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Anlisis de la legislacin sobre

planificacin territorial en el
Per - Javier Azpur

Marco constitucional:

La Constitucin de 1993: Trajo grandes reformar en diferentes sectores, tales como:
Rgimen econmico, inversiones y propiedad: Se redujo el papel del Estado en la
economa y se otorg una amplia proteccin a las inversiones (sobre todo a las
extranjeras). El mercado se sustenta en la iniciativa privada y en la libertad de
empresa y de contratacin. Las funciones del Estado se restringen a orientar el
desarrollo, estimular la creacin de riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de
empresa, y vigilar las normas para la competencia y la proteccin al consumidor.
Ambiente, recursos naturales y territorio: La proteccin del ambiente se establece
en el nivel ms alto del ordenamiento jurdico nacional. Sin embargo, no se
garantiza su ejercicio efectivo. No se determina ninguna responsabilidad del
Estado en garantizar la sostenibilidad ambiental.
Comunidades campesinas y nativas: Son personas jurdicas. Les confiere autonoma
organizativa, como en los aspectos econmicos y administrativos.

Marco constitucional:
La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin: Aprobada en el
2002. La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y una
poltica permanente y obligatoria del Estado, con el objetivo es el desarrollo
integral del pas y la mejora de los servicios a la ciudadana. Tres niveles de
gobierno: el nacional; el regional, con jurisdiccin sobre los actuales
departamentos, que deban integrarse progresivamente para conformar
regiones; y el local, con jurisdiccin sobre las provincias y distritos, y
constituido por las municipalidades.

Competencias y funciones de los niveles de
gobierno en relacin con el desarrollo
territorial:

Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin: Objetivos, se definen cinco
grupos: polticos, econmicos, administrativos, sociales y ambientales. Entre
ellos se plantea el ordenamiento del territorio y del entorno ambiental; el
desarrollo econmico autosostenido y la competitividad de regiones y
localidades, a partir de su vocacin productiva, as como la gestin sostenible
de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental.


Competencias y funciones de los niveles de
gobierno en relacin con el desarrollo
territorial:
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales: Precisa que la gestin de los gobiernos regionales debe
regirse por planes concertados de desarrollo regional para el mediano y largo plazo y por el
presupuesto participativo regional, para generar condiciones para el crecimiento econmico del
territorio regional en armona con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la
conservacin del ambiente y los recursos naturales.
En cuanto a las actividades extractivas se determina que el otorgamiento de concesiones para
los grandes proyectos de inversin corresponde a entidades del gobierno nacional. La LOGR
establece que los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para minicentrales de
generacin elctrica y minera pequea y artesanal de alcance regional.
Un ejemplo del limitado marco de facultades que se les otorgan a los gobiernos regionales es el
problema que se puso en evidencia, por ejemplo, cuando el Gobierno Regional de Cajamarca
elabor la ZEE, mediante un proceso ampliamente participativo y sustentado tcnicamente. El
Ministerio del Ambiente (Minam) del gobierno anterior consider que solo este tena
competencia para su aprobacin y lo declar ilegal.

Ley Orgnica de Municipalidades: Establece la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales
y al igual que promueve el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. El
ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el mbito local es competencia exclusiva de las
municipalidades provinciales.

Legislacin sobre OT:

Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial: Define las acciones y
procedimientos que se deben seguir para la demarcacin territorial, el
saneamiento de lmites y la organizacin racional del territorio nacional. La
facultad de aprobar la DT es del Congreso sobre la base de una propuesta del
Ejecutivo.
Establece criterios y requisitos para conformar unidades territoriales ms
equilibradas, no obstante existen incentivos en la propia legislacin que no
contribuyen al avance de la demarcacin territorial (como el Foncomn) que
desincentivan a que la poblacin de zonas alejadas de la capital opte por
fusionarse a espacios mayores, en los que teme quedar marginada.

Legislacin sobre OT:
Lineamientos de Poltica para el OT: Su propsito era articular las polticas sectoriales con incidencia en
el OT y orientar la accin de los gobiernos regionales y locales en este campo. El OT se define como una
poltica de Estado, es un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma de decisiones concertadas
con actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del
territorio, la regulacin de la localizacin de los asentamientos humanos, las actividades econmicas y
sociales, as como del desarrollo fsico-espacial, en funcin del desarrollo sostenible.
Reglamento de ZEE: La ZEE es un proceso dinmico y flexible. Este permite identificar diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la evaluacin de sus potencialidades y
limitaciones. Los criterios que se asumen en la norma son los siguientes: fsicos, biolgicos, ambientales,
sociales, econmicos y culturales. Se precisa tres escalas de ejecucin de estudios de ZEE, que
dependen de la dimensin, naturaleza y objetivos planteados. Estos son los siguientes:
La macrozonificacin contribuye al diseo de polticas y planes de desarrollo y de OT en el mbito
nacional, macrorregional y regional, con una escala cartogrfica menor o igual a 1:250 000.
La mesozonificacin se plantea para los espacios regionales, cuencas hidrogrficas o reas
especficas de inters, con una escala cartogrfica de 1:100 000.
La microzonificacin se seala para el mbito local, con una escala cartogrfica mayor o igual a 1:25
000.

