gesto do SUAS, destacase a noo de pblico como uma categoria central para a construo de um espao socialmente democrtico.
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O conceito de pblico aqui adotado baseia-se na idia de que sua constituio parte integrante do processo de democratizao da vida social, atravs do fortalecimento do Estado - em suas diferentes instncias - e da sociedade civil - em suas variadas formas de representao, capaz de introduzir de modo crescente os interesses da maioria da populao nos processos de deciso poltica. Adotar essa concepo abrangente de pblico, como modo democrtico de existir e equacionar as questes que afetam a cidadania e que, portanto, interpelam tanto a sociedade quanto o Estado, no significa eliminar a responsabilidade estritamente estatal pela garantia dos direitos e de sua universalizao. No caso da poltica de assistncia social, a primazia do Estado na sua conduo claramente definida pela LOAS, como garantia da universalizao do acesso a direitos e servios sociais qualificados por parte dos seus destinatrios. Ao mesmo tempo, enfatiza a participao da sociedade como uma condio fundamental para o exerccio do controle social e ativao da capacidade dos sujeitos sociais imprimirem lgicas societrias nos espaos de produo das polticas pblicas. No novo patamar do SUAS, de construo da assistncia social como campo de definio poltica, tal conceito de pblico implica, pois, imprimir s prticas desenvolvidas por rgos governamentais e por organizaes no-governa-

mentais, compromissos com a alterao dos ndices sociais visando a melhoria da qualidade de vida dos seus usurios. Para isso a implantao de sistemas oficiais de informao, de monitoramento e avaliao, so ferramentas estratgicas para a publicizao da Poltica de Assistncia Social. Tais sistemas favorecem a gesto democrtica, o controle social e a participao ampla, contemplando: a disponibilizao de um conjunto de dados e informaes que possam subsidiar as decises quanto a benefcios, servios, programas e projetos a serem implantados; a utilizao de indicadores de avaliao de impactos e resultados da Poltica; a implementao do sistema de acompanhamento do desempenho da rede socioassistencial.

O fortalecimento da dimenso pblica da assistncia social exige, portanto, ampla disseminao de informaes qualificadas, interlocuo do Estado com a sociedade civil, que imprimam transparncia e visibilidade a serem assumidas pela poltica dessa rea. A concretizao do pblico na assistncia social pressupe, conforme Raichelis (1998), entre outros elementos: a participao da populao na definio de prioridades voltadas ao atendimento de suas necessidades sociais; visibilidade e transparncia das informaes a serem veiculadas a todos os sujeitos e organizaes integrantes do sistema de assistncia social, principalmente os usurios dos servios; o exerccio do controle social na perspectiva de democratizao das decises sobre contedos e padres de atendimento dos servios, programas, projetos e benefcios assistenciais; a incorporao de interesses coletivos nos espaos pblicos decisrios, fortalecendo a representao das organizaes populares; a consolidao da cultura pblica visando a superao da cultura autoritria e burocrtica ainda presente no campo da assistncia social;

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a construo de parcerias entre organizaes governamentais e entidades privadas de assistncia social, pautada pelo compromisso com um padro qualificado de prestao de servios, bem como a garantia dos recursos necessrios a seu financiamento.

Garantir o carter pblico s aes de assistncia social exige tambm das entidades que operam o sistema descentralizado e acessam recursos pblicos, a demonstrao de capacidade tcnica e estrutura organizacional adequadas prestao de servios de qualidade, segundo padres previamente definidos, a partir dos quais possam ser submetidas a avaliao continuada pelas instncias de controle social do sistema. Historicamente, a relao tradicional entre o Estado e as entidades de assistncia social acabou por esvanecer o dever do Estado frente populao e transformou direitos dos cidados em favores ou benesses. A primazia da responsabilidade estatal da assistncia social confronta a postura de subsidiariedade, presente nas relaes entre a sociedade civil e o rgo gestor, que pela via convenial faz transferir as maiores atribuies de atenes s entidades sociais. A construo de uma slida parceria do Estado com as entidades sociais deve firmar-se em novas bases de compromisso tico, bem como em novo acervo normativo que regule benefcios fiscais e sistemas de planejamento e avaliao para acesso aos fundos governamentais. 1.2.1 Planos de Assistncia Social: responsabilidade estatal A implementao do Sistema Descentralizado e Participativo, conforme seus marcos legais (Constituio Federal/1988 e LOAS/1993) reafirmado no SUAS por meio de um novo desenho poltico institucional. Nesse sentido, a partir do SUAS, o planejamento nas trs esferas de governo ganha maior importncia, considerando-se a autonomia e competncia de cada ente federado e relaes de cooperao e complementaridade entre os mesmos, para a implementao do Sistema. A construo da assistncia social como poltica pblica constituda num Sistema nico, supe a existncia de pr-requisitos, entre os quais se destaca a progressiva substituio de projetos e programas eventuais, por um conjunto de equipamentos prprios e complementares, com aes sistemticas, contnuas, previsveis, transparentes e compartilhadas pelos agentes sociais dentro da mesma lgica de ateno. No SUAS, a garantia de previsibilidade, continuidade e partilha de responsabilidades est relacionada a uma ao coordenada pela rea governamental, nas

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suas vrias instncias, que defina a natureza das relaes intragovernamentais e as estabelecidas com a sociedade civil. Para tanto a PNAS prope, em contraponto ao Estado mnimo, um Estado com identidade bem definida, responsvel, ativo, normatizador, transparente, em todas as instncias subnacionais, com comando nico, articulado ao cumprimento das suas atribuies especficas. Como principal agente indutor, construtor e implementador da racionalidade poltica e das bases operacionais necessrias realizao das aes, os gestores governamentais - nos mbitos federal, estadual e municipal - e em estreita interlocuo com os sujeitos sociais responsveis pela sua implementao, tero no planejamento, a estratgia privilegiada ao direcionamento da poltica de assistncia social, na perspectiva da responsabilidade estatal. 1.2.2 Planos de Assistncia Social: instrumento para a descentralizao democrtica O desenho SUAS reafirma o pressuposto de que a descentralizao supe no apenas o repasse de novas responsabilidades para estados e municpios, mas tambm sua capacitao (financeira, gerencial, de recursos humanos e administrativos), no sentido de serem criadas condies objetivas para suas novas funes. A descentralizao da assistncia social estrutura-se atravs da gesto intergovernamental (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e das novas relaes a serem construdas entre governo e sociedade civil. Apesar da autonomia dos entes federados, a descentralizao das atribuies na implementao do SUAS requer novos modos de articulao entre as esferas governamentais. possvel apontar que as caractersticas intra e inter municipais, do ponto de vista da demanda social, devem ser objeto de anlise para posterior planejamento de aes. Considerando a heterogeneidade dos municpios brasileiros, tem a esfera estadual funo articuladora e agregadora e, em alguns casos, de execuo direta, na gesto intergovernamental pautada na complementaridade entre as instncias de execuo da Poltica. A gesto estadual, na presente organicidade do SUAS, reafirma-se responsvel principalmente pelo apoio tcnico aos municpios, por meio da capacitao continuada de recursos humanos e do financiamento de equipamentos e aes de maior alcance, que demandem recursos de grande magnitude, bem como pela execuo de servios de proteo social especial de mdia e alta complexidade, articulando redes e consrcios de mbito regional.

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Do lado da Unio, a descentralizao no implica em perda da importncia dessa esfera de poder em suas funes de normatizao, coordenao e financiamento de programas que visem alteraes nos nveis de desigualdade social, considerando a funo redistributiva que o Estado nacional deve assumir. O processo de descentralizao desencadeia, assim, mudanas na natureza das relaes entre sujeitos e estruturas, pressupondo a substituio de instncias administrativas verticais e hierrquicas por relaes horizontais e compartilhadas dentro do espao institucional. A requalificao do dilogo, da negociao e pactuao entre os vrios atores, fomenta a elaborao de Planos de Assistncia Social com metas factveis, diante da diversidade socioterritorial e das competncias de cada esfera de governo. Tendo em vista o estgio em que se encontra a descentralizao da assistncia social, preciso avanar na definio, no apenas das competncias de cada esfera de governo, mas tambm dos mecanismos de negociao e cooperao, para atingir-se uma forma concertada de federalismo cooperativo e descentralizao democrtica e participativa (Nogueira, 1997), o que envolve necessariamente relaes de natureza poltica e no apenas tcnicas e gerenciais. Os planos constituem instrumento estratgico para a descentralizao democrtica da assistncia social, se garantirem de modo sistemtico, o envolvimento das entidades e organizaes da sociedade civil, privilegiando a participao das organizaes populares e associaes coletivas de usurios, tradicionalmente excludas de auto-representao nas decises. Em tempo de SUAS, necessrio ampliar a reexo de gestores, operadores pblicos, conselheiros e demais atores sobre os imbricamentos, conectividades, uidez e complementaridade das relaes entre as instncias governamentais, como mecanismo central para o estabelecimento da Assistncia Social como Poltica Pblica. importante destacar que a descentralizao impe uma dinmica poltica que libera tenses e conitos entre as partes envolvidas na reorganizao territorial do poder, mas abre, ao mesmo tempo, a possibilidade de consensos se este processo for conduzido atravs de mecanismos de negociao que gerem acordos institucionais, permanentes ou transitrios, a serem avaliados e redefinidos sistematicamente. A descentralizao, assim concebida, significa alargar esforos, potencializar aparatos tcnicos, equacionar estratgias polticas visando a construo da Assistncia Social voltada s situaes de vulnerabilidade, riscos sociais e neces-

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sidades emergentes ou permanentes, atravs de uma rede de segurana capaz de impedir que a populao resvale para baixo do limiar scio econmico considerado social e humanamente satisfatrio. 1.2.3 Planos de Assistncia Social e a intersetorialidade das polticas sociais A intersetorialidade das polticas pblicas uma exigncia diante da complexidade da realidade social e um desafio para o planejamento e implementao das aes no mbito do SUAS. A assistncia social deve no s buscar dados e informaes disponveis nas demais polticas, mas integrar suas diferentes vises da realidade, compatibilizando-as e reconstruindo-as na sua globalidade. Dados e informaes setoriais comporo um quadro mais complexo, evitando um desenho analtico fragmentado da realidade local. A interlocuo entre as polticas setoriais deve ser mantida em todo o processo de planejamento e durante a execuo do plano. Tambm a relao entre territorialidade e matricialidade familiar, que considera os indivduos nos seus ncleos familiar, comunitrio e societrio, vai exigir levantamentos, estudos e planejamentos conjuntos e complementares entre as distintas reas, qualificando a anlise das necessidades sociais e os nveis de interveno socioterritorial. O Plano de Assistncia Social dever expressar a face da integrao das aes sociais do Estado em todos os seus nveis. A concepo de um Estado responsvel para o social e de uma Assistncia Social pblica, deve confrontar o modelo fragmentado e concorrente, que estabelece uma identidade fluda, formal e burocrtica a cada instncia de governo. Este novo modelo vai exigir a gesto intergovernamental entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, que conduza complementaridade e unidade da Poltica, atravs de um sistema de ordenao de funes e competncias precisas e por um efetivo sistema de relaes entre governo e sociedade civil. Como essas relaes entre instncias autnomas so complexas, preciso que o novo estatuto intergovernamental seja caracterizado por um processo contnuo de interlocuo, a envolver os conselhos de assistncia social e as instncias de pactuao, Comisses Intergestores Bipartites - CIBs e Comisso Intergestores Tripartite - CIT, numa construo conjunta, concertada estrategicamente pelo nvel central.

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A lgica para estabelecimento de um Sistema nico da Assistncia Social vai exigir um ordenamento definido, com regras claras e pactuadas para que se transversalize a gesto da poltica com unidade e coerncia, sem que se enfraquea quaisquer das esferas de governo mas, pelo contrrio, fortalea sua capacidade de direo poltica. A elaborao de planos nas vrias instncias constitui instrumento estratgico, possibilitando o ajuste das intervenes entre as esferas estaduais e municipais e sua coerncia com a Poltica Nacional de Assistncia Social. 1.2.4 Planos de Assistncia Social: desafios para a reconstruo da cultura institucional A Poltica Nacional de Assistncia Social/2004 e sua regulamentao pela NOB/2005 trazem um acervo de concepes, diretrizes e normas capazes de concretizar efetivamente o redirecionamento desta rea, abrindo-lhe novas possibilidades de resultados e impactos s suas aes. No entanto, tal normatizao est a exigir a reconstruo da cultura institucional em vigor, principalmente no mbito da sua gesto, para que se agilizem seus sistemas e dinmicas operacionais de forma inovadora, com procedimentos e tecnologias adequados, tendo em vista o alcance de resultados expressivos. A NOB precisa quanto aos instrumentos de gesto necessrios a este processo de operacionalizao: Os instrumentos de gesto se caracterizam como ferramentas de planejamento tcnico e financeiro da Poltica e do SUAS, nas trs esferas de governo, tendo como parmetro o diagnstico social e os eixos de proteo social, bsica e especial, sendo eles: Plano de Assistncia Social; Oramento; Monitoramento, Avaliao e Gesto da Informao; e Relatrio Anual de Gesto (NOB/05:119). A incorporao de tais instrumentos em uma rea que historicamente pautou suas aes em iniciativas descontnuas e conjunturais no simples.. Os novos procedimentos e idias devem sofrer um processo de assimilao por todos seus atores gestores, tcnicos, dirigentes de entidades, ONGs e outros para que as alteraes estruturais e as medidas legais ganhem significao e concretude.

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Tal incorporao se torna importante, pois abre a possibilidade aos gestores governamentais e privados, de imprimir direo social a recursos oriundos da sociedade e apropriados pelo Estado, para que se revertam em transferncia de renda, servios e benefcios aos setores sociais excludos do seu acesso, e que constituem os destinatrios da poltica de assistncia social. O Plano de Assistncia Social, como parte deste processo amplo e continuado, que deve caracterizar o planejamento governamental, concretiza-se em um espao e um tempo delimitados, como produto de opes e prioridades a serem definidas no mbito da poltica de assistncia social. A elaborao de tais planos uma experincia em andamento em quase todos os estados brasileiros e em grande parte dos municpios, o que no quer dizer que a sua mera feitura provoque, por si mesma, mudanas mais profundas nas relaes e prticas. Ao contrrio, trata-se de um procedimento que envolve nveis crescentes de complexidade, no apenas por fazer frente a uma cultura assistencial fortemente impregnada de improvisao, mas tambm porque no se trata aqui, de simples cumprimento formal da lei. Elaborar um plano comprometido com uma concepo democrtica de assistncia social proposta pelo atual padro regulatrio, pe em questo relaes sociais e institucionais que marcaram o aparato burocrtico governamental e o conjunto de instituies e organizaes privadas que atuam na rea. Exige um esforo para superar a ausncia de informaes e dados, num setor que s recentemente, com a organizao da Rede SUAS, passou a acumular e a sistematizar conhecimentos sobre seu campo de ao. Razes histricas situaram a assistncia social como subalterna no interior do aparato e oramento governamentais, fragmentaram prticas e recursos por diferentes reas sociais, superpuseram competncias e dificultaram, como conseqncia, o monitoramento e a correta apropriao de dados relativos s iniciativas desenvolvidas. A tarefa de elaborao do plano expe ao gestor pblico da Assistncia Social a necessidade de produo sistemtica de dados e informaes sobre a realidade social local, o que exige a criao de suporte institucional para a capacitao de recursos humanos e estmulo a pesquisas e estudos que subsidiem diagnsticos e fundamentem a definio de prioridades e metas.

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A elaborao do Plano de Assistncia Social representa a possibilidade de conduzir um vasto leque de negociaes e interlocues intra e intergovernamentais, em face das diferentes definies, prioridades e propostas dos setores sociais envolvidos na sua formulao.

nesse sentido que se reafirma o carter estratgico do Plano de Assistncia Social, dentro de um processo que envolve mediaes3 polticas e aproximaes sucessivas realidade que se quer transformar, identificando necessidades sociais da populao alvo, bem como os meios adequados para sua superao. O Plano, portanto, instrumento de um processo, no um fim em si mesmo. A elaborao do Plano ganhar relevncia poltica se for capaz de: fomentar o debate sobre o campo de ao da assistncia social; produzir dados consistentes sobre as necessidades sociais individuais e coletivas dos grupos aos quais se dirige; colocar em questo a natureza e o alcance social das aes nessa rea; conduzir os gestores da assistncia social a inseri-la na agenda pblica local.

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Toda e qualquer proposta para a elaborao do Plano deve considerar a diversidade regional, de estados e municpios em que ele se insere. Desta forma, os subsdios apresentados neste documento devem ser entendidos como diretrizes gerais que podem (e devem) ser adaptadas s caractersticas e s necessidades sociais, polticas, econmicas e culturais de cada unidade territorial.

3. Emprega-se o termo mediao como categoria presente na prtica social que tem dimenses mais profundas e um carter eminentemente poltico. (Falco, 1987:51-52). No se confunde com a viso do senso comum que identifica mediao com intermediao neutra na resoluo de um conito. As mediaes so instncias de passagem dentro de uma teia de relaes sociais concretas que se implicam mutuamente, s quais se atribuem como funo em processos de negociao. A categoria da mediao permite indicar que nada isolado, que os processos presentes nas relaes sociais expressam posies de fora e conito que produzem um movimento dinmico capaz de afastar oposies irredutveis em direo a snteses superadoras. (Sposati e outros, 1985:72-73).

2. Elementos Estruturantes do Plano de Assistncia Social 2.1 A dimenso estratgica do Plano de Assistncia Social no contexto do SUAS
A elaborao do Plano de Assistncia Social vista de forma restrita, isolada e processada apenas formalmente, constitui-se, como j foi assinalado, num instrumento de alcance bastante limitado e, muitas vezes, at inibidor. O SUAS, instituindo nova organicidade e dinmica para a Assistncia Social, exige a superao da viso reducionista e formalista, do comportamento inexvel e, principalmente, da tendncia dicotmica que separa planejamento e execuo como momentos estanques. preciso, pois, transformar a dicotomia em unidade, planejar e executar dentro de um processo integrado, em que a ao na realidade transforme-se em realimentao do Plano, a tempo de se reformular as estratgias. O Plano de Assistncia Social PAS elemento estratgico para a implantao de um Sistema, se no se quer cair na improvisao, na ao catica emergencial e pontual sem comando, direo, continuidade e sistematizao.
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a possibilidade de uma abordagem racional e metdica sobre as situaes de vulnerabilidade e risco que se expressam nos territrios, viabilizando o ordenamento de atos decisrios, seleo de aes, escolhas de caminhos estratgicos, em momentos definidos, baseados em conhecimentos tericos e tcnicos. O plano define objetivos, foco e intencionalidade s aes, permite a articulao antecipada de conseqncias e resultados, possibilitando a anteviso do estado ou da situao que se quer conquistar. Garante, assim, racionalidade s prticas sociais, inter-relacionando procedimentos, estabelecendo metas, compatibilizando recursos, tempo, mtodos, tcnicas a fim de obter eficcia e efetividade s aes que pretende desenvolver. O Plano de Assistncia Social um instrumento de planejamento estratgico que organiza regula e norteia a execuo da PNAS/2004 na perspectiva do SUAS. Sua elaborao de responsabilidade do rgo gestor da Poltica que o submete aprovao do Conselho de Assistncia Social reafirmando o princpio democrtico e participativo (PNAS/04:119)

No contexto de implantao do Sistema nico de Assistncia Social, que busca superar a prtica assistencialista e clientelista, o Plano : Instrumento fundamental para a construo de uma poltica planejada, efetiva e de impacto sobre as situaes de vulnerabilidade e risco sociais identificadas nos territrios; Parmetro bsico para a democratizao do processo decisrio; Mecanismo para viabilizar a insero da assistncia social ao sistema de planejamento global do municpio, bem como aos sistemas de planejamento da assistncia social nos mbitos estadual e federal.

