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Risques Fiscaux

Sources, Divulgation et Gestion

Ricardo Velloso
Département des Affaires Fiscales, FMI
Présentation à la Conférence 2009 de l’ICGFM
Miami, 21 mai 2009
Introduction
• Les Risques Fiscaux pourraient être définis
comme des déviations des extrants fiscaux
(déficits, dette/PIB) des attentes lors des
prévisions budgétaires et/ou autres prévisions
fiscales.
• Quel est le niveau de grandeur des risques
fiscaux pour differénts groupes de pays?
• Quelles sont les sources les plus importantes de
risques?
• Que peuvent faire les preneurs de décisions au
sujet des risques fiscaux?
Contexte
• Intérêts accrus dans la divulgation et la gestion
des risques fiscaux : plus de pays préparent des
déclarations de risques fiscaux.
• La présentation s’appuie sur une
communication récente du FAD discutée à la
Réunion du Conseil de Direction du FMI.
• Expansion du travail actuel du FMI sur la
transparence fiscale (Code et Manuel Revisés
sur la Transparence Fiscale).
• Directives Préliminaires: outil pour les preneurs
de décision qui évolueront avec l’expérience.
• Requêtes supplémentaires en services
consultatifs dans ce domaine.
Grandes Lignes de la
Présentation
• Quel est le niveau de grandeur des risques
fiscaux?
• Quelles sont les principales sources de risques
fiscaux ?
• Comment les pays divulguent-ils les risques
fiscaux dans la pratique?
• Directives préliminaires pour l’identification, la
divulgation et la gestion des risques fiscaux.
• Une déclaration imaginable de risques fiscaux
Quel est le Niveau de Grandeur des Risques Fiscaux?
Déviations Surprises dans la Dette/PIB

Deviations of Debt/GDP--All Countries


-5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd +4sd +5sd
120 140
80 100

10th Percentile
Frequency
60 40
20
0

-30 -20 -10 0 10 20 30


In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 398; mean=-0.77; sd=6.78; skewness=0.21; kurtosis=6.96
Quel est le Niveau de Grandeur des Risques Fiscaux?
Déviations Surprises dans la Balance/PIB
Deviations of Balance/GDP--All Countries
-6sd -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd +4sd +5sd +6sd
80 120 160 200 240 280 320

10th Percentile
Frequency
40
0

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20


In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 1397; mean=-0.36; sd=3.21; skewness=-0.47; kurtosis=8.96
Déviations Surprises dans la Balance/PIB

Advanced Countries Emerging Countries Developing Countries


-5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean+1sd +2sd +3sd +4sd +5sd -6sd-5sd-4sd-3sd-2sd-1sdmean1sd 2sd 3sd 4sd 5sd 6sd -5sd -4sd -3sd -2sd -1sd mean+1sd +2sd +3sd +4sd +5sd
100

140

160
90

140
120
80

10th percentile

120
10th Percentile 10th Percentile

100
70

100
60

80
Frequency

Frequency

Frequency
50

80
60
40

60
30

40

40
20

20

20
10
0

0
-10 -5 0 5 10 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 -15 -10 -5 0 5 10 15
In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 378; mean=0.02; sd=2.20; skewness=-0.42; kurtosis=6.80 Total obs. 388; mean=-0.57; sd=3.52; skewness=-0.66; kurtosis=10.34 Total obs. 631; mean=-0.45; sd=3.49; skewness=-0.21; kurtosis=6.86
Sources de Risques Fiscaux
• Les risques fiscaux proviennent des chocs
macroéconomiques et de la matérialisation des dettes
éventuelles.
• Les sources de chocs macroéconomiques incluent la
croissance réelle du PIB, l’inflation, les prix des
produits agricoles, et les taux d’intérêts et d’échanges.
• Les dettes éventuelles sont des obligations
provoquées par des événements incertains et peuvent
être:
– Explicites: définies par la loi ou un contrat, e.g.,
garanties de dettes.
– Implicites: surviennent de la proprieté de SOE par le
gouvernement, de l’attente que le gouvernement
fournira l’assistance (e.g., suite à des désastres
naturels, aux déposants en cas de faillite des
banques, etc.).
Crises de Devises
(dépréciation d’au moins 25 p.p. et d’au moins 10 p.p. plus élevée que l’année précédente)

Deviations of Balance/GDP--All Countries


-3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd
15

10th percentile
10
Frequency
5 0

-10 -5 0 5 10
In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 46; mean=-2.22; sd=3.33; skewness=-0.91; kurtosis=3.12
Exportateurs de Pétrole: Années d’augmentation des
Prix du Pétrole

Deviations of Debt/GDP--Fuel Exporters Deviations of Balance/GDP--Fuel Exporters


-4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd 4sd -3sd -2sd -1sd mean +1sd +2sd +3sd
20