Legislacin sobre OT:
Las Metodologa para la ZEE: Recoge definciones, por ejemplo, la definicin de OT aprobada por el Comit
Tcnico Consultivo (CTC) de ZEE y OT:
Instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso poltico, en
la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos,
polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio. Proceso tcnico-
administrativo, porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los
asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base
de la ZEE.
Asimismo, incluye la definicin de OTA del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental (SNGA):
El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que forma parte de la poltica de OT. Es un
proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales para la
asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio.
Respecto del OT y del ordenamiento ambiental, la norma precisa lo siguiente:
en este marco, est implcito que el ordenamiento ambiental del territorio es parte indisoluble de un
proceso mayor que es el OT, pues el ordenamiento ambiental territorial introduce la variable ambiental
en las polticas y planes de ordenamiento o acondicionamiento territorial.
Sin embargo estas definiciones no han sido la referencia en el momento de disear el marco institucional
nacional del proceso de OT.

Legislacin sobre OT:
Estrategia Nacional de ZEE: En lo referido a este punto se puede ver que la norma es
contradictoria al establecer que la aprobacin de los procesos de ZEE por el gobierno
regional o local requiere de la conformidad tcnica del Minam, desconociendo la
autonoma de los gobiernos regionales y locales. El problema no est en la actitud
centralista, que busca excluir a los gobiernos subnacionales, sino tambin en la
intencin de considerar los resultados de la ZEE solo como recomendaciones que
orienten la inversin pblica y privada.

El OT en la legislacin ambiental:

Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales: Se
considera que la ZEE es un instrumento de apoyo al OT, cuyo fin es evitar
conflictos por superposicin de ttulos y usos inapropiados. La ley determina
que la zonificacin debe realizarse sobre la base de reas prioritarias, estas
deben conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio
natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

El OT en la legislacin ambiental:
Comisin Nacional para el OTA: Se declar el OTA de inters nacional por lo
que se constituy la Comisin Nacional para el OTA. La Comisin estuvo
integrada por representantes de: el Instituto de Investigacin de la Amazona
Peruana (IIAP), el Instituto del Mar Peruano (Imarpe), la Asociacin Intertnica
para el Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), y la Confederacin Nacional
Amaznicas del Per (Conap), de las ONG, as como de los gobiernos locales.

El OT en la legislacin ambiental:
Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el
Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica: Seala que el
ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de uso y
ocupacin del territorio de acuerdo con las caractersticas ecolgicas,
econmicas, culturales y sociales de estos espacios. Se debe hacer sobre la
base de la fragilidad y vulnerabilidad de los ecosistemas y las especies, as
como de la erosin gentica. La finalidad es obtener el mximo
aprovechamiento sin comprometer la calidad y sostenibilidad del territorio. El
ordenamiento ambiental debe basarse en la ZEE.

El OT en la legislacin ambiental:
Sistema Nacional de Gestin Ambiental: Considera el OTA como un
instrumento de la gestin ambiental que debe ser diseado e implementado
de manera multisectorial y descentralizada. Incluye entre las funciones del
Conam el establecimiento de la poltica, los criterios y los procedimientos
para el ordenamiento ambiental.

El OT en la legislacin ambiental:
Ley General del Ambiente: Define el concepto de planificacin sobre el uso
del territorio como un proceso de anticipacin y toma de decisiones
relacionadas con las acciones futuras en el territorio.
Ley de Creacin del Minam: Se cre en 2008 como organismo del Poder
Ejecutivo rector del sector ambiental. Con el fin de disear, establecer,
ejecutar y supervisar la poltica nacional y sectorial ambiental.


El OT en la legislacin ambiental:
Poltica Nacional del Ambiente: Se define como un instrumento de
cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades pblicas y privadas,
siendo el Minam la entidad responsable. Seala que el OT y la ZEE se plantean
como soporte para la conservacin, el uso y el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales y la diversidad biolgica, as como para la ocupacin
ordenada del territorio.