Ainda que os planos sejam continuamente desafiados e postos prova pelas mudanas sociais, justamente devido a este processo contnuo de transformao impem-se como imprescindveis. O impacto das profundas mudanas no campo tecnolgico e comunicacional transforma radicalmente o processo de produo de bens e servios, modifica o perfil das instituies pblicas e privadas, que se vem interpeladas a redefinir os parmetros que orientam sua conduta, organizao, gesto e prestao de servios. O cotidiano de vida e trabalho dos cidados alterado tambm por esse acelerado processo de transformaes, que modifica a paisagem das cidades, provoca intensos deslocamentos inter e intra-urbanos, redefinindo padres de relaes, comportamentos, cultura, valores ticos e polticos. Ganham forma nos territrios as mudanas que nas ltimas dcadas afetaram Estado, economia e sociedade, provocando o crescimento da pobreza, do desemprego e das precariedades urbanas e sociais. Diante desse cenrio, o modo de conhecer a realidade e nela atuar, mais do que nunca est posto em questo, visto o grau de complexidade dos processos sociais e a multiplicao de necessidades e demandas a serem atendidas. por isso que o plano supe um processo contnuo de investigao-ao, embora circunscrito a um tempo e espao definidos. No algo acabado e definitivo, mas um produto que se revisa criticamente, se recicla, se atualiza e se altera na e por meio de sua prpria execuo. No se trata aqui, portanto, de adotar procedimentos normativos tradicionais, elaborados em gabinete por uma equipe de especialistas. Tudo que determinstico, rgido e formal est condicionado a se tornar inadequado e a enfrentar dificuldades, dada a dinmica desafiadora da realidade. Tudo que centralizado, autoritrio e burocrtico tende a ser rejeitado, visto o estgio de

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democratizao da sociedade brasileira e seu anseio por ampliar os espaos de participao e controle social. A perspectiva , pois, a construo de um plano exvel, dinmico e participativo, que seja um instrumento adequado consecuo dos objetivos definidos, podendo ser adotada uma metodologia especfica ou a combinao de vrias, escolhidas segundo a complexidade da realidade a ser enfrentada e os fins que se quer alcanar. Mais importantes que os modelos de planejamento so o pensamento e a conduta estratgicos, pois so mecanismos que: Levam o plano a se completar e refazer na ao; Consideram cenrios/ contextos/ circunstncias; Percebem e manejam o contexto social na correlao das foras polticas, das relaes de poder e conitos; Articulam reas e setores; Formulam e negociam estratgias tendo em vista assegurar a direo que se pretenda imprimir; Atribuem um carter participativo e comunicacional fazendo do plano um produto coletivo; Conduzem o processo de deciso no contexto das relaes de poder que esto em jogo. O plano no apenas uma ferramenta tcnica, mas um instrumento essencialmente poltico. Assume, assim, dupla dimenso: terico-poltica e tcnico-operacional. Na medida em que processa conhecimento sobre a realidade social, possibilita a mobilizao de foras polticas que podero atribuir reconhecimento e legitimidade fundamentais direo social assumida. Todo plano necessita de reviso, correo de rota, pois contm imprecises, incertezas, surpresas, contingncias; e nem sempre contar com aprovao e adeso de todos os atores, instituies e segmentos afins.
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Quanto mais democrtico e participativo for o processo de construo do plano, mais coeso e apoio somaro na sua execuo. Poder, desta forma, superar vises corporativas, criando marcos de entendimento e cooperao, contribuindo para qualificar o processo de identificao de demandas e necessidades, priorizando as efetivamente coletivas. Formulado como resultado da interao entre diferentes atores sociais, o Plano deve contar tambm com a intuio, a criatividade e a inovao. No debate pblico, a informao e o conhecimento so sempre instigadores de distintas contribuies que constituem insumos relevantes na busca de novas e alternativas formas de ao. Idias originais nem sempre podem ser colocadas em cronogramas rgidos. Elas tm que estar livres para surgir a qualquer hora e em qualquer lugar e uir no agir e nas situaes de dificuldade e conito. Essas inovaes, geralmente fruto do aprendizado informal, no so contraditrias ao carter de ordenamento do Plano. Pelo contrrio, a criatividade, a ousadia, a abertura sensibilidade so bsicas renovao da prtica de planejar. O Plano de Assistncia Social deve ser norteador, mas tambm exvel, para no imobilizar e agir como camisa de fora da ao que se quer realizar. A criatividade fundamental para a gesto do social. preciso construir um enfoque prprio de planejamento e gerenciamento social, caracterizado por marcos conceituais especficos e instrumentos tcnicos de execuo, monitoramento e avaliao adequados. Reconstruir a assistncia social na perspectiva do SUAS exige no um mero rearranjo nas categorias e comportamentos j estabelecidos, mas a criao de novas prticas superadoras da segmentao tradicional, para que no se reproduzam antigos procedimentos. Os enfoques gerenciais adotados em outras reas, como a empresarial, ou os derivados do campo da administrao pblica tradicional, tm-se apresentado inadequados ante as singularidades da gesto social. Elaborar um Plano e implementar uma gesto de qualidade so decisivos para que o SUAS possa converter-se em realidade operante. O Plano de Assistncia Social, ao mesmo tempo em que define a direo a seguir e os mecanismos de sua viabilizao, deve ser instigador e possibilitar o surgimento de novas estratgias no percurso de sua execuo.

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2.2 A importncia do conhecimento da realidade o territrio como unidade de investigao


A formulao do Plano tem necessariamente que se basear em uma leitura da realidade como ponto de partida de todo o processo de planejamento. Significa considerar o princpio da territorialidade da PNAS, bem como de seus micro territrios e outros recortes socioterritoriais necessrios abordagem da realidade de municpios e estados. Cabe aqui resgatar a orientao terico-metodolgica do trabalho investigativo, como requisito essencial ao processo de elaborao do Plano. Noes de espao e de territrio tm sido revisitadas por vrios autores (cf. Koga, 2003), especialmente a partir das elaboraes do gegrafo Milton Santos, e integram um quadro de referncia necessrio para a abordagem das expresses territorializadas das relaes sociais. Para Santos (1996), o conceito de espao implica sempre na interao entre um sistema de objetos e um sistema de aes, evidenciando a necessidade de investigar o territrio a partir de sua utilizao pelos sujeitos. Para o autor, o territrio se caracteriza pela interao entre esses dois sistemas, isto , a interao entre a materialidade e as prticas sociais. Para Santos, em qualquer escala que se analise o espao, este deve ser problematizado pela articulao destes sistemas, pondo em evidncia a valorizao da histria em uma perspectiva crtica. A noo de territrio , portanto, compreendida como espao habitado, fruto da interao entre os homens, ou seja, sntese de relaes sociais (Santos, 1996). As unidades territoriais de anlise que compem o processo de investigao no podem ser recortadas como mera paisagem que prescinde da ao humana, equipamentos e artefatos econmicos e sociais. Com a superao de uma abordagem esttica do espao, procura-se salientar que na anlise do territrio, em qualquer escala que o tomamos, deve-se levar em conta o seu prprio uso pelos sujeitos. Ou seja, a relao entre este e a populao, denotando, pois, que a apropriao e o uso do territrio pelos homens so relaes dinmicas, considerando que os homens criam e recriam o espao e, tambm, os significados nessa apropriao cotidiana (Santos,1996 e Koga, 2003).
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Desta forma, nesta concepo, o territrio inclui tanto aquilo que coloquialmente chamamos de natureza, quanto a materialidade e as aes scio-culturais e econmico-polticas, que devem ser consideradas em sua dinamicidade e em seus componentes histricos, o que envolve tambm a compreenso do territrio como campo de interveno do Estado e da sociedade civil. A perspectiva analtica do estudo da realidade deve privilegiar, ainda, distintos espaos temporais e suas potencialidades futuras, nas relaes dinmicas e contraditrias entre sujeitos e estruturas. O territrio, como unidade de anlise do Plano de Assistncia Social, deve ser apreendido tambm em sua relao com o contexto nacional mais amplo, bem como com a dinmica econmica e social da regio em que est inserido. A partir das diferentes informaes primrias e secundrias, as categorias fundamentais da anlise da realidade devam ser tratadas no apenas pelos dados numricos, mas tambm pelo que pensam e propem os sujeitos fundamentais que vivem neste territrio. Portanto, no se deve restringir a coleta de informaes apenas a estudos estatsticos. O depoimento de usurios e da populao pode revelar outras faces dos problemas e atendimentos oferecidos. Por exemplo, o testemunho de antigos moradores pode ser interessante, principalmente no resgate do histrico do municpio, trazendo novas luzes sobre a conformao da questo social local e as formas tradicionais de seu enfrentamento. O processo de investigao da realidade e das vulnerabilidades e riscos sociais presentes nos territrios no assume, assim, apenas o carter quantitativo baseado em levantamento de dados numricos e na construo de indicadores e ndices; mas exige o estabelecimento de relaes, mediaes e sistematizaes que garantam a anlise e interpretao desses dados, reveladoras de novos modos de ler a realidade como totalidade. O conhecimento da realidade um processo cumulativo, dinmico, participativo, de construo coletiva por aproximaes sucessivas.

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Um diagnstico tradicional, com exigncia de mtodos investigativos sofisticados, equipes especializadas, altos custos e longo tempo de processamento, contraria as necessidades do momento atual e nem sempre garantem resultados. A experincia tem demonstrado, inclusive, que muitas prefeituras e estados ficam imobilizados na elaborao do diagnstico que, quando finalizado, pouco contribui para a formulao do plano.

Desta forma, instala-se um movimento contnuo de investigao, interpretao e anlise da realidade socioterritorial e das demandas sociais, que se desenvolve entrelaadamente e no se esgota na feitura do plano inicial. Este primeiro momento de aproximao da realidade tem o carter introdutrio e exploratrio, constituindo-se em uma matriz bsica de dados e informaes. Apesar de inicial, a elaborao desta matriz importantssima para a definio dos objetivos e metas a serem alcanados. Tal procedimento tambm pedaggico, por criar a cultura da documentao, registro, interpretao e anlise de dados, que no habitual na gesto social. Na assistncia social, principalmente, necessita-se de uma seqncia de planos para sedimentar este procedimento. Anualmente, os planos podem se revisar, complementar e aperfeioar, conquistando assim consistncia e legitimidade. Este processo de investigao-anlise-interpretao-proposio, deve no apenas levantar demandas, necessidades, ndices de vulnerabilidade e riscos, como tambm estabelecer relaes e avaliaes de servios, programas e atendimentos, a partir das quais sero redesenhados objetivos e contedos. As reas especficas de atendimento (educao, sade, habitao, saneamento e outras) podem colaborar no estudo da realidade, por possurem indicadores prprios e conhecimentos acumulados. Esta interlocuo, no entanto, deve se manter em todo processo: levantamento de dados, anlise e interpretao, mapeamento das demandas/recursos e definio de estratgias, suscitando uma articulao que se mantenha na execuo do plano. O carter pblico da Assistncia Social, reafirmado no SUAS, destaca a importncia da construo participativa na anlise da realidade, balizada por debates pblicos com usurios e populao em geral, ganhando assim maior representatividade.

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2.3 O processo decisrio e a exigncia de coordenao poltica


A dimenso poltica inerente ao processo decisrio sempre um jogo complexo de relaes de poder. Os grupos e as instituies envolvidos no plano, tanto pblicas quanto privadas, possuem vises diferentes, interesses prprios, que faro valer no momento de seleo de prioridades e escolha de estratgias de ao.

Avaliar o cenrio poltico-institucional e implantar um processo de tomada de deciso transparente e com controle social, ajuda os gestores, operadores e mediadores a chegarem de forma legtima a consensos possveis. No momento de deciso sobre as prioridades e estratgias, necessrio lidar com os conitos e confrontos, explicitando as diferenas e fazendo as escolhas emergirem da interao entre os grupos envolvidos, tendo como referencial os interesses coletivos da populao usuria da Assistncia Social. no enfrentamento dos conitos, no debate sobre as diferenas e na busca de consensos que sero estabelecidas prioridades e organizadas as propostas de ao. A deciso e priorizao de estratgias so passos importantes exeqibilidade e viabilidade das propostas de mudanas. Para tanto, necessrio que se tenha uma intencionalidade clara quanto Assistncia Social que se quer construir no territrio, articulada poltica de seguridade social e aos sistemas estadual e nacional. tambm relevante situar a Assistncia Social na proposta de governo municipal e regional. O plano tem que ser pensado luz desta dupla insero. Neste sentido, necessrio formalizar a relao com o comando nico da poltica de assistncia social de cada esfera de governo, bem como articular as diferentes secretarias municipais e conselhos setoriais, visando uma composio de foras. importante que as estratgias sejam compatibilizadas com recursos financeiros e humanos, equipamentos, tempo disponvel, metas, metodologias e tcnicas atualizadas. No momento da escolha de estratgias a serem apontadas no Plano de Assistncia Social, necessrio ter clareza sobre os vcios do sistema, como insuficincia e atraso de verbas, desmotivao dos tcnicos, falta ou precariedade de equipamentos. preciso reconhecer a cultura institucional, as relaes de poder, estimular o engajamento coletivo e verificar se os sistemas de organizao e gesto favorecem o Plano. Para que o PAS tenha sua implementao bem sucedida, relevante que se tenha obtido um razovel consenso em torno de seus principais eixos e contedos. Mesmo assim, sua operacionalizao no pode ser vista como rgida implantao do que foi formulado. preciso que o Plano seja enfocado

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como processo dinmico, em contnuo enfrentamento de novos conitos e ajustamento de estratgias. Enquanto responsvel pela elaborao e execuo do plano, o rgo gestor da poltica de assistncia social deve definir seus limites de competncia e direcionar a articulao com as demais esferas de governo, prevendo mecanismos formais de comunicao e integrao. O gestor pblico deve, ainda, prever articulao formal com as vrias polticas setoriais, tendo em vista a efetivao de ao conjunta e articulada. Dessa forma, definir como conduzir a participao do municpio em programas estaduais e federais e os sistemas de acompanhamento. Reunies sistemticas, com calendrio para todo o ano, garantem a continuidade do dilogo intergovernamental. As polticas sociais, mesmo obedecendo aos princpios da descentralizao, movem-se setorialmente. O plano de assistncia social pode fomentar propostas aglutinadoras de programas especficos destas vrias polticas que, ao se complementarem, possam conquistar maior impacto e efetividade. No entanto, sistemas de ancoragem para esta articulao so fundamentais: grupos de trabalho intersetoriais, cmaras de desenvolvimento social, comits gestores de servios e equipamentos, reunies de integrao de conselhos de direitos e de gesto, realizao conjunta de encaminhamentos, tm demonstrado resultados positivos no fortalecimento e qualificao de aes intersetoriais.

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2.4 A participao e o controle social


Os modelos de gesto na Assistncia Social tm que ser exveis e participativos, abrindo espao para o exerccio pleno do controle social envolvendo negociao continuada com usurios e demais interlocutores. fundamental que se estabeleam e fortaleam formas de representao de interesses no campo da Assistncia Social, instrumentos geis de comunicao e mecanismos permanentes de deciso entre os parceiros e grupos para enfrentamento dos conitos, explicitao das divergncias e encaminhamento de acordos possveis.

No contexto de formulao do PAS, a participao e o fortalecimento dos Conselhos de Assistncia Social so requisitos indispensveis, at porque cabe a eles a aprovao do Plano e o acompanhamento sistemtico da sua execuo e aplicao financeira. No processo de discusso e deliberao do PAS, os Conselhos podem colaborar, ainda, com propostas e sugestes com o objetivo de aperfeio-lo. Diante dos desafios que a implantao do SUAS coloca, aprofunda-se a exigncia de capacitao continuada dos conselheiros, que precisam adquirir conhecimentos e competncias especficas para o seu acompanhamento e fiscalizao. A articulao dos Conselhos de Assistncia Social com os demais conselhos setoriais tambm qualificar o sistema de gesto e de controle social, dando ao Plano amplitude de articulao e integrao. H que se prever mecanismos formais com vistas no s integrao entre os conselhos, mas racionalizao da atuao dos conselheiros, cuja participao se sobrepe, com as mesmas pessoas, particularmente nos pequenos municpios.
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Os Conselhos, embora priorizados pela PNAS para o exerccio do controle social, no so as nicas instncias de exerccio da participao dos sujeitos e entidades do campo da assistncia social. Outros mecanismos de mobilizao e participao social devero ser previstos formalmente pelo Plano, objetivando a criao de fruns de discusso, debates e audincias pblicas sobre problemas afetos poltica de assistncia social, politizando as demandas e exercitando a participao social. Fruns, plenrias e outras modalidades de encontro coletivo devem ser estimulados como instncias alimentadoras da participao, fomentadoras do debate sobre os rumos e contedos da poltica de assistncia social, capazes de respaldar as representaes que atuam nos Conselhos, conferindo sustentao s decises polticas tomadas. Essa nova relao de partilha de poder entre governo e sociedade na construo do PAS, exige investimento na capacidade crtica e propositiva de grupos organizados da sociedade civil. A capacitao poltica, tcnica e tica dos diferentes sujeitos sociais envolvidos base para o xito do Plano de Assistncia Social.

Esse processo deve priorizar ainda a realizao de eventos diversificados e sistemticos como seminrios, cursos, encontros, oficinas, grupos de estudo e outros mecanismos de formao e capacitao continuadas, que devem estar previstos e explicitados no PAS.

3. A Construo do Plano Municipal de Assistncia Social: Componentes Bsicos


A seguir apresentam-se os componentes bsicos que integram o Plano Municipal de Assistncia Social - PMAS: Conhecimento da realidade (estudos e diagnsticos) Mapeamento e cobertura da rede prestadora de servios Objetivos Diretrizes e prioridades Metas e previso de custos Financiamento Monitoramento e Avaliao
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3.1 Conhecimento da realidade (estudos e diagnsticos)


O conhecimento da realidade a base fundamental construo do Plano de Assistncia Social, que visa responder efetivamente a necessidades e anseios da populao e obter impactos positivos nos grupos familiares e sociais nos seus territrios de vida. Decorre da investigao, reexo e anlise da realidade com fim operativo e programtico. Exige o levantamento de um conjunto de informaes bsicas que justificaro e direcionaro o plano inicial e que devero ser constantemente ampliadas e processadas, trazendo novas variveis para a correo e ajuste do planejamento e monitoramento da execuo. Assim, estudos e diagnsticos devem caracterizar, de um lado, as necessidades e problemticas sociais de um dado territrio, que sero objetos do planejamento e interveno e, de outro, identificar recursos a serem mobilizados para sua execuo. Enquanto fonte de conhecimentos, como j foi ressaltado, constitui-se em instrumento norteador indispensvel para identificar objetivos, estabelecer prioridades, metas e proceder escolhas metodolgicas. ainda, um meio de identificao de potencialidades, ativos e condies bsicas para a interveno prevista.

