C I U D A DANIZANDO

LAS POLTICAS

Julio 2011
Nmero 5

Transparencia presupuestaria municipal en el Ecuador1

Grupo FARO es un centro de polticas pblicas independiente que promueve el cambio social a travs de la investigacin aplicada, el dilogo plural y la accin colectiva. Ciudadanizando las Polticas provee un anlisis resumido y especializado de un proyecto o una poltica pblica local, nacional o internacional. Este y otros nmeros estn disponibles en www.grupofaro.org.

Julio Lpez, Esteban Tinoco y Mabel Andrade

Grco 1: Calicacin global obtenida por los municipios

Introduccin
El presente documento sintetiza los principales hallazgos analizados en el reporte ndice de Transparencia Presupuestaria Municipal 20102, el cual pretende mostrar el nivel de transparencia municipal en las diferentes fases del proceso presupuestario. Para ello se utiliz una herramienta de evaluacin de la transparencia en las diferentes fases, aplicada a una muestra de 13 municipios del Ecuador (Grco 1), durante el perodo scal 2009-2010. Los criterios considerados en la evaluacin se reeren al acceso que distintas audiencias tienen a la informacin que se produce a lo largo del perodo scal, los plazos en que se presentan y el detalle de la misma. En este documento, primero se explica la metodologa utilizada para realizar la evaluacin, luego se analizan las caractersticas comunes entre municipios, y luego los niveles de transparencia dentro del ciclo presupuestario. Por ltimo, se realizan recomendaciones de posibles prcticas
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que puedan servir para mejorar los niveles de transparencia y acceso a la informacin presupuestaria en los municipios. En el Grco 1, se observa la calicacin general que cada uno de los 13 municipios recibi, siendo Ambato el que alcanz la calicacin ms alta, con 73 sobre 100, y Esmeraldas el de la calicacin ms baja, con 16 sobre 100. Tambin se puede observar que el promedio de la muestra alcanza los 48 puntos. Estos puntajes nos dejan ver claras brechas entre los municipios capitales de provincia seleccionados. No son necesariamente los municipios ms grandes los que han mostrado mayores esfuerzos por transparentar sus procesos presupuestarios. Sin duda, el ndice muestra, de manera global, tanto avances como desafos en cuanto a transparencia presupuestaria. Se debe resaltar el esfuerzo que algunos municipios estn realizando en la generacin y publicacin de informacin peridica y ms desagregada sobre

Puntos claves:
No son necesariamente los municipios ms grandes los que han mostrado mayores esfuerzos por transparentar sus procesos presupuestarios Es necesaria informacin ms sencilla y comparable sobre los actores, el proceso y los resultados de cada fase de ciclo presupuestario
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Agradecemos el valioso aporte de Sebastin Zambrano en la elaboracin de este documento. Zambrano, S. y Lpez, J. (2011). ndice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010. Quito: Grupo FARO.

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el presupuesto. Sin embargo, en general, se ha encontrado que los documentos presupuestarios son producidos para cumplir con la normativa y, por tanto, usualmente circulan de manera interna. Cuando son publicados, no siempre buscan informar a los ciudadanos. As, sera importante que los municipios se enfocaran ms en dos objetivos distintos pero complementarios: por un lado, se requiere informacin tcnica ms completa y detallada que reeje los resultados de la gestin municipal; por otro, los municipios deben presentar informacin ms sencilla y comparable tanto sobre los actores cuanto sobre el proceso, tambin se requiere los resultados de cada fase del ciclo presupuestario para proporcionar un real instrumento de toma de decisin para la ciudadana.

estn orientadas al anlisis del grado de oportunidad, disponibilidad y difusin de informacin, y, sobre todo, de documentos ociales clave que representan los primeros elementos de los que se valen los ciudadanos para conocer, dar seguimiento y vigilar la gestin local de los recursos pblicos. La investigacin busc vericar la disponibilidad de la informacin relacionada con el presupuesto y no evalu la calidad, consistencia ni veracidad de la misma.

