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Territorialisation, dcentralisation et gouvernance des politiques du march du travail

Christophe Guitton, Creq Conseil rgional PACA 9 octobre 2008

I La territorialisation de la politique de lemploi II Dcentralisation et recomposition de laction publique III Dcentralisation et gouvernance du march du travail
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Glossaire
Territorialisation : mthode de recomposition de laction publique / quation : proximit = efficacit Dcentralisation : mthode de division du pouvoir dans un Etat unitaire Dconcentration : mode de rpartition des attributions entre les diffrents chelons de ladministration de lEtat Politique territorialise : politique nationale mise en uvre sur un territoire donn Politique territoriale : politique labore et conduite par des acteurs locaux
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I La territorialisation de la politique de lemploi


Trois segments historiques Laccompagnement des restructurations Prvention et traitement social des restructurations Action sur les publics et/ou sur les territoires Laccompagnement des demandeurs demploi Accs/retour lemploi des chmeurs Action sur les publics, indirectement sur les territoires La promotion de lemploi Soutien au dveloppement conomique et social local Action sur les territoires et/ou sur les publics
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La doctrine de ladministration de lemploi


Approche dominante, macro conomique et sociale Politiques dintervention sur le march du travail cibles sur des catgories de publics de DE Politiques pilotes par lEtat central et dclines localement (logique top down) Territoire = espace administratif de mise en uvre dune politique nationale Approche priphrique, micro conomique et sociale Soutien aux initiatives locales en faveur de lemploi Mise en uvre par lEtat local (logique bottom-up) Territoire = espace conomique et social de dveloppement
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Les tapes du processus de territorialisation de la politique de lemploi


Dcennie 1970 Chmage = solde (population active/emploi) Politique dmographique de lemploi Politique nationale et centralise Dcennie 1980 Chmage = risque (dexclusion professionnelle) Politique daction sur lemployabilit Politique individualise et territorialise

Dcennie 1990
Rvolution silencieuse de la politique de lemploi Fin du mythe de la linarit du fonctionnement du MT (le chmage rgresse, lexclusion progresse) Segmentation de la politique nationale de lemploi Politiques gnrales (structurelles) Action sur le volume du chmage : augmenter loffre demploi / action sur la dure et/ou le cot du travail Mise en uvre dconcentre par lEtat central Politiques spcifiques (cibles) Action sur la structure du chmage : accrotre lemployabilit des DE / contrats aids et/ou formation Mise en uvre territorialise par lEtat local (globalisation de la politique de lutte contre le CLD)

Dcennie 2000
La flexicurit, nouveau paradigme du march du travail Macro / vision malthusienne vs vision schumpetrienne Micro / scurit de lemploi vs scurisation des parcours Recentrage de lEtat sur les politiques / flexibilit du MT (conomie-emploi) Rduction du cot du travail non qualifi Rforme du code du travail et libralisation du MT Dcentralisation des politiques/scurisation des parcours (emploi-formation-insertion) Partenaires sociaux / salaris, DE indemniss Collectivits locales / jeunes, demandeurs demploi, exclus
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II Dcentralisation et recomposition de laction publique


Acclration du processus de sortie du centralisme tatique sous linfluence europenne (principe de subsidiarit) Rpublique dcentralise Organisation dcentralise la Rpublique (loi 28/03/2003) Blocs de comptences ; pouvoir rglementaire, Droit lexprimentation ; collectivit chef de file Dmocratie sociale Dcentralisation de la ngociation collective (loi 4/05/2004) Primaut de la ngociation sur la loi / social (loi 31/01/2007) Rforme de la reprsentativit syndicale (loi 23/07/2008)
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Dcentralisation territoriale et sociale


Emploi = comptence de lEtat La politique de lemploi ne peut tre dcentralise mais lEtat peut dlguer la mise en uvre de certaines composantes de la politique du march du travail Dlgation de comptences aux partenaires sociaux Indemnisation des demandeurs demploi Formation continue des salaris Placement (cadres/APEC, handicaps/Cap Emploi) Transfert de comptences aux collectivits locales Rgionalisation de la formation professionnelle Dpartementalisation de linsertion Municipalisation de la gestion locale de lemploi

Lemploi : la comptence la mieux partage


Politique publique de lemploi Indemnisation, placement, accompagnement, aides emploi DE inscrits lANPE et/ou indemniss (RAC, RS) Politique conventionnelle de lemploi Indemnisation, accompagnement, formation, aides emploi TIPE inscrits lANPE et indemniss / RAC Politiques territoriales de lemploi Rgions : formation, orientation, aides emploi / jeunes et adultes DE (inscrits et/ou indemniss ou non) Dpartements : allocation, insertion / bnficiaires RMI vs RSA (inscrits ou non lANPE) Communes : emploi, placement, insertion / administrs 10

