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LEXTERNALISATION DES

SERVICES PUBLICS

Objectif de lintervention

Donner aux participants un aperu des concepts de dlgations


des services publics, de leur raison dtre et de leurs objectifs;
Passer en revue certains cadres juridiques existants (et
particulirement dans les pays un droit dinspiration
napolonienne) ainsi que la manire dont ils peuvent tre
adapts aux contextes locaux;
Examiner les modalits (options disponibles) de recours au
secteur priv, y compris les contrats de marchs publics, les
subventions et les bons de fournitures, laffermage, la
concession, les partenariats public-priv, ou la privatisation et
Prsenter les facteurs dchec et de russite des contrats
publics.
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La dmarche
Les prsentations traitent des instruments et procdures,
elles ne traitent pas des politiques publiques

La discussion est centre sur les leviers agissant sur le


comportement du secteur public, les mthodes, les rsultats
et leurs consquences.

Points abords

La notion de service public


Les diffrentes approches de mise en uvre
Les diffrents obstacles
Comment russir une externalisation?

Quest ce que le service public?


Un service public est une activit considre
comme devant tre disponible pour tous.
Deux critres traditionnels dfinissaient un service
public
Un aspect matriel: une activit dintrt gnral, une
mission dutilit publique: le but du service public est toujours
lintrt gnral ;
un aspect organique, une activit conduite par une
collectivit publique: il y a alors service public lorsque la
personne juridique dans le cadre du service public qui agit
est une personne morale de droit public.

Quest ce que le service public? (2)


Or, ce systme va tre remis en cause avec la
multiplication des interventions de ladministration et la
diversification de ses activits.
Les critres traditionnels ont donc volu :
au plan organique, le service public peut tre gr par une
personne prive ;
au plan matriel, le service public reste caractris par son
objectif, lintrt gnral ;
cependant, en raison de linterventionnisme de plus en plus
prononc de ltat dans la vie conomique et sociale depuis le
dbut du XXme sicle, cette notion dintrt gnral est devenue
contingente, et varie dans le temps et dans lespace.

Quest ce que le service public?

(3)

Ainsi la collectivit publique (tat, collectivit


dcentralise ) a le choix entre
(i) assumer directement un service public
(ii) dlguer sa gestion un organisme spcifique
du secteur public ou un organisme du secteur
priv.

Points abords
La notion de service public
Les diffrentes approches de mise en uvre
Les diffrents obstacles
Comment russir une externalisation?

La prestation totalement publique


Intervention directe de la collectivit publique
Conception, ralisation, financement et maintenance
des installations par les services de la collectivit

Intervention publique travers des entits


publiques dotes dun caractre commercial
Rgie, EP, agence

Modle traditionnel de prestation de services,


paiements de ces services et financement

Source:OCDE:Lespartenariatspublic-priv.Partagerlesrisquesetoptimiserlesressources

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La rgie
Mode de gestion de service public assur directement par
la collectivit comptente (Etat, collectivit territoriale
dcentralise) qui affecte ses moyens (humains,
financiers, matriels) partir de son budget pour son
excution.
Prsente un caractre industriel et commercial puisquil
est factur l'usager;
Mais dpourvu de la personne morale
Peut faire appel des prestataires extrieurs qui sont
rmunrs dans le cadre du code des marchs publics.
Rgie directe et rgie indirecte

Stabilit des taux et lassiette des impts et des autres


prlvements.

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Ltablissement public (EP )


Personne morale de droit public financ par des fonds
publics et laquelle le droit accorde une certaine autonomie
administrative et financire (contrairement une
administration de l'tat par exemple) afin de remplir une
mission d'intrt gnral, prcisment dfinie et en gnral
de nature conomique ou sociale.
Les EP se distinguent des entreprises publiques qui sont
des personnes morales de droit priv capitaux publics qui
ne remplissent pas ncessairement une mission d'intrt
gnral.

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Les agences
Une agence publique est un dmembrement de l'
tat (une entit publique autonome) en charge de
la ralisation d'une mission d'intrt gnral.
Bien que les missions des agences puissent tre
les mmes que celles des administrations, leurs
statuts et leurs missions sont diffrentes. Ainsi une
agence publique bnficie d'une autonomie de
gestion vis--vis de sa tutelle et d'une
spcialisation de ses missions. En gnral, les
agences publiques emploient du personnel de
droit commun.
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Lexternalisation
Dfinition
Les diffrents modes dexternalisation

Marchs publics
Contrats de service
Contrats de gestion
Socit dconomie mixte/associations communautaires
Subvention/bon de fournitures (chque service)
Affermage
Concession
Rgie intresse
PPP
Privatisation