Numa dinmica estratgica, o processo contnuo e permanente de anlise da realidade vai se adensando com novos elementos, abrindo novos patamares de reexo e apropriao, considerando o movimento da realidade e possibilitando a adequao e refinamento das estratgias e metodologias de interveno, com vista a provocar as mudanas necessrias. 3.1.1 A importncia da sistematizao de informaes e de indicadores sociais Inicialmente, para caracterizao da situao dos municpios, estados e Distrito Federal na sua abrangncia, fundamental acessar a REDE SUAS, que fornece base de dados sociodemogrficos, estudos e informaes georeferenciadas em escala municipal, para apoiar a territorializao e a construo de indicadores prprios do SUAS. Tal sistema poder fornecer as bases estruturantes para contribuir com a formulao da poltica pelas trs esferas de Governo. Na seqncia, interessante recorrer a dados fornecidos por centros e institutos de pesquisa nacionais e estaduais para complementar uma primeira aproximao diagnstica.
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Como pelas novas diretrizes, as atenes da assistncia social se voltam a indivduos e famlias sob situaes similares de risco e vulnerabilidades, ou seja, para problemas coletivos e territorializados visando uma interveno matricial e integral, os diagnsticos devem trazer uma identificao de reas de maior incidncia destes fatores, que merecero estudos mais detalhados. Para isso so necessrios indicadores mais desagregados dos que os divulgados por centros e institutos de pesquisa, que na maioria contemplam as reas municipais e estaduais no seu todo, quase nunca dirigindo-se a micro-reas, distritos ou regies especficas de municpios e estados. Assim, importante de incio, lanar mo de cadastros de programas sociais (Bolsa-Famlia, BPC, PETI e outros), cadastros de servios governamentais e no governamentais (rede socioassistencial e intersetorial), pesquisas localizadas, instrumentos territorializados de anlise local, com vista a identificar os micro-territrios e regies com incidncia de populao em situao de vulnerabilidade, que devero merecer estudos mais especficos e levantamentos complementares. Trabalhado concomitantemente pelas esferas federal, estadual e municipal e ainda dentro delas, o regional e micro-territorial, o diagnstico social vai permitir o exerccio de uma das importantes funes da assistncia social - a de Vigilncia

Social, responsvel por detectar e informar as caractersticas e dimenses das situaes de precarizao, que vulnerabilizam e trazem riscos no mbito da cidade, do Estado, do pas, para que a Assistncia Social desenvolva sua poltica de preveno e monitoramento de riscos (NOB/SUAS/05:93). E socializando tais informaes, facilitar o exerccio do controle social pela sociedade. Tal funo vai se referir produo, sistematizao de informaes, indicadores e ndices territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social que incidem sobre famlias/pessoas nos diferentes ciclos de vida (crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com reduo da capacidade pessoal, com deficincia ou em abandono; crianas e adultos vtimas de formas de explorao, de violncia e de ameaas; vtimas de preconceito por etnia, gnero e opo pessoal; vtimas de apartao social que lhes impossibilite sua autonomia e integridade, fragilizando sua existncia; vigilncia sobre os padres de servios de assistncia social em especial aqueles que operam na forma de albergues, abrigos, residncias, semi-residncias, moradias provisrias para os diversos segmentos etrios (PNAS/04: 39,40). Atravs da anlise e acompanhamento de tais situaes, embasa-se o plano inicial, o seu ajuste e reordenamento sistemticos, bem como os planos subseqentes. No entanto, para mensurao destas situaes de vulnerabilidade, riscos e violao de direitos, deve-se construir indicadores especficos para identificao de prioridades e incluses justificadas no Plano, o monitoramento de aes na sua execuo e avaliao de resultados. Sem indicadores que dimensionem as caractersticas e variveis das situaes agradas nos territrios, fica dificultado o processo de deciso sobre as que devam ser contempladas, deixando sem referncia o monitoramento e avaliao do seu processo de enfrentamento. Indicadores so parmetros qualificados e/ou quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos foram alcanados, dentro de um prazo delimitado de tempo, dentro de uma localidade especfica. Como o prprio nome sugere so uma espcie de marca ou sinalizador, que busca expressar algum aspecto da realidade sobre uma forma que possamos observ-lo ou mensur-lo. A primeira decorrncia justamente que eles indicam, mas no so a prpria realidade. Baseiam-se na identificao de uma varivel, algum aspecto que varia de estado ou situao, variao esta que consideramos capaz de expressar um fenmeno que nos interessa. (Valarelli, 2003)

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Mesmo no revelando todas as dimenses da realidade, e tendo sua construo inuenciada por diversos fatores, como opes polticas, presses econmicas, tradies culturais, os indicadores so importantes para o diagnstico social. Se selecionados com critrio e usados em sistema de comparao, podem revelar facetas relevantes sobre aspectos da vulnerabilidade social do territrio. Sem comparao, no entanto, no h utilidade nenhuma para um ndice ou indicador. preciso compar-lo com o de outras localidades do mesmo porte e similitude, para entender sua expresso. E na execuo do plano, compar-lo consigo mesmo, em perodos de tempo, com o parmetro de metas a serem alcanadas, que sejam exeqveis e estejam comprometidas com a sua alterao substancial. Os dados em si no tm significado. Somente ganham valor quando analisados em sua evoluo e tendncias, bem como quando comparados a ndices de referncia (melhores ou piores) em relao a outros municpios da regio, estado ou pas. fundamental para a elaborao do PMAS acessar um conjunto de informaes, oficiais e cotidianas, de tal forma a compatibilizar dados que analisados, comparados e interpretados permitam o reconhecimento de problemas, demandas e potencialidades locais. importante no s a anlise de indicadores especficos, mas o levantamento de dados gerais sobre o municpio, contemplando a assistncia social e as demais reas sociais com as quais interage. Desse modo, podero ser apontados os desafios prprios da assistncia social e os que devero ser enfrentados conjuntamente com as demais polticas. Indicadores relevantes como ndices de analfabetismo, evaso/reprovao/ anos de permanncia na escola so fundamentais para anlise da educao local, da mesma forma que os ndices de natalidade/ mortalidade /morbidade, por faixa etria, sexo, grupo de causas mais freqentes, coeficientes de desnutrio, doenas prevalentes, leito por habitante, mdico por habitante, etc..Tais indicadores so importantes para que se configurem os problemas a serem enfrentados no campo de ao da assistncia social, racionalizando solues e definindo encaminhamentos integrados. assim imprescindvel a utilizao de ndices e indicadores sociais como IBGE, PNAD, IDH, Censo escolar/MEC, assim como o acesso ao GEO-SUAS, ferramenta informacional da REDE SUAS, para obter informaes sobre os terri-

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trios do ponto de vista da situao scio-econmica, cobertura das protees sociais, bem como para a gerao de relatrio, grficos e mapas temticos. O GEOSUAS (Geo-referenciamento do Sistema nico de Assistncia Social) foi desenvolvido com a finalidade de subsidiar a tomada de decises no processo de gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social, e resulta da integrao de dados e mapas servindo de base para a construo de indicadores voltados Poltica, conforme pode se observar pelo quadro a seguir: Indicadores Sociais
GEOSUAS A tecnologia utilizada foi desenvolvida pelo Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) em parceria com a Funcate (Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologia Espaciais), baseando-se em conceitos de cdigo livre e aberto. As informaes organizadas e georreferenciadas servem de base para construo de um observatrio que permita o controle social e o monitoramento da Poltica Nacional de Assistncia Social. O Sistema est disponvel a todas as pessoas que tenham interesse na rea de assistncia social.

Possibilidades
Perfil do Municpio Permite ao usurio gerar relatrio com informaes disponveis do municpio selecionado sobre os indicadores de projetos sociais e seu perfil socioeconmico. Gerar relatrios pr-definidos que relacionam nveis de proteo social, programas e benefcios assistenciais com variveis socioecnomicas. Permite ao usurio gerar relatrio com condio simples (maior, menor ou entre valores) aplicada varivel selecionada. Permite ao usurio realizar consultas de acordo com os indicadores e condies selecionados. Permite ao usurio gerar mapas temticos de estados, municpios, regies, microrregies. Permite ao usurio gerar grfico de barras de acordo com o indicador selecionado. Permite ao usurio gerar grfico de disperso de acordo com os indicadores selecionados. Permite ao usurio gerar relatrio por pblico alvo e os nveis de proteo social correspondentes. 43

Consulta simples

Maior e menor Consulta avanada Mapa temtico Histograma Disperso Relatrio Fonte: MDS/SNAS

Na busca de informaes, diante das diretrizes da PNAS/04 e da NOB/ SUAS/05, preciso articular estudos e levantamentos, transitando com anlises em vrias escalas da matricialidade familiar s questes macrosocietrias incidentes nos territrios. Considerar a centralidade familiar como eixo estruturante da poltica, sugere a anlise das formas emergentes de organizao familiar, de incidncia de fa-

mlias monoparentais; da sua composio, aspectos geracionais e de gnero, arranjos no cotidiano, valores, comportamentos, relaes na comunidade e na vida social. E as possibilidades criadas no seu interior para o desenvolvimento e bem estar dos seus membros. Este novo patamar a ser alado, vai requerer, portanto, a escolha de indicadores vinculados ao conceito de desenvolvimento humano, que considera a expanso das capacidades humanas e suas realizaes. Desde as mais simples, como alimentar-se adequadamente, evitar doenas, at as mais complexas, como desenvolver a auto-estima, autonomia, iniciativa, segurana pessoal, participao social e outros. E no s relacionados s pessoas individualmente, mas ao grupo familiar o diagnstico social, como interao, afetividade, comunicao, etc. Embora difceis de serem medidas, estas variveis so bsicas, pois, a heterogeneidade e multiplicidade de situaes implicam num tratamento no homogneo da pobreza, que deve ser enfrentado por uma gama diversificada de polticas (Souto e outros, 1995:7). H que se enfatizar que de nada adianta a caracterizao estatstica dos problemas sociais se no se observar suas dimenses qualitativas. Considerar a questo tnico-cultural, gnero-geracional das famlias e populaes, valores, subjetividades, peculiaridades, aspiraes, desejos e potencial de ao fundamental. H que se ter uma leitura das conexes e relaes que se do na vida diria de territrios vulnerveis, para encaminhamento de respostas no PMAS. O estudo dessas situaes e de seus efeitos sobre o cotidiano de vida das populaes, a partir das condies concretas do lugar onde elas vivem, deve permitir a identificao dos territrios de incidncia de riscos, no mbito das cidades, estados e regies do pas que devero merecer uma interveno mais incisiva e abrangente. Proceder a esta leitura, no entanto, significa admitir que, mais do que localizar situaes, o que importa compreender as razes, os sentidos e as conexes dessas localizaes que dizem respeito no somente ou estritamente s relaes de proximidade ou vizinhana fsica, mas tambm s semelhanas/ diferenas de situaes vividas, de contextos socioculturais. Apreender essa dinmica envolve diferentes tcnicas que extrapolam as estatsticas. Significa incluir outras formas de conhecimento sobre a realidade, agregando diversidades de olhares sobre a mesma realidade, sobre os territrios (Koga e Nakano, 2005). H que se considerar, ainda, que municpios, estados e mesmo regies do pas no so espaos homogneos, mas compem diversidades e desigualdades. Assim, estratgico buscar formas de regionalizao diferenciadas, que po-

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dem espacialmente partilhar finalidades e caractersticas comuns atravs da compreenso e delineamento de problemticas similares. preciso evidenciar tambm as questes relacionadas pobreza e vulnerabilidades que se irradiam para alm dos limites municipais, se espraiando por vastas extenses espaciais em escalas amplas e com interferncia de numerosas variveis, merecendo aes conjuntas das cidades e estados. Os municpios e estados se diferenciando em porte populacional, situao econmico-financeira e, principalmente, em questes tnico-culturais, exigem articulaes espaciais diferenciadas para cada conjunto de municpios - de pequeno e mdio portes, capitais e metrpoles. Enquanto os municpios menores se descentralizam em pequeno grau, tendo que se preocupar com estratgias para atingir suas reas rurais e compor consrcios para o enfrentamento de problemas comuns, as capitais e as metrpoles podem ganhar alto grau de descentralizao, exigindo nveis diferenciados de coordenao com vista unidade de ao. Como observam Koga e Nakano, a articulao entre diferentes escalas e formas de agrupamento territorial a melhor estratgia para dar conta da complexidade que compe as diversidades e desigualdades regionais. Cada escala e agregao regional possui lgica poltico-econmico-administrativa prpria, que agrega variveis que podem articular conjuntos (de territrios) ou cidades, segundo critrios de proximidade, semelhanas entre perfis e compartilhamento de objetivos e finalidades.(Idem, 2005) Assim, a localizao e agrupamento dos territrios-alvo considerando ainda o urbano e o rural, a existncia de comunidades quilombolas, ribeirinhas, acampamentos e aldeias indgenas - so fundamentais para o diagnstico. No entanto, tais mapeamentos so pontos de partida para que os planos se apropriem dos significados e expresses das situaes que eles evidenciam. fundamental que estudos e anlises explicitem os problemas na sua complexidade, com vista a dar ao Plano a possibilidade de inverter a lgica setorizada ou segmentada, substiuindo-a pela lgica da equidade social trabalhe as diferenas e desigualdades sociais presentes nas unidades territoriais que constituem as cidades, estados e regies brasileiras. O importante nesta perspectiva territorial/regional, descrever, analisar e explicar a realidade social na qual se pretende intervir, no seu contexto geral e nas reas priorizadas, assegurando-se conexes nos nveis micro ( microterritrios, regies) e macro ( municpio, estado, nao).

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3.1.2 A questo social e o campo de ao da assistncia social Estudos e diagnsticos em vista da elaborao do Plano demandam uma concepo precisa do campo de ao da Assistncia Social no contexto do SUAS. Para tanto, cabe considerar o quadro scio-poltico das vulnerabilidades sociais e o modo de configurao da questo social na sociedade brasileira. A questo social diz respeito s formas pelas quais se produz a acumulao da riqueza e da pobreza em nossa sociedade, responsveis pelos alarmantes ndices de desigualdade social e pelas mltiplas expresses de vulnerabilidade social que atingem contingentes expressivos da populao. Analisar as manifestaes que assume a questo social nos municpios, estados e Distrito Federal implica caracterizar a situao dos grupos sociais vulnerveis, cujas demandas devero ser objeto de atenes especificas. Os chamados grupos sociais vulnerveis podem ser ilusoriamente considerados como de fcil definio, ao se adotar uma concepo meramente econmica pautada por linhas de pobreza, ou se a base de anlise segmentar a totalidade social atravs de programas especficos para, crianas, adolescentes, idosos, pessoas portadoras de deficincia. No entanto, como analisa Oliveira (1995), a definio econmica da vulnerabilidade social, apesar da sua importncia, incompleta e insuficiente, porque no especifica as circunstncias em que esses grupos ingressaram no campo dos vulnerveis e, assim, tm reduzida capacidade para o enfrentamento dos mecanismos de mercado, que produzem no s a vulnerabilidade, mas tambm a discriminao social que a acompanha. Os grupos sociais vulnerveis no o so como portadores de atributos que, no conjunto da sociedade, os distinguiriam. Eles se tornam vulnerveis, melhor dizendo discriminados, pela ao de outros agentes sociais. Isto importante no apenas porque os retira da condio passiva de vulnerveis, mas porque identifica processos de produo da discriminao social, e aponta para sua anulao. (Oliveira, 1995:9) Para alm da produo material da pobreza, fundamental reconhecer tambm as diferentes formas de vulnerabilidade cultural que se encontram na

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origem de grande parte das discriminaes sociais que atingem os segmentos empobrecidos, e que, de forma geral, so reproduzidas pelas instituies sociais encarregadas pelo seu atendimento. Est na raiz da formao social brasileira o processo que torna a vtima responsvel pela sua situao de vulnerabilidade social. comum que a pobreza, a misria e a ignorncia paream aos olhos de muitos como estados naturais ou de responsabilidade do prprio indivduo que vive nessas condies. Assim como h estudos em que transparece a viso de que os indicadores sociais no acompanham os econmicos em funo da negligncia ou incapacidade natural dos setores sociais carentes em superar essa situao. A construo da subalternidade social, produto de relaes sociais mais amplas, repercute fortemente no campo da assistncia social. Realimenta e faz ressurgir, de diversas formas, o paternalismo, o autoritarismo e o assistencialismo nas relaes com os grupos sociais vulnerveis. A poltica pblica de assistncia social precisa enfrentar esses processos e revert-los na prtica concreta dos rgos governamentais e entidades privadas. Para que a poltica pblica de assistncia social possa atingir seus objetivos, fundamental situ-la no campo dos direitos e retir-la do campo das carncias. Isso relevante na tarefa de identificar e dar prioridade aos grupos populacionais usurios dos servios e benefcios da assistncia social, e que precisam ser situados no contexto das relaes sociais que estabelecem nos mbitos do trabalho (ou na sua ausncia), na famlia (ou na sua ausncia), na vizinhana, na comunidade, nos coletivos e associaes de que participam. Recomenda-se um estudo mais aprofundado do contingente populacional a ser atendido, destacando-se os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, do Benefcio de Prestao Continuada, do PETI e demais programas e benefcios da poltica de assistncia social. No entanto, preciso cuidado para no reforar segmentaes e setorizaes, incompatveis com a apreenso globalizadora da questo social nos municpios e regies, que impedem a execuo de programas e servios abrangentes e articulados no mbito da assistncia social e integrados s demais polticas sociais. Importante, tambm, o (re)conhecimento da capacidade de mobilizao coletiva e das formas de associao e organizao dos grupos sociais em funo dos quais se fortalecem as propostas de ao contidas no plano. Como sujeitos de direitos, e no apenas de carncias, esses grupos devem ser estimulados

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a se auto-organizar para que possam ter presena ativa nos espaos pblicos decisrios da pauta de prioridades e propostas a serem contempladas pelo Plano de Assistncia Social. Alm deste nvel de anlise, cabe situar as condies de atendimento institucional, extenso da cobertura, defasagens de acesso, qualidade da ateno, identificando novas demandas e necessidades de ampliao da proteo social pblica. A identificao das mltiplas faces da questo social apontar aos gestores e tcnicos competncias da poltica de assistncia social, tanto aquelas em que cabe ao conjunta com outras polticas sociais, bem como as demandas que, pela sua abrangncia e complexidade, extrapolam as possibilidades municipais, devendo comprometer Estado e Unio. 3.1.3 A configurao histrica das unidades territoriais A abordagem histrica no deve se pautar apenas por uma descrio cronolgica de acontecimentos e marcos jurdicos, mas por uma anlise dinmica de fatores relevantes e significativos que explicam a situao socioeconmica e cultural da rea em questo. As origens histricas do municpio, Distrito Federal, estado ou micro-territrio e muitos dos processos sociais que neles se expressam podem ser fatores determinantes na conformao de seus problemas atuais. Assim sendo, a apresentao destas informaes no Plano deve relacionar-se lgica dos processos econmicos, polticos, sociais, tnicos e culturais responsveis pela configurao das problemticas identificadas. Esse procedimento deve conduzir, portanto, apreenso das expresses concretas da questo social nos territrios, que evidenciem as vulnerabilidades e ameaas a que a populao local est sujeita, alm das potencialidades e oportunidades que se apresentam para o seu enfrentamento. Exemplificando: se os estudos realizados detectam uma mudana do perfil econmico da rea - da agricultura para o setor de servios - merecem destaque as principais razes desta transformao e os impactos que pode desencadear nas condies de vida e de trabalho da populao local. Se as mudanas foram determinadas por cortes de incentivos derivados de planos econmicos, podem trazer conseqncias como a expulso de pequenos agricultores para a periferia das reas urbanas. As repercusses desses processos na poltica social local,e, em particular, na poltica de assistncia social, precisam ser analisadas e posteriormente incorporadas no mbito de possveis estratgias a serem adotadas. Nesta configurao inicial, devem ser situadas a trajetria da assistncia social e suas mudanas polticas, tcnicas e organizacionais. A mesma lgica

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de apreenso scio-histrica deve presidir a caracterizao e problematizao da assistncia social, apresentando seu desenvolvimento local e formas de concretizao em diferentes conjunturas, bem como as mudanas polticoadministrativas mais recentes, provocadas pela PNAS/04 e NOB/SUAS/05, e os rebatimentos no sistema de gesto adotado e nas parcerias intersetoriais para a prestao dos servios socioassistenciais. 3.1.4 Aspectos geogrficos, econmicos, demogrficos educacionais e sociais No mbito macroscpico, uma anlise mais ampla e geral de contexto social pode situar e justificar a escolha de territrios como campo de intervenes mais incisivas. Assim, os levantamentos devem trilhar desde a situao fsico-geogrfica, social e econmica at o perfil educacional e cultural do municpio ou estado. A abordagem fsico-geogrfica (rea, localizao, regio do estado, limites, vegetao, relevo, distncia at a capital e as cidades vizinhas, vias de acesso, hidrografia, meios de transporte, etc.) importante para a anlise dos uxos migratrios, da situao da economia local e regional, do perfil das atividades produtivas, do mercado formal e informal, do acesso rede servios, do intercmbio regional, do sistema de comunicao. sempre recomendvel a anlise integrada destes aspectos, relacionando a base da economia local e regional a seus desdobramentos (produo/setor, ramo e gnero; emprego/ocupaes por ramo de atividades; renda da populao/faixas de ganho em salrios mnimos) e as condies sociais da populao (renda mdia familiar, populao sem emprego formal, mulheres com filhos pequenos responsveis pelas famlias, desemprego, participao de crianas na fora de trabalho, etc.). A questo fundiria, as formas de ocupao territorial e segregao/excluso espacial, o mercado imobilirio, dentre outros aspectos, so fundamentais para identificar a formao de reas de maior vulnerabilidade ambiental e social, a concentrao de cortios e favelas e outras formas de habitao precria. Para complementar a caracterizao socioeconmica do municpio, Distrito Federal ou estado, convm compar-los, em termos de ndices sociais, com os melhores e os piores dentro da sua regio e do seu porte; relacionar o ritmo de desenvolvimento econmico ao crescimento populacional e ampliao da rede de servios pblicos (transporte, gua, esgoto, luz, asfalto, lixo, telefone), associando a cobertura a demandas no atendidas; situar seu nvel de arrecadao, nmero de agncias bancrias, etc. Quanto aos aspectos demogrficos e sociais, importante indicar a populao atual, discriminando-a por zona urbana e rural, esclarecer a densidade
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demogrfica, levantar a evoluo das taxas de natalidade, mortalidade, natimortalidade, mortalidade infantil, longevidade, mdia de filhos por famlia, e analisar a evoluo da populao por componentes demogrficos dados significativos na caracterizao do perfil da populao, de sua formao e ritmo de crescimento. A anlise da distribuio por sexo e faixa etria tambm um indicador importante do pblico de servios e programas, bem como do potencial de mobilizao associativa (grupos voluntrios, formao de associaes, etc.). interessante, ainda, comparar os picos de aumento da populao com a expanso da infra-estrutura bsica de servios (transporte, sade, educao, saneamento,etc.) e os problemas da decorrentes. Como j dito anteriormente, na rea da educao importante caracterizar a escolaridade da populao jovem e adulta, dos chefes de famlia; levantar ndices de analfabetismo, crianas fora da escola ou com distoro idade-srie; ndices de evaso e reprovao e outros. Na sade, os ndices de morbidade, mortalidade infantil, materna, e de jovens; e de problemas como desnutrio infantil, gravidez precoce e outros.
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Tais aspectos devem ser fundamentados no apenas em dados atuais, mas tambm em sries histricas que demonstrem o acmulo de demandas, necessidades e tendncias previstas. J os micro-territrios devem merecer estudos especficos sobre as vrias expresses da questo social manifestas e latentes. De incio, a caracterizao do perfil dos beneficiados pelos programas sociais existentes d uma amostra da situao socioeconmica e cultural das famlias nos territrios. A seguir, as vulnerabilidades socioambientais e os riscos a que esto expostos os moradores devem receber estudos que apontem a sua natureza, caractersticas, dimenso, faixas etrias com maior incidncia, priorizando-se os problemas de maior incidncia e aprofundando a correlao entre eles, bem como sua repercusso nas condies de vida.