La formation : une comptence segmente


Formation continue des salaris Etat : rglementation, contrle FFP Partenaires sociaux : ngociation collective, gestion paritaire Formation professionnelle des jeunes Etat/Rgions : apprentissage Partenaires sociaux : contrat de professionnalisation Formation des demandeurs demploi Rgions : ensemble des DE, jeunes et adultes Partenaires sociaux : DE indemniss/RAC Dpartements : allocataires du RMI vs RSA
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Dcentralisation et/ou dsengagement de lEtat


La dcentralisation territorial et sociale permet lEtat de : Recentrer ses moyens sur les politiques dallgement du cot du travail non qualifi, particulirement coteuses Dmultiplier son action et/ou diluer sa responsabilit en matire de lutte contre le chmage et lexclusion prof. Reporter sur le niveau local la contrainte de coordination de laction publique (cf. chec politiques interministrielles des annes 1980 : DIJ, DIRMI, DIV) Mais la balkanisation des politiques emploi-formation pose la question de la gouvernance du march du travail
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III Recomposition de laction publique et gouvernance du march du travail


Changement de paradigme de laction publique Systme centralis dconcentr : pilotage par lEtat central, mise en uvre par lEtat local (SPE local) Systme dcentralis polycentrique : multiplication des centres de dcision et des niveaux dintervention dtenant chacun une forme de lgitimit, lective ou mandataire (Etat, collectivits locales, partenaires sociaux) Un systme dcentralis polycentrique suppose une coordination forte Pilotage : conduite de laction publique dans un systme centralis dconcentr Gouvernance : coordination de laction publique dans un systme dcentralis polycentrique
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La logique du pilotage : largissement ou dilution du SPE ? (loi de cohsion sociale, 2005)


Dfinition extensive du SPE : placement, indemnisation, insertion,
formation et accompagnement des DE

SPE gomtrie variable / 3 cercles :


Institutions qui assurent le SPE : services dconcentrs, ANPE, AFPA Undic Institutions qui concourent au SPE : collectivits territoriales Institutions qui participent au SPE : structures dinsertion par lactivit conomique, ETT, oprateurs privs

Le SPE entre pilotage et gouvernance


Un pilotage national faible : le rapprochement ANPE-Undic (guichet unique, dossier unique du demandeur demploi) Une structure de gouvernance locale : les Maisons de lEmploi

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Affaiblissement de lEtat local


Rponse de lEtat lacte I de la dcentralisation (1982-83) Cration du SPE (1984) : mise en synergie des institutions du MT
(services extrieurs, ANPE, AFPA + Undic) pour favoriser la territorialisation de la politique de lemploi
Dconcentration

stratgique (1992-1997) : charte de la

dconcentration + fusion des services dconcentrs au niveau dpartemental (DDTEFP), rgional (DRTEFP), national (DGEFP)

Rponse lacte II : la rforme de ladministration territoriale de lEtat


Huit structures rgionales dont une Direction rgionale des entreprises, (dveloppement conomique, consommation, emploi, travail) Deux ou trois directions dpartementales dont une Direction de la cohsion sociale Des Units territoriales travail et emploi
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sur fond de retour de lEtat central


Lacte II de la dcentralisation saccompagne dun renforcement de lEtat central
La LOLF renforce des administrations centrales/services dconcentrs LEtat a multipli les crations dagences (ANRU, ANSP, etc.) qui permettent de gouverner distance

La fusion ANPE-Undic inverse la logique antrieure


Pilotage fort du SPE au niveau national et sans doute local Affaiblissement de la gouvernance locale : les MDE sont maintenues comme un rseau spcialis parmi dautres (ML, PLIE, Cap Emploi) Au niveau national, cration dune instance quadripartite de gouvernance (le Conseil national de lemploi) sur le modle de ce qui existe dj en matire de formation (CNFPTLV)
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Conclusion
La gouvernance multi-niveaux peine se mettre en place La France est une Rpublique dcentralise mais demeure un Etat unitaire (ni Etat fdral, ni Etat rgional) Lautonomie collective des partenaires sociaux reste relative (comptences dlgues, ngociation sous contrainte) LEtat franais balance entre retrait et interventionnisme La doctrine de la flexicurit contraint lEtat renforcer sa politique dintervention sur le march du travail (accompagnement/contrle des DE) La RGPP marque la volont de lEtat de reprendre la main en main en matire de gouvernance de laction publique
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