Marco normativo de promocin de las
inversiones que incide en el territorio:

Una caracterstica actual es la promocin irrestricta de la gran inversin, implementadas
durante la dictadura fujimorista. Se ampli al mximo la extensin del territorio nacional
susceptible de entregarse a inversionistas, eliminando o reduciendo las restricciones legales
que haba.
Este marco normativo limit la incipiente institucionalidad ambiental, al designar a los
sectores como autoridades competentes para aplicar las disposiciones de la legislacin
ambiental en sus respectivos rubros.
Los ministerios desempean un doble rol: por un lado, promueven la inversin en su sector y
otorgan derechos y concesiones; y, por otro, aprueban los estudios de impacto ambiental que
autorizan las inversiones y cautelan que estas cumplan las normas ambientales.
La experiencia muestra que no se hace cumplir la normatividad ambiental, ya que el control
ambiental tiende a percibirse como un obstculo para la inversin y la produccin, que
constituyen las prioridades para el sector.
Esto se mantendr hasta 2015 ya que a partir de ese ao, segn declaraciones del
viceministro del Minam (Mariano Castro), la aprobacin de los estudios de impacto ambiental
estar a cargo del ministerio del ambiente; esperndose que este cambio pueda traer
mejoras sustanciales en la fiscalizacin ambiental.

La consulta a las comunidades campesinas y
nativas:

En lo referido a este acpite se conoce que despus de dos aos de los
lamentables hechos de Bagua, el Congreso al fin decidiera aprobar la Ley de
Consulta Previa.
El Convenio 169 de la OIT: Es un tratado internacional de derechos humanos
dado en 1989. Se aplica a los pueblos indgenas que descienden de
poblaciones que habitaban en el pas en la poca de la conquista, que
conservan sus propias instituciones o parte de ellas, y que tienen conciencia
de su identidad indgena. ste contiene normas y acciones que deben
desarrollar los gobiernos en diversos campos para garantizar el ejercicio de
los derechos de estos pueblos.

La consulta a las comunidades campesinas y
nativas:

La Ley del Derecho a la Consulta Previa: La consulta es obligatoria para el
Estado y define como sujetos del derecho a los pueblos indgenas u originarios
cuyos derechos colectivos (existencia fsica, identidad cultural, calidad de
vida o desarrollo) pueden verse afectados directamente por una medida
legislativa o administrativa, as como por planes, programas y proyectos de
desarrollo nacional o regional.
Los pueblos indgenas u originarios son aquellos que tienen: (i) descendencia
directa de las poblaciones originarias del territorio nacional; (ii) estilos de
vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio que usan u ocupan
tradicionalmente; (iii) existencia de instituciones sociales y costumbres
propias; y (iv) patrones culturales y modo de vida distintos de otros sectores
de la poblacin nacional.

La consulta a las comunidades
campesinas y nativas:
Las objeciones a la consulta previa: Existen importantes sectores
econmicos y polticos interesados en restringirla pues lo consideran una
traba a las inversiones, sobre todo de aquellas orientadas a la explotacin de
los recursos mineros y energticos ubicados en territorios de las comunidades
campesinas y nativas.
El Reglamento de Consulta del Ministerio de Energa y Minas: Fue derogado por
la ley promulgada en 2011. Daba el rol de juez y parte a las entidades del
sector, seanalaba que las dependencias responsables de realizar y supervisar
la consulta eran las mismas que evaluaran si las medidas propuestas podan
afectar directamente a los pueblos indgenas y, por tanto, si proceda o no la
consulta.

Un enfoque sobre el OT parcial y con
marcadas limitaciones:

Modelo primario-exportador: El ajuste estructural de 1990 y la imposicin de la
Constitucin de 1993 se orientaron a limitar al mximo posible el rol del Estado en
la economa y a promover las grandes inversiones en actividades extractivas.

Reforma descentralista: La descentralizacin es la principal reforma en curso en
el pas, lamentablemente con grandes limitaciones de funciones, y peor an en los
ltimos aos se ha tratado de buscar motivos para volver al atraso centralista,
argumentando una falta de eficiencia en la administracin de los gobiernos
regionales y locales.

Una demarcacin fragmentada e inconclusa: Se puede constatar la separacin
que existe entre la voluntad de avanzar hacia la integracin regional y la realidad
de nuestra demarcacin poltica.