3.2 Mapeamento e cobertura da rede prestadora de servios


A par da identificao de problemas e demandas, cabe relacionar o conjunto de servios, programas, projetos e benefcios oferecidos pela assistncia social e pelas demais polticas sociais pblicas. A malha de servios deve ser mapeada e analisada quanto localizao, natureza das atenes oferecidas, cobertura, padres de qualidade e quadro profissional disponibilizado e nveis de desempenho. Tambm merecem anlise a capacidade operativa dos rgos

gestores destes servios, recursos aplicados, fontes de arrecadao, relao custo-benefcio, fundamentados o mximo possvel em indicadores. A anlise crtica do mapeamento e desempenho das vrias polticas e, em especial, da assistncia social, necessria para se avaliar os vazios de ateno, o padro das aes, aquelas que devem ser mantidas, ampliadas, reformuladas, articuladas ou mesmo encerradas. Avaliar o desempenho do conjunto de servios significa verificar o impacto que provocam sobre a realidade local, alterando a qualidade de vida dos cidados. Supe ainda verificar a efetividade dessas aes, reetida na capacidade no s de traduzir determinado recurso em melhores indicadores, mas de contribuir na melhoria das condies sociais dos territrios e dos seus moradores. Com relao assistncia social, convm analis-la na trajetria dos ltimos anos, demonstrando sua evoluo positiva ou negativa. E estabelecer comparaes com a de outras localidades, no mesmo perodo de tempo, situando o seu padro em termos regionais, estaduais e interestaduais. Nesta fase de mapeamento, fundamental avaliar o estgio em que se encontra o trabalho em rede ou, em outras situaes, a possibilidade de transformar a malha desarticulada de intervenes num funcionamento em rede, ou seja, num conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas estas unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia de bsica e especial e ainda por nveis de complexidade (NOB/SUAS/05,pag.94), focalizando-se suas especificidades e alcance de complementaridade. A articulao da rede socioassistencial ser fundamental para a efetividade e completude no enfrentamento das situaes de vulnerabilidade, visto que trazem s polticas um universo amplo e diversificado de necessidades e possibilidades, exigindo uma interveno sinrgica, agregadora e totalizante. O critrio a orientar a relao pblico-privada a qualidade dos servios de assistncia social, transparncia da prestao de contas e explcito compromisso com objetivos pblicos e interesse coletivo. O Plano deve detalhar as modalidades de relao adotadas entre a administrao pblica e as entidades de assistncia social, se convnio ou outras formas de articulao, como contrato, acordo de cooperao tcnica, etc. Uma caracterizao abrangente das instituies parceiras, sua capacitao institucional e competncia tcnica demonstradas publicamente para cum-

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prir os compromissos firmados, o tipo, a natureza e o alcance da cooperao, as competncias a serem assumidas, o padro de atendimento e especificao das aes conveniadas so elementos imprescindveis a serem contemplados no Plano. Na articulao dos organismos oficiais e privados de assistncia social h que se ter como meta a perspectiva de formao de rede sociosassistencial. No basta aos municpios e estados possurem uma cadeia de servios similares, que duplicam e superpem aes sem vnculos entre si ou apoiados em relao de dependncia. necessria a instalao de um processo de agregao de organizaes em torno de interesses comuns, devidamente definidos e pactuados, que estabeleam relaes horizontais, de interdependncia e complementaridade. O novo conceito de rede ganha complexidade, pois no so suficientes apenas o compartilhamento de objetivos comuns e a adeso a certos procedimentos tecnolgicos e processuais. H igualmente a exigncia de uma adeso ou sintonia com expectativas e valores culturais dos agentes e organizaes que a compem. Por isso mesmo, observa-se que as redes modernas mantm-se num processo contnuo de busca de legitimao atravs de uxos ativos de informao e interao. (CBIA/ IEE/PUC-SP,1995:11) O reconhecimento de que a rede no mbito da assistncia social precisa ser construda o primeiro passo necessrio para sua criao. Trata-se de um processo que deve mobilizar esforos dos representantes da rea - no governo e na sociedade -, dirigidos superao da fragmentao institucional e ausncia de efetividade de servios dispersos e de alcance social restrito. , portanto, necessrio prever no Plano, estratgias de conectividade entre este conjunto de servios socioassistenciais. Uma gil e competente circulao de informao, o intercmbio de experincias, a complementao e suplementao de atenes voltadas aos usurios, a integrao de projetos especficos em amplos programas, intensificam a trama de relaes entre as organizaes, sem desrespeitar especificidades e autonomias. A exigncia compartilhada em termos da qualidade requerida na prestao de servios governamentais e privados e o investimento conjunto na educao continuada dos trabalhadores, podem levar adoo de padres de atendimento que balizem servios, programas e projetos. Os dados oriundos do monitoramento das aes desenvolvidas pelas entidades e organizaes de assistncia social tm que ser analisados sistemati-

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camente para que se possa conhecer e avaliar o contedo das atividades e os resultados obtidos. As concluses desse processo podero fundamentar a construo de indicadores de qualidade, permitindo identificar as entidades sociais que demonstram capacidade tcnica, financeira e organizacional imprescindveis para a sua integrao e permanncia na rede de servios socioassistenciais conveniados, bem como localizar aquelas que, no demonstrando tais condies, devam ser orientadas para reformulaes ou at descredenciamentos. A rede de servios de assistncia social constitui uma totalidade complexa de relaes baseadas em sistemas de integrao, capacitao e avaliao. No entanto, tal rede demanda mecanismos de apoio, que longe de constiturem procedimentos burocrticos, do estrutura e consistncia ao seu funcionamento. Para tanto, faz-se necessrio: Unificar o cadastro das organizaes de assistncia social da cidade; Criar bases de informao para um banco de dados sobre as organizaes sociais sem fins lucrativos no campo da assistncia social; Estimular a construo da rede por territrios ou regies da cidade; Criar homogeneidade de nomenclatura entre as organizaes de assistncia social; Criar indicadores de qualidade de programas e servios das organizaes de assistncia social a partir de padres de cidadania; Definir o perfil das organizaes de assistncia social e suas demandas; Unificar os coletivos da cidade que operam com estas organizaes (caso existam) 4.

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preciso registrar um importante avano das relaes pblico-privadas no mbito da poltica de assistncia social, com a deliberao, em novembro de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, relativa regulamentao do artigo 3 da LOAS5, que define o que so entidades e organizaes de assistncia social. O principal aspecto dessa regulamentao a qualificao das entidades de assistncia social em consonncia com a Poltica Nacional de Assistncia Social e com o Sistema nico de Assistncia Social SUAS.

4. Recomendaes que integram o projeto Rede de Proteo Socio-Assistencial da Cidade de So Paulo, coordenado pelo Ncleo de Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP, 1997. 5. Resoluo 191, de 10 de novembro de 2005, com retificao publicada no DOU em 10 de fevereiro de 2006.

Para gestores e conselhos municipais, essa normatizao representa uma ferramenta importante do SUAS, no contexto de um novo marco regulatrio da rede socioassistencial prestadora de servios e participante dos espaos pblicos de gesto e controle social. Os gestores precisam (re) organizar a rede socioassistencial de acordo com as diretrizes do Sistema nico de Assistncia Social, assim como os conselhos municipais, responsveis pela inscrio das entidades e fiscalizao dos servios, programas e projetos, precisam redefinir critrios e parmetros de qualidade das protees e provises, alm do assessoramento aos usurios e sua participao nos conselhos.

3.3 Definio de objetivos


A anlise da realidade local, nas suas necessidades sociais e potencialidades, prcondio para identificar problemas socioterritoriais que devem ser enfrentados. Uma adequada caracterizao das vulnerabilidades sociais e do recorte especfico da assistncia social possibilitam a formulao de um plano consistente. Os planos, muitas vezes, apresentam objetivos muito amplos, mais pertinentes a uma poltica global para o municpio ou para as demais esferas de governo, do que propriamente para a rea da assistncia social. Os objetivos traduzem os resultados que se pretende atingir com a execuo do Plano. preciso observar que o equacionamento da questo social nos municpios, estados e Distrito Federal no so tarefas exclusivas de uma poltica setorial, embora cada uma delas deva identificar a contribuio especfica para o enfrentamento das suas expresses no territrio, uma vez que as possibilidades de resoluo global dependem de polticas macroestruturais em nvel federal. Os objetivos tm necessariamente que estar fundamentados em diretrizes e princpios estabelecidos pela legislao que norteia a Poltica de Assistncia Social, bem como por outros marcos legais das polticas correlatas, como Estatuto da Criana e Adolescente ECA, Estatuto do Idoso, Poltica de Ateno s Pessoas com Deficincias, Estatuto da Cidade, etc., estabelecendo desta forma a articulao entre as diferentes polticas setoriais. Deve ser considerada no s a legislao federal e estadual existente, mas a legislao especfica do municpio relativa s diferentes polticas sociais e econmicas e, em particular, os seus Planos Diretores, os Planos Plurianuais

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PPAs, as Leis de Diretrizes Oramentrias LDO e as Leis Oramentrias Anuais LOA. Municpios, Distrito Federal e estados, como entes da federao, contam com autonomia para configurar e normatizar suas polticas de proteo social bsica e especial, no seu nvel de responsabilidade. Cabe poltica de assistncia social incentivar tal procedimento, legitimando as normas j definidas pelo governo local ou propondo alteraes e adequaes, desde que sintonizadas com as regulaes estaduais e federais.

3.4 Diretrizes e prioridades


O Plano Municipal de Assistncia Social deve estar coerente e compatibilizado s diretrizes que orientam a administrao pblica, expressas nos planos de governo Plano Diretor, Plano Plurianual, Plano Estratgico, Plano Decenal e outros, para que obtenha expresso nas propostas do executivo e legitimao para sua execuo. O Plano deve considerar ainda as diretrizes e propostas das polticas setoriais que mantenham interfaces com a assistncia social, visando a integrao e complementao de aes, tendo em vista reforar respostas globais do governo local s demandas sociais, otimizando recursos e potencializando o trabalho social. A proposta de ao dever ser definida atravs do estabelecimento de prioridades hierarquicamente elencadas por ordem de necessidade, viabilidade e potencial estratgico, expressas atravs de programas, projetos, servios e benefcios (permanentes e eventuais), conforme definidos na NOB-SUAS. Os objetivos, mtodos de ao e resultados previstos pelos servios e benefcios devem estar coerentes entre si e no objetivo geral do Plano, garantindo sua continuidade e permanncia, concretizando efetivamente o trnsito da prtica tradicional da assistncia social para uma poltica com novas bases de legitimidade social considerando o Sistema nico de Assistncia Social. fundamental superar abordagens pontuais, focadas em indivduos com particularidades ou faixa etria especfica, que deslocam cidados do seu grupo familiar/comunitrio/social, isolando-os no processo de ateno. sempre recomendvel que os Planos Municipais de Assistncia Social prevejam a localizao dos servios e programas em micro territrios prximos vida cotidiana dos indivduos e grupos, facilitando-lhes o acesso.

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O conjunto dos programas e servios precisa, ainda, refletir as prioridades estabelecidas pela gesto pblica, assumindo expresso na agenda governamental. No se pode deixar de prever, identificar e definir em cada modalidade de ao, a populao, o tipo de atendimento, prazos, metas, recursos e metodologias de trabalho. Vale ressaltar que a eficcia da poltica de assistncia social depende da articulao entre benefcios, servios, programas e projetos, capaz de viabilizar cobertura social s situaes de risco e de vulnerabilidade sociais a que so submetidos indivduos e grupos, que apontem para a melhoria da qualidade de vida. Para isso, torna-se relevante que os planos sejam fundamentados na realizao de estudos e diagnsticos que aprofundem o conhecimento sobre as situaes sociais que caracterizam os embates da vida cotidiana da populao usuria (efetiva e potencial) abrangida pela poltica de assistncia social, as estratgias adotadas para o seu enfrentamento e as modalidades de apoio pblico que devero ser priorizadas.
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Desse modo, o conhecimento da advindo pode subsidiar propostas diversificadas e mais amplas de benefcios assistenciais (permanentes e eventuais) a serem assumidos pelos governos municipal e estadual, de modo a garantir um elenco de provises sociais que respondam no apenas s situaes de emergncia social, mas principalmente quelas em relao s quais preciso antecipar-se atravs de aes preventivas.

3.5 Metas estabelecidas e previso de custos


importante esclarecer a diferena entre metas e objetivos. As metas so a quantificao dos objetivos. Ao se prever as metas, h que se considerar o nmero de famlias e territrios que j vm sendo atendidos, bem como a ampliao necessria, levando em conta os recursos disponveis - humanos, materiais e financeiros - e aqueles que podem ser mobilizados. Observa-se que na rea da assistncia social h pouco acmulo na definio de metas e no estabelecimento da relao entre custo e benefcio das aes. Em decorrncia, dificulta-se a previso realista de custos para produtos parcialmente obtidos e, conseqentemente, para o financiamento de programas, projetos, servios e benefcios definidos no Plano. Mesmo que se baseie em projees, importante que estes custos sejam avaliados no processo de execuo.

O conhecimento dos pisos de atendimento para programa/projeto/servio so referncias para a previso geral do oramento, conseqentemente, para o monitoramento e avaliao. A NOB/05 estabelece piso bsico fixo para atendimento das famlias e seus membros, piso bsico nas modalidades de transio e varivel para servios complementares no territrio, tais como servios de proteo social bsica para jovens; centros de convivncia, aes de incentivos ao protagonismo e ao fortalecimento de vnculos familiares. Define ainda, piso de proteo especial de mdia e alta complexidade (este ltimo dividido em I e II). So destinados, respectivamente, aos riscos sociais oriundos de situaes sem rompimento de vnculos familiares e contextos de alto grau de violncia e violao de direitos respectivamente. recomendvel compatibilizar custos com objetivos a serem atingidos e resultados previstos pelo Plano, ancorando as metas em previses realistas, para se gerenciar a eficcia e efetividade dos programas e servios. A tendncia observada do crescimento quantitativo na oferta de servios nem sempre acompanhada de investimentos na ampliao de pessoal, no aperfeioamento da gesto do trabalho e na educao continuada de trabalhadores e gestores. Isto significa que crescimento quantitativo na oferta de servios no pode ser mecanicamente associado qualificao desses servios, que devem ser continuados e profissionalizados. Deve-se ter no horizonte o estabelecimento de uma poltica de gesto do trabalho que possibilite a recomposio de quadros demandados pelas novas competncias, acompanhada de programas de educao permanente e continuada. A previso de custos deve se fazer, ainda, de forma transparente, viabilizando o controle por parte da sociedade civil e dos usurios, nos espaos pblicos em que este se realiza.

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3.6 Financiamento
A questo do financiamento da assistncia social apresenta, pelo menos, duas dimenses centrais: uma relativa quantidade de recursos aplicados e outra forma de gesto desses recursos. A questo da gesto dos recursos torna-se central para a consolidao da descentralizao democrtica e para a implantao do SUAS nas vrias instncias federativas.

Os recursos para a assistncia social so oriundos do Oramento da Seguridade Social, formado por contribuies sociais e recursos fiscais e remetidos ao Fundo Nacional de Assistncia Social. O Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), institudo pela LOAS e regulamentado pelo Decreto n 1.605, de 25/08/95, tem por objetivo proporcionar recursos e meios para financiar o benefcio de prestao continuada e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social. O repasse de recursos do FNAS para estados, Distrito Federal e municpios feito por intermdio de Fundos devidamente institudos e em funcionamento, com transparncia pblica. Da a importncia de conhecer a receita global dos municpios, estados e Distrito Federal, para que se possa avaliar os percentuais destinados s polticas sociais. A assistncia social, diferentemente de outras reas sociais, como a educao e sade, no possui um percentual de recursos obrigatrios para a sua aplicao, ficando sujeita negociao e previso oramentria anual, alm das transferncias oriundas dos outros nveis de governo.
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A legislao, ao no explicitar percentuais fixos para a rea, deixou a critrio dos governantes, legisladores e da capacidade de inuncia dos conselheiros e sociedade civil, a deciso relacionada ao montante de recursos fiscais a serem gastos na rea. O financiamento da Assistncia Social, a partir do SUAS, estabelece mecanismos alicerados no princpio do co-financiamento dos entes federados, contribuindo para o reordenamento da gesto financeira da Assistncia Social em patamares identificados com o fortalecimento da transparncia das informaes, o alargamento da partilha de recursos e a anlise das demandas socioterritoriais. O artigo 10 da LOAS faculta aos trs nveis de governo a celebrao de convnios com entidades e organizaes de assistncia social, desde que em conformidade com os Planos aprovados pelos respectivos Conselhos. Essa perspectiva aponta para uma relao contratual pautada por critrios de bilateralidade, onde ambas as partes contraem direitos e obrigaes. A PNAS/2004 e NOB/2005 definem o estabelecimento de parcerias com a sociedade civil na execuo de servios, programas e projetos, compondo o Sistema nico de Assistncia Social atravs do vnculo SUAS (NOB/2005 pg. 47). Neste sentido, a relao pblico-privada a ser firmada nos municpios, estados e Distrito Federal depende da criao de um aparato regulatrio que fundamente o desenvolvimento das aes de proteo social bsica e especial.