18
15
15

12
Frequency

Frequency
10

96
5

3
0

-30 -20 -10 0 10 20 30 40 -15 -10 -5 0 5 10 15 20


In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast
Total obs. 27; mean=-6.07; sd=10.23; skewness=-0.70; kurtosis=2.94 Total obs. 26; mean=3.16; sd=5.18; skewness=-0.41; kurtosis=5.69
Sources des Résultats des
Risques Fiscaux
• Augmentations réellement considérables,
immédiates, inattendues du ratio dette/PIB :
crises bancaires; crises de taux d’échanges
(particulièrement lorsqu’une grande partie de la
dette est valorisée en devises étrangères); le fait
d’assumer les dettes.
• Risques plus courants du déficit fiscal:
ralentissement de la croissance économique,
termes défavorables des échanges
commerciaux.
Couts Fiscaux des Crises
Bancaires

Coûts bruts vs. Coûts nets


Taux de récupération: risques fiscaux du
côté de l’ actif
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0%
10%
20%
30%
40%
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(en pourcentages du PIB)

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Crises Bancaires: Coûts Fiscaux Nets

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Crises Bancaires: Taux de Récupération

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(récupération en tant que portion des coûts fiscaux bruts)

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Avantages de la Divulgation
• Renforce les incitations pour assurer que les
risques sont identifiés, estimés et soigneusement
gérés.
• Encourage des réponses politiques plus rapides et
sans heurts.
• Augmente la confiance dans la qualité de la
gestion financière parmi les intervenants.
• Réduit l’incertitude pour les investisseurs et les
contribuables.
• Améliore l’accès aux marchés financiers
internationaux.
• Tendance internationale vers une divulgation plus
importante.
Chocs Macroéconomiques
• Les risques fiscaux des chocs macroéconomiques
sont divulgués par maints pays, y compris tous les
pays de l’UE, la plupart des membres de l’OCDE et
certains pays à marchés émergents (Brésil, Chili,
Indonésie).
• Modalités:
– Analyse de Sensibilité (e.g., salaire minimum au
Brésil).
– Scénarios macroéconomiques alternatifs
accomplis (Nouvelle-Zélande).
– L’incertitude en ce qui concerne les projections de
niveau de référence est parfois illustrée à travers
un graphique semi-circulaire (US).
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La Nouvelle-Zélande
• Responsabilités claires pour des prévisions macro
et fiscales afin d’aider à assurer des budgets
réalistes.
• Des experts indépendants évaluent les prévisions
macro et fiscales.
• La sensibilité du budget et des prévisions fiscales
à moyen terme aux variations dans les hypothèses
clés.
• Les scénarios alternatifs macroéconomiques et
fiscaux accomplis sont considérés en même temps
que les scénarios de niveau de référence.
• Cette approche fournit aux preneurs de décision
une meilleure idée du parcours probable des
montants fiscaux généraux et améliore leur
capacité de juger si les effets des chocs fiscaux
risquent d’être temporaires ou permanents.
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Dettes Éventuelles
Définition Générale
- Obligations qui ont été contractées, mais dont
le synchronisme et le montant dépendent de la
survenue de certains événements futurs hors du
contrôle du Gouvernement.
Autre définition
- Obligations conditionnelles hors-bilan
(comptabilité).

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Dettes Éventuelles
Contingent Liabilities

Explicit Implicit
(obligations based on contracts, laws, (political or moral obligations,
or clear policy commitments). rather than contractual)

Guarantees Bailouts
(loan; trade and exchange rate; minimum pension; (of public enterprises, financial institutions,
income, profit and rate of return guarantees under PPPs) subnational governments, strategic private firms)

Natural disaster spending Natural disaster relief

Legal claims against the state


Environmental cleanup

Other
e.g. ideminities; insurance programs; uncalled capital

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Dettes Éventuelles
• Pratiques de Divulgation axées sur les normes de
comptabilité, de communication de rapports et de
transparence.
– Normes de Comptabilité (IPSAS):

Likelihood and Loss more likely than not Loss less than likely but Loss remote
measurability of loss (probability > 50%) more than remote

Record in financial statements


Disclose nature of No
Loss can be measured and disclose nature of
contingency and amount Disclosure
contingency

Loss cannot be Disclose nature of No


Disclose nature of contingency
reasonably measured contingency Disclosure

– Normes Statistiques (GFSM 2001).


– Pratiques d’Excellence de l’OCDE (2001), Code et Manuel de Transparence
Fiscale du FMI (2007).

