Vous êtes sur la page 1sur 45

POLITICA SOCIAL EN AMRICA LATINA: Pasado corporativo, apuesta liberal-residual y futuro dilemtico

RESIDUALISMO CORPORATIVO-LIBERAL O UNIVERSALISMO BSICO

FERNANDO FILGUEIRA

ESTRUCTURA
El estado como clave de las polticas sociales Las ideas de ciudadana y la ciudadana social Pasado corporativo, reforma liberal? Presente mixto, futuro universalista? Reforma y contrareforma en las polticas sociales en la regin. El futuro posible de universalismo bsico

El ESTADO COMO CLAVE DE LAS POLTICAS SOCIALES

DEL ESTADO COMO MAFIA AL ESTADO COMO PROTECTOR...

Lo que el Estado esencialmente hace, ademas de regular las relaciones entre personas, defender la soberana nacional y garantizar el respeto por la propiedad privada...
Estado

Tributacin

Presupuesto y gasto

Poblacin

Polticas

Transferencias monetarias, distribucin de bienes, prestacin de servicios

LAS IDEAS DE CIUDADANA Y LA CIUDADANA SOCIAL


TRES ABORDAJES

LAS CIUDADANAS DE MARSHALL....

CIUDADANA SOCIAL CIUDADANA POLTICA CIUDADANIA CIVIL

LA IDEA DE CIUDADANA SOCIAL DE MARSHALL...


Para Marshal el welfare state garantiza la ciudadana social, entendida esta, como el derecho de todos los ciudadanos a compartir la herencia material y simblica que en un momento histrico determinado es considerado como digno en una sociedad.

Peter Flora argumenta que son tres los principios normativos que orientan las polticas sociales y el estado de bienestar:
Garantizar los mnimos de subsistencia Ofrecer a todas las personas y especialmente a aquellas que nacen en familias mas humildes la posibilidad de mejorar en el curso de la vida La nocin de que el sistema capitalista es en algunos aspectos inherentemente injusto

O HEXGONO CAUSAL DE FLORA...


CAPITALISMO
INDUSTRIALIZACIN ESTADO DE WELFARE BIENESTAR DEMOGRAFA SISTEMA INTERNACIONAL ESTADO ESTADO DEMOCRACIA

Para Esping Andersen as funes fundamentais do welfare so:


Desmercantilizar Redistribuir Desfamiliarizar

LOS TRES MUNDOS DEL ESTADO DE BIEN ESTAR DE ESPING-ANDERSEN

Modelos de Poltica Social


Rasgos/ Modalidad Residual o Liberal Meritocrtico o Corporativo Universal o Social-Demcrata

Principio Efecto Status Finanzas Acceso Referencia Expresin Ciudadana

Caridad Bsico ms mercado Estigma ms Ingreso Presupuesto ms Privado Prueba de medios ms pago Poor laws Asistencial Segmentada

Solidaridad Vertical Manutencin Privilegio Contributivo Afiliacin Bismark Seguridad Social Regulada

Justicia Redistribucin Derecho Presupuesto Mnimo Vital Beveridge Universal Social

Fuente: Molina y Fleury con cambios.

Finalmente, es bueno diferenciar seis grandes lgicas e propsitos de las polticas sociales:
Cooptacin y disciplinamiento de grupos sociales (disciplinamiento) Garanta de mnimos de subsistencia o sociales (Humanizacin) Redistribucin de renta y oportunidades (Igualacin) Colectivizacin del Riesgo (Seguridad) Inversin necesaria para producir externalidades positivas (Produccin) Regulacin del mercado (especialmente del mercado de trabajo) (Regulacin)

Pasado corporativo, reforma liberal? Presente mixto, futuro universalista?