O vnculo SUAS no apenas um instrumento de repasse de recursos, mas deve constituir-se simultaneamente em um mecanismo de introduo e garantia de padres de qualidade s aes desenvolvidas. Trata-se, portanto, de estratgia a ser utilizada na parceria entre entes estatais e organizaes de assistncia social, alicerada na transparncia das exigncias e contrapartidas envolvidas. O fortalecimento dos Fundos de Assistncia Social pea chave para a consolidao da gesto do SUAS, compatvel com as novas competncias e atribuies a serem assumidas pelo gestor pblico. O Fundo de Assistncia Social deve reunir a totalidade dos recursos destinados ao financiamento de programas, projetos, servios e benefcios da assistncia social. Assim sendo, o processo de elaborao do oramento do Fundo tem relao direta com o Plano de Assistncia Social, que o instrumento bsico para subsidiar as propostas de aplicao dos recursos dessa rea. Alm das transferncias intergovernamentais, fundamental a alocao de recursos dos prprios municpios, estados e distrito federal, decorrentes do seu oramento fiscal, para o financiamento das aes previstas no Plano de Assistncia Social. Dessa forma, cria-se as condies para a permanncia e continuidade dos servios e benefcios, base fundamental para a consolidao da poltica de assistncia social. Alm de negociar recursos na esfera federal e estadual a serem transferidos ao fundo, o municpio deve alocar recursos prprios do seu oramento fiscal para co-financiar aes da assistncia social. A NOB/2005 aponta mecanismos para transferncia de recursos financeiros do Fundo Nacional de Assistncia Social para estados, municpios e Distrito Federal, assim como dos fundos estaduais para os municipais. (NOB-2005:131). Trata-se, portanto do estabelecimento de parmetros transparentes de efetivao do repasse de recursos de fundo-a-fundo, conforme apontado na LOAS. O modelo de gesto proposto pelo SUAS, do ponto de vista do co-financiamento entre os entes federados, deve considerar como referncia a famlia e seus membros nos territrios de pertencimento e o nvel de complexidade do risco social ao qual esto submetidos. A partir da anlise destes elementos, estabelece a definio clara de competncias e responsabilidades tcnico-polticas da Unio, dos estados, Distrito Federal e dos municpios (NOB/2005:130), assim como os pisos de proteo social para o repasse de recursos, mediante prontido e adeso ao SUAS.

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A associao entre aporte financeiro e complexidade da proteo social a ser afianada significa o reconhecimento do grau de heterogeneidade das vulnerabilidades e riscos sociais a ser considerado na elaborao do Plano Municipal de Assistncia Social. Implica, ainda, assegurar, de forma gradativa, melhor adequao e racionalidade na redistribuio dos recursos pblicos. Aponta a NOB/2005 a condicionalidade para a transferncia de recursos financeiros, mediante o preenchimento dos planos informatizados (Plano de Ao- SUASWEB). Mas, para alm desse procedimento, preciso destacar a relevncia da elaborao do Plano Municipal de Assistncia Social, a ser apresentado ao Conselho, como instrumento privilegiado para o conhecimento socioterritorial, controle social, proposituras, estabelecimento de pactuaes e, por fim, acompanhamento e avaliao dos objetivos a serem alcanados. O sistema de informao do SUAS, atravs da REDE SUAS, possui aplicativos destinados gesto financeira da Assistncia Social em municpios, estados e Distrito Federal, tais como descritos no quadro a seguir. Transaes Financeiras
SISFAF 60 um sistema de transferncias fundo a fundo: sistema que agiliza e moderniza os procedimentos de repasses de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os fundos municipais e estaduais. Operacionaliza os repasses por intermdio de transferncias automatizadas de arquivos para o SIAFI. Toda a base de dados de pagamentos est disponvel no sistema InfoSUAS. Sistema de acompanhamento oramentrio do SUAS: especfico para gesto oramentria do recurso gerido pelo Fundo Nacional de Assistncia Social. O sistema interage com o SISFAF e alimentado pelos dados exportados do SIAFI que, aps o devido tratamento, so atualizados tanto no SIAFI como o SISFAF. O Sistema de gesto de convnios o sistema da Rede SUAS responsvel pelo gerenciamento de convnios, acompanhando todo trmite desde o preenchimento dos planos de trabalho, formalizao do convnio e prestao de contas. O sistema conta com trs mdulos pr-projeto e parlamentar (SISCONweb) disponibilizado na internet para o envio dos dados do convnio pretendido pelos estados e municpios, e um mdulo cliente-servidor, para a administrao dos processos pela SNAS e FNAS. O InfoSUAS um sistema aberto populao atravs da rede mundial de computadores - WEB. Disponibiliza informaes sobre os repasses financeiros do Fundo Nacional de Assistncia Social para os Fundos de Assistncia Social (estados e municpios), classificando os servios das Protees Sociais Bsica e Especial (de alta e mdia complexidade) por regies, estado, municpios. Ainda fornece acesso base de dados dos pagamentos realizados em anos anteriores hierarquizados pelos tipos de interveno organizadas no perodo.

SIAORC

SISCON

INFOSUAS

Plano de Ao
SUASWEB O SUASweb o ambiente de funcionalidades especfico para a gesto do Sistema nico de Assistncia Social que compreende o plano de Ao e o Demonstrativo Sinttico de Execuo Fsico financeira alm de informaes sobre as contas correntes, saldos, repasses e cadastros.

Fonte: MDS/SNAS

Para alm do processo de prestao de contas aos Conselhos de Assistncia Social, a gesto financeira do SUAS a ser contemplada no Plano, est a exigir uma anlise global capaz de revelar prontido da gesto pblica, alicerada em parmetros legais que contribuam para o domnio pblico desta Poltica de Proteo Social. Outro mecanismo de repasse financeiro a ser considerado na elaborao do Plano de Assistncia Social a partilha de recursos, cujos critrios so pactuados e definidos nas CIT e CIBs, com o referendo dos Conselhos. Esses critrios esto pautados em indicadores sociais de vulnerabilidade, porte populacional e no cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura. (NOB/2005, pg. 134). importante ainda destacar a relevncia da destinao exclusiva de recursos da Assistncia Social para os Fundos (nacional, estadual, municipal e do Distrito Federal), fortalecendo o comando nico e rompendo com o paralalelismo dos fundos de solidariedade vinculados, em geral, s primeiras-damas. nesse novo patamar de elaborao e execuo dos recursos financeiros na Assistncia Social, dentre outros fatores, que se efetivaro a transparncia, democratizao e profissionalismo para a construo de uma tecnologia de oramentao da Assistncia Social. Finalizando, cabe destacar alguns pontos importantes relativos ao processo de oramentao: A oramentao do Plano deve acompanhar especialmente a elaborao do oramento anual do executivo, objetivando a incluso de verba especfica para a Assistncia Social. o oramento pblico passa por diversas etapas at a sua aprovao final, portanto, fundamental o acompanhamento do processo pelos gestores e Conselhos de Assistncia Social. As etapas especficas de elaborao podem ser assim resumidas:
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O primeiro o processo de planejamento da ao governamental no qual o Plano de Assistncia Social deve se integrar; O segundo passo caracteriza propriamente a fase de oramentao, quando o que foi planejado alocado nas rubricas que garantem os recursos no oramento; O terceiro momento envolve a discusso e aprovao da proposta oramentria pela esfera legislativa, quando a proposta est tramitando pela Cmara Municipal (no caso dos municpios) ou Assemblia Legislativa (no caso dos estados). A seguir, a proposta oramentria, j aprovada, passa pela sano do executivo, que pode eventualmente vetar alguns dos seus itens. Somente a partir desse momento pode-se realizar a execuo oramentria, que nem sempre cumpre a previso financeira aprovada.

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Da a importncia do acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria, papel de fundamental relevncia a ser assumido pelo Conselho de Assistncia Social, uma vez que nessa etapa que os recursos podem ser desviados para outros fins ou nem sequer serem liberados pelos rgos responsveis. O financiamento da assistncia social exige o estabelecimento de alianas, negociaes e acordos com o poder legislativo em torno da proposta oramentria, que possam contemplar a ampliao de metas e a garantia de recursos para a execuo do Plano de Assistncia Social. O Fundo Municipal de Assistncia Social um mecanismo que melhora a distribuio de recursos na medida em que possibilita a produo de informaes qualificadas, que permite a retroalimentao do processo de planejamento, definio da poltica e formulao do Plano. Viabiliza, tambm, a gesto democrtica dos recursos atravs da participao e das atribuies deliberativas do Conselho de Assistncia Social do municpio 6. Os recursos prprios do garantia de autonomia e continuidade ao Plano Municipal de Assistncia Social. No entanto, sabe-se que a maioria dos municpios de pequeno porte, com baixa ou nenhuma arrecadao, fica na dependncia

6. Reexo de Rocha na II Conferncia Nacional de Assistncia Social (Cadernos Abong, n. 21, 1997).

de recursos das demais instncias ou captados em outras fontes, sendo estes, ainda, os mais prejudicados no recebimento de verbas. O gestor municipal deve definir com clareza os recursos disponveis para a consecuo do plano, explicitando as fontes de financiamento que subsidiaro as aes, sejam do oramento prprio, das transferncias estaduais, federais ou de apoios privados. A existncia do Fundo Municipal de Assistncia Social fundamental, no apenas para gerenciamento e controle dos repasses financeiros das instncias estadual e federal, mas para obteno de novos recursos junto a agncias financiadoras nacionais e internacionais, empresas e outros organismos cooperadores. Quanto maior a diversidade de fontes, maior a amplitude das aes, envolvimento da sociedade e autonomia do municpio com relao gesto das suas polticas. O Plano de Assistncia Social um instrumento valioso de captao de recursos. preciso divulg-lo e utiliz-lo nos processos polticos de negociao para garantir seu financiamento.

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3.7 Monitoramento e Avaliao


O Plano Municipal de Assistncia Social requer avaliao e reajuste constantes, seja em face de novos acontecimentos ou situaes, seja para a correo dos objetivos e estratgias anteriormente definidos ou redefinidos, ao longo de sua implementao. A avaliao de um Plano pode obedecer a critrios e perspectivas diferentes: depende de quem o analisa, do contexto em que realizado e das intenes em jogo na sua execuo. O melhor sentido da avaliao, no entanto, que seja um instrumento poltico-gerencial, utilizado como meio de melhorar as aes existentes, aprimorar o conhecimento sobre a realidade e sobre as formas de interveno, contribuindo para o planejamento futuro, com garantia de continuidade e permanncia, superando assim descontinuidade e transitoriedade.

Do ponto de vista poltico-institucional, avaliar um plano , antes de tudo, Ter uma medida da resoluo dos conitos e da acomodao de interesses entre os atores (pblicos e privados) participantes do processo de deciso, bem como das possibilidades de novos arranjos satisfatrios, com novas manipulaes dos instrumentos de poltica, para atender a correes necessrias. (Santos,1989:131) Alm desta dimenso poltico-institucional, o monitoramento e a avaliao sistemticos constituem um imperativo tico, apontando quo criteriosa e transparente a aplicao de recursos pelo Plano e o padro de qualidade e eqidade obtido na prestao de servios socioassistenciais de interesse do populao usuria. Ter que incorporar mtodos e instrumentos tcnicos que permitam a correta identificao dos problemas e a busca de solues superadoras, apresentando produtos e resultados previstos. Assim, o monitoramento e a avaliao so instrumentos estratgicos para a execuo do Plano, identificando seus ganhos e dificuldades, alm de prover os agentes sociais de informaes que levem ao seu contnuo ajuste e aperfeioamento, bem como possibilitar o exerccio do controle social pela sociedade. Estes procedimentos realimentam o Plano com novas decises e opes, racionalizando e otimizando recursos, para que alcance os resultados previstos e, por conseguinte, as transformaes pretendidas. No se observa, contudo, no mbito da assistncia social, uma cultura introjetada de monitoramento e avaliao que favorea o exerccio de juzos valorativos sobre as prprias aes ao longo de processos sistemticos e continuados. O mais comum que a avaliao seja prevista como registro final dos resultados alcanados isto , seja a constatao do que se obteve ou deixou de obter com as intervenes o que dificulta a retroalimentao to caracterstica do acompanhamento e avaliao. Para a configurao da assistncia social no contexto do SUAS, com atenes contnuas e permanentes, garantidas como direitos sociais, este processo se faz fundamental, permitindo uma interveno progressivamente aperfeioada, parametrada por ganhos de autonomia e protagonismo de beneficirios, famlias e territrios indicadores bsicos a serem acompanhados que redundam em resultados previstos. Neste sentido, a composio de um sistema de monitoramento e avaliao, articulado ao sistema de informao da assistncia social, tem-se colocado como ferramenta essencial, visando a consolidao da Poltica de Assistncia Social.

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As concluses das ltimas conferncias nacionais de assistncia social, tm apontado a implementao desse sistema como fundamental mensurao da eficincia e eficcia das aes previstas nos Planos de Assistncia Social; transparncia; ao acompanhamento; avaliao do sistema e a realizao de estudos, pesquisas e diagnsticos a fim de contribuir para a formulao da poltica pelas trs esferas de governo. (PNAS/04, pag. 56) Os documentos oficiais colocam como premente uma substancial e decisiva alterao em torno da realizao de polticas estratgicas de monitoramento e avaliao, a serem desenhadas como meio de aferir e aperfeioar os projetos existentes, aprimorar o conhecimento sobre os componentes que perfazem a poltica e sua execuo e contribuir para seu planejamento futuro, tendo como pano de fundo sua contribuio aos escopos institucionais. (PNAS/04, pg. 57) A gesto da informao, operando as estratgias de produo, armazenamento, organizao, classificao e disseminao de dados, por meio das ferramentas tecnolgicas disponveis e a serem desenvolvidas, so elementos fundamentais a serem devidamente incoporados na cultura institucional vigente. Na fase de formulao do Plano, a avaliao inicial, ou ex-ante, propicia a definio das questes a serem enfrentadas, um balano dos fatores facilitadores e complicadores presentes, em relao s condies de exeqibilidade e viabilidade. Torna visvel as potencialidades e fragilidades internas das instituies e grupos participantes, definindo pr-requisitos para sua realizao. Na fase de execuo das propostas, o monitoramento e a avaliao assumem uma funo retroalimentadora do Plano, enquanto acompanham os avanos e produtos intermedirios que indicaro os ajustes e adequaes necessrias s etapas posteriores. Na fase final, a avaliao ex-post vai coletar, ordenar e analisar informaes e dados que possibilitem a formulao de juzos de valor em relao aos resultados finais e seus efeitos sobre a situao inicial e/ou as modificaes nas condies de vida da populao. Estas etapas, no entanto, devem se suceder num processo construdo coletivamente, com a participao da rede de parceiros e usurios e com a possibilidade de espaos pedaggicos de aprendizagem. Deve ser previsto um sistema de acompanhamento e avaliao para o Plano como um todo, atravs de indicadores comuns a todos os programas como, por exemplo, acesso a servios, protagonismo, autonomizao, participao, engajamento comunitrio, etc., e indicadores especficos para cada programa e aes, adequados aos objetivos que se quer atingir em cada um, como ganho

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de habilidades especficas, ampliao da renda e outros. importante definir claramente o objeto da avaliao e seus focos de concentrao, ou seja, sob que ngulos, espaos e temporalidade sero avaliados. Cumpre verificar se os produtos e resultados previstos foram alcanados, se as demandas priorizadas e suas metas foram devidamente atendidas. Mais ainda, fazse necessrio apreender, na sua totalidade, os uxos e nexos estabelecidos entre a seleo de estratgias, sua implementao, execuo, resultados produzidos e custos financeiros. Enfim, trata-se de comprovar a eficincia e eficcia dos servios e aes programadas, bem como a efetividade7 na aplicao do gasto pblico. No se deve prever, portanto, apenas monitoramento e avaliao de resultados, mas tambm de processos. Alm de mensurar quantitativamente os ganhos e o alcance social das aes, deve-se acompanhar decises, procedimentos dos agentes sociais, integrao intersetorial e da rede socioassistencial, protagonismo dos parceiros, participao dos beneficirios, adeso ao programa, avaliando mudanas de comportamento pessoal, grupal e cultural, no mbito institucional e do territrio trabalhado. Para medir aspectos carregados de subjetividade como, por exemplo, auto-estima, interao e autonomia preciso construir indicadores de desempenho e indicadores de qualidade. Mesmo estes indicadores podem ser compostos por ndices, que so a sua expresso matemtica dada por uma frao numrica. Pode-se medir aumento de autonomia de um grupo, computando-se o nmero de suas iniciativas e decises assumidas e implementadas. Da mesma forma, possvel avaliar/mensurar o padro de vida conquistado, a elevao do patamar de incluso social, o acesso s demais polticas setoriais, o nvel de participao social e outros aspectos. Para tanto, fundamental ter como referncia padres de proteo dos servios socioassistenciais ofertados e do que se quer alcanar com a populao usuria. A definio de padres de qualidade nas atenes e provises sociais um grande desafio e demanda estudos e pesquisas aprofundados.

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7. Eficincia a gesto de um projeto ser to mais eficiente quanto menor o custo e maior o benefcio introduzido por unidade atingida. Um dos desafios metodolgicos neste tipo de avaliao que custo e benefcio nem sempre podem ser mensurados monetariamente; Eficcia avalia o quanto adequada a relao estabelecida entre meios e fins no desenvolvimento do plano: o quanto foi capaz de atingir objetivos e metas. Ou, o nvel de adequao da forma de execuo, frente a seus princpios ticos e aos objetivos; Efetividade avalia o quanto o plano foi capaz de produzir mudanas significativas e duradouras no pblico alvo atingido. Para medir o seu grau de efetividade,,torna-se necessria a adoo de uma perspectiva comparativa entre o antes e o depois. (Carvalho, 1997).

Tradicionalmente, os padres de servios e programas foram arrolados nos planos de assistncia social por segmentos fracionados: criana, adolescente, idoso, pessoa com deficincia, mulher vtima de violncia, populao de rua e outros. A centralidade assumida no SUAS pelos servios socioassistenciais (matricialidade familiar e territorialidade) permite romper com essa lgica segmentada. Mas para isso impe-se construir indicadores e realizar estudos para aes globalizadas no contexto do apoio e fortalecimento familiar, desenvolvimento dos seus membros, participao e engajamento comunitrio e, em paralelo, para melhorias obtidas nas condies de vida e no desenvolvimento dos territrios de vivncia. Necessria tambm a realizao de estudos e pesquisas para o contnuo aperfeioamento e retroalimentao do Plano, que possam respaldar a escolha criativa de novas opes para servios, programas e projetos, a partir do levantamento de dados sobre repercusses na comunidade, nvel de aceitao pelos usurios, impactos sociais observados. So conhecidas as dificuldades dos municpios e estados em garantir trabalhadores qualificados, o acesso e a produo de informaes qualificadas sobre a realidade social e sobre a efetividade das aes sociais. Considerando as exigncias de vigilncia social, a ser continuadamente alimentada por informaes sobre demandas sociais e perfil dos demandatrios, relevante que gestores e operadores sociais contribuam para a ampliao das bases de dados e informaes do sistema GEO-SUAS. Nesse sentido, torna-se fundamental a disponibilizao de recursos das trs esferas governamentais para a contratao de institutos de pesquisa e rgos especializados, assim como para intermediar e viabilizar acordos de cooperao com universidades pblicas e privadas, no sentido de colaborar para a produo das informaes necessrias construo de conhecimentos sobre o processo de implementao da poltica de assistncia social e do SUAS em todo o territrio nacional.

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4. Consideraes Finais
Nessas consideraes finais, importante retomar o percurso em torno de algumas idias que orientaram a anlise do Plano Municipal de Assistncia Social como instrumento estratgico para o enfrentamento das manifestaes concretas da questo social que recaem sobre seu campo de interveno. A discusso empreendida buscou enfatizar que: o Plano de Assistncia Social no pea meramente tcnica, mas instrumento essencialmente poltico para a construo de polticas pblicas em

contextos de vulnerabilidades e desigualdades que se expressam no cotidiano de vida das populaes; o ponto de partida para a elaborao de um bom plano a apropriao da realidade nas suas expresses dinmicas e multifacetadas, que adquirem significado quando desveladas em suas mltiplas articulaes e em sucessivas aproximaes; o conhecimento da realidade processo a ser tecido em muitas mos e a partir de distintos olhares, devendo envolver, portanto, a participao de atores estatais e no estatais, dos governos e da sociedade civil, em um exerccio democrtico de construo de um conhecimento que possa ser referncia para o debate sobre prioridades e contedos que informaro o Plano; a abordagem territorial referncia inovadora tanto para a construo de estudos e conhecimentos da realidade social, quanto para a produo das respostas que o Plano de Assistncia Social deve produzir no mbito do SUAS; diante da complexidade da realidade social, condio indispensvel para a formulao do PMAS a articulao da assistncia social com as vrias polticas setoriais, na perspectiva de superar fragmentaes e buscar recompor a totalidade das anlises e intervenes; o reconhecimento da rede prestadora de servios, nos diversos territrios pr-requisito ao planejamento, devendo ser analisada em face s demandas sociais, quanto natureza das atenes oferecidas, cobertura e padres de qualidade; a definio de diretrizes, prioridades, objetivos, metas, recursos financeiros e humanos, bem como os processos e procedimentos de monitoramento e avaliao so os elementos centrais do Plano de Assistncia Social.

