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Descentralizacin de la gestin educativa en el Per: la agenda pendiente y el rol del nivel local

Objetivo: ubicar en la discusin de la agenda actual sobre gestin educativa descentralizada el tema referido al rol del nivel local:

Unidades de Gestin Educativa Local Gobiernos Locales (municipalidades)

Se priorizar el diagnstico sobre el rol de las municipalidades dejando por ahora el anlisis de las UGEL-

Las conclusiones buscan identificar los principales roles que pueden cumplir los gobiernos locales en un modelo de gestin educativa descentralizada

La descentralizacin educativa y los problemas del marco normativo


El proceso de descentralizacin de la gestin educativa iniciado en 2002 en el Per se ha caracterizado por la ausencia de una planificacin de largo plazo y la falta de coherencia de normas y polticas Proceso basado en procedimientos y reglas de acreditacin y verificacin de cumplimiento formal de requisitos, sin desarrollo de capacidades Transferencia de competencias y funciones iniciada el ao 2005 y a la fecha finalizada, pero sin los recursos suficientes Programas nacionales del nivel central: alfabetizacin, capacitacin docente, infraestructura escolar, y aprendizajes; nuevos programas bajo lgica de PpR (Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje PELA ) En la prctica, ha sido evidente la confusin de competencias y funciones : duplicidad , ambigedad y superposicin de niveles de gobierno e instancias de gestin la falta de un modelo y una visin compartida del mismo (Molina 2012)-

Diseo actual del sistema educativo peruano

Ministerio de Educacin

Gobierno Central

Gobierno Regional
Gerencia de Desarrollo Social

Direccin Regional de Educacin

Unidad de Gestin Educativa Local

Gobierno Local

Instituciones educativas

nfasis normativo sobre la responsabilidad de la gestin educativa

Ministerio de Educacin

Gobierno Central

LOGR

Gobierno Regional
Gerencia de Desarrollo Social

Direccin Regional de Educacin LOM

PPMGE

Unidad de Gestin Educativa Local

Gobierno Local

LGE

Instituciones educativas

Los nuevos roles de los niveles de gobierno en educacin:


Gobierno Nacional / Ministerio de Educacin: Rector del sistema educativo Gobierno Regional: Responsable de la gestin descentralizada del servicio educativo sobre la base de las polticas educativas regionales Gobierno Local: Responsable de la articulacin de las polticas y servicios que promueven el desarrollo humano de sus pobladores

Las competencias de los niveles de gobierno se ejercen en relacin a 11 mbitos de la gestin educativa
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Definicin de poltica, normatividad y planificacin Provisin y administracin del servicio Infraestructura y equipamiento Poltica y administracin de Personal Formacin docente Procesos Pedaggicos Aspectos Curriculares Investigacin e Innovacin Educativa Presupuesto y financiamiento Medicin de aprendizajes Participacin, transparencia y vigilancia ciudadana

Ejemplos de confusin de competencias y funciones

Entre MINEDU y GR : Duplicidad de esfuerzos y falta de coordinacin en las actividades de capacitacin del PRONAFCAP y las DRE (diagnstico en Hunuco, Huancavelica y Ayacucho,
Vega et al. 2010)

Entre GR (DRE) y UGEL: Visitas de supervisin y monitoreo a una misma IE, solicitud de los mismos formatos, como iniciativas en paralelo de las DRE y las UGEL (estudio sobre las
UGEL de GRADE, Daz et al. 2007)

Entre MINEDU, GR y GL: En una misma provincia de Cusco, adems de la infraestructura ofrecida por el Ministerio, construa aulas el Gobierno Regional y el Gobierno Local sin coordinacin (estudio sobre gestin educativa presupuestal, Alczar y Valdivia 2009)

Entre UGEL y GL: En varios distritos del pas, la construccin de los Proyectos Educativos Locales ha sido concebida como una tarea a cargo de la UGEL sin mayor compromiso del gobierno local-

Fuente: Alczar y Valdivia 2009

Agenda pendiente: la gestin educativa descentralizada


Antecedente: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo N 29158 de 2007 DS 047-2009-PCM Plan Anual de Transferencias:
enfoque de gestin descentralizada de los servicios pblicos Comisiones Intergubernamentales para definir mejor las competencias

Ley Orgnica de Funciones (y matriz de competencias) de Educacin Nuevas autoridades en el MINEDU: asumen ese enfoque basado en la articulacin intergubernamental y promueven acuerdos con GR Desde entonces, experiencias a nivel regional y local:
Las reformas institucionales en curso en GR (La Libertad, Arequipa, San Martn, etc.) Las experiencias locales (Ventanilla Comisin Intergubernamental

Qu rol pueden jugar las municipalidades dentro de una gestin educativa descentralizada?

