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ESSAI SUR LANALYSE DU FONCTIONNEMENT

DE MARCHES PUBLICS A MADAGASCAR: CAS DE


MARCHES DE TRAVAUX ET DE FOURNITURES
Prsent par JAONASY ANIVOSOA
Directeur de thse: Mr RAVELOMANANA Raoul Mamy,
Professeur Agrg des Universits s Sciences
Economiques
1

Objet de la recherche
Problmatique principale
Objectif de la recherche
Approche mthodologique
Hypothse de la recherche
Contextes thoriques du fonctionnement des marchs
publics
Rsultats
Conclusion
2

La thse cherche tudier le comportement dun


agent conomique en charge de la conduite de
passation de marchs dans le cadre de sa relation
dagence avec lautorit contractante (Modle
Principal/Agent)
Lanalyse conomique de contrat envisage
lconomie comme la science du comportement
humain [Mackaay et Rousseau, 2008]. Dans ce
cadre, les marchs sont les lieux dobservation
privilgis pour tudier lensemble des
comportements humains rglements.
3

Est-ce

que les rgles


comportementales dfinies dans le
cadre de gouvernance de marchs
publics (Code) garantissent
lefficience du fonctionnement de
marchs publics Madagascar sous
leffet de jeu de mise en
concurrence et de transparence
quasi-systmatique?
4

Analyser le comportement de la Personne


Responsable des Marchs Publics (PRMP) dans la
conduite des procdures de passation et dexcution
du contrat de marchs publics, en qualit de lagent
vis--vis du Principal (Autorit contractante).
Chercher tablir le lien entre lincompltude de
rgles comportementales et lopportunisme de la
PRMP, et den mesurer ainsi limpact sur le choix de
loffre conomiquement la plus avantageuse, ainsi
que sur le prix dquilibre du contrat.
5

Observation des donnes et informations sur les contrats

de marchs publics centralises au niveau de lAutorit


de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) grce au
Systme Informatis de Gestion des Marchs Publics
(SIGMP);
Enqute effectue auprs des entits-chantillon
autorits contractantes par le biais de la mise
disposition dune fiche de recensement conomique et
dune fiche de simulation de seuils de procdures
lendroit des PRMPs;
Consultation de travaux thoriques et empiriques de
thoriciens, des professionnels et des universitaires
publis dans le International Journal of Public

Procurement (IJoPP) (www.ippa.org)

Le choix dun mcanisme dattribution efficient par la


PRMP permet thoriquement de slectionner loffre
conomiquement la plus avantageuse; mais de toutes les
faons, mue par son caractre utilitariste (recherche de
son intrt personnel), la PRMP a par nature une
aversion la mise en concurrence de lachat public, et
adopte ainsi un comportement opportuniste en profitant
de lincompltude de rgles comportementales de
passation et/ou dexcution prvues dans le Code. Par
voie de consquence, lopportunisme de cette dernire
provoquerait ainsi le bouleversement de lconomie du
contrat.
7

Fonctionnement de lconomie de contrat de marchs


publics susceptible de rencontrer le problme dasymtrie
dinformation (problmes dantislection et dala moral)
qui risquerait ainsi de bouleverser lconomie du contrat
Opportunisme informationnel de lagent [ Mougeot M., 2001]
Vertus de la thorie de lenchre inverse: Rduire

son strict minimum voire annihiler le


problme dasymtrie dinformation [Laffont JJ et J. Tirole, 1993]

Lenchre na pas intrt tudier le comportement du


Principal-PRMP en tant que agent dans sa relation
dagence avec lautorit contractante Principal , alors
que celle-ci (PRMP) peut afficher un comportement
opportuniste dans la conduite de passation de contrats,
comportement susceptible daffecter le bon fonctionnement
de marchs publics.
La modle Principal-Agent appliqu la relation entre la
PRMP et lAutorit contractante permet dclaircir la nature
ou la forme dopportunisme qui existerait dans le
fonctionnement de marchs publics ;
9

Opportunisme de lagent-PRMP
dans le modle Principal/agent d
lincompltude de rgles

Opportunisme de lagent-Candidat
dans le modle Principal/agent d
lasymtrie dinformation

Thorie
de
lagence

Asymtrie de
comprhension
astucieuse des rgles

Acheteur public ou
pouvoir adjudicateur

Dlgation de
pouvoir ou mandat

Opportunisme
dordre cognitif de
lagent-PRMP

Asymtrie
dinformation

Personne
Responsable des
Marchs Publics
(PRMP)