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O Plano de Assistncia Social um documento poltico essencial para a estruturao do SUAS nas trs esferas de governo e para a publicizao da Poltica de Assistncia Social. Representa uma oportunidade histrica de construir a maior unidade possvel quanto ao seu contedo e aos direitos que deve garantir, entre os entes federados, gestores, entidades sociais e usurios dos programas, benefcios e servios socioassistenciais.

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LEITURA COMPLEMENTAR

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O CRAS nos Planos de Assistncia Social: padronizao, descentralizao e integrao


Flvio Jos Rodrigues de Castro1

1. Introduo
A Poltica Nacional de Assistncia Social, definida em 2004, adotou dois conceitos basilares cujas progressivas concretizaes indicam enorme potencial de mudana qualitativa na proteo social que ela pretende consolidar: o da matricialidade na famlia e o da territorialidade. Nem um, nem outro desses conceitos estranho ao repertrio da rea. Experincias de atendimento socioassistencial presididas pelo enfoque centralizado na famlia obtiveram xito em diversos contextos locais e regionais; e polticas modeladas a partir do aprofundamento do domnio sobre a dinmica de determinados territrios, com mapeamento de seus nveis de vulnerabilidade e explorao de oportunidades especficas sinalizaram as vantagens dessa escolha. Paradoxalmente, ainda que no sejam estranhos, ao serem introduzidos num documento poltico-institucional com autoridade prescritiva e no mais para experimentaes residuais ou pontuais, mas para conduo nacional, esses conceitos revelam-se inovadores. No se est, necessariamente, frente a uma perspectiva evolutiva natural. A matricialidade familiar, em certa medida, coloca-se como ruptura a uma tradio de atendimento que privilegia segmentos populacionais definidos por tipos de vulnerabilidades, estratificao por ciclo etrio ou limitaes no nvel de autonomia pessoal ou grupal. Na prtica, geraes de profissionais do setor se habilitaram formulao e aplicao de metodologias de abordagem exclusiva desses fragmentos de pblico e parecem tender a uma inrcia normal mudana na direo de atuar junto ao mesmo pblico, agora, em suas tramas familiares e em famlias com uma conformao contempornea. O conceito da territorialidade, similarmente, produz impactos que sinalizam uma complexa absoro. Reinterpretar esses grupos segmentados, para alm dos seus vnculos familiares, tambm em arranjos sociais culturalmente peculiares inclusivos e excludentes ao mesmo tempo -, pretensamente comunitrios, um desafio que exige novas habilidades e novas tecnologias. Ou seja, o que se prope uma superao de culturas e prticas, diferente de uma simples reacomodao de valores.

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1. Arquiteto, consultor do MDS.

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A PNAS/2004, com seu novo lxico conceitual, pavimenta o caminho para a efetiva implantao do SUAS, o modelo de gesto da Assistncia Social que vinha se desenhando h quase 15 anos. A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, no mesmo ano de 2004, garante o ambiente institucional necessrio para isso. O SUAS confronta a disperso de aes agregando-as em um sistema marcado por expressa inteno de racionalidade e organicidade, caractersticas adequadas a uma poltica pblica. Esse novo leito permite que uma outra experincia, tambm j bastante familiar, seja reciclada: a experincia com equipamentos de carter pblico e dedicados, com exclusividade, ao atendimento socioassistencial. H mais de uma dcada, os NAFs - Ncleos de Atendimento Familiar esto implantados em alguns municpios; em outros, centros regionais sustentam projetos de descentralizao operacional; e, s vsperas da edio da PNAS, em setembro de 2003, os Centros de Referncia de Assistncia Social foram concebidos, vinculados ao ento lanado Plano Nacional de Atendimento Integral Famlia. O SUAS reinterpreta esses ensaios, adota e insere essa ltima terminologia - sob a sigla de CRAS - no seu novo dicionrio, atribuindo-lhe, entretanto, novo significado para utilizao nacional: na nova acepo, o CRAS a base fsica de sustentao do sistema, responsvel por uma de suas duas vertentes, a proteo social bsica, cabendo-lhe exprimir localmente os valores universais da poltica: poltica de Estado, descentralizada e participativa. Em destaque, o CRAS assume a responsabilidade de pr em prtica, precisamente, os conceitos da centralidade na famlia, por abrigar obrigatoriamente o PAIF, o Programa de Ateno Integral Famlia2; e o da territorialidade, na medida em que deve instalar-se em reas de vulnerabilidade social, exercer sobre elas a funo de vigilncia social, articular a sua rede socioassistencial e coordenar ali a prestao de servios do sistema. O CRAS uma unidade pblica que concretiza o direito socioassistencial quanto garantia de acessos a servios de proteo social bsica com matricialidade scio-familiar e nfase no territrio de referncia. (BRASIL, 2006:11) Este artigo discute a insero desses centros de referncia nos Planos de Assistncia Social, especialmente nos planos municipais. Baseando-se em estudo de caso desenvolvido para a Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS/ MDS, intitulado Estudo sobre a adequao do espao fsico do CRAS poltica do MDS3, objetiva fazer uma reviso sobre o tema o CRAS enquanto equipamento pblico da proteo social bsica de assistncia social -, discutir aspectos relacionados sua padronizao e sugerir caminhos para seu melhor encaixe na poltica municipal.

2. Programa institudo pela Portaria MDS n 78 de 18 de abril de 2004. 3. Estudo do autor, 2007, mimeo.

Nesse sentido, numa primeira seo, apresenta informaes metodolgicas daquele estudo, permitindo a sua compreenso e a utilizao de seus conceitos. Numa segunda, expe seus resultados mais relevantes, analisando o espao do CRAS tanto pelo seu valor prprio, como uma plataforma que favorece ou empobrece determinadas funcionalidades, quanto como um indicador capaz de aferir a forma adequada ou no com que os vocbulos da poltica nacional so compreendidos e pronunciados nos dialetos locais. Na terceira, antecedendo as consideraes finais, apresenta, de maneira mais objetiva, um conjunto de recomendaes para uma incorporao estratgica desse tema nos planos municipais de assistncia social.

2. Informaes metodolgicas relativas ao Estudo sobre a adequao do espao fsico do CRAS poltica do MDS4
No que de interesse do presente artigo, o estudo mencionado trabalhou com quatro fontes de dados. A primeira consistiu no arcabouo normativo da assistncia social, com a catalogao de 11 documentos, com datas entre setembro de 2003 e abril de 2007, com meno expressa aos Centros de Referncia de Assistncia Social. De posse desse conjunto de informaes procurou-se avaliar a completude e a qualidade do seu contedo regulatrio e inferir a que tipologia de CRAS eles remetiam. A segunda, nas referncias de carter poltico relacionadas ao tema. Foram analisadas 95 matrias publicadas na imprensa nacional sobre o assunto, no perodo de janeiro a julho de 2007, disponveis na Assessoria de Comunicao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ASCOM/ MDS e 13 artigos e discursos de autoria da principal autoridade daquela pasta. Complementarmente, foram realizadas entrevistas com os gestores responsveis pelas quatro outras secretarias do Ministrio. Buscou-se identificar enfoques complementares sobre o CRAS, condicionantes de seu eventual desempenho multisetorial, inuentes em sua estrutura fsica. A terceira foi composta por projetos arquitetnicos para reforma ou construo de CRAS em tramitao na Diviso de Engenharia do Fundo Nacional de Assistncia Social / FNAS, originrios majoritariamente de emendas parlamentares. A amostra utilizada no correspondeu a uma escolha dentro de um universo mais amplo, mas totalidade dos 46 projetos localizados, na ocasio da visita. Esse conjunto mostrou as caractersticas delineadas nas tabelas seguintes, quanto distribuio por porte de municpios, por regio e
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4. Op. Cit.

por categoria de CRAS. Observa-se que essa amostra ressentiu-se da ausncia de projetos metropolitanos e de casos adicionais de CRAS indgenas e quilombolas para estudo comparativo.

Tabela 1 - Amostra por porte de Municpios


Porte Pequeno Porte I Pequeno Porte II Mdio Porte Grande Porte Metrpole Total Municpios 28 09 05 04 -46

Tabela 2 - Amostra por regio


Regio Nordeste Norte Centro-Oeste 78 Sudeste Sul Total Municpios 23 05 06 08 04 46

Tabela 3 - Amostra por categoria de CRAS


Categorias Urbanos Indgenas Quilombolas Total Municpios 43 01 02 46

Obs: indgenas e quilombolas podem ser tambm em rea urbana.

Na anlise desse conjunto de projetos procurou-se verificar o nvel de aderncia de cada um s instrues normativas e identificar os projetos tpicos, sejam de casos exemplares, sejam de inadequados. A quarta e ltima fonte, dentro de um estudo de campo, consistiu na seleo de 29 centros de referncia que foram individualmente visitados. Essa seleo, que seria inicialmente definida por escolha aleatria de 15 casos, sendo 3 em cada regio e 3 de cada porte municipal (Ver Figura 1), resultou, por razes logsticas, no dobro de unidades, contemplando tambm todos os portes de municpios e as 5 regies do pas, mas ancoradas - agrupadas em subconjuntos

regionais - em municpios-base: Belm-PA, na regio Norte; Macei-AL, na Nordeste; Belo Horizonte-MG, na Sudeste; Londrina-PR, na Sul; e BrasliaDF para deslocamento na Centro-Oeste (Ver Figura 2).

Figura 1

Figura 2

exceo de 6 centros no co-financiados pelo Governo Federal, observouse que os outros 23 haviam sido contemplados no processo de pactuao nacional. No total, esse conjunto apresentou as seguintes configuraes por porte de municpio e por regio:
Tabela 4 - Amostra por porte de municpios
Porte Pequeno Porte I Pequeno Porte II Mdio Porte Grande Porte Metrpole Total Municpios 5 2 6 4 3 20 CRAS 5 2 8 9 5 29 79

Tabela 5 - Amostra por regio


Regio Nordeste Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Total Municpios 4 3 5 2 6 20 CRAS 5 7 8 2 7 29

3. Algumas concluses do estudo: evidncias para um diagnstico do CRAS


O ritmo de implantao do CRAS no perodo 2003/2007 - desde sua verso ainda embrionria em 2003, depois, a partir de 2004, j inserido no arcabouo conceitual e operacional do SUAS, passando pelas expanses pactuadas em 2005 e 2006, at os dados recolhidos no processo de monitoramento realizado pela SNAS/MDS, atravs do preenchimento das Fichas de Monitoramento pelos gestores municipais, no final do ano de 2007 - foi marcado por uma grande velocidade: mais de 3.000 centros co-financiados pelo Governo Federal e um total de mais de 4.000 unidades no pas, incluindo-se a os de financiamento estadual e/ou municipal. Grfico 1

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Fonte: SNAS/MDS.

Esse ritmo de expanso criou, em curto espao de tempo, uma alta densidade de experincias que permite estudos e diagnsticos j bastante representativos, abrindo para a SNAS/MDS uma nova agenda relacionada ao cadastramento e ao monitoramento dos CRAS. Parte dessa estratgia, o Estudo sobre a adequao do espao fsico do CRAS poltica do MDS (Op. Cit.) teve o escopo, a partir de um estudo de caso, de levantar evidncias de acertos e desacertos para balizamento da ao dos responsveis pelo sistema. Ressalte-se: evidncias, e no concluses peremptrias, uma vez que estudos de casos no recomendam generalizaes imprudentes, dado seu valor acentuadamente qualitativo capaz de aprofundar a descrio de processos e suas motivaes - e sua menor representatividade quantitativa ou estatstica.

Nesse quadro, no campo dos acertos, a concluso mais relevante diz respeito absoluta apropriao do equipamento pelo conjunto dos gestores municipais e pelos seus usurios e beneficirios. Dadas as caractersticas scio-econmicas brasileiras, a altssima demanda por produtos sociais servios e benefcios explica essa automtica aceitao. Por outro lado, a prpria instalao do CRAS em reas de maior vulnerabilidade ou de maior acessibilidade, com o interesse poltico que o cerca, provavelmente faz com ele prprio funcione como um indutor de demanda, intensificando-se esse processo positivo de apropriao. No campo dos desacertos, de forma agregada, eles devem ser tomados como retratos momentneos do complexo processo de assentamento, no territrio, de uma poltica que teve seus conceitos reorientados. No h a automatismo nas solues; ao contrrio, a presso da realidade parece deformar os contornos da poltica para ajuste aos seus limites. Em outras palavras, atendo-se ao CRAS, a maioria deles, por ora, parece resultante mais desta presso da demanda, do que do sofisticado desenho da oferta. Desta forma, o interesse concentra-se mais na compreenso do fenmeno no seu conjunto, na avaliao do risco que ele traz consolidao da rede de proteo social do SUAS e na formulao de intervenes estratgicas, desprezando-se abordagens casusticas e individualizadas. O diagnstico feito adotou o espao fsico do CRAS como ponto focal e como mediador para compreenso do processo que se realiza em torno dele. A ttulo de exemplo, no se registraram servios ofertados em abstrato, seno servios executados em um e outro espao concreto. Nesse sentido, foram consideradas duas ordens de variveis: as variveis de estrutura fsica, aquelas que remetem imediata e diretamente ao espao fsico; e as conceitual-institucionais, ou seja, que dizem respeito a elementos da poltica de assistncia social que repercutem na conformao espacial. No caso das primeiras variveis, o espao foi observado pelas suas prprias caractersticas, sua capacidade objetiva de permitir o desenvolvimento quantitativa e qualitativamente adequado das atividades previstas; no outro, foi tomado como um indicador, tendo em conta o testemunho material que ele oferece como revelador da poltica que ela abriga e dos seus valores.

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3.1 Evidncias de problemas localizacionais


Os documentos operacionais do SUAS estabelecem uma regra geral e uma exceo para localizao do CRAS. A regra: O CRAS deve ser instalado prximo ao local de maior concentrao de famlias em situao de vulnerabilidade, conforme indicadores denidos na NOB-SUAS. (BRASIL, 2006: 13); a exceo: No caso de territrios de baixa densidade demogrfica, com espalhamento ou disperso populacional (reas rurais, comunidades indgenas, quilombolas,

calhas de rios, assentamentos, dentre outros), a unidade CRAS dever localizar-se em local de maior acessibilidade, podendo realizar a cobertura das reas de vulnerabilidade por meio do deslocamento de sua equipe (BRASIL, 2006: 13). Para certificao dessa instruo nos casos em estudo, observando-se os respectivos contextos urbanos, os centros de referncia visitados foram, primeiramente, classificados segundo duas categorias, os localizados em rea central e os regionalizados, e tanto os de uma quanto de outra categoria, foram, a seguir, qualificados segundo o fato de estarem ou no instalados efetivamente em rea de vulnerabilidade social. Numa primeira avaliao, adotando-se uma interpretao extensiva admitindo-se que o ideal no se resume a um CRAS regional e em rea vulnervel, mas que, no caso concreto, por exemplo, de municpio de pequeno porte, o oposto, um central e em rea no necessariamente vulnervel, pode ser a soluo mais eqidistante para diversos pontos de vulnerabilidade e o mais acessvel para populao da zona rural chegouse a duas concluses importantes: uma de que 70% dos CRAS localizavam-se em reas em conformidade com as normas; outra de que os 30% de casos de no-conformidade tinham uma razo recorrente: a falta de espaos adequados dentro das reas de vulnerabilidade obrigava a instalao de CRAS fora delas, nas suas imediaes. Em uma segunda avaliao, observando-se apenas e rigorosamente a regra geral e desprezando-se aspectos circunstanciais, tirou-se uma terceira concluso: o nmero de CRAS efetivamente localizados em reas vulnerveis no ultrapassava 45% do conjunto ou, em outras palavras, a maioria deles estava fora de ncleos de maior pobreza. Para melhor compreenso desses aspectos do problema, foram utilizadas duas outras informaes relacionadas aos imveis, propriamente, que sediavam o CRAS: uma objetiva, a natureza do vnculo com o poder pblico municipal (se prprio, locado ou cedido); e outra, subjetiva, a ocorrncia de improvisao (entendida como a utilizao compulsria para atividades tpicas do CRAS de espaos em condies dimensionais e ambientais imprprias), que apresentavam a configurao da Tabela 1 para a seleo de 29 centros visitados:
Tabela 6: Natureza do vnculo e ocorrncia de improvisao
Condio Prprio Cedido Locado Total Improvisado 2 3 13 18 No improvisado 9 1 1 11 Total 11 4 14 29

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Admitindo-se, de plano, que: (a) imveis locados provavelmente pela limitao imposta execuo de reformas substantivas conduziam, com maior freqncia, improvisao de solues; (b) imveis cedidos comportavam-se de forma semelhante; e (c) a reverso da tendncia necessidade de improvisao s ocorria em imveis prprios, e observando-se os grficos seguintes:

Nos quais a coincidncia entre o percentual de imveis prprios e no improvisados decorria do fato de serem exatamente os mesmos imveis, chegou-se concluso final de que a propriedade do imvel parecia ser uma condio necessria para que o CRAS se localizasse em territrio de vulnerabilidade social com atributos dimensionais e ambientais adequados. Por ltimo, no se desprezou o temor de que o CRAS instalado em imvel locado ou cedido, portanto no prprio, se sujeitava a eventuais mudanas compulsrias de localizao, para devoluo do imvel por interesse unilateral do locador, pondo em risco um ativo importante que era a identificao de seu lugar perante os seus usurios.

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3.2 Evidncias de problemas construtivo-ambientais


O estudo procedeu a uma avaliao sobre a qualidade intrnseca do imvel-sede do CRAS no que dizia respeito sua qualidade construtiva, especialmente no que isso implicava em segurana e solidez da edificao, e sua qualidade ambiental, relacionada ao conforto trmico e acstico, ventilao e iluminao naturais e artificiais, salubridade, ao estado de conservao e apropriao do mobilirio disponvel. Sob esses critrios, expressivos 45% dos imveis qualificavam-se como edificaes inadequadas ou em condies inadequadas. Uma segunda apreciao desse fato informou que, o mais das vezes, o CRAS apropriava-se de imvel j utilizado para prestao de servios sociais (posto de sade ou sede de associao comunitria ou equivalente) que j trazia consigo condies inadequadas histricas. Em sntese, obser-

vou-se que, ao confrontar-se com as limitaes da realidade, a poltica, apesar de seus novos vocbulos e sua nova sintaxe, permanecia verbalizando-se segundo uma linguagem composta por edificaes reprovveis, que conservava a tradio de precariedade - aos pobres, pobreza! -, coisas conceitualmente antagnicas. Ainda no que concerne a aspectos construtivos, especialmente quanto acessibilidade, o estudo observou: (i) via de regra, as solues restringiam-se a supresso de degraus com utilizao de rampas; (ii) dos 29 centros visitados, apenas um apresentava instalao sanitria tecnicamente adaptada para pessoas com deficincia; e (iii) dentre as 4 unidades com mais de um pavimento, apenas uma oferecia alternativa para superao de barreiras arquitetnicas de acesso aos nveis superiores.

3.3 Evidncias de problemas na programao e uso dos espaos


Foram formulados programas de espaos mnimos consistentes com as exigncias normativas e com a lista de atividades obrigatrias para execuo no CRAS. Esses programas, para os trs portes de CRAS para atendimento de 500, 750 e 1.000 famlias/ano estabelecidos na NOB-SUAS em funo dos diferentes portes municipais, foram aprimorados, ao longo do estudo, pelo confronto com propostas similares elaboradas por tcnicos do Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS e com diferentes metodologias utilizadas localmente. O cotejo entre os programas mnimos finais e a quantidade de espaos existentes tanto nos 46 projetos em trmite no FNAS, quanto nas 29 unidades visitadas deu conta de que, tanto em uns quanto nas outras, encontravam-se ndices muito altos de desconformidade.