• Requis egalement par le PFM ou la législation sur la


transparence fiscale (Australie, Brésil, Canada, Chili,
Colombie, France, Nouvelle Zélande, Nigéria, Pakistan,
Pérou, Royaume-Uni).
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Dettes Éventuelles
• Moyens de divulgation:
– États Financiers (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, USA).
– Documentation budgétaire

– Cadre fiscal à moyen terme (Chili, Colombie, Pérou).


– Rapports de gestion de la dette (Japon, République tchèque,
Turquie).
– Rapports de risques fiscaux (Australie, Brésil, Chili, Colombie,
Indonésie, Nouvelle-Zélande).
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Dettes Éventuelles
• Les déclarations de Divulgation
comprennent habituellement:
1. Classification en principales catégories.
2. Importance fiscale, nature et justification.
– Exposition totale, coûts prévus et pertes “inattendues”.
– Explications pour les changements dans les CL entre les
périodes.
– Lorsque la quantification est difficile, discussions sur la
nature et la portée.
– But de politique publique, durée et bénéficiaires prévus
3. CL individuels principaux: description de leur nature,
portée et quantification (souvent valeur nominale).
4. Informations sur les demandes passées sur le
gouvernement.
5. Informations sur les actifs de réserve (e.g., dépots
fonds d’assurance). 22
Dettes Éventuelles
• Exemptions de la divulgation:
• CL Implicites, pour minimiser les risques
moraux.
• Informations qui, si elles sont quantifiées,
seraient préjudiciables:
– Intérêts économiques substantiels du pays.
– Sécurité ou défense du pays.
– Relations internationales du gouvernement.
– Litiges et négociations en cours.

• Exemptions s’appliquant principalement


aux quantifications des CL; leur existence,
leur nature et leur portée générale
devraient être divulguées tout de même. 23
Divulgation des CL dans la Pratique
What countries disclose PAYS SELECTIONNES INFO QUANTIFIABLE
DIVULGUÉE
Maximum autorisé, valeur nominale,
Loan Guarantees Australie, Canada, Chili, perte prévue (annuellel& NPV), pertes
Guarantee and Insurance Programs Colombie, Nouvelle Zelande, non prévues (annuelles& NPV; 95% &
Afrique du Sud Africa, US 99% probabilité), détails de garantie et
pret garanti (maturite, devises,
interets)
Infrastructure Guarantees Chili, Colombie Perte maximum, perte prevue (annuelle &
NPV), perte non prevue (annuelle & NPV; 5,
50, 95, 99% probabilite), evolution des
pertes prevues du NPV
Chili, Afrique du Sud, USA Valeur nominale, paiements prévus (annuel
Pension Guarantees & NPV), demandes sur garanties passées

Australie, Bresil, Canada, Chili, Valeur nominale (annuelle, NPV), gamme de


Lawsuits Colombia, New Zealand, US pertes prévues, pertes non prévues (99%),
taux de succès passés valeur nominale
(montants réclamés), pertes prévues

Environmental Canada, Nouvelle-Zelande, USA Couts prévus


Liabilities

Quasi-fiscal deficit Central Bank Australie, Chili Déficit quasi-fiscal et position capitale
de CB; dettes garanties de CB

Australie, Canada, Nouvelle- Valeur Nominale


Callable Capital (International Org.) Zelande

Australie, Canada, Nouvelle- Description de s dettes


Unquantifiable Liabilities
Zelande

Chili, Pakistan, USA Couts fiscaux des crises bancaires


Implicit Liabilities passées, couts passés de stabilisation
des prix du carburant