Contr
at

Candidat/Titulaire
du contrat

Opportunisme dordre
informationnel de lAgentCandidat/Titulaire

10

Travaux thoriques sur ltude de comportement opportuniste


dun agent public pris comme Agent vis--vis des rgles dans
la conduite de marchs publics envers lautorit contractante
Principal ntant pas encore assez dvelopps;
Opportunisme dordre cognitif: Dans la pratique, un agent
public nagit pas linstar dun agent individuel rationnel selon
le modle homo oeconomicus dans la conduite de passation de
marchs publics. Il cherche toujours exploiter et profiter des
limites ou distorsions des rgles comportementales sans pour
autant passer outre ces rgles prdfinies (incompltudes de
rgles)
Opportunisme prcontractuel (ex ante) de la PRMP susceptible
dentraner la non slection de la vritable offre conomiquement
la plus avantageuse (Bouleversement a priori de lconomie du
contrat)
11

Lagent-PRMP est parfaitement en connaissance des


limites ou des dfaillances de ces rgles comportementales
Tandis que le Principal-Autorit contractante considre
que ces rgles comportementales du Code suffisent
garantir la slection de la vritable offre conomiquement la
plus avantageuse et respecter le principe dintangibilit de
prix post-contractuels;
Dans le modle Principal/agent, lAutorit contractantePrincipal a du mal vrifier ou contrler les pratiques ou
les efforts dploys par lagent-PRMP en raison du fait que
le comportement de ce dernier savre conforme aux rgles
existantes ou disponibles.
12

En raison de lasymtrie de comprhension astucieuse de


ces rgles comportementales, lagent-PRMP ne fait que
chercher poursuivre ses propres intrts individuels en soidisant se conformer aux rgles comportementales visant
atteindre lefficience dans lallocation de ressources;
Do aversion par ce dernier la mise en concurrence
et/ou au contrle a priori de lachat public pour atteindre
son but;

Prsence dopportunisme prcontractuel et/ou


postcontractuel en exploitant ou en profitant des limites ou
dfaillances de rgles comportementales
13

Sous-dtermination de besoins par la PRMP


Besoins rels, sincres et
complets de lacheteur
public

Besoins
principaux

Besoins
dclars ou
exprims par la
PRMP

Besoins
complmentaire
s

Computation
de seuils

Choix de
procdures

Choix de
loffre value
la moins
disante

Le fait de sous-dterminer les besoins objet de lachat public chappe


aux rgles comportementales prvues dans le Code des Marchs Publics.
LAutorit contractante na aucun moyen de vrifier les pratiques de
lagent-PRMP sil se livre une sous-dtermination ou non. Ces rgles
comportementales ne prvoient aucun dispositif de dtection de pratique
de sous-dtermination susceptible dtre concocte par la PRMP.
Mme lorgane de contrle narrive mme pas dtecter cette
pratique puisque la PRMP semble dterminer dune manire sincre et
complte les besoins de lAC . LAutorit contractante et lorgane de
contrle savrent tre myopes vis--vis du comportement opportuniste
de lagent-PRMP tant donn les limites ou dfaillances de rgles
comportementales dfinies dans le Code.
Cet opportunisme affecterait le choix de cadre de mise en concurrence
14
efficient

Sous-estimation des besoins de lAutorit contractante par la


PRMP
Dtermination de
besoins aussi sincre
et complte que
possible

Sous-estimation du
montant de besoins
objet de lachat
public

Choix de cadre de
mise en
concurrence

Choix de
loffre value
la moins
disante

La sous-estimation dune manire dlibre de besoins objet de lachat public de


la part de la PRMP chappe manifestement aux rgles comportementales dfinies
dans le Code et partant au contrle de lAutorit contractante. Cet opportunisme
entranerait son tour le choix dun cadre de passation moins concurrentiel et
partant la slection de loffre a priori conomiquement la plus avantageuse.
Ni les rgles comportementales ni lautorit contractante ne prvoient de
dispositif de prvention ou de dtection dans quelle mesure lstimation du
montant de besoins par la PRMP sera qualifie de sous-estimation.

