La programacin presupuestal adaptada a las polticas pblicas: el caso de Francia

6me session

Le contrle des finances publiques

I. QUELQUES NOTIONS DE BASE SUR LE CONTRLE

Trois grandes fonctions (rfrentiel europen)
Le contrle interne ( (financial) management and control system )

Laudit interne ( internal audit )

Linspection (lutte contre la fraude) : contrle externe Les 3 = PIFC public internal financial control

1. Le contrle interne
Le contrle interne est lensemble des dispositifs choisis par lencadrement et mis en uvre par les responsables de tout niveau pour matriser le fonctionnement de leurs activits. Ces dispositifs sont destins fournir une assurance raisonnable quant la ralisation des objectifs de lorganisation et des managers sont responsables.
Le contrle interne est lensemble des moyens (quels quils soient) utiliss par la gestion elle-mme (interne) pour sassurer de la matrise (control) de son fonctionnement en vue de raliser ses objectifs : matrise de la gestion
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Le rfrentiel international du COSO

Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission Treadway est un groupe de rflexion constitu aux Etats-Unis. Ce groupe a dvelopp un rfrentiel mthodologique danalyse du contrle interne, dnomm le COSO publi en 1992.
Le C.O.S.O. structure lanalyse du contrle interne selon cinq composantes :
Lenvironnement de contrle, Lvaluation des risques, Les activits de contrle, cest--dire la dfinition des mesures de contrle interne Linformation et la communication Le pilotage (du contrle interne).
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Le contrle interne (matrise de la gestion)

Les moyens :
Les procdures (et documents crits de travail) Les systmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilit, la trsorerie Les contrles eux-mmes : contrle ex ante ou ex post

Deux domaines :
Le champ financier : budgtaire et comptable Le champ gestionnaire : dont le contrle de gestion

Les objectifs :
La matrise des activits La gestion des risques La performance (efficacit, efficience)
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Contrle interne de gestion et contrle interne financier (budgtaire et comptable)

OBJECTIFS Besoins Stratgie Programmes oprationnels

Elaboration du budget et mise disposition des crdits

Engagement des dpenses

Excution des dpenses

Ralisations

Rsultats

Impacts

Contrle interne financier

Contrle interne comptable

CONTRLE INTERNE
Source : A.G. COHEN : Contrle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC - LGDJ

Un exemple : lorganisation des tches

La sparation des tches, le contrle mutuel, la supervision, des rgles de rotation sur les fonctions sensibles sont des mesures de contrle dordre organisationnel souvent utilises pour garantir la scurit dans le maniement des fonds publics.
Elles sont intgres aux procdures par tous les agents (du manager aux agents dexcution) Le risque 0 nexiste pas. Lenjeu de cette dmarche est donc de trouver un quilibre entre le besoin de scurit et une gestion efficiente des moyens dont disposent les managers publics.

2. Laudit interne La dfinition de laudit

Laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de pilotage, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit. Dfinition de lIFACI (institut franais de laudit et du contrle interne) Audit is not control .
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Le champ dintervention de laudit

Les natures daudits internes Audit de rgularit (ou de conformit) Audit de systme (efficacit du contrle interne) Audit de performance (apprciation des rsultats, efficacit, efficience)
Plusieurs champs audits : informatique, budgtaire, comptable, gestion des RH, scurit, etc

Un audit trs spcifique : laudit financier (qui est un audit de rgularit) = certification des comptes : AUDIT EXTERNE

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En rsum : les trois types de contrle

Inspection 1. Priodicit 2. Position 3. Objet 4. But (proccupation majeure) 5. Mthodologie 6. Consquences 7. Responsabilit Ponctuelle, voire improviste (secret) Extrieure au service, voire suprieure Oprations Personnes La rgularit (voire dcouvrir des irrgularits) Guides Sanctions Garantie Audit Priodique et systmatique (plan accept) Interne Systme Rsultats Efficacit Standards Recommandations Opinion Assurance raisonnable Contrle interne Permanente Intgre Gestion Risques Matrise Rfrentiels de Cl (piste daudit) Rgularisations (plan daction) Accountability

8. Mtiers

Policier

Consultant

Manager
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Source : A.G. COHEN : Contrle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC - LGDJ

II. LES VOLUTIONS DES CONTRLES AVEC LA LOLF

Passage dun strict contrle de rgularit un contrle de conformit et de performance
Allgement des contrles du ministre des finances et dveloppement des contrles des ministres gestionnaires Ct Finances : Un contrle financier recentr sur le contrle budgtaire Un contrle de la dpense allg Un contrle comptable renforc pour la certification des comptes Ct gestionnaires : La mise en place dun contrle de gestion et dun contrle interne au sein de chaque ministre

Le dveloppement de laudit interne

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1. Les contrles du ministre des finances