Tres modelos ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local?
Estudios de ltimos aos han dado cuenta del papel activo que cumplen las municipalidades en su localidad (Vargas 2007, Muoz et al. 2009, Valdivia y Arregui 2009, Caycho y Castellanos 2009, etc.) Han constatado una realidad heterognea en trminos de organizacin, recursos, capacidades de gestin y experiencia de intervencin en educacin (estudio de GRADE 2009, tipologa y casos) Actividades en educacin son de distinta envergadura: construir aulas y cercos perimtricos, equipar las IIEE, solventar combustible para el desplazamiento de docentes, apoyar logsticamente a Redes Educativas, proporcionar desayunos escolares, promover capacitacin docente, disear participativamente un plan de educacin local, crear espacios para la gestin educativa local, etc. Intervenciones en seis mbitos de la educacin, la cultura y el deporte:
A. B. C. D. E. F. Educacin escolarizada Educacin no escolarizada, no formal/ educacin ciudadana/ popular Desarrollo de capacidades laborales, productivas (p.ej. Pymes) Atencin a poblacin excluida, grupos de riesgo, discapacitados, etc. Cultura Deporte y recreacin Apoyar Supervisar o monitorear Coordinar Articular Organizar, convocar Sostener, financiar Planificar, dirigir DIFERENTES ACCIONES

3 tipos de municipalidades en Piura


(anlisis de conglomerados)
Caractersticas de la educacin Tamao de poblacin Poblacin rural Pobreza Jvenes con secundaria completa Tasa de analfabetismo Rendimiento (comprensin lectora) Recursos y experiencia en educacin PIM municipalidad Nivel educativo de funcionarios Servicios administrativos computarizados Nmero de actividades educativas de la municipalidad Administracin de locales deportivos y culturales Administracin de bibliotecas Fuente: Valdivia y Arregui 2009 - GRADE

Municipalidades: ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local?


La experiencia del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa (PPM): poco tiempo de implementacin, pero adems recelo y hermetismo Por lo tanto, realmente, no ha habido un balance de la experiencia Algunas lecciones aprendidas (entre otros, Caycho y Castellanos 2019, Alczar y Valdivia 2009, Valdivia 2010):
1.El modelo del PPM impuesto desde arriba: administracin escolar municipalizada (no GR/DRE, ni visin de conjunto) 2.Es el PPM algo nuevo? Situaciones de continuidad: (Santo Domingo-Piura), de potenciacin (Paucartambo-Pasco) y de novedad (San Juan Bautista-Loreto) 3.El aspecto menos evaluado: lo pedaggico, porque la transferencia fue administrativa 4.An en ese plano: problemas de manejo de planillas docentes 5.Requerimientos de nueva forma de organizacin interna 6.Y necesidad de ms personal y con cierto tipo de especializacin 7.No est claro que hubiera un incremento significativo de presupuesto destinado a educacin 8.Si hubo una potenciacin de la diversidad de acciones en educacin 9.Mayor control de la asistencia docente

Municipalidades: ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local?


Evaluaciones del PPM: De las 56 iniciales, 6 municipalidades tienen avances significativos: Paucarpata-Arequipa, Ventanilla- Callao, Los Olivos-Lima, San Juan Bautista Loreto, Paucartambo-Pasco y YarinacochaUcayali (Irigoyen 2009). Municipios urbanos, varios de los alcaldes reelectos, y tienen presupuestos altos. En varios casos ya contaban con experiencia en actividades de apoyo a la educacin previa al PPM-. Eran importantes los conocimientos y la experiencia en el tema educativo de los Secretarios Tcnicos (algunos ex directores DRE) Estudio del BM sobre el PPM: Hasta el momento, no se ha registrado un impacto positivo y significativo del plan piloto en las condiciones de provisin de servicios (aproximadas a partir de la calidad en la infraestructura de las aulas y provisin del mobiliario escolar), ni en los logros de aprendizaje en estudiantes de segundo grado de primaria (Vera Tudela et al. 2011). Pero tampoco ningn impacto sobre las brechas existentes al interior del distrito Los impactos positivos del programa se dieron sobre los logros de aprendizaje en las escuelas de distritos menos pobres con mayores capacidades en trminos de recursos y ubicadas en capitales provinciales o distritos cercanos a stasNo se ha podido determinar con precisin los procesos que determinan ese resultado. Para ello, se requiere contar con un anlisis exhaustivo sobre las capacidades, procesos y recursos de los gobiernos locales para asumir la funcin educativa y determinar su verdadera potencialidad en el contexto peruano (Op. Cit., pg. 20).