15

Rgle de lenchre inverse en matire de besoins:


Estimation sincre et raliste du montant de lachat
public avant le choix de cadre de mise en concurrence
appropri;
Effet logiquement escompt de recours la mise en
concurrence (march) de lachat public:
Thorie de lenchre inverse:
Recours la mise en concurrence
de tout achat public
Efficience: Slection de loffre
conomiquement la plus
avantageuse
Montant contractuel Montant estim
sincre
Mc Me

H
Es ypo
s ti th
r inc ma s
a t e
be lis re ion :
s o te e t
in de
s

16

Marchs de Travaux

Marchs passs par


bon de commande ou
consultation restreinte

Marchs passs par


voie de consultation
ou consultation
ouverte

Nombre
total

Nombre de
contrats dont
Mc < 40.106 *

Nombre de contrats
dont
6
40 10 Mc< 140 106

Nombre de
contrats dont
140 106 Mc <500 106

Nombre de
contrats dont Mc
500 106

2 391

2 361

27

03

00

Nombre
total

Nombre de contrats
dont
Mc < 140 106

Nombre de
contrats dont
140 106 Mc <500 106

Nombre de
contrats dont Mc
500 106

702

693

08

01

Source: Donnes brutes exploites du SIGMP/ARMP 2011

17

Marchs de
Fournitures

Marchs passs
par bon de
commande ou
consultation
restreinte
(15. 106 < M)

Marchs passs
par voie de
consultation ou
consultation
ouverte
(15.106 M<80.106 )

Nombre de contrats
dont
15 106 Mc < 80 106

Nombre de
contrats dont
80106 Mc <200 106

Nombre
total

Nombre de
contrats dont
Mc 15.106 *

Nombre de
contrats dont
Mc 200 106

28 964

28 779

155

25

05

(100%)

(99,36)

(0,53)

(0,08)

(0,03)

Nombre
total

Nombre de contrats
dont
Mc < 80 106

Nombre de
contrats dont
80106 Mc <200 106

Nombre de
contrats dont
Mc 200 106

885

862

19

04

(100%)

(97,4)

(2,14)

(0,45)

Source: Donnes brutes exploites du SIGMP/ARMP - 2011

18

19

Une fois estim sincrement le montant de besoins objet de lachat


public, la PRMP na qu procder une comparaison de ce montant avec
les seuils de procdures pour le choix de cadre de mise en concurrence
appropri;
Diffrents cadres de mise en concurrence suivant les seuils: Appel
doffres ouvert, Consultation ouverte et Consultation restreinte
Valeurs financires de ces seuils fixes dune manire plutt subjective
(apprciations des experts)
Lagent-PRMP se rendent compte dans la plupart de cas que les valeurs
de seuils sont relativement leves;
Ainsi, si elle voudrait se comporter comme un agent rationnel, la PRMP
doit renoncer choisir un cadre de mise en concurrence apparemment
efficient sur la base de ces seuils tout en dcidant de saligner des
valeurs de seuils qui lui paraissent approximativement objectives ou
scientifiques.
20

Seuils contrle
a priori Commissions
des marchs
Contrle a posteriori
CNM/CIRM
Seuils passation
Affichage 10j

2 milliards

1 milliards 500 millions 200 millions 100 millions

Appel doffres

1 milliard

March

500 millions 140 millions 80 millions

Consultation par voie daffichage

40 millions
Comparaison
3 prestataires

Services

Construct
Entretien
Autres que
Rhabilitat Courant et
routiers
routes Priodique routes

Fourn

Travaux

Prest.Int.

VALEURS FINANCIERES ACTULLES DES SEUILS DALLOCATION

Devis/Pro forma

25 millions

Convention s/f march

15 millions

10 millions

Bon de commande

21

Lestimation de besoins objet du contrat est considre


comme sincre et raliste (slection de la PRMP ayant un
niveau de professionnalisme remarquable)
La conduite du processus de la passation du contrat doit
tre ralise par la PRMP dans un environnement
concurrentiel par appel doffres ouvert ou consultation par
voie daffichage;
La PRMP doit slectionner comme attributaire du contrat
le soumissionnaire ayant soumis loffre conomiquement
la plus avantageuse;
Aucune possibilit dentente ou de collusion entre
soumissionnaires.
22

Vsao = Me CTao = CTcva


+ Xao = + Ycva
Avec H: Me Xao
Vsao, valeur financire du seuil de lappel doffres,
Me, montant estim entrainant lgalit de ces deux cots de
transaction de lappel doffres (CTao) et de la consultation par voie
daffichage (CTcva) ;
et reprsentent respectivement les couts de gestion de procdure de
lappel doffres et de consultation par voie daffichage, avec ; Ces
valeurs sont supposes constantes
Xao et Ycva dsignent aussi respectivement les montants contractuels de
lappel doffres et de la consultation par affichage.