Oligarquia agraria

Servicio Civil Estado

Sectores rurales

Sector Informal urbano

Poblacin protegida
Empresas Protegidas Trabajadores protegidos

Los modelos pasados: logros e limitaciones


Universalismo estratificado en pases altamente urbanizados con mercados laborales formales

Sistemas duales en pases con urbanizacin avanzada pero mercados laborales segmentados

Modelo contributivo en seguridad social, mixto en salud y universal en educacin con sesgo urbano

Modelos excluyentes en pases rurales con mercados laborales informales

Megatendencias
Estado

Central

Local

Mercado

Las Propuestas:
Universal Oferta Centralizado Pblico Gratuito

Pasiva
Poltica Sectorial

Focalizado Demanda Descentralizado Privado (o mixto) Co-pago Participativo Proyecto Integral

Niveles de reforma
Tcnicos
Ajustes en el margen
Cambio de parmetros, programas temporales, nuevos instrumentos marginales

PolticoTcnicos

reformas

Nuevos instrumentos-ejes y nuevas lgicas

Polticos

Reformas

Nuevos objetivos y nuevos instrumentos

Universalismo-Focalizacin
Modelo universal: el derecho y/o acceso refiere potencialmente a toda la poblacin Modelo focal: solamente tiene acceso un grupo de poblacin predefinido. El corte es en el modelo focal clsico por renta.
Sectores altos Sectores medios Pobres

Todos tienen derechos

Sin derechos, adquieren bienes, rentas y servicios en el mercado

Pobres

Solo los pobres

Centralizacin-descentralizacin
Modelo centralista: El estado central define, implementa y evala las polticas pblicas Modelos descentralizados: El estado central delega en otras unidades la definicin de cuanto y como se gasta y eventualmente, cuanto y como se recauda
Estado central
Municpio Escola Prestador Privado

Municpio

Estado central Escola Prestador privado

FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIN
DESCENTRALIZACIN POLTICO TERRITORIAL DILEMAS DEL FEDERALISMO PACTO FEDERAL DESCENTRALIZACIN DE MERCADO DILEMAS DEL MERCADO COMPETENCIA E INFORMACIN Unidad de servicio Prestadores Privados Estados Municpio

Estado Central DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL DILEMAS AGENTE PRINCIPAL CONTRALOR Y DIRECTIVAS

Prestacin pblica-prestacin privada (y mix pblico privado)


Provisin Directa

El Estado financia e implementa los servicios


El sector privado (con y sin fines de lucro) es financiado por el Estado y eventualmente es financiado tambin en forma privada (copago o pago direto)(posibilidad de creacin de mercados y cuasimercados)

Prestacin pblicoprivada

Modelo de Provisin Directa


Estado
Presupuesto Flujo financiero Salarios
Servicios Servios Servios propios prprios prprios

Flujo de servicios
Beneficiarios

Impuestos

Contribuyentes

Modelo de provisin Pblico-Privado


Estado
Servicios Servios Servios propios prprios prprios Servicios Servios Servios contratados prprios prprios

Flujo Financiero

Impuestos

Beneficiarios Contribuyentes

COMO PAGAR LAS PRESTACIONES?

Financiamiento de la ofertafinanciamiento de la demanda


Modelo de financiamiento de la oferta: el estado garantiza la presencia de oferta de servicios Modelo de financiamiento de la demanda: el estado garantiza que la demanda por servicios sea financiada por servicio brindado

Formas de privatizacin de Servicios Sociales


Venta o transferencia de activos pblicos Incentivos o acciones mandatorias que permiten a la oferta la conformacin de mercados de servicios sociales Incentivos a la demanda para el consumo de servios sociales privados Incentivos perversos a la demanda por deterioro de calidad del servicio pblico Privatizacin de empresas pblicas. Subsidios por los cuales se reducen costos privados o se garantiza demanda a agentes privados. Abatimiento de impuestos por gastos con servicios privados Reformas privatistas por defecto (by default)

El efecto descreme de los modelos de mercado, y la privatizacin corporativa...


Seleccin regresiva de clientes Desfinanciamiento de pilares de solidaridad vertical por efecto descreme Sobrecarga del sistema pblico por falta de recursos e incremento de beneficiarios

Sectores altos y medios altos

Las tendencias regionales...?