Un enfoque sobre el OT parcial y con
marcadas limitaciones:
Un enfoque centralista y desarticulado de la ZEE: Como aspecto positivo el
reglamento seala que el proceso es coordinado con los gobiernos regionales y
con los sectores involucrados; el regional, con los gobiernos provinciales; y el
provincial, con los municipios distritales. Se establece as una secuencia que
va de lo nacional a lo distrital y a la inversa.
Se establece que el gobierno nacional es la entidad encargada de elaborar y
dirigir la Estrategia de ZEE y determina que las instancias subnacionales solo
son entes ejecutores del proceso con lo que se profundiza una aproximacin
centralista.

Un enfoque sobre el OT parcial y con
marcadas limitaciones:
Un primer marco general: Un aspecto significativo de la norma es que
promueve la vinculacin del ordenamiento territorial con el planeamiento
estratgico y el ordenamiento ambiental. Por lo que se trata de un primer y
significativo paso hacia el diseo de un enfoque y un plan nacional para
construir las bases de un modelo de desarrollo que se sustente en un nuevo
equilibrio entre competitividad, equidad y sostenibilidad.

Un enfoque sobre el OT parcial y con
marcadas limitaciones:
La dimensin ambiental: Se constata en leyes y reglamentos especficos, en
disposiciones vinculadas al manejo de los recursos naturales o de nuestra
diversidad biolgica, la creacin del Ministerio del Ambiente. Este es un
aspecto positivo que abre un cauce legal adecuado para poner de relieve la
dimensin ambiental en la definicin e implementacin de las polticas y
estrategias de desarrollo.

Un enfoque sobre el OT parcial y con
marcadas limitaciones:
Tendencia democratizadora: Si bien an existe una falta de voluntad poltica
y de compromiso unilateral con la gran inversin extractiva, y eso ha
generado un bloqueo del mecanismo democrtico de Consulta Previa; esta
norma abre igualmente una dimensin importante en todo proceso efectivo
de ordenamiento territorial: la participacin de los diversos sectores,
conjuntamente con los mecanismos de participacin de la reforma
descentralista trae un verdadero avance democrtico.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Marco legal implementado por el Gobierno Regional de
Cajamarca:
Resolucin Ejecutiva Regional 305-2004-GRCAJ/P:
Cre el Grupo Tcnico de ZEE de la regin: Para elaborar y proponer
planes, programas y acciones sobre delimitacin, saneamiento y
tipificacin. Deba hacerlo segn las caractersticas geogrficas,
climticas y poblacionales, y por cuenca y corredores econmicos, as
como en funcin del buen manejo de recursos naturales.
La sociedad civil estuvo representada por cuatro delegados de las ONG,
dos de la cooperacin tcnica internacional, uno de las instituciones
cientficas y tres de los espacios de concertacin.
El Grupo Tcnico luego se denominara Comisin Tcnica Regional.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Ordenanza Regional 012-2005-GRCAJ-CR:
La Comisin Tcnica Regional: Se conform con un representante del gobierno
regional, los alcaldes de las municipalidades provinciales y distritales, un
representante de una institucin cientfica, representantes de sectores y
niveles de gobierno, dos representantes de organizaciones de los pueblos
indgenas, dos de las empresas privadas y dos de las ONG.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Ordenanza Regional 012-2010-GRCAJ-CR:
Defini el nmero total de integrantes de la CTR (47) y el nmero por tipo de
representacin: tres del gobierno regional, quince de los sectores y niveles
del gobierno, trece de las municipalidades provinciales, dos de las
instituciones cientficas, dos de las universidades, dos de las organizaciones
de los pueblos indgenas, dos de las empresas privadas, dos de las ONG, uno
de la cooperacin tcnica internacional, tres de las plataformas de
concertacin y dos de las organizaciones productivas.
La ordenanza precis que cualquier iniciativa de planificacin territorial deba
tomar como punto de partida la ZEE y el plan de OT regional, e informar
sobre ella a la Subgerencia de Acondicionamiento Territorial-Equipo Tcnico
Regional de ZEE-OT.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Ordenanza Regional 018-2010-GRCAJ-CR:
Aprob la ZEE del departamento de Cajamarca a nivel macro, en una escala
cartogrfica de 1:250 000.
Dispuso que la ZEE fuera el instrumento obligatorio de planificacin y gestin
del territorio en todas las instancias del GRC.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Descripcin de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca:
En el ao 2005 se elabor el perfil del proyecto de inversin pblica OT para la
regin Cajamarca, constituido por tres componentes: DT, ZEE y OT.
Los principios estratgicos:
Participacin social.
Legalidad: Se ha regido estrictamente por lo que establecen las normas.
Articulacin: Articulado a las polticas y estrategias del Gobierno Regional de
Cajamarca, en particular a la poltica sobre OT.
Comunicacin e informacin: Las acciones estn dirigidas a difundir los resultados
del documento.
Capacitacin: Estuvo dirigida al ETR y a la CTR. Contribuyeron al fortalecimiento
de capacidades: la cooperacin alemana (GIZ), los docentes de la UNC, miembros
de Amaznicos por la Amazonia y funcionarios del Minam, entre otros.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Los actores del proceso: Los ms importantes son la CTR y su asamblea;
encargada de ser el rgano de coordinacin, concertacin y acompaamiento
tcnico de carcter multisectorial del proceso, y promueve el dilogo.
Asamblea del Comit Tcnico Regional: Los representantes del Estado son el
73%; los de la sociedad civil, el 21%; los del sector privado, el 2%; y otros (la
Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza de Cajamarca [MCLCP]
y la cooperacin tcnica internacional), el 4%.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Se puede considerar a los actores de la siguiente manera:
Impulsores: El Gobierno Regional de Cajamarca y la cooperacin tcnica alemana (GIZ).