Municipalidades: ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local? Algunas experiencias de gestin educativa local:

Santo Domingo - Piura (Caycho y Castellanos 2009) Las Lomas - Piura (Lebrun 2010) Paita Piura (Valdivia 2010)

San Juan Bautista Loreto (Alczar y Valdivia 2009, Irigoyen 2009)


Jess de Nazareno Ayacucho Ventanilla Lima (Neyra 2011)

Los Olivos Lima (Caycho y Castellanos 2009)


Cuumbuque - San Martn

Municipalidades: ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local?


Municipalidad Provincial de Paita (Piura)

Las acciones de la MPP a favor de la educacin no empiezan a raz de su participacin en el PPM. Fuerte apoyo a la mejora fsica de las escuelas principalmente dentro del distrito capital-: programa estratgico denominado Infraestructura, equipamiento y automatizacin de servicios educativos que incluye tres proyectos estratgicos por un monto de 11.5 millones de soles Presupuesto municipal: el 9 % del PIM 2008 alrededor de 5.2 millones- sirve para solventar actividades relacionada a la educacin alrededor de partes destinado a infraestructura escolar. Adems, importante proporcin del Presupuesto Participativo destinado a esa rea (16 % del mismo) Adems: contratacin de 19 docentes de instituciones educativas y 54 promotoras de PRONOEI. Y tambin la facilitacin de pasantas para docentes hasta ahora han sido financiadas como gasto corriente y no dentro del POI de la unidad orgnica encargada de la educacin

Municipalidad Distrital de San Juan Bautista (Loreto)

Ha elaborado un Plan Operativo Multianual 2008-2010 que define como objetivo general la mejora de la calidad de la educacin en el distrito y plantea doce objetivos especficos Validacin de un modelo de acompaamiento y monitoreo a 250 docentes con apoyo de la DRE. Sistema para medir la evolucin de los Resultados de Aprendizaje, con una Lnea Base (Inicial, 2 y 6 grado de primaria y 3 grado de secundaria). Fortalecimiento de capacidades a docentes y directores, de Redes . Proyecto innovador para elevar la cobertura de las nias y los nios a nivel inicial, primaria y secundaria en especial en las zonas periurbanas y rurales con buenos resultados- . En este ltimo proyecto de logr involucrar a la DEMUNA, quien visita a los padres para que ellos enven al nio a la escuela (Irigoyen 2009) Coordinacin con otras instituciones para el apoyo a la educacin; ejemplo, Bomberos Unidos sin Frontera BUSF entregaron 710 mochilas con tiles escolares para alumnos que recin ingresan al sistema escolar. Impulso a la lucha contra el analfabetismo Programa de Alfabetizacin es financiado con recursos propios.

Municipalidades: ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local?


Municipalidad Distrital de Ventanilla (El Callao, Lima)

La construccin del PEL llev a la creacin de un modelo de gestin educativa local (Escuelas felices e integrales) cuyo grupo impulsor estaba integrado por la municipalidad, UGEL, Red de salud y diferentes instituciones de la sociedad civilProyectos innovadores pedaggicos que han incidido en el planteamiento de nuevos modelos de gestin de la Educacin en el distrito apoyo del proyecto UNICEF y alianza con la UGELLa gestin educativa distrital va mucho ms all de un simple acto administrativo y requiere de la articulacin de esfuerzos entre los diferentes niveles y sectores de gobierno para mejorar la calidad educativa, y en el mbito local la municipalidad puede jugar precisamente el rol articulador para lo cual era necesario establecer un mapa concertado de competencias que considere adems del gobierno central y la municipalidad distrital, el rol de las regiones y municipalidades provinciales (Neyra 2011)

Municipalidad de Santo Domingo (Morropn, Piura)


Desde PDC, importancia al Eje Educacin, Cultura, deporte y recreacin, procesos e instrumentos de planificacin educativa, PED, y Currculo concertado Un proceso liderado e impulsado por el Gobierno Local: construccin participativa del PEL, involucramiento de los docentes, elaboracin de un Currculo Diversificado Local Constitucin de equipos de docentes para la gestin de Proyecto Calidad y Equidad educativa en Santo Domingo Participacin de DRE, UGEL, Redes Educativas Locales (REL)-coordinadores, docentes, directores de IIEE, IST, COPALE, CONEI, otros. Experiencia en el PPM: desisti de continuar, desencuentro entre propuesta de organizacin prefijada y la dinmica local, la estructura municipal no estaba diseada para el rol de apoyo especializado orientado a atender la problemtica escolar y asumir la gestin administrativa del personal docente

Municipalidades: ciudades educadoras, administracin escolar o articuladores de la gestin educativa local?