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Entre os projetos, esse nvel alcanava 1/3 do total; entre as unidades visitadas, 55% (desconformidade absoluta) com outros 24% (relativa) sujeitos a interpretao. Indagando-se pelas justificativas, identificaram-se duas principais: a primeira, a conformao espacial imprpria. Isto , as limitaes eram oriundas da insuficincia de espaos disponveis: o problema, portanto, estava na inadequao do imvel utilizado ou projetado. A segunda, a substituio de usos exigidos por

usos opcionais em projetos/imveis potencialmente adequados. Ou seja, as limitaes identificadas estavam no mau uso do imvel ou na alocao incorreta de atividades no edifcio projetado, no nas suas caractersticas fsicas. Os dois fatos explicavam, em partes iguais, a desconformidade no caso dos projetos; no caso dos CRAS visitados, entretanto, os aspectos formais do espao respondiam pela desconformidade apontada na proporo de 4 para 1, frente s de uso. Ainda nessa linha, se a forma de utilizao das salas de atendimento previstas no programa mnimo fosse avaliada com maior rigor, essas propores modificar-seiam substantivamente. Embora o estudo no tenha quantificado, observou-se, com freqncia, a ocorrncia de casos de destinao dessas salas, sem compartilhamento, para assistentes sociais e para psiclogos, o que no corresponde, exatamente, s orientaes operacionais da poltica. O risco que se presumiu, nesses casos, foi de que essa separao de profissionais ensejava distines de funes: enquanto assistentes sociais responsabilizavam-se por atendimentos de proteo bsica; psiclogos viam-se premidos pela demanda de atendimento especializado, configurando-se um outro modo de substituio de uso do espao. Nessa ordem de evidncias de programao espacial, registrou-se, por fim, uma incompatibilidade freqente no entre quantidade de cmodos, mas entre as condies fsicas disponveis e a natureza da atividade prevista em determinado espao do CRAS. A ocorrncia desse fato no apenas entre imveis adaptados, mas, reiteradamente, em imveis edificados j como CRAS e mesmo em projetos arquitetnicos ainda no construdos sinalizaram que no decorriam, forosamente, de necessidade de improvisao, nos termos j mencionados, mas de um possvel distanciamento entre as diretrizes que modelavam o projeto e as orientaes metodolgicos que regiam a execuo dos servios. Para visualizao, considere-se nos croquis seguintes, o exemplo de uma recepo usual (recepo como mera circulao) que no oferecia condies mnimas de privacidade para a atividade de recepo e acolhida de famlias ou indivduos no CRAS (Ver Figura 3-A), e, em contraponto, um caso mais raro (recepo com atendimento reservado), embora funcionalmente mais consistente (Ver Figura 3-B).

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De forma similar, uma sala multiuso, para atividades de grupos, palestras, reunies e aes comunitrias, cuja disposio no projeto no favorecia sua utilizao simultnea com outros espaos/atividades contguos (Ver Figura 4-A), e outro exemplo, dentro de uma setorizao mais apropriada, que permitia usos simultneos, diferenciados, versteis e independentes (Ver Figura 4-B).

3.4 Evidncias de limitaes para domnio territorial


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Observou-se, no estudo, que, fora de uma estratgia de descentralizao e hierarquizao de servios compreensvel, o CRAS tendia a estabelecer-se ora como concorrente do rgo gestor municipal, ora das entidades da rede socioassistencial. Em alguns casos, hospedava, ele prprio, o rgo gestor, em outros se confundia com aquelas entidades. Nessa direo, quanto mais incorporava a execuo direta de servios, mais se assemelhava e menos se diferenciava. A convico que se firmou, frente a essas constataes, foi de que o trao distintivo do CRAS que no apenas garantia o seu carter pblico, mas qualificava e excepcionalizava os servios que prestava era o seu domnio sobre o territrio, quando ele se fazia presente. Para a vigilncia social, a gesto territorial, o mapeamento de processos de excluso, o conhecimento da dinmica interna e da interao do territrio no contexto municipal, o conhecimento das famlias que o habitam, sua composio e suas caractersticas scio-econmicas, a configurao, a articulao e a coordenao da sua rede socioassistencial e a customizao dos servios para esse territrio particular, para o exerccio desse conjunto de atribuies somente o CRAS tinha mandato. E para o cumprimento desse mandato era exigvel a adequao de recursos. Para aferir essa varivel domnio territorial, o estudo trabalhou com trs categorias: estruturado, incipiente e inexistente - respectivamente para os casos

de ocorrncia de amplo conhecimento territorial com mapeamentos de vulnerabilidades, processos de regionalizao implantados e utilizao de sistemas informatizados de informao; de ocorrncia de conhecimento com base em instrumentos precrios (mapas e cadastros prprios) de sistematizao de informaes; e, por ltimo, inocorrncia de conhecimento para alm da percepo pessoal da equipe tcnica e chegou ao resultado do Grfico 6 que indicava que 80% da seleo de CRAS no mostravam ter capacidade instalada para desempenho dessa prerrogativa.

Essa percepo foi reforada pelo baixo desempenho de dois outros indicadores. O primeiro deles foi a verificao de existncia de sala para uso especfico para coordenao e trabalhos da equipe tcnica, julgada essencial para atividades de gesto territorial e de rede, alm de constituir-se em exigncia normativa: 55% dos CRAS visitados no respondiam positivamente a esse quesito; o segundo, a existncia de interligao internet, avaliada como um facilitador para acesso a informaes pblicas, como as do CADnico, do SUASWeb e do IBGE: apenas um tero da seleo apresentava essa conexo, precisamente os que tinham domnio estruturado, os que alojavam o rgo gestor ou os que compartilhavam, virtuosamente, espao com telecentros pblicos.

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3.5 Evidncias de limitaes para integrao de polticas


A investigao de intersetorialidade do CRAS, no estudo em comento, no foi extensiva s polticas sociais em sentido amplo, incluindo sade e educao, mas restrita s de desenvolvimento social integradas assistncia social no MDS: a de segurana alimentar e nutricional e a de transferncia de renda. No que concerne primeira, no foram observadas aes realizadas em carter sistmico e em sintonia com os conceitos inovadores desta rea. Em menos de 10% dos casos visitados foram identificadas aes de distribuio de alimentos, mas ainda assim remanescentes de programas pr-existentes, abrigados no CRAS, com concepo diversa da adotada pelo MDS.

Com respeito transferncia de renda, especialmente ao Programa Bolsa Famlia, a alegao afirmativa de acompanhamento das famlias beneficirias indicava ser essa uma ao, aparentemente, universalizada. Para uma integrao mais efetiva, entretanto, duas outras aes estratgicas do programa no mostravam o mesmo desempenho, mesmo porque so mais dependentes da disponibilidade de recursos tecnolgicos inexistentes: o acompanhamento das condicionalidades do programa e o cadastramento de famlias no Cadastro nico e conseqente utilizao do CADnico como ferramenta gerencial. No caso das condicionalidades, o estudo no mensurou as ocorrncias, mas informaes genricas davam conta de um quadro residual; no caso do Cadastro nico, 68% dos casos indicavam que sua execuo permanecia centralizada no rgo gestor ou alguma instncia equivalente do governo municipal.

3.6 Evidncias de disfunes entre rgo gestor e centro de referncia


Foram constatadas duas situaes factuais: fuso entre CRAS e rgo gestor e disfunes entre o papel de ambos. No caso das fuses, 3 CRAS, ou 10% da seleo, mostravam estar associados ao rgo gestor municipal, com implicaes qualitativamente diferentes, em maior parte, negativas: em um, o compartilhamento do imvel no gerava prejuzos s atividades dos dois rgos, havendo oferta de salas suficientes, e as salas tinham, cada qual, usos especficos no compartilhados. Neste caso, o problema potencial estava na dificuldade para o pblico de distinguir funes, diluindo a de referncia do CRAS. Em outro caso, no se dividia apenas o edifcio, mas seus ambientes internos, um rgo em detrimento do outro, reduzindo-se a capacidade de atendimento de ambos; e, no ltimo, havia uma substituio radical: o CRAS dava lugar Secretaria Municipal de Assistncia Social. No que concerne s disfunes, defrontou-se com trs faces de um mesmo problema. O problema: a incompletude do processo de descentralizao de servios de competncia tipicamente territorial, para os quais o CRAS foi idealizado como porta de entrada do sistema; as faces: uma, a situao em que o CRAS no estava suficientemente estruturado, ainda em fase de implantao, e era incapaz de fazer frente tradio de atendimento pelo rgo central; outra, a deciso poltica de manuteno de determinados servios na secretaria municipal, como no caso mais freqente do cadastramento no CADnico; e a ltima, a ocorrncia de territrios fora da cobertura do CRAS, obrigando o rgo gestor a manter a prestao de servios, no todo ou em parte, para as famlias das reas descobertas.

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4. Temas para os Planos de Assistncia Social


Se for verdadeiro o que essas evidncias apontam, de que essa gerao pioneira de CRAS sofreu inuncia determinante das condies da realidade, em especial do que essa realidade ainda contm de herana do modelo de prestao de servios assistencialista do passado, superior inuncia dos novos valores introduzidos pela PNAS/2004, os gestores municipais tm, frente, o desafio de formular aes estratgicas de aprimoramento desse quadro, incluindo nelas aes relacionadas consolidao de um espao fsico para o CRAS compatvel com a linguagem contempornea da poltica de assistncia social e do SUAS.

4.1 CRAS: uma nova gerao de equipamentos sociais


Os equipamentos sociais no Brasil, no restritamente os destinados assistncia social, mas em sentido amplo, incluindo tambm os equipamentos de outras polticas pblicas sociais, especialmente sade, educao e segurana pblica, tiveram uma trajetria errtica. Numa realidade bastante marcada por arqutipos de postos de sade, de cadeias pblicas, de asilos de idosos, por exemplo definidos por uma qualidade construtivo-ambiental precria, sintomtica da inocorrncia de uma poltica oficial e permanente de financiamento, permearam programas pblicos de investimentos concentrados e temporrios. Estes ltimos, via de regra, apresentavam caractersticas comuns: eram iniciativas centralizadas, originadas do poder central, estadual ou federal, sujeitos a uma macrologstica de distribuio territorial que nem sempre e nem de forma participativa avaliava critrios locais; eram assistemticas, sem aderncia a polticas pblicas ordinrias, mas sim a programas circunstanciais, depois observados como descontnuos, de governo; eram equipamentistas, porquanto o equipamento assumia um fim em si, sobrepondo-se poltica pblica de base, constituindo-se, freqentemente, em projetos de grande dimenso, com investimentos relevantes e com solues de engenharia de grande porte; e mostravam ser iniciativas inecazes, cujo paralelismo e descolamento do mundo real dos equipamentos sociais pouco alterava a sua tradio de precariedade, dando lugar a safras de equipamentos que perdiam e/ou desviavam sua finalidade em curto espao de tempo, na mudana de governo e na falncia do projeto a que se submetiam. O CRAS pode e deve marcar uma outra gerao de equipamentos sociais. O paradigma a que deve obedecer, nos planos municipais, pode ter o seguinte enunciado: equipamento social com adequada qualidade construtivoambiental, que explicita, no nvel esttico e semiolgico, no apenas valores da boa arquitetura e da boa engenharia, mas, sobre eles, valores da poltica pblica da assistncia social que abriga e do territrio onde se instala, com suficiente exibilidade para absorver as funcionalidades atuais demandadas

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por essa poltica e esse territrio, suas evolues e suas inovaes, de forma permanente. Se esse um bom marco, em tese, o gene de origem do CRAS mostra grande convergncia com ele. Ele no integra um plano circunstancial de governo, mas uma poltica pblica de base constitucional e operada de forma sistmica, o que garante sua continuidade. Embora essa poltica seja nacional, ela , por lei, descentralizada e participativa, o que, sobre o CRAS, enquanto equipamento, tem impacto na competncia para sua implantao que no est na alada federal, mas na municipal, com razovel autonomia para faz-lo, dentro de parmetros normativos exveis. Esses parmetros - que tm sua verso mais atual no documento de carter operacional Proteo Bsica do Sistema nico de Assistncia Social Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia de Assistncia Social de junho de 20065: O espao do CRAS deve ser compatvel com os servios nele ofertados. Abriga, no mnimo, trs ambientes com funes bem definidas: uma recepo, uma sala ou mais para entrevistas e um salo para reunio de grupos de famlias, alm das reas convencionais de servios. Deve ser maior caso oferte servios de convvio e socioeducativo para grupos de crianas, adolescentes, jovens e idosos ou de capacitao e insero produtiva, assim como contar com mobilirio compatvel com as atividades a serem ofertadas. O ambiente do CRAS deve ser acolhedor para facilitar a expresso de necessidades e opinies, com espao para atendimento individual que garanta privacidade e preserve a integridade e a dignidade das famlias, seus membros e indivduos (BRASIL, 2006: 15) Remetem a um equipamento, por um lado, de pequeno a mdio porte, e, por outro, que pode ter um programa de espaos customizado para a realidade municipal e local. Esses quatro atributos integrao a uma poltica pblica, implantao descentralizada, pequeno/mdio porte e grande capacidade de customizao -, positivamente, impem-se como potenciais obstculos a que o CRAS, mesmo na grande velocidade que tem caracterizado seu processo de implantao, levante uma onda equipamentista, na acepo pejorativa com que o termo foi cunhado.

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5. Ver http://www.mds.gov.br/suas/guia_protecao/cras-centros-de-referencia-da-assistencia-social.

No reverso da medalha, esses mesmos atributos, negativamente, ao permitirem uma profuso de solues, podem no favorecer a construo de uma identidade fsica para o CRAS, mimetizando-o na extensa rede de equipamentos socioassistenciais no-pblicos. Despreza-se, nesse caso, uma qualidade importante da arquitetura: sua dimenso simblica, sua capacidade de exteriorizar valores. Perde-se a oportunidade de edificar uma identidade, ainda que na diversidade, demarcadora do sentido pblico desse equipamento e reveladora de um padro de excelncia de servios que se pretende alcanar; coisa e outra inteiramente desejveis a uma poltica de assistncia social. Por outro lado, se a implantao de equipamento pblico-estatais, como os CRAS e os CREAS, nos territrios de vulnerabilidade social, para alm da relao de proximidade territorial dos servios, programas e benefcios socioassistenciais com a realidade de vida cotidiana e das necessidades sociais do cidado, sinaliza de modo inequvoco a direo mais profunda da mudana [do SUAS]: a presena do Estado no territrio que ganha visibilidade social, comprometendo-se com o atendimento de necessidades e direitos da populao (BRASIL, 2007: 11), tanto quanto possvel, relevante que esse Estado tenha um rosto reconhecvel e, mais do que reconhecvel, um rosto compatvel com os valores deste Estado. Se este Estado se expressa atravs de uma poltica pblica, se essa poltica atua atravs de um sistema, e se esse sistema opera sob um estatuto inovador de conceitos, focado na garantia de direitos sociais, exigvel que o equipamento que o representa, represente este estatuto. A sua boa arquitetura, nesse caso, mais do que um fim em si, deve, na exata medida, manifestar o padro de dignidade, o padro tico a que uma poltica de direitos se obriga. Em outras palavras, pr ao largo o que se convencionou criticar como equipamentismo no pode dar lugar a um vazio de solues, a um menosprezo contribuio do adequado espao fsico na qualificao da prestao de servios pblicos. Este o primeiro tema sobre o qual os planos municipais de Assistncia Social devem se debruar. A partir dele, natural que se posicionem sobre uma discusso a que ele remete: as vantagens e desvantagens da padronizao de projetos de equipamentos sociais. Quando se quer identidade, esse costuma ser o mais curto e eficiente atalho, ainda que ao preo do aniquilamento da diversidade. Alm de identidade, a padronizao de projetos pode oferecer uma garantia de melhor nvel construtivo, de maior qualidade ambiental e de mais racionalidade e gerenciabilidade de processos. Mas, alm da diversidade, a padronizao pode inibir a maior aderncia realidade local, a maior compatibilidade com aspectos particulares da poltica de assistncia social no territrio, a melhor fuso entre espao e metodologia local de trabalho, a necessria adap91

tabilidade a valores culturais regionais incorporados em sistemas construtivos prprios. Como ganhar numa ponta e no perder na outra? O estudo mencionado, que d sustentao a este artigo, provocado a propor uma modelagem de processo de construo de CRAS (no caso, dentro de um recorte especfico de sua construo mas siva em regies metropolitanas), sustentou uma tese que merece ser apresentada aqui, a pretexto de desmontar essas vises dualistas de absoluta diversidade versus rgida padronizao. No estudo, esses dois extremos foram nomeados, respectivamente, de heterogeneidade de espaos fsicos e de unicidade de modelo e, entre eles, desenhouse um cenrio intermedirio, eleito como desejvel, dito de exibilidade controlada. Diz: Nesse caso h um esforo mais equilibrado entre essas duas vertentes. A regulao do espao fsico d-se em densidade equivalente da poltica que se est implementando. H explcito interesse a em reunir mecanismos ordenadores tambm sobre a qualidade deste espao e sobre o processo de sua produo. Mas, nesse caso, no se associa regulao com adoo de solues arquitetnicas inexveis. Trata-se de uma viso de regulao em que a tipificao de servios remete a tipificao de espaos, mas sem constrangimentos a que tanto os servios, quanto os espaos, se insiram em arranjos e solues compatveis com as inuncias locais (Op.cit.). Na verdade, o que est em discusso nessa matria o nvel de regulao mais adequado dentro da competncia do rgo central de gesto do SUAS. E, certamente, esse nvel de regulao federal evolui de forma inversamente proporcional ao grau de autonomia dos entes federados subnacionais sobre o assunto. Nestes termos, para uma posio de equilbrio, a proposta em comento articulou trs elementos fundamentais: o primeiro, uma associao entre tipificao de servios de assistncia social e tipificao de espaos demandados; o segundo, a rejeio idia de modelos rgidos em favor da adoo de mecanismos exveis; e por ltimo, a modelagem de um processo interativo entre as reas tcnicas de projeto e construo dos trs nveis governamentais, tanto para garantia de versatilidade de projeto, quanto de controle de qualidade e eficincia construtiva. Com respeito aos dois primeiros fundamentos, o estudo trabalhou com a idia de mdulos, seja de modulao de servios, seja de modulao de espaos. Do lado dos servios, considerou que eles deveriam ser integralmente tipificados, no apenas os servios obrigatrios no CRAS ( um equipamento onde so necessariamente ofertados os servios e aes do Programa de Ateno Integral

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Famlia PAIF...) (BRASIL, 2006: 11), mas todos os opcionais admissveis para oferta de acordo com as circunstncias locais (...e onde podem ser prestados outros servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica relativos s seguranas de rendimento, autonomia, acolhida, convvio ou vivncia familiar e comunitria e de sobrevivncia a riscos circunstanciais) (Idem). Do lado dos espaos, a cada servio tipificado se associariam um ou mais espaos com indicaes dimensionais e ambientais, compondo um repertrio de mdulos espaciais. Esse repertrio, com diretrizes combinatrias e sugestes de arranjos, seria manipulado, autonomamente, pelos municpios, para configurao de um arranjo particular customizado frente s determinantes polticas locais e exigncias tcnicas, de oferta de terreno e outras variveis construtivas particulares. Ou seja, os servios seriam tipificados, os mdulos espaciais correspondentes seriam tipificados, mas no o equipamento. Esse resultaria, fundamentalmente, do que o territrio arbitrasse. Quanto ao ltimo fundamento, a proposta props um processo interativo intergovernamental em 4 fases atravs do qual se chegaria definio de projeto, definio tecnolgica, instituio de mecanismos de acompanhamento e a de mecanismos de fiscalizao. Interessa ressaltar, nesse artigo, aquele mecanismo modular. Se se admite que ele pode ser til, admite-se, ento, a necessidade de um processo de concertao. Ou seja, a tipificao de servios e tipificao de espaos fsicos do CRAS, a diferenciao determinada pelo territrio e a estruturao de arranjos consistentes e, ainda, a utilizao de padres tecnolgicos apropriados requerem a convergncia para um lugar de deciso. Essa uma tarefa prpria do rgo gestor municipal que deve estar enunciada, politicamente, no plano setorial. Se um CRAS deve resumir-se s suas funes essenciais ou se deve expandir-se com incluso de servios de proteo bsica ainda no ofertados (Ver Diagrama 1), isso depende de uma definio estratgica e no casual.