Aliados: SER, MCLCP Cajamarca, Consorcio Interinstitucional para el Desarrollo Regional (Cipder),
Municipalidad Provincial de Cajamarca, Municipalidad Provincial de San Ignacio y Universidad
Nacional de Cajamarca. Con un menor grado se puede considerar a la comunidad Los Naranjos; al
Consejo Regional de Ciencia, Innovacin Tecnolgica e Investigacin (Coreciti); a la Convencin
Nacional del Agro Peruano-Cajamarca (Conveagro Cajamarca); a la Organizacin Fronteriza
Awajun; y a la Red de Municipalidades Rurales de Cajamarca (Remur Cajamarca).

Decisores: Gobierno Regional de Cajamarca y Minam.

Opositores: Grupo Norte (conformada por las empresas mineras de la regin), Cmara de
Comercio de Cajamarca y Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (Senamhi).

Indecisos: Municipalidades provinciales de Cajabamba, Celendn, Chota, Contumaz, Hualgayoc,
Jan, San Miguel, San Marcos, San Pablo y Santa Cruz; Autoridad Local del Agua (ALA Cajamarca);
Upagu; Asociacin Regional de Productores Ecolgicos; Consejo Regional de Juventudes Cajamarca
(Coreju Cajamarca); Instituto Nacional de Innovacin Agraria (Inia); y Organismo de Formalizacin
de la Propiedad Informal (Cofopri).

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

Los productos de la ZEE:
Propuesta para la ZEE en el departamento de Cajamarca.
Memorias descriptivas de nueve submodelos.
Gua para el OT.
Informacin organizada y sistematizada.
Mapas en formatos estandarizados.

Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

El papel del Grupo Norte en el proceso de ZEE de la regin
Cajamarca:
El Grupo Norte representaban a las empresas mineras de la regin Cajamarca
y por lo tanto perteneca al sector privado.
Se retir del CTR en octubre de 2010 por discrepancias con los documentos y
la conduccin de los talleres de la fase de validacin.
Para su reingreso espera el levantamiento de observaciones que ellos mismo
hicieron y el visto bueno del Minam, para asegurarle que la informacin
consignada en los documentos sea tcnicamente precisa.

Anexo: Experiencia de OT en
Cajamarca
Hay canales de informacin a los que acceden el Grupo Norte y la Cmara de
Comercio de Cajamarca, los cuales han tenido cobertura meditica y han
tratado de perjudicar el proceso, un ejemplo seran las expresiones del
exministro del Ambiente que declar anticonstitucional y antitcnico el
proceso de la ZEE de Cajamarca.
Las discrepancias del Grupo Norte siempre han estado centradas en su
enfoque sobre el territorio (ms econmico que ambiental), as como en su
cuestionamiento de la informacin y las metodologas utilizadas por el equipo
tcnico.
La posicin del Grupo Norte ha llevado a reflexionar sobre el papel del Minam
en el proceso de ZEE en las regiones. Hasta dnde debe llegar la intervencin
del gobierno central? Algunos sectores consideran que los procesos de ZEE y
OT deben estar articulados necesariamente a polticas nacionales.

Anexo: Experiencia de OT en
Cajamarca
Es recomendable poner nfasis en las siguientes ideas fuerza:
La ZEE es un proceso liderado por el gobierno regional en su conjunto y no
solo por el equipo tcnico.
La propuesta de ZEE es un instrumento de apoyo a la planificacin y gestin
territorial, y sirve de base para un plan de OT. No es un instrumento poltico,
ni antiminero, ni proambientalista.
La propuesta de ZEE es un documento con sustento tcnico y no poltico.