Externalisation: dfinition
Opration par laquelle une administration publique tablit
avec un prestataire de service priv un contrat pour
fournir, en son nom, des services aux organismes publics
et aux organismes du secteur priv ou directement aux
citoyens.
Les prestataires privs peuvent tre des socits prives,
des organisations non gouvernementales, des
associations communautaires ou une combinaison de
toutes ces structures.
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Principales causes de lexternalisation


Inefficience de la gestion publique tourne sur les ressources
consommes et non plus sur les rsultats;
Difficults budgtaires avec accroissement important du dficit
et de la dette publics;
Mauvaise qualit des biens et services ;
Absence de comptences en management et en technologie ;
Rduction des investissements publics conscutive aux
restrictions budgtaires ;
Maintenance insuffisante des infrastructures ;
Clientlisme politique et corruption gnralise ;
sensibilit de la tutelle publique aux groupes de pressions ;
Difficult dobtenir des objectifs et cohrents de la part des
autorits politiques (les diffrents ministres peuvent tre
porteurs dobjectifs divergents et inconciliables).

Principaux objectifs de lexternalisation

Rduire les cots et lendettement des entits publiques;


Rduire ou supprimer les subventions aux entits publiques
dficitaires;
Augmenter les ressources publiques par de nouveaux
gisements de recettes fiscales, redevances ou cession dactifs
Bnficier ponctuellement dun savoir-faire dont on ne dispose
pas en interne ;
Bnficier long terme dun savoir-faire dont on peut disposer
librement en fonction des besoins et du moment ;
Remplacer, dans des cas extrmes, les activits officielles
courantes juges insatisfaisantes;
Concilier les attentes des citoyens en matire sociale et
dinfrastructures et la matrise des finances publiques ;

Principaux objectifs de lexternalisation (2)


Rduire linterventionnisme de lEtat dans lconomie ;
Ouvrir la concurrence les activits jusqualors en situation de
monopole ;
Donner plus de souplesse la gestion des activits et
entreprises (nomination des dirigeants, prises de dcision) ;
Allger le fardeau fiscal que supporte le contribuable contraint
de financer malgr lui des services non profitables ou
moindre qualit ;
Rduire linfluence des bureaucraties inefficaces.
Promouvoir le dveloppement du secteur priv et du systme
financier

Les marchs publics

Ce sont des contrats relevant du droit administratif par


lesquels lEtat ou ses dmembrements acquirent, des
biens et services auprs des oprateurs conomiques
publics ou privs, pour rpondre leurs besoins en
matire de travaux, de fournitures ou de services, dans
des meilleures conditions de qualit et de prix, mais
galement en minimisant les risque de gaspillage et de
dtournements de fonds publics.

Caractristiques des marchs publics


Ils constituent des relations contractuelles de courte dure.
La rmunration prend la forme dun prix qui nest gnralement pas
corrl au risque dexploitation.
Le paiement des marchs est immdiat aprs rception; le droit des
marchs ne favorise pas les paiements diffrs et les prestations
globales.
Le droit des marchs encadre trs strictement les possibilits de
conclure des contrats incluant la fois la conception, la construction et
la maintenance dinfrastructures.
Au cas o la personne publique souhaite passer un contrat incluant
plusieurs de ces oprations, elle doit respecter la rgle de
lallotissement.
Lentit publique assure le risque que comporte la prestation des
services du fait le partenaire priv produit le bien ou le service suivant
les normes (qualit et quantit) quelle spcifie.

Le cadre juridique des marchs publics


Il doit promouvoir lintgrit et la transparence en matire de
passation, dexcution et de contrle de marchs
Intgrit = utilisation de fonds, de ressources, dactifs et de
pouvoirs qui soit conforme son intention officielle et tienne
compte de lintrt public.
Transparence = mise disposition des fournisseurs potentiels
et contractants des informations claires et cohrentes au
cours du cycle de passation des marchs publics, de faon
assurer un traitement juste et quitable, mais galement par la
communication des rgles claires sur le choix de la mthode
de passation du march retenue ainsi que sur les drogations
ventuelles aux rgles dappel la concurrence

Les Socits dconomie mixtes (1)


Lacteur public et lacteur priv assument conjointement
la proprit et la gestion dun service public.
Lacteur priv et lacteur public financent ensemble
lentreprise.