Lorganisation Limportance du ministre des finances Une nouvelle organisation financire du contrle au niveau central : les contrleurs budgtaires et comptables ministriels (CBCM) dcret du 18 dcembre 2005 :
Le dpartement de contrle budgtaire (contrle financier) Le dpartement comptable (paye la dpense tient la comptabilit)

Lorganisation dconcentre : le Trsorier payeur gnral (TPG) : fonction de contrleur financier, de payeur et de comptable

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A. Le contrle financier
Le contrle traditionnel de la loi du 10 aot 1922
Une institution dinitiative parlementaire pour contrer les dpassements de crdits

La fondation progressive du contrle financier sur les administrations centrales : 1890-1922 (19 lois entre 1890 et 1922)
Lextension du dispositif :
aux tablissements publics administratifs et certaines associations (1935) aux services dconcentrs (1970)

Un contrle exerc par le ministre des finances, avec des services implants dans les ministres
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Les attributions traditionnelles du contrle financier

Un contrle contradictoire et a priori des engagements et de nature juridico-financire :
Limputation de la dpense La disponibilit des crdits Lvaluation de la dpense

Un contrle exhaustif ( visa pralable et bloquant) portant sur les engagements juridiques et les ordonnances Un contrle sexerant sur la mise disposition de la ressource : validation des engagements comptables (rservations de crdits), gel de crdits et prparation des mouvements rglementaires Un contrle charg galement dune fonction de conseil lgard des ordonnateurs
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Du contrle financier au contrle budgtaire

Les lments de contexte
Avant la LOLF : le dcret du 16 juillet 1996 instaure pour les services dconcentrs un contrle slectif et modul des engagements selon la qualit des gestionnaires et la nature de la dpense. La LOLF permet de passer dun budget de moyens un budget tourn vers les rsultats. Les gestionnaires ont plus de liberts : programmes globaux, fongibilit des crdits et des emplois. La prise en compte des nouveaux outils informatiques : les PGI rendent inutiles certaines fonctions de contrles

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Le contrle budgtaire rnov Le dcret du 27 janvier 2005

Un contrle recentr sur le contrle de la soutenabilit budgtaire
Le contrle demeure essentiellement un contrle prventif Maintien dun visa pralable mais avec un champ dintervention fortement restreint Abandon de tout contrle juridique lors du visa sur les engagements juridiques hors titre 2

De nouveaux modes dintervention : avis (certains engagements juridiques, budget oprationnel de programme, fongibilit asymtrique), le contrle posteriori et lvaluation contradictoire des procdures

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Le contrle est recentr sur la soutenabilit budgtaire

La soutenabilit budgtaire : cest la capacit dun budget faire face aux dpenses obligatoires et inluctables de lanne et des annes ultrieures
Le contrle de soutenabilit par diffrents modes dintervention : suivi de la prvision et de la consommation des crdits, le visa, le contrle posteriori et lvaluation des procdures Un visa amont sur la programmation budgtaire initiale (PBI) Le contrle budgtaire vrifie le caractre sincre des prvisions de dpenses et demplois et leur compatibilit, dans la dure avec les objectifs de matrise de la dpense publique (art.1er du dcret du 27 janvier 2005) Le suivi de la soutenabilit de lexcution : comptes-rendus de gestion trimestriels
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Le contrle rationalis des engagements

Comptence de droit commun des gestionnaires dclinaison du principe de responsabilit de la LOLF :

Un champ fortement restreint : environ 5% des actes dont de personnel (mais environ 80 % des crdits) La diffrenciation des modes dintervention : modularit des contrles - visa pour les actes les plus importants et avis pour les autres (arrt pour chaque ministre)

Trs faible proportion de refus dfinitifs de visas

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De nouvelles volutions du contrle budgtaire

Dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), il a t dcid dexprimenter la suppression du visa pralable et son remplacement par un comit financier partag entre le gestionnaire et le contrleur. Le dispositif tend rendre le contrle de soutenabilit moins procdural et plus stratgique sappuyant sur la mise en place dun contrle interne budgtaire chez les gestionnaires qui ncessite une cartographie des risques budgtaires
Une premire exprimentation sera mise en uvre au ministre de la Culture en 2009 avec un arrt spcifique Vers la dfinition dun rfrentiel daudit budgtaire

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B. Le contrle des comptables

Les rgles classiques du contrle du comptable
En vertu du dcret du 29 dcembre 1962 (art.11-12-13), un contrle de rgularit des ordres de recettes et de dpenses mis par les ordonnateurs :
La disponibilit des crdits Lexacte imputation de la dpense La validit de la dette Le caractre libratoire du rglement

Un contrle a priori avant lencaissement ou le dcaissement effectif fond sur le principe de la sparation classique des ordonnateurs et des comptables La responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable

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Lallgement du contrle du paiement de la dpense

Les objectifs
Responsabiliser lordonnateur Acclrer les dlais de paiement

Lesprit
Proportionner les contrles en fonction des risques et des enjeux

Le primtre
Les dpenses faibles enjeux

Les modalits
Le contrle hirarchis Le contrle partenarial

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Le contrle hirarchis de la dpense (CHD)

Modulation :
Des moments du contrle : a priori et a posteriori Du champ du contrle : exhaustif ou par sondage De lintensit du contrle : tout ou partie des contrles rglementaires

Une analyse du risque fonde sur la nature de la dpense, son montant et la pratique des ordonnateurs Un plan de contrle local Un chantillonnage de contrle dans la limite maximum de 10 % des montants pour les dpenses faible risque Les anomalies dtectes lors des contrles sont analyses afin dvaluer le risque, de le caractriser (risque partenarial, erreurs sur limputation comptable ) et de moduler le contrle en fonction de son volution.
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Le contrle allg en partenariat (CAP)

Evaluer dun commun accord avec lordonnateur la fiabilit des procdures pour sassurer de la matrise convenable des pratiques financires
Le comptable renonce alors toute forme de contrle a priori et se borne vrifier la qualit des pratiques partir dun chantillon de contrle limit Le CAP implique des procdures formalises et auditables Il est adapt aux dpenses de gestion simples comme les frais de dplacement Il reste encore marginal

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Le service facturier : une nouvelle forme dorganisation

Un centre de traitement et de paiement des factures plac sous lautorit du comptable

En un point unique, ordonnateurs et comptables reoivent les factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent lensemble des contrles (rapprochement des 3 lments : engagement service fait facture) et mettent en paiement
Application dans la moiti des administrations centrales Permet dacclrer les dlais de paiement des fournisseurs (fix en 2008 30 jours)

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Un dispositif de contrle interne comptable renforc

La LOLF renforce lexigence de contrle interne comptable car elle dispose :
que les comptes de lEtat doivent tre rguliers, sincres et donner une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire elle dfinit ainsi les principaux critres de qualit comptable. que les comptables publics doivent veiller au respect de ces critres et ce sur lensemble de la procdure Incluant les oprations menes par les gestionnaires. que la Cour des Comptes doit certifier les comptes de lEtat conformment aux normes comptables en vigueur. Une fonction comptable partage = un contrle interne comptable partag (structur en 3 niveaux)
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2. Les contrles des ministres gestionnaires

Le dveloppement du contrle interne et notamment de gestion : amliorer le rapport entre les moyens engags et lactivit ou bien avec les rsultats obtenus (matrise de la gestion)
Un contrle de gestion ministriel ou par programme et par BOP Lanimation du rseau de contrleurs de gestion

Le renforcement du contrle interne :

Consquence de la rorganisation des ministres et de lallgement des contrles financiers : apparition du contrle interne budgtaire et amlioration du contrle interne comptable

Le dveloppement de laudit interne :

Activit mene par des quipes ddies indpendantes (le plus souvent des inspections) pour valuer la qualit du contrle interne : apparition de comits ministriels daudit
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Un exemple : la fonction daudit au ministre des finances

Plusieurs types de corps concerns : LInspection Gnrale des Finances Les corps daudits spcialiss par direction, notamment la direction gnrale des finances publiques

Un pilotage unique :
Le comit ministriel daudit, prsid par le secrtaire gnral du ministre

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Un dcret sur laudit interne

1. Contrle interne La LOLF a conduit rexaminer la politique de contrle sur lensemble de la chane de la dpense
Fonction comptable : dispositif de contrle interne comptable linitiative de la DGFIP pour prparer la certification des comptes Rforme du contrle financier : dveloppement dun contrle interne budgtaire Ministres : dveloppement de contrle interne sur lensemble de la fonction financire comme mthodologie de matrise des risques + dans les mtiers : domaine des ingnieurs + domaine scurit

2.

Audit interne
Dveloppement de laudit dans le cadre de la performance LOLF
Le CIAP : une approche limite Les services dinspection ont procd des audits de performance Problme de professionnalisme : absence de charte de laudit interne Trs peu de comit daudit (Finances Dfense) Rares dmarches de certification collective ou individuelle
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Pratique effective de laudit

Un dcret sur laudit interne

Dans chaque ministre, une mission ministrielle daudit interne place sous lautorit directe du ministre La mission ministrielle daudit interne rend compte de ses activits un comit ministriel daudit, prsid de droit par le ministre Un comit dharmonisation de laudit interne prsid par le ministre charg du budget labore un cadre de rfrence de laudit interne inspir de celui de lIIA Chaque ministre adapte les normes dans une charte ministrielle de laudit interne

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