Resultados generales
En el Tabla 1, se presentan las caractersticas comunes de los municipios que lograron mayor, mediana y menor calicacin en las categoras: presentacin del presupuesto, detalle del presupuesto e informacin adicional para monitorear el presupuesto, as como el desempeo presupuestario. Cabe mencionar que los rangos de calicacin de mayor a menor varan en las distintas categoras.

Cmo se midi el nivel de transparencia?

La herramienta utilizada es una adaptacin de la Encuesta de Presupuesto Abierto3 para la situacin especca de los presupuestos municipales en el Ecuador. Este cuestionario contiene 83 preguntas divididas en ocho secciones4; cada pregunta tiene el mismo peso para el clculo de la puntuacin que recibe cada municipio, y su calicacin global es un promedio de las calicaciones de cada seccin. Estas preguntas

Transparencia a lo largo del ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario consta de cuatro fases principales en las que actan diferentes instancias, que se describen

Tabla 1: Caractersticas de los municipios con mayor, mediana y menor calicacin

Fases/ Caractersticas Mayor calicacin* Calicacin 91-84
Informacin del gasto total para el ao scal evaluado y para el ao previo, detallndose tipo de gasto, programas individuales, gasto multianual, entre otros. Informacin sobre ingresos totales, detallando tipo de ingreso tributario y no tributario. Informacin sobre el nivel de endeudamiento y elaboracin de informes nancieros, detallando saldo total, amortizaciones, acreedores, pago de intereses y su periodicidad, entre otros.

Mediana calicacin Calicacin 73-71

Informacin del gasto total para el ao scal evaluado y para el ao previo, sin detallar tipos de gasto ni gastos multianuales. Informacin sobre ingresos totales sin detalles.

Menor calicacin Calicacin 64-45

Informacin sobre los gastos no es publicada y no se presenta informacin sobre aos anteriores a 2010. Informacin sobre ingresos totales sin detalles.

Presentacin del presupuesto

Informacin sobre nivel de Informacin sobre nivel de endeudamiento, detallando endeudamiento, detallando slo generalmente slo el saldo total, el saldo total. amortizaciones y los intereses pagados.

Calicacin 97-50 Detalle de la informacin e Informacin adicional para monitorear el presupuesto

Informacin de recursos provenientes por donaciones, transferencias del Gobierno central, activos que mantiene el municipio y fondos extrapresupuestarios. Se presenta un resumen ejecutivo del presupuesto con glosarios ciudadanos de terminologa empleada. Se incluye informacin adicional al presupuesto.

Calicacin 30-20
Informacin de recursos de transferencias del Gobierno central. No se presenta un resumen ejecutivo, a pesar de que hay informacin adicional a la presupuestaria, como un anlisis de la situacin presupuestaria.

Calicacin 10-0
Informacin escasa o nula sobre informacin adicional de transferencias. No se presenta informacin adicional a la presupuestaria.

Calicacin 89-67
Informacin incluye vinculacin entre presupuesto y metas del plan de desarrollo municipal, detallando: Desempeo del metas a alcanzar y estimaciones cuantitativas del presupuesto.

Calicacin 33-17
Informacin es presentada sin analizar, omitiendo detalles, como vinculacin entre el presupuesto y el plan de desarrollo municipal. Poca informacin sobre datos no nancieros: nmero de beneciarios en general.

Calicacin 0
No se presenta este tipo de informacin.

presupuesto

Indicadores de desempeo para programas del gasto y datos no nancieros: nmero de beneciarios por programas sociales.
3

No se presenta este tipo de informacin.

*Los rangos de calicacin reejan las calicaciones reales obtenidas mximas y mnimas.