Escape y descreme desde las corporaciones al mercado

Cobertura de riesgos mnimos


Corporativismo estratificado

Cobertura de amplio rango de riesgos

Focalismo sectorial mnimo

Desfonde por prdidad de derechos laborales y estamentales

Focalismo integral

Sectores pobres y medios bajos

Coverage actual contributions before reform Chile Argentina Uruguay Costa Rica Mxico Colombia Bolivia El Salvador Per 64 50 73 53 37 32 12 26 31

by Affiliates considering Coverage all tiers after reform (2002)

by

actual

contribution

considering all tiers after reform (2002)

111 69 77 65 72 59 23 40 28

58 24 60 48 30 24 11 19 11

PAYG Tier Uruguay Remains

Role of Remaining privileged systems private tier Second tier Armed Forces, Bank employees, State University.

Social Assistance Notaries, Yes

Argentina

Remains

Second tier

Elected officials, judiciary, diplomats, Yes provincial civil servants, independent professionals. Judiciary and Teachers Armed Forces Yes Yes

Costa Rica Chile Mxico Colombia

Remains Closed down Closed down Competes

Second tier Substitutive Substitutive* Competes

Civil servants (federal, state and municipal), No oil company workers. Most of the Public Sector, elected officials, No oil company workers, teachers. State employees (phasing out) Armed Forces No No

Per El Salvador Bolivia

Competes Phased out Closed down

Competes Substitutive Substitutive

Armed Forces go to new system but with No privileges

Universalismo bsico y orientacin a la equidad en las polticas sociales

La lgica del universalismo bsico (1)


Retorno del papel central del estado, como garanta, regulacin y prestador Principio ciudadano, financiamiento gira hacia rentas generales, disminuye erogacin de contributiva Bsqueda de efecto distributivo por seleccin de prestaciones y grupos con alta presencia de sectores vulnerables, no por focalizacin de renta Balance entre modelo cash transfer y service welfare

La lgica del universalismo bsico (2)


Baja a nula desigualdad en las prestaciones del UB Calidad adecuada para apoyo de amplia coalicin distributiva Modelo iterativo de y de construccin gradual, expande calidad y prestaciones con sustentabilidad fiscal Incremento de la base impositiva directa y progresiva para el financiamiento de la expansin Universalista

Las apuestas sectoriales de largo plazo


Modelo educativo estatal reformado con fuertes criterios de equidad en la asignacin de recursos y mejoras de calidad (escuela de tiempo completo) Modelo de seguro de salud universal con prestaciones bsicas definidas y prestadores pblicos y privados orientado por equidad a partir de establecer metas no solo de atencin sino tambin de logro Modelo de transferencias monetarias no contributivas para tercera edad y familias con hijos con condicionalidad. Transferencias monetarias a activos desocupados con contraprestacin de trabajo

LA FOCALIZACIN COMO INSTRUMENTO PARA LA EQUIDAD DE VOCACIN UNIVERSALISTA


UNIDAD DE FOCALIZACIN AGREGADA FOCALIZACIN ECOLGICA: POR SELECCIN DE UNIDADES TERRITORIALES O FUNCIONALES DE ALTA VULNERABILIDADE, POBREZA, ETC GRADO DE RENUNCIA A LA UNIVERSALIDAD MXIMO

FOCALIZACIN POR PRIORIZACIN DE GASTO CON OBJETIVO FINAL UNIVERSAL

FOCALIZACIN POR ENFASIS DE GASTO EN ESQUEMA BASE UNIVERSAL

MNIMO

FOCALIZACIN POR ESTRATIFICACIN DE COPAGO CON MONOPOLIO ESTATAL

FOCALIZACIN POR ESTRATIFICACIN DE COPAGO SIN MONOPOLIO ESTATAL

INDIVIDUAL

FOCALIZACIN POR CONDICIN DE VULNERABILIDAD NECESIDADES. BARRERA DE ACCESO INDIVIDUAL O FAMILIAR.

FOCALIZAO POR DEMOSTRACIN DE BAJA RENTA . BARRERA DE ACCESO INDIVIDUAL O FAMILIAR.

FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIN Y SUS INSTRUMENTOS DE EQUIDAD


DESCENTRALIZACIN POLTICO TERRITORIAL DILEMAS DEL FEDERALISMO PACTO FEDERAL Instr. de equidad: Fondos de solidaridad, coeficientes de distribucin Estados Municpio

DESCENTRALIZACIN DE MERCADO Estado Central DILEMAS DEL MERCADO

DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL DILEMAS AGENTE PRINCIPAL

COMPETENCIA E INFORMACIN
Instr. De equidad: asignacin de Prestadores cuotas a los prestadores, voucher estratificado Privados inversamente

CONTRALOR Y DIRECTIVAS
Instr. de equidad: recursos extra por vulnerabilidad

Unidad de servicio

Donde el estado garante un derecho o identifica una

Financiamiento de la ofertafinanciamiento de la demanda


Donde hay una

Demanda Financiamiento Oferta

Necessidade
El estado disponibiliza un servicio, bien o renta

Financiamento Demanda
El estado disponibiliza recursos para la prestacin del servicio

El estado El estado financia financia y hace (y puede hacer o no) Eficiente: Orientado Eficaz: Orientado a la PRODUCTIVIDAD a los OBJETIVOS

FINANCIAMIENTO DE METAS
Donde es posible identificar una meta

Financiamiento Oferta

Financiamiento Demanda

El Estado disponibiliza um flujo de Recursos, define criterios de prestacin, y establece parmetros de cumplimiento O Estado financia, regula, monitorea logros y evala impactos

Contrato programa EFECTIVIDAD: Orientado al impacto sobre los beneficiarios

Modalidades de Pago
Desagregada
Concentrado
Performance

Forma de Pago
Riesgo

Agregada
Distribudo Eficcia Mayor

Productividad
Previsibilidad del gasto

Menor Sobreprestacin
Volumen de atencin

Supbrestacin

El desafo tributario (1)

El desafo tributario (2)


Amrica Latina: efectos distributivos de la poltica tributaria (Coeficientes de Gini antes y despus de impuestos)
Argentina (1997) Brasil (1996) Brasil (2000-01) Chile (1996) Costa Rica (2000) Ecuador (1998-99) El Salvador (2000) Honduras (2000) Mxico (1989) Panam (2003) Per (2002) 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 0,650 0,700

Coeficient e de Gini

Gini despus de impuestos

Gini antes de impuestos

El desafo tributario (3)


Comparacin de la estructura tributaria de Am rica Latina y el Caribe respecto a los pases desarrollados (En % del PIB)
Impuesto A la Renta Per sonas fsicas Per sonas J urdicas A la Pr opiedad A la Seguridad soc ial Sobre bienes y ser vic ios IVA Espec ficos Al c omer cio exterior Importaciones Exportaciones Total Amrica Latina y el Caribe 1990-1999 3,5 0,7 1,8 0,4 2,7 6,5 4,0 2,2 2,0 1,9 0,1 15,2 2000-2005 3,4 1,6 1,9 0,7 2,8 7,6 5,4 2,2 1,4 1,4 0,0 16,0 Pases desarr ollados 1991-2000 9,7 7,1 2,3 0,8 7,8 9,5 6,5 3,0 0,3 0,3 0,0 28,7

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de De Ferranti y otros (2003) y CEP AL.

El desafo tributario (3) EL MODELO EUROPEO Y SU PACTO REDISTRIBUTIVO


Grupos declicos de poblacin Ingreso total disponible Ingreso original Beneficios y pensiones pblicas Impuestos Contrib. a la seguridad social Distrib del ingreso real (disp.) Distrib. del ingreso original

1 2 3

100 100 100

51 53 66

59 59 51

4 5 8

6 7 9

3.2 4.9 6.1

1.6 2.5 3.9

4
5 6 7 8

100
100 100 100 100

77
87 97 106 111

44
37 31 25 22

10
12 15 17 19

11
12 13 14 14

7.1
8.3 9.4 10.8 12.4

5.3
7.1 8.9 11.1 13.4

9
10 Toda la poblacin Pobres**
De Armas, 2006

100
100 100 100

120
129 103 51

16
14 28 60

22
31 19 5

14
12 12 6

14.9
22.9 100

17.4
28.9 100