Les risques et les profits sont partags


Le capital est public et priv
Exemple: Gasynet

Avantages: intrt commun des acteurs publics et


privs car investissement commun
Faiblesses: Problme de transparence car ngociation
directe entre acteur public et acteur priv

Approches communautairesApproches
communautaires
Systmes par lesquels des communauts (individus,
familles, micro entreprises) qui n'ont pas accs aux
services publics de base (eau, lectricit, ducation,
ramassage d'ordures), s'organisent par elles-mmes
pour obtenir ou fournir ces services.
Trs rpandus dans les milieux ruraux les priphries
des milieux urbains o vivent les pauvres.
Appuys par les collectivits territoriales, des
partenaires au dveloppement ou des organisations non
gouvernementales

Contrat de gestion (1)


Dispositif par lequel des oprations de gestion et de
maintenance dune organisation publique (gnralement une
entreprise publique) sont confies un oprateur priv qui
reoit en change un paiement.
la gestion dquipements, la gestion du personnel, de la comptabilit ou
encore des services de marketing
Dure: trois cinq ans

Lacteur public paie un tarif prdtermin par le contrat


lentreprise prive.
Lentreprise prive ne prend sa charge aucun investissement.
Linvestissement reste public

Contrat de gestion (2)

Avantages: Amliorer la performance dune


entreprise dans un dlai rapide; transfert de
comptence et de savoir faire du priv vers le public;
forme concurrentielle de privatisation car de
nombreuses entreprises peuvent en gnral satisfaire
un contrat de services.
Faiblesses: capacit du secteur priv amliorer la
qualit de la gestion reste conditionne par la qualit
des infrastructures.

Contrat de service (1)


Dispositif par lequel une organisation publique recourt un
oprateur priv pour raliser des services spcifiques (par
exemple, le nettoyage des bureaux, la restauration, le
gardiennage, la maintenance des quipements (matriel roulant
et informatique), le ramassage des ordures, le nettoyage des
rues, la scurit ou encore la collecte de taxes)
sur une priode courte (en gnral de six mois deux ans)
travers des procdures dappels d'offre et en change dun paiement

Lacteur public paie un tarif prdtermin par le contrat


lentreprise prive.
Lentreprise prive ne prend sa charge aucun investissement.
Linvestissement reste public

Contrats de service (2)


Avantages: Amliorer la performance dune entreprise
dans un dlai rapide; transfert de comptence et de savoir
faire du priv vers le public; forme concurrentielle de
privatisation car de nombreuses entreprises peuvent
en gnral satisfaire un contrat de services.
Faiblesses: capacit du secteur priv amliorer la
qualit de la gestion qui reste conditionne par la qualit
des infrastructures.

Affermage (1)
Contrat par lequel la collectivit dlgue la gestion et la
maintenance dun quipement dj constitu un organisme
priv (fermier) pour assurer un service public.
Le fermier se rmunre directement auprs des usagers par
un prix convenu l'avance dans le contrat (ce prix est
rvisable selon une formule de variation propose dans le
contrat)
Le fermier verse gnralement la collectivit un fermage
(loyer) dont le montant est convenu l'avance et
indpendant des rsultats d'exploitation.

Affermage (2)

La collectivit dlgante demeure le propritaire de


linfrastructure.
Elle assure les investissements tandis que la socit
dlgataire supporte les frais d'exploitation et
d'entretien courant.
Les contrats daffermage sont appropris au secteur
o lEtat peut mobiliser facilement laide publique
au dveloppement (prts concessionnels des taux
intressants) pour assurer linvestissement de base
dont lexploitation peut tre confie un oprateur
priv.

Affermage (3)

Avantages: apports de comptence, de


technologie; rduction des cots
Inconvnients: Qualit des infrastructures qui
dpendent du secteur public; inquitude des
employs.

Concessions (1)
Contrat de dlgation de services publics par lequel une collectivit
publique attribue une entit prive lentire responsabilit de la
construction dune infrastructure et de sa gestion.
Dure longue >= 25 ans.

En gnral, le partenaire priv conoit, cre, finance et gre


linfrastructure, puis fournit le service directement aux citoyens
(usagers).
La collectivit publique reste juridiquement propritaire de lactif
au terme du contrat de concession bien que loprateur priv ait le
droit de lexploiter et den tirer un revenu.

Concessions (2)
Loprateur priv est responsable de la prestation du service
et de lentretien de lactif ;
La rmunration est lie des objectifs et est tale dans le
temps ;
Loprateur priv assume lessentiel du risque.
Essentiellement utilis pour les installations nouvelles ou
rhabiliter (moderniser).