Esta encuesta es realizada por el International Budget Partnership (IBP) cada ao en 85 pases aproximadamente. Estimaciones para el ao scal evaluado y posteriores; detalle de Informacin presupuestaria; desempeo presupuestario; informacin adicional importante para el anlisis y monitoreo del presupuesto; programacin y formulacin del presupuesto; aprobacin del presupuesto; ejecucin del presupuesto; y, evaluacin y control del presupuesto.

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a continuacin. En general, se observa que las fases del ciclo con ms transparencia son las de ejecucin y de evaluacin y auditora, ya que existe mayor disponibilidad de documentos al pblico, aunque son documentos de carcter tcnico que los municipios no necesariamente los utilizan como un instrumento para llegar a la ciudadana y reejar el desempeo de su gestin (Grco 2). En la primera fase, de programacin y formulacin, la normativa prev la generacin formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de una proforma presupuestaria que consolide las proformas de las distintas dependencias municipales e incluya diferentes documentos anexos que demuestren su consistencia y factibilidad. Si bien la mayor parte de los municipios analizados produce peridicamente estos documentos, su contenido suele considerarse informacin de uso interno, con limitada disponibilidad al pblico. Es importante destacar que este proceso ha venido acompaado de la bsqueda de espacios institucionales que propicien mayor involucramiento y participacin. Algunos municipios han previsto la instauracin de mecanismos formales como la realizacin de asambleas, sesiones y audiencias con diferentes grupos de la poblacin, en las que se presenta y discute el anteproyecto presupuestario. En algunos casos se ha logrado la institucionalizacin de estos espacios por medio de la aplicacin de ordenanzas para la participacin ciudadana en el ciclo presupuestario o presupuesto participativo. En la segunda fase, de aprobacin, se dispone la generacin de un informe tcnico de la Comisin de Finanzas

del Concejo Municipal; posteriormente se aprueba el presupuesto, sea por parte de la mayora de votos del Concejo o por el incumplimiento del plazo; y nalmente se expide una ordenanza presupuestaria, que es el aval nal del presupuesto municipal que rige para el siguiente perodo scal. En la mayor parte de municipios analizados, la documentacin prevista para esta etapa del ciclo presupuestario se produce peridicamente; sin embargo, la disponibilidad del contenido de la misma es de uso interno y con limitada disponibilidad al pblico. En la fase de aprobacin, existen pocas audiencias pblicas y en la mayora de veces no se producen informes sobre ellas. En este caso, se observa que la realizacin de audiencias se da en general por parte de la Alcalda y no del Concejo. En la tercera fase, de ejecucin, uno de los insumos ociales es el informe mensual sobre la situacin presupuestaria y contable, que tiene que ser elaborado por los municipios peridicamente como lo determina la ley. En la mayor parte de municipios analizados, la documentacin prevista para esta etapa del ciclo presupuestario se produce con una periodicidad semestral, aun cuando la legislacin prev que sea mensual. Los informes producidos son realizados para nes internos, pero, en la mayora de casos, se puede acceder bajo solicitudes formales. Finalmente, en la cuarta fase, de evaluacin, se observa que tanto la Contralora General del Estado (CGE) cuanto la Unidad Interna de Auditoras realizan auditoras en los municipios; sin embargo, esta informacin se genera para

Grco 2: Cantidad de municipios que publican los documentos producidos por fase del ciclo

* Se reere a la cantidad de municipios (de 13 en total) que publican estos documentos, sea por solicitudes formales o por otros mecanismos de acceso pblico.