O :

23

+Xao > +Ycva, lacheteur public a intrt choisir la procdure


de Consultation par voie daffichage au lieu de celle de lappel
doffres, puisque le cadre de mise en concurrence par consultation
par voie daffichage se trouve plus efficient et efficace ;

+Xao < +Ycva, lacheteur public a intrt choisir la procdure


de lappel doffres ouvert au lieu de celle de la Consultation par voie
daffichage, puisque le cadre de mise en concurrence par appel
doffres se trouve plus efficient et efficace;
+Xao= +Ycva, le comportement de lacheteur public est
indiffrent dans le choix de ces deux procdures, puisque lune et
lautre se trouvent respectivement aussi efficientes et efficaces.
24

Vsco = Me CTco= CTcr


+ Xco = + Ycr
Avec H: Me Xco
Vsco, Valeur financire du seuil de la Consultation ouverte
Me, Montant estim entrainant lgalit de ces deux cots de
transaction de la Consultation ouverte (CTco) et de la Consultation
restreinte (CTcr) ;
et reprsentent respectivement les couts de gestion de procdure
de la Consultation ouverte et de la consultation restreinte, avec ;
Ces valeurs sont supposes constantes ;
Xco et Ycr dsignent respectivement les montants contractuels de la
consultation ouverte et de la consultation restreinte.
O :

25

+ Xco > + Ycr , lacheteur public a intrt choisir la


procdure de Consultation restreinte au lieu de celle de la
consultation ouverte, puisque le cadre de mise en concurrence par
consultation restreinte se trouve plus efficient et efficace ;
+ Xco < + Ycr, lacheteur public a intrt choisir la procdure
de consultation ouverte au lieu de celle de la Consultation
restreinte, puisque le cadre de mise en concurrence par
consultation ouverte se trouve plus efficient et efficace.
+ Xco = + Ycr, le comportement de lacheteur public est
indiffrent dans le choix de ces deux procdures, puisque lune et
lautre se trouvent respectivement plus efficientes et efficaces.
26

Montant
estim sincre
et raliste de la
prestation

Appel doffres ouvert


Cot de la
gestion de
procdure

200000000
100000
85000
65000
50000

*
000
000
000
000

44000
000
30000 000
10000 000
8000 000
000
000
000
000

Montant rel du
contrat

Cot de la
gestion de
procdure

Montant rel du
contrat

Comparaison dau moins de


trois prestataires
Cot de la
Montant rel du
gestion de
contrat
procdure

187882 000
950 000

----

950 000
950 000

7000 000
6 000
5000
1000
850

Consultation par voie daffichage

950 000

98751
79672
60952
48733

000
000
000
000

42991 000
29520 000
9435 000
.

380000
380 000

200 000

43628 000
29610 000
8824 000
7613 000

380 000

6614 000

.
..

5885 000
4855 000

30 100 000
9812 000
7897 000

200 000

6795 000

200 000

5795 000
4790 000
8429 000

27

Vsao = Me CTao = CTcva


+ Xao = + Ycva
Vsao = 44000000

950000 + 42991000 380000 +


43628000
43941000 44008000

28

Avec Ve = 7000000,00
380000 () + 6614 000 (Xco) 200000 () +
6795 000 (Ycr)
On a:

6994000 6995000

29

Montant
estim
sincre et
raliste de la
prestation

Appel doffres ouvert


Cot de la
gestion de
procdure

Montant rel
du contrat

2000000

178754

00*
100000

000

000
85000

950 000

000
65000
000
50000
000
35000
000
30000 000
10000 000
8000 000

Consultation par voie


daffichage
Cot de la
Montant rel
gestion de
du contrat
procdure

87826 000
78563 000

..

60609 000

46931 000

..

----

950 000

33980000

380000
380 000

29307 000
9542 800
7549 200

5000 000

4603 200

380 000

4615 100

3000 000
2000 000
1000 000

2877 800
1890 500
..

950 000

200 000

..

34520 800

29987 500
10000 000
7560 300

950 000

Comparaison dau moins


de trois prestataires
Cot de la
Montant rel
gestion de
du contrat
procdure

2850 200
1874 800
939 300

..
12123 000
7803 100

200 000
200 000

4790 000
2651 800
1812 500
972 000

30

Vsaof = 35 000 000,00, puisque avec comme valeur


estime, on a pu vrifier lgalit suivante :

CTao = CT cva + Xao = + Ycva


950 000 () + 33 980 000 (Xao)
380 000 () + 34 520 850 (Ycva)
34 930 000(CTao) 34 900 800 (CTcva)
31