Concessions (3)
Avantages:

Recourir linvestissement priv ;


Recourir des contrats de longue dure ;
Offrir la possibilit dune intgration de la conception, de la ralisation, de la
maintenance et de lexploitation dune infrastructure ou dun service ;
Transfrer suffisamment le risque de la collectivit publique loprateur priv ;
Substituer une logique dentreprise aux contraintes de la gestion administrative
et gagner en efficacit.
Inconvnients:

Dsquilibre structurel dinformations et des comptences au dtriment de


lautorit publique ;
Suspicions quand aux comportements des entreprises prives dlgataires
Cot trs lev du service public puisque le prestataire supporte lessentiel du
risque
Long ngocier
Processus moins concurrentiel car les entreprises prives sont moins
nombreuses rpondre lappel doffre

Diverses formes de concessions

Construction-possession-maintenance
Construction-possession-exploitation
Construction-mise au point-exploitation
Conception-construction-gestion-financement
Conception-construction-exploitation
Acquisition-construction-exploitation
Location-possession-exploitation
Construction-exploitation-transfert
Construction-possession-exploitation-transfert
Construction-location-possession-transfert
Construction-location-exploitation-transfert
Construction-transfert-exploitation

Partenariat Public-Priv
Un partenariat public-priv est un contrat administratif
(qui est rcent) par lequel une collectivit publique confie
un tiers une mission globale ( financement
d'investissements immatriels, d'ouvrages ou
d'quipements ncessaires au service public, la
construction ou transformation des ouvrages ou
quipements, ainsi qu' leur entretien, leur maintenance,
leur exploitation ou leur gestion, et, le cas chant,
d'autres prestations de services) concourant l'exercice,
par la personne publique, de la mission de service public
dont elle est charge et par lequel celui-ci reoit en
contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des
usagers du service qu'il gre.

Schma de PPP

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Avantages et inconvnients des PPP


Avantages des PPP
Rpartition du risque optimale entre secteur public et
priv, chacun supportant les risques quil matrise le
mieux;
Possibilit davoir comme client principal une
collectivit et de ne plus tre tenue tirer une part
essentielle de ses ressources de paiements
directement auprs des usagers;
Autres avantages des concessions
Inconvnients des PPP
Tous les inconvnients des concessions
Trs difficile ngocier
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Privatisation
La privatisation est l'opration consistant transfrer, par la
vente de tout ou une partie dactifs, une activit ou une
entreprise du secteur public au secteur priv.
L'opration inverse de la privatisation est la
nationalisation.
La caractristique principale qui les diffrencie des
concessions et des autres dispositifs est que la collectivit
nest pas propritaire de lactif aprs lopration.
Et par consquent, elle ne matrise pas tous les leviers
de la politique, quelle ne peut pas dfinir toute seule, et
qui sont gnralement examins dans le cadre du conseil
dadministration de la nouvelle entit (celle privatise).
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Points abords

La notion de service public


Les diffrentes approches de mise en uvre
Les diffrents obstacles
Comment russir une externalisation?

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Les obstacles du ct public

Linquitude du personnel et les pressions des syndicats ;


La rsistance interne au changement
La peur de perte de contrle des instances publiques
Les proccupations en ce qui a trait la scurit et la
confidentialit
Les pressions politiques manant de ladministration, des
milieux daffaires mais galement des leaders politiques
La gouvernance publique
Linstabilit politique
les sentiments nationalistes
Linquitude du personnel et les pressions des syndicats ;
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Les obstacles du ct public (2)


La rsistance interne au changement
La peur de perte de contrle des instances
publiques
Les proccupations en ce qui a trait la scurit et
la confidentialit
Les pressions politiques manant de
ladministration, des milieux daffaires mais
galement des leaders politiques
La gouvernance publique
Linstabilit politique
les sentiments nationalistes
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Les obstacles du ct priv


Une certaine mconnaissance de la nature des services
publics;
Un conflit de culture entre le priv et le public en matire de
gestion de ressources et des chanciers, en matire
dimputabilit, de gestion budgtaire ou autre;
Un conflit entre lintrt public et lintrt priv en matire de
retombes financires;
Une certaine ambigut des rles qui peut se dvelopper
lorsquil sagit de confier une entreprise prive ou un
organisme sans but lucratif la responsabilit de livrer un
service public;
Des contraintes du march qui peuvent parfois influencer
limplication des partenaires privs dans la prestation des
services publics et menacer la prennit du partenariat.
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Points abords

La notion de service public


Les diffrentes approches de mise en uvre
Les diffrents obstacles
Comment russir une externalisation?

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Comment externaliser un service public?

la spcification prcise des services ou produits


demands
llaboration dun plan de financement
la mise en concurrence
la slection de lattributaire
la conclusion du contrat
le suivi de lexcution du contrat

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Les conditions de russite


Les engagements rciproques (les termes du contrat) peuvent
tre dfinis a priori et pour une priode suffisamment longue ;
Les rsultats peuvent tre facilement mesurs ;
La concurrence est suffisamment forte pour assurer un prix
juste ;
Les fins sont plus importants que les moyens (sinon lEtat doit
se refuser perdre la matrise des moyens pour atteindre ses
fins)
Les impondrables sont minimales ; sinon, les fournisseurs
refuseront de sengager, les conditions du contrat ne pouvant
tre dfinis a priori, sauf si des clauses de rvision
conditionnelles peuvent tre prvues.
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A Vous.

Merci de votre attention