Modelo de Gestin Educativa del GR de San Martn
Contexto:

proyecto USAID/AprenDes -SUMA (2004-2009), PEAR, PELA, movilizacin de actores locales por la mejora de los aprendizajes. Proyecto Educativo Regional (2007), su implementacin: planificacin estratgica (Programa de Gobierno Multianual en Educacin -PGME) y operativa basada en PIP en educacin Modelo de Gestin Educativo Regional aprobacin en 2010, y oficializacin de su implementacin en 26 distritos a travs de la RDR N 3025-2011-GRSM/DRE del 19 de setiembre del 2011 con la participacin comprometida de los directores de UGEL. Supuso la delimitacin participativa de roles y funciones de instancias de gestin educativa descentralizada (UGEL DRE) y niveles de gobierno Lo pedaggico es lo central, cuatro estrategias clave: diseo y validacin del DCR, diseo y aplicacin de Propuesta Pedaggica Integral, diseo y aplicacin del Programa Regional de Formacin y Perfeccionamiento Docente, diseo y aplicacin del Sistema de Seguimiento de la Gestin Educativa Se ha priorizado con el apoyo del proyecto USAID/PER/SUMA, a los distritos de Pajarillo y Cuumbuque, como Laboratorio de la Gobernanza Local de la Educacin en San Martn , identificndola como el espacio territorial, social e institucional de validacin de las polticas educativas El Gobierno local distrital conductor de la poltica educativa local, define prioridades y metas educativas en su territorio; no administra los recursos educativos sino vincula el desarrollo educativo con la visin de desarrollo territorial, dando para ello el soporte institucional al proceso en el marco del PER y el PGME en lo concerniente a su jurisdiccin, a partir de su PDCD, el PEL y el Presupuesto Participativo como complemento a sus recursos ordinarios El Gobierno Local, conjuntamente con la UGEL y la Red, orienta las polticas educativas del distrito, promueve la elaboracin e implementacin del PEL articulado al PDCL, la aplicacin de la propuesta pedaggica en las IIEE, y la gestin de proyectos de inversin pblica y el presupuesto regular para el desarrollo de capacidades de la comunidad educativa Convoca y preside la Mesa Intersectorial que coordina y concerta acuerdos con los sectores pblicos como Salud, Agricultura, el PRONAA, el Programa de Vaso de Leche y organizaciones de la sociedad civil, que ayude a mejorar las condiciones de educabilidad de los estudiantes

Conclusiones

Principales roles del gobierno local en la gestin educativa

Planificacin y conduccin de la poltica educativa local, como eje articulador y dinamizador de la gestin educativa en la jurisdiccin

Gobierno local convertido en eje de la planificacin y gestin educativa local, pero con diferentes actores Soporte institucional de las diferentes iniciativas desplegadas desde las IIEE y las Redes Educativas (no necesariamente incorpora la funcin directa del acompaamiento y monitoreo pedaggico)

Apoyo a la provisin del servicio educativo, en infraestructura, equipamiento, soporte logstico y pago de docentes

Gobierno local involucrado y sensible a las necesidades de las IIEE en trminos materiales Brinda financiamiento y apoyo indirecto al servicio y los docentes y las Redes Educativas Se contrata docentes para cubrir demanda educativa Gobierno local atiende necesidades de diferentes sectores sociales (pymes, OSB, juventud y grupos en riesgo) Labor de educacin en valores e integracin social Enfoque de servicios a la comunidad (bibliotecas, deporte, recreacin)

Apoyo a la educacin no formal, formacin ciudadana, desarrollo cultural y promocin de una ciudad educadora

Diferentes roles suponen.

diferentes capacidades
Liderazgo y voluntad poltica (apuesta por la educacin) Capacidad de planificacin estratgica de lo educativo Propuesta democrtica de desarrollo (participacin) Capacidades tcnicas ms complejas en lo educativo (especialistas con conocimiento y experiencia) Capacidad de gestin de proyectos sociales Crear y fortalecer instancias de gobernanza local

Planificacin y conduccin de la poltica educativa local, como eje articulador y dinamizador de la gestin educativa en la jurisdiccin

Apoyo a la provisin del servicio educativo, en infraestructura, equipamiento, soporte logstico y pago de docentes

Vinculacin directa con la comunidad (atencin a demanda) y cierto conocimiento de las IIEE Recursos presupuestales de inversin Capacidad mnima de gestin administrativa (ej. pagos) Capacidad para elaboracin e implementacin de proyectos de cemento y fierro

Apoyo a la educacin no formal, formacin ciudadana, desarrollo cultural y promocin de una ciudad educadora

Infraestructura y equipamiento propios Capacidad administrativa de servicios Personal con experiencia y/o especializacin en capacitacin y educacin popular Eventualmente, capacidad en gestin de polticas culturales