Avec Ve = 5 000 000,00


380 000 () + 4 615 100 (Xco) 200 000 () + 4 790 000
(Ycr)
On a:
4995100 4990000

32

Appel doffres

Consultation par voie daffichage

Nombre de contrats Nombre de contrats


Nombre de contrats passs sous les seuls qui aurait d tre
Nombre de contrats
passs sous les seuils
qui aurait d tre actuels
passs sous les seuils
de simulation
passs sous les seuils (seuil : 15 millions)
actuels
(seuil : 5 millions)
de simulation
(Seuil : 80 millions)
(Seuil : 35 millions)
Marchs
fournitures
Ecart

de

326

504

885

3753

(178)

33

Appel doffres

Marchs de travaux
Ecart

Consultation par voie daffichage

Nombre de contrats
passs sous les seuils
actuels
(Seuil :140 millions)

Nombre de contrats
qui aurait d tre
passs sous les seuils
de simulation
(Seuil : 44 millions)

111

423

Nombre de contrats
passs sous les seuls Nombre de contrats
actuels
qui aurait d tre
passs sous les seuils
(seuil : 40 millions)
de simulation
(seuil : 7 millions)

702

349

(312)

34

Tout achat public ou tout projet de contrat annexe


postcontractuel doit en principe faire lobjet dune mise en
concurrence, quel quen soit le montant et le motif ;
La possibilit de rengociation ex post de contrat est permise
par les rgles comportementales dfinies dans le Code:
Recours des marchs complmentaires et lavenant
incidence financire;
Dans lhypothse o elle agirait comme un agent rationnel
(homo oeconomicus), elle devrait renoncer recourir la
passation dun avenant ou de marchs complmentaires qui
pour autant quelle le sache, risquerait daugmenter dune
manire injustifie le cot du march;
Dans la pratique, bon nombre de PRMP se sont livres la
passation davenants et/ou de marchs complmentaires.
35

Anne 2008
Ensemble des
marchs (Ar)

Rengociation
ex post de
contrat

269 940 956 296,32

Anne 2009

%
avena
nt

Ensemble des
marchs (Ar)

11,28

41 036 671 703,21

Anne 2010

%
avenan
t

6,13

Anne 2011

Ensemble des
marchs (Ar)

%
avena
nt

Ensemble des
marchs (Ar)

%
avenan
t

496 023 578 939,06

12,32

457 078 467 350,35

14,51

36

Objet de lachat public

Montant
contractuel HT*

Contrle et surveillance des travaux de


rhabilitation daxe routier national

Avenant 1

Avenant 2

320 522 000,00

386 065 340,00 555 623 095,00

Audit externe d'une institution publique

200 520 000,00

139 712 000,00

148 993 400,00

Fournitures de papier dossier journal blanc


48,8g/m2, 65x100cm

284 900 000,00

98 420 000,00

24 420 000,00

Animation et encadrement des bnficiaires


du projet
commune et organisations paysannes Lot 1

1 176 371 464,00

61 694 036,00

Animation et encadrement des bnficiaires


du projet
commune et organisations paysannes Lot 2

1 116 970 000,00

31 673 256,00

Animation et encadrement des bnficiaires


du projet
commune et organisations paysannes Lot 3

552 999 891,00

232 587 883,00

Animation et encadrement des bnficiaires


du projet
commune et organisations paysannes Lot 4

1 021 830 000,00

304 386 338,00

Avenant 3

Avenant 4

34 854 000,00

1 048 158 700,00

948 071 238,00

668 851 452,00

1 146 646 995,00

37

Avec H : Mc Me,
O Meg: Montant estim global sincre et raliste du contrat, avec M eg = Mei + Meca

Mrtc : Montant rel total du contrat y compris le(s) avenant(s), ou de(s)


march(s) complmentaire(s)
Rao : Rsultat de lappel doffres
Mc : Montant rel du contrat
. Me : Montant estim sincre et raliste du contrat
Source : Recherche et analyse personnelle

38

Si Rao > 0, Economie budgtaire ou gains


budgtaire de lappel doffres;

Si Rao < 0, Desconomie budgtaire ou


surcot inefficient du contrat,suite soit
au mauvais choix dun cadre de mise en
concurrence, soit la passation dun
avenant ou dun march complmentaire;

Si Rao = 0, lestimation de lacheteur nest


autre que loffre conomiquement la plus
avantageuse.
39

40

41

Dans lhypothse o le mcanisme de contrle


fonctionnerait normalement, le fonctionnement de
marchs publics serait susceptible dtre boulevers par le
comportement opportuniste dordre cognitif de la PRMP;
Dans le cas o le systme de contrle ne marcherait pas
comme il faut, le fonctionnement de marchs publics
serait boulevers non seulement par lopportunisme de la
PRMP, mais galement par des pratiques bouleversantes
ou des mauvaises pratiques auxquelles pourrait se livrer la
PRMP.

42