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4.2 CRAS e CREAS: distino e convergncia


A mesma reexo pode ser levada, desde que com extrema responsabilidade, para a inter-relao entre CRAS e CREAS (nesse caso, o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social). A poltica nacional preconiza a existncias desses dois equipamentos com naturezas distintas: o CRAS, como equipamento pblico onde se referenciam os servios de proteo social bsica, e o CREAS, os de proteo especial de mdia complexidade. Apesar disso, ainda que no haja previso de solues consorciadas entre eles, a realidade tem mostrado evidncias de sua ocorrncia, em grande medida, de forma imprpria. Dentre outros, citam-se casos em que o CRAS executa servios especializados sem estrutura e recursos adequados e em prejuzo de suas funes originais e outros em que as salas de atendimento deixam de ser compartilhadas pela equipe tcnica, como j mencionado, e so destinadas a atendimentos psicolgicos amplos, para alm dos limites da proteo bsica. Embora casos como esses, de fuso inadequada, sejam compreensivelmente vetados, eles acabam por remeter a um questionamento importante: pode haver ocorrncia de situaes justificadas? Esta reexo no fez parte do estudo sobre o CRAS e das proposies para sua padronizao. Entretanto, por extenso, o mecanismo modular descrito pode ser til se, frente, solues consorciadas CRAS CREAS forem admitidas. Numa hiptese: um municpio de pequeno porte, com um nico CRAS e com incidncia de situaes reiteradas de risco pessoal crianas em situao de trabalho infantil ou adolescentes vtimas de abuso sexual, por exemplo que requeiram um servio especializado, mas no um centro mais amplo, poderia incorpor-lo em um CRAS, de forma estruturada, com correta avaliao de condicionantes e com compatvel alocao de recursos? Se sim, seria o caso, ento, de definir configuraes intermedirias no acidentais. Aplicando-se o que se formulou no mbito restrito da proteo bsica, ter-se-ia uma ampliao de servios no CRAS sem que ele deixasse de ser CRAS (Ver Diagrama 2). Ou seja, a lgica modular da arquitetura inauguraria para a poltica uma perspectiva de convergncia entre esses dois equipamentos, definindo um amplo gradiente

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de arranjos possveis entre um e outro, em suas verses originais bsicas. Os imperativos para isso, entretanto, seriam os mesmos: a determinao do territrio e a insero de servios de forma necessariamente customizada e planejada, dentro de princpios elencados nos planos municipais.

4.3 CRAS e descentralizao da poltica


Para que adquira caractersticas modulares particulares arbitradas pelo territrio, o Centro de Referncia de Assistncia Social deve, necessariamente, integrar um processo planejado de descentralizao da poltica de assistncia social, no mbito local. A falta dessa insero estratgica responde por parcela substantiva dos desacertos identificados. Nessa direo, o termo descentralizao deve comportar duas abordagens: a descentralizao intergovernamental, federativa e a intramunicipal, de regionalizao. No primeiro caso, sabe-se que a configurao atual da gesto descentralizada das polticas sociais teve origem na Constituio de 1988, que produziu uma reordenao de receitas, com redistribuio de competncias tributrias e redefinio de transferncias obrigatrias intergovernamentais. Ainda que se qualifique o processo que da decorreu como imprevisvel, arriscado e desordenado - pela inexistncia de um prvio pacto federativo que equalizasse a relao entre disponibilidade de recursos e atribuio de competncias e encargos na prestao de servios sociais, para os trs nveis de governo -, ela, efetivamente, foi quem abriu oportunidade superao do formato anterior, centralizado e subordinado Unio. De qualquer sorte, ainda que resultante de um difcil esforo de acomodao, os municpios se transformaram nos principais atores nesse modelo descentralizado, com elevao substantiva no volume dos seus gastos com gesto de polticas sociais, nem sempre com capacidade financeira sustentvel para faz-lo. Especificamente sobre a poltica de assistncia social, estudo produzido por pesquisadores do IPEA e da FUNDAP/SP (ARRETCHE; RODRIGUEZ, 1999: 12) indicou um hiato entre ela e as demais polticas sociais, desde o incio desse processo de descentralizao. Alegando que a disperso de sua populao-alvo e a pulverizao e a variedade de seus programas e agncias existentes nos estados dicultaram bastante a realizao de uma anlise satisfatria, os autores eximiram-se de apresentar o captulo especfico previsto sobre o tema e, na concluso do primeiro artigo, intitulado Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil (OLIVEIRA; BIASOTO JR., 1999: 59), reconheceram, poca, que frente s outras polticas sociais, os gastos com o setor de assistncia social ainda tm pequena participao na estrutura dos gastos pblicos. Em termos de atendimento e cobertura dos servios, o setor ainda engatinha tanto nos estados, como nos municpios. Ou seja, no caso da assistncia social, configura-se um histrico de defasagem como agra-

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vante falta de planejamento e desconsiderao da diversidade nacional e da assimetria entre os entes nacionais no que concerne capacidade institucional de gesto, que marcou a sua municipalizao. Sendo assim, no momento presente, em que os esforos convergem para reverso dessa realidade atravs de uma abordagem sistmica do processo e em que se avolumam os recursos financeiros alocados na funo, crescem as responsabilidades no apenas do rgo federal gestor do SUAS - a quem compete gerir a estrutura federativa da poltica e disciplinar e pactuar os mecanismos de atribuio de encargos e de financiamentos -, mas tambm dos estados e municpios, na progresso sustentvel, na otimizao e na melhoria de seus dispndios no setor. No que diz respeito detidamente ao CRAS, desde 2004, a pactuao nacional comprometeu a agenda federal no financiamento do custeio do seu processo de expanso com contrapartida de cada governo municipal no investimento em infra-estrutura fsica. O estudo de campo mostrou alta eficcia - de cerca de 80% dos centros visitados na correta composio das equipes mnimas decorrentes desse co-financiamento federal, ao tempo que identificou razovel ineficcia na soluo do equipamento fsico, nos seus aspectos localizacionais e construtivo-ambientais. O delineamento de um cenrio factvel para obteno de espaos fsicos de CRAS bem solucionados - com qualidade adequada, com sentido pblico, com localizao estratgica e de carter permanente -, o que parece estar condicionado por investimentos em reformas e construes de imveis prprios, um ponto relevante que deve ser introduzido nos planos municipais. Identificar nesse cenrio as condies temporais, oramentrias e a relao de risco com outras prioridades da poltica o que se espera encontrar nos novos planos. Na segunda abordagem, a insero do CRAS na dinmica de descentralizao da poltica de assistncia no mbito do prprio municpio, h duas dimenses a considerar. Na primeira, sobretudo para o caso dos municpios de pequeno porte com um ou dois CRAS, descentralizar significa desconcentrar. O desafio est em desagregar as funes prprias de gesto do sistema de assistncia social local, de competncia do rgo gestor, das relacionadas oferta de servios continuados de proteo social, prprias do CRAS. Disfunes dessa natureza, no estudo desenvolvido, mostraram-se potencialmente negativas para afirmao do CRAS. A tradio de referncia do usurio no prprio rgo central determina, nesse caso, um tratamento sem casualidades, seja na inequvoca delimitao dos papis de um e outro, seja na cabal transferncia desse status de referncia e contra-referncia de um para o outro. Aspectos logsticos associados ao CRAS como localizao adequada, visibilidade pblica e acessibilidade para populaes de zonas rurais so relevantes nesse processo. Na segunda dimenso, para municpios de mdio e grande porte, descentralizar implica em regionalizar. Em alguns casos visitados, a forma acidental como

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os diversos CRAS foram distribudos no territrio municipal comprometeu o sucesso de todos eles. A delimitao dos territrios para implantao de centros de referncia no pode ser arbitrria e artificial, descolada das caractersticas scio-econmicas, geogrficas, culturais que conferem unidade a cada um deles, no contexto do macro-territrio do municpio, inclusive de sua rea rural. Nem mesmo os critrios gerais da poltica podem se sobrepor a essas caractersticas fundamentais; e, incorretamente, no faltaram territrios demarcados, de forma abstrata, em razo exclusivamente do nmero de famlias a serem referenciadas no seu respectivo CRAS, numa matemtica s avessas. A opo preferencial da PNAS pelo territrio na sua mais abrangente concepo, e os parmetros operacionais, como o nmero de famlias referenciadas, so subsidirios a essa opo. Isto : no o porte do CRAS pactuado que deve definir o territrio referenciado, mas o territrio que deve dimensionar o centro de referncia. (...) Exige-se agregar ao conhecimento da realidade a dinmica demogrca associada dinmica socioterritorial em curso (BRASIL, 2004: 43); ou ainda: importantes conceitos no campo da descentralizao foram incorporados a partir da leitura territorial como expresso do conjunto das relaes, condies e acessos inaugurados pelas anlises de Milton Santos, que interpreta a cidade com signicado vivo a partir dos atores que dele se utilizam (Idem: 43); ou citando afirmao de Koga6: (...) pensar na poltica pblica a partir do territrio exige tambm um exerccio de revista histria, ao cotidiano, ao universo cultural da populao que vive neste territrio (...)(Idem: 44), so excertos da PNAS/2004, nos quais ela busca se fundamentar. A correta definio dos territrios e o mapeamento das suas vulnerabilidades sociais, a eleio de prioridades regionalizadas, a utilizao de informaes e cadastros acessveis e manipulveis, o desenho da rede socioassistencial e a identificao de requisitos para seu aprimoramento so partes de um processo de planejamento da regionalizao da poltica de assistncia social, de competncia do gestor municipal, s quais se somam a favorvel localizao dos CRAS em cada territrio, o justo dimensionamento e a boa estruturao fsica deles e a progressiva instrumentalizao de cada um, dentro da capacidade oramentria e operacional local.

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4.4 CRAS e integrao de polticas


A descentralizao dos servios, o seu deslocamento para o territrio, na direo dos usurios, abre perspectivas para o atendimento desses usurios de forma integral, na convergncia das diversas polticas sociais. Essa a compreenso da PNAS: a descentralizao e a intersetorialidade como faces de uma

6. Ver tambm em KOGA, 2003: 25.

mesma moeda. Citando Menicucci (2002), ela afirma que o novo paradigma para a gesto pblica articula descentralizao e intersetorialidade, uma vez que o objetivo promover a incluso social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que incidem sobre uma populao em determinado territrio (BRASIL, 2004: 44); e reitera: essa a perspectiva que esta Poltica Nacional quer implementar. A concepo da assistncia social como poltica pblica tem como principais pressupostos a territorializao, a descentralizao e a intersetorialidade aqui expressos (Idem: 44). 4.4.1 Integrao das polticas do MDS A anlise da amostra de projetos e as visitas de campo comprovaram a percepo que o estudo A adequao do espao fsico do CRAS poltica do MDS (Op. Cit) veio desenvolvendo, desde a leitura de documentos operacionais relativos matria e, principalmente, desde o levantamento de referncias polticas dos diversos gestores do MDS sobre o assunto: mesmo que a intersetorialidade seja um pressuposto da poltica, os CRAS, nessa fase inicial de implantao, ainda no conseguiram se mover nesta direo. O referido estudo expressou-se sobre esse tema, nas suas primeiras consideraes, nos seguintes termos: As referncias polticas ao CRAS, extradas de manifestaes internas e externas ao MDS, por consulta s suas autoridades e pela leitura de mdia impressa nacional sobre o tema, remetem, sem exceo, a um CRAS muito diversificado, que abriga uma gama bastante grande de atividades e servios. Essa possibilidade de trazer novos programas, projetos e aes para o CRAS pode ser absorvida com menor ou maior facilidade, considerada sua formulao atual. O acompanhamento de famlias do PBF 7, por exemplo, pode ser assimilado apenas com introduo de novas condutas metodolgicas, porque o acompanhamento de famlias, em sentido geral, j uma funo ordinria do centro, est presente na norma que o institui e uma tradio da AS 8. De maneira mais objetiva, a aproximao com as famlias do PBF j tem previso, inclusive, de forma reiterada, nos guias de orientao do CRAS. Ao contrrio, a execuo do PAA 9, como um segundo

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7. Programa Bolsa Famlia. 8. Assistncia Social. 9. Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar.

exemplo, pode se constituir em um processo um pouco mais complexo. A segurana alimentar um tema novo para a AS, inteiramente ausente de seus documentos de formulao poltica e operacionais. A incorporao dessa agenda pode exigir alteraes substantivas no conceito inicial, na formao de equipe e, portanto, no espao fsico e na tipologia do equipamento. Esta ponderao obriga a que se reponha a questo (...) sobre qual o limite de diversificao possvel e desejvel. Os CRAS assumiro atribuies inclusive no que se refere implementao de polticas que, em princpio, so de outras polticas pblicas, como da rea do trabalho, ou sero um certo espao de mediao entre demanda (perfil de famlias) e oferta (servios / aes existentes naquele territrio)? (...). A resposta a essa pergunta ter, necessariamente, que apontar uma direo, qualificando essas outras atribuies e definindo sua repercusso na formulao do espao fsico, de forma a permitir ao CRAS assumir uma identidade caracterstica. A propsito disso, valem dois destaques. Um de que intersetorialidade tende a provocar mudanas substantivas em preceitos operacionais da prpria poltica. Para se introduzir temas, digamos, de segurana alimentar e nutricional muito provavelmente ser necessrio rever o perfil da equipe original que a NOB-SUAS preconiza, com insero de profissionais de outras disciplinas; para se desenvolver algumas aes relacionadas, atividades de educao alimentar, por hiptese, podem ser requisitados espaos no previstos de cozinhas-escolas para preparo demonstrativo de pratos que induzam a novos hbitos alimentares e a um melhor e mais econmico aproveitamento dos alimentos. De forma similar, para o acompanhamento sistemtico de condicionalidades do Programa Bolsa Famlia e a avaliao da efetividade do seu cumprimento na mudana de vida dessas famlias, o aparelhamento do CRAS com tecnologia e sistemas de informao e capacitao de equipe podem ser exigidos. O segundo destaque, em razo do anterior e contrariando qualquer sentido contingencial, de que intersetorialidade precisa ser delimitada entre o possvel e o desejvel. O CRAS no comporta tudo: sua equipe e seu espao fsico, por exemplo, tm limites. A introduo de novas atividades pressupe a tipificao de cada uma, a delimitao de seus pr-requisitos, a avaliao da capacidade operacional do centro, a interface com as demais atividades. Ou seja, a integrao das polticas do MDS no CRAS uma determinao de ordem poltica que precisa
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ser viabilizada do ponto de vista executivo. Isto tem tudo a ver com os planos municipais de assistncia social. 4.4.2 Integrao das polticas sociais e urbanas municipais Se a promoo da integrao, no CRAS, das polticas do MDS ainda no foi alcanada e permanece como um desafio relevante, muito maior o a promoo da intersetorialidade com outras polticas sociais e urbanas. As culturas setoriais, as prticas profissionais e as metodologias aplicadas compem, originalmente, dialetos fechados, com baixa propenso a intercmbios e interaes. Embora haja uma recorrente preocupao com o assunto, boas prticas no se localizam facilmente. Sobretudo, e menos ainda, experincias institucionalizadas que transcendam a solidariedade entre equipes de campo, os esforos pessoais ou as situaes emergenciais. Ou que vo alm de projetos unilaterais, focados em interesses setoriais, que vislumbram integrao exclusivamente como subordinao a eles das demais polticas pblicas. Solues institucionais no casuais pressupem a construo de projetos intersetoriais ou de vocao intersetorial, na origem. Isto desloca o foco de uma ao intersetorial apenas de natureza executiva para todo o ciclo de gesto: para o planejamento conjunto, com estratgica alocao de recursos, para o monitoramento e a avaliao com base em indicadores compartilhados e para o controle social integrado. Essa a perspectiva que se sugere que os planos municipais considerem. A delimitao do territrio um dos primeiros temas desse debate. Os critrios de uma e outra poltica no so necessariamente os mesmos. Polticas urbanas, de habitao, de saneamento, dentre outras, tendem a considerar territrios mais amplos, baseados em macro-organizaes em que aspectos sociais vinculam-se a estruturas virias, a bacias hidrogrficas, a solues de redes de abastecimento, a aspectos geomorfolgicos etc., especialmente em municpios maiores. Mesmo entre as polticas sociais de educao, sade e assistncia social os parmetros de cobertura no so os mesmos e podem enxergar territrios em escalas distintas. A intersetorialidade exige uma convergncia dessas compreenses em sistemas de conjuntos e subconjuntos: ainda que diferentes, os territrios devem estar sincronizados. E se esta sincronizao incorpora bases de dados georeferenciadas, como os setores censitrios do IBGE, por hiptese, a possibilidade de compartilhamento de informaes abre um espao real para intercmbio multidisciplinar e para formulao poltica integrada. No necessariamente a intersetorialidade tem impacto na estrutura fsica dos equipamentos sociais. Mas importante que eles tambm sejam pensados nesta lgica interativa. Sob essa tica, por um lado, o CRAS deve conter, apreciadas as eventuais deficincias indicadas pelo territrio, espaos que potencializem interaes; por outro, deve evitar concorrer com a oferta j existente de espaos para usos comuns. Significa dizer que o CRAS deve ser idealizado

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como integrante de uma rede de equipamentos pblicos territorializados. E deve reforar a dimenso comunitria dessa rede - de escolas, postos de sade, centros de referncia -, disponvel apropriao da sociedade local. Nesta direo, um exemplo positivo que se observou no estudo desenvolvido que alguns centros de referncia edificados para esse fim especfico, superando limitaes impostas por imveis adaptados, puderam apresentar em seus programas espaos de convergncia, como salas multiuso, com dimenses amplas e acesso independente, que foram imediata e positivamente apropriadas pela comunidade do entorno, por outras entidades e por agentes de outras reas pblicas.

5. Consideraes finais: CRAS e compromisso com resultados


Como unidade mais descentralizada do SUAS, o CRAS o indicador, por excelncia, para aferio da eficincia dos seus procedimentos gerenciais e da eficcia dos preceitos da poltica nacional que ele implementa. Pouco efeito tero os esforos para aperfeioamento do desenho da poltica e o aprimoramento dos mecanismos de gesto do sistema se eles no chegarem at a ponta de forma ntegra e apropriada. E poucos avanos concretos sero observados se a experincia do CRAS, na relao de proximidade com o seu pblico, em sentido inverso, no for incorporada criticamente pelos gestores da assistncia social, nas diferentes esferas de governo. Nessa moldura, essa primeira gerao de CRAS que se organiza no pas tem um papel importante para o futuro da rede de proteo social brasileira, considerando-se a centralidade familiar e comunitria com que ela foi concebida. O espao fsico do CRAS, o CRAS enquanto equipamento, no uma condio suficiente para cumprimento dessa tarefa, mas uma condio necessria. Espaos fsicos adequados no garantem o bom desenvolvimento das atividades de atendimento integral s famlias; mas essas atividades, com metodologias bem estruturadas, inversamente, tero dificuldade de se desenvolverem em equipamentos precrios. E quanto mais consistentes essas atividades forem, mais exigentes, em termos espaciais, elas sero. Centros de referncia que se limitam a atuar reativamente presso da demanda e a funcionar como um planto social, em desacordo com a PNAS, sintomaticamente, no demandam espaos com caractersticas alm de burocrticas e conservadoras. Centros sintonizados com as orientaes da poltica, no sentido de aprofundar sua vinculao territorial, de conhecer mais profundamente e de forma mais personalizada seu pblico-alvo e de explorar outras possibilidades de relacionamento com ele, exigem ambientes inovadores, potencializadores, exveis e com recursos qualificados. E, ainda mais, ambientes atrativos para o conjunto da famlia, para as mulheres, tradicionalmente mais sensveis a esse trabalho, mas tambm para os homens; para a juventude e para os idosos, que permitam o desenvolvimento de atividades, para alm daquelas previstas nas

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normas, que tenham relao direta com o universo de interesses pessoais, profissionais e culturais desse pblico. A questo de fundo est no compromisso do sistema municipal com resultados concretos da Poltica Nacional de Assistncia Social. Sendo assim, mais do que projetar centros de referncia que tenham como indicador de performance apenas o nmero de atendimentos realizados, os planos municipais devem contribuir na concepo de centros inteligentes que sejam capazes de construir novos indicadores focados no seu pblico usurio, no impacto efetivo da sua ao sobre ele, somado ao de outras polticas pblicas, no que remete, dentro dos objetivos da PNAS, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais (BRASIL, 2004: 33).

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