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nes internos. Algunos municipios publican ciertos informes sobre la realizacin de auditoras de los presupuestos devengados. En algunas ocasiones, estas auditoras son presentadas al pblico un ao despus de terminado el perodo scal evaluado.

participacin de la sociedad civil a travs de un dilogo ms informado. Es importante difundir no slo resultados sino tambin procesos y los roles de los actores que participan en cada fase del ciclo presupuestario. Es crucial generar documentos complementarios dirigidos a la ciudadana que expliquen tanto el proceso cuanto la informacin sobre resultados. Estos documentos generalmente se denominaran presupuestos ciudadanos. El intercambio de prcticas as como de tecnologa entre las instituciones centrales y los municipios podra ser vital para la institucionalizacin de herramientas que faciliten una poltica de transparencia presupuestaria municipal. La implementacin del presupuesto participativo es un reto pendiente para el proceso presupuestario municipal. Se deberan impulsar y visibilizar metodologas ms claras sobre montos, procesos de discusin, participacin y aprobacin del proceso participativo, que permitan instaurar buenas prcticas para incrementar el rol de la ciudadana en la elaboracin y el monitoreo del presupuesto. Es importante que la sociedad civil sea una parte activa en proponer y monitorear cmo se lleva a cabo el proceso presupuestario de sus gobiernos locales, en este caso, los municipios.

Recomendaciones
Basndonos en las principales conclusiones ya expresadas en este anlisis, obtenidas en el reporte ndice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010, y con el propsito de colaborar y participar en el mejoramiento de la transparencia a nivel municipal que se reere a la generacin de informacin, claridad e institucionalizacin de procesos y roles, as como a los mecanismos de acceso de la ciudadana a todo el proceso presupuestario, realizamos las siguientes recomendaciones: El nivel de transparencia vara en cada una de las fases del ciclo presupuestario. No existen mecanismos claros de transparencia para algunas de estas fases. As, los municipios podran denir y validar un grupo de criterios para garantizar unos referentes mnimos de transparencia en cada fase. Es necesario que la informacin producida al pblico reeje resultados de la gestin municipal. Este aspecto contribuira al inters de la poblacin por leer y evaluar estos reportes, al mismo tiempo que promovera la creacin de espacios formales para la

Bibliografa
Salazar, A. y Gallardo, V. (2009). Las nanzas subnacionales en el Ecuador 1993 2008. Quito, Ecuador: Banco del Estado. International Budget Partnership (2010). Los presupuestos abiertos cambian vidas. Encuesta de Presupuesto Abierto 2010. International Budget Partnership. En lnea http://internationalbudget.org/ les/2010_Full_Report-Spanish.pdf, Fecha de la visita: 25 de marzo de 2011. Zambrano, S. y Lpez, J. (2011). ndice de Transparencia Presupuestaria Municipal 2010. Quito: Grupo FARO.
Gregorio Bobadilla N38-88 y Granda Centeno Telf.: (593 2) 2456367 Fax: (593 2) 2264719 Casilla postal 17-16-135 www.grupofaro.org

Seccin sobre la iniciativa

Este documento resume los principales resultados en lo que se reere al nivel de transparencia presupuestaria en 13 municipios del Ecuador. El trabajo realizado es parte de la Iniciativa de Presupuesto Abierto (Open Budget Initiative-OBI) que se est llevando a cabo en 14 pases gracias al apoyo tcnico y nanciero de International Budget Partnership (IBP), y que busca desarrollar as como promover estndares internacionales de transparencia presupuestaria para los gobiernos locales en diferentes regiones del mundo. Si desea citar este documento: Lpez, J.; Tinoco, E.; Andrade, M. (2011).Transparencia presupuestaria municipal en el Ecuador. Ciudadanizando las Polticas 5. Quito: Grupo FARO.

Los lectores pueden reproducir los recursos de Grupo FARO siempre y cuando se cite su fuente y no sean utilizados con nes comerciales. Las ideas presentadas en este documento representan los puntos de vista del autor (es) y no necesariamente la posicin institucional de Grupo FARO y/o del IBP en el tema analizado.

Con el apoyo de International Budget Partnership (IBP)

Edicin y correccin de estilo: La Caracola editores Revisin: Andrea Ordoez, Liseth Estvez

Promovemos la sustentabilidad de los recursos naturales. Este documento fue impreso en papel Environment Vellum Algodn Ecolgico, 50% reciclado y 30% post consumo.