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Directives pour la Divulgation et
la Gestion des Risques Fiscaux
• Les risques fiscaux auxquels le gouvernement
est exposé devraient être identifiés et divulgués
pour faciliter une politique fiscale effective.
• Les risques devraient être réduits de manière
rentable.
• Il devrait y avoir un cadre légal administratif clair
pour contrôler la gestion fiscale générale et
l’exposition du gouvernement aux risques
fiscaux.
• Les risques devraient être systématiquement
incorporés dans l’analyse fiscale et le processus
budgétaire.
Directives
Identification & Divulgation
• Disponibilité de l’information: compilation et suivi
de tous les risques—importance, probabilité, et
lorsque possible, quantification.
• Cadre législatif/comptable pour divulgation des
risques, avec hypothèse de publication;
exceptions basées sur des critères clairs
(matérialité, risque moral, préjudice à l’intérêt
national ).
• Présentation complète des risques dans la
documentation budgétaire, possiblement dans
les déclarations de risques fiscaux.
Directives
Réduction Rentable des Risques
• Les efforts pour répondre à ou réduire les
risques fiscaux avant qu’ils ne soient pris ou
materialisés incluent une combinaison de:
– Évaluation de si le gouvernement devrait prendre un
risque particulier .
– Modification de l’activité pour réduire le risque.
– Prendre une assurance ou autrement transférer ou
partager les risques, particulièrement avec ceux qui
sont capables d’influencer les résultats.
– Allouer les risques, basé sur une évaluation de la
meilleure capacité d’assumer et gérer les risques.
Directives
Cadre Légal/Administratif
• Allocation claire des responsabilités entre le CG et le
reste du secteur public sur l’utilisation des fonds
publics.
• La gestion du risque fiscal peut être facilité par une
unité CG qui peut surveiller et contrôler les risques en
général et considérer les interactions.
• L’intégration à la gestion fiscale est facilitée par
l’emplacement de l’unité dans le MoF.
• Les ministères/agences doivent avoir des
responsabilités clairement specifiées pour la gestion
de leur exposition au risque.
• La responsibilité de prendre des risques devrait être
séparée de celle d’estimer les coûts potentiels.
Directives
Incorporation des Risques
Fiscaux dans la Politique Fiscale
et le Processus Budgétaire
• L’analyse des risques devrait être incorporée
dans le cadre politique macroéconomique, avec
des cibles fiscales laissant la possibilité que
certains risques puissent se matérialiser.
• L’exposition aux risques fiscaux devrait être
incorporée dans l’analyse de durabilité fiscale.
Directives
Incorporation des Risques
Fiscaux dans la Politique Fiscale
et le Processus Budgétaire
• Les décisions sur les dettes éventuelles devraient
être intégrées au cycle budgétaire annuel de sorte
que les propositions soient considerées en même
temps que les instruments concurrents.
• Un cadre devrait être en place pour exiger
l’approbation parlementaire des dettes
éventuelles.
• Une affectation du budget annuel pourrait être
inclue pour couvrir les coûts prévus des dettes
éventuelles (généraux, par principales catégories,
ou spécifiques).
Déclaration de Risques Fiscaux

Risques macroéconomiques et Sensibilité du Budget


- Discussions sur les archives de prévisions macroéconomiques durant
les années récentes, comparant les hypothèses utilisées dans les
prévisions budgétaires contre les résultats réels.
-Sensibilité des recettes globales et des dépenses aux variations dans
chacune des hypothèses économiques clé sur lesquelles le budget est
basé (e.g., impact des taux d’échange et des taux d’intérêt sur les
recettes et les dépenses), avec explication des mécanismes sous-
jacents.
- Les méthodes possibles et dispositifs de présentation incluent des
scénarios alternatifs ou des graphiques semi-circulaires.
Déclaration de Risques Fiscaux
Dette Publique
- Sensibilité des niveaux de la dette publique et des coûts du service de
la dette aux variations dans les hypothèses concernant e.g., les taux
d’échange et les taux d’intérêt. L’impact de la stratégie de gestion de la
dette sur l’exposition aux risques du gouvernement.
- Cadre politique et institutionnel pour les emprunts du gouvernement et
les prêts.

Dépenses Conditionnelles du Gouvernement Central


- Valeur prévue et exposition brute du gouvernement aux dettes
éventuelles—spécialement les garanties du gouvernement central (e.g.,
aux entreprises publiques); les rapports doivent inclure les groupes
élargis de garantie mais aussi toute garantie individuelle principale. La
justification et les critères pour la disposition de garantie devraient être
divulguées.
Déclaration de Risques Fiscaux

Dépenses Conditionnelles du Gouvernement Central (suite)


- Secteur bancaire: Système d’assurance des dépôts et—dans la mesure
ou les autorités pensent que cela ne cause pas de risque moral—risques
du secteur bancaire.
- Action légale contre le gouvernement central: Les demandes de
remboursement passées (incluant les montants) et la valeur nominale
des demandes actuelles, incluant un déni de responsabilité que la
communication du risque n’indique pas une reconnaissance par le
gouvernement de cette responsabilité.
- Désastres naturels: Impact fiscal des désastres dans les années
récentes. Niveau et opération de fonds de prévoyance possibles pour les
désastres naturels (si c’est applicable).

Partenariats Public Privé


- Résumé du programme des PPP, incluant (i) comment il s’adapte dans
l’infrastructure du pays et autres besoins d’investissement, aussi bien
que (ii) le cadre politique et la justification pour les PPP.
Déclaration de Risques Fiscaux
Partenariats Public Privé (suite)
- Révélation générale cumulative des PPP existants du gouvernement et
révélation brute des garanties et d’instruments similaires.

Entreprises Étatiques
- Cadre politique pour les SOE (politique de fixation des prix, politique pour
les dividendes).
- Performance financière et position du secteur SOE et des plus grands
SOE.
- Performance financière et position des banques étatiques.

Gouvernements Sous-nationaux
-Cadre légal pour les relations fiscales intergouvernementales, et résumé
de la position financière et de la performance financière gouvernementale
sous-nationale récente (aggrégat).
Merci!

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