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TPICOS IX: FEDERALISMO

E POLTICAS PBLICAS
(1/2)
Aula 03 de 18

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TPICOS IX: FEDERALISMO

E POLTICAS PBLICAS
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CONSIDERAES INICIAIS (1/1)

A produo de polticas pblicas fortemente afetada pelo desenho
institucional adotado por cada Pas
O Brasil uma Federao j faz mais de um sculo. O impacto do
federalismo se fez presente, portanto, em toda a construo do moderno
Estado brasileiro.
Nos ltimos vinte anos, ao mesmo tempo em que a proviso dos servios
pblicos e as demandas sociais cresciam, as relaes intergovernamentais
tornavam-se mais complexas
Entender este intrincado jogo tarefa fundamental para aqueles que se
dedicam a estudar e a trabalhar com programas governamentais.

FEDERALISMO: CONCEITO, ORIGEM E

IMPLICAES PARA AS PP (1/4)
Anotar e discutir:
A Federao uma forma de organizao poltico-territorial baseada no
compartilhamento tanto da legitimidade como das decises coletivas
entre mais de um nvel de governo. Distingue-se, assim, do modelo
clssico de nao, o chamado Estado unitrio. Neste ltimo, o Governo
Central anterior e superior s instncias subnacionais, e as relaes de
poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal.

A essncia da definio de federalismo aparece na prpria constituio da

palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987).
O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de
interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e
poderes entre os nveis de governo

FEDERALISMO: CONCEITO, ORIGEM E

IMPLICAES PARA AS PP (2/4)
Os pases adotam o modelo federativo quando h uma situao federalista
(BURGESS, 1993), caracterizada por duas coisas:
1. existncia de heterogeneidades numa determinada nao
2. ao poltica baseada no ideal da unidade na diversidade, capaz de
concomitantemente manter unidas e autnomas as partes de um
mesmo territrio.

A garantia do pacto federativo se d pela Constituio e instituies, que

estabelecem freios e contrapesos entre os nveis de governo, bem como
formas de coordenao entre os entes.

FEDERALISMO: CONCEITO, ORIGEM E

IMPLICAES PARA AS PP (3/4)
Procura-se evitar tanto a excessiva centralizao como a fragmentao
oligrquica do poder, criando um controle mtuo entre os pactuantes
O sistema federativo depende da criao de incentivos cooperao e de
processos intergovernamentais de deciso conjunta.
O sucesso das polticas pblicas num Estado federal depende da
capacidade de instaurar mecanismos de controle mtuo e de
coordenao entre os nveis de governo
Os princpios de autonomia e de interdependncia, bem como as noes
de controle mtuo e de coordenao intergovernamental, tiveram uma
trajetria tortuosa em nosso Pas, e ainda hoje tm problemas para
realmente se efetivar.

FEDERALISMO: CONCEITO, ORIGEM E

IMPLICAES PARA AS PP (4/4)
A criao do modelo federativo no Brasil ocorreu de maneira oposta
experincia norte-americana.
No resultou de um pacto entre unidades autnomas, mas de um processo
de descentralizao de poder do centro para os estados
Este contraste fica ntido na frase de Rui Barbosa: tivemos Unio antes de
ter estados, tivemos o todo antes das partes.
Enquanto nos EUA o pacto federativo significou a criao de um Poder
Central at ento inexistente, no vocabulrio poltico brasileiro
federalismo sinnimo de descentralizao.

FEDERALISMO NO BRASIL (1/6)

As instituies federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira o
Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo poltico basicamente
oligrquico
Ao contrrio dos EUA, em que o poder local foi a base do
republicanismo.
Repblica Velha: A definio da eleio presidencial passava por um
acordo entre os dois principais estados da Federao, SP e MG, em
aliana com outras unidades mdias, como o RS, o RJ e a BA
A disputa presidencial, ademais, repetia a histria anti-republicana que
vigorava no plano subnacional: fraudes, voto de cabresto e inexistncia de
qualquer fiscalizao independente do processo eleitoral.

FEDERALISMO NO BRASIL (2/6)

Governo Vargas: produziu impactos importantes no federalismo
brasileiro, principalmente devido a uma forte centralizao de poder
No plano econmico, fortaleceu-se bastante a interveno do Estado
nos domnios econmico e social, com a constituio do modelo
nacional-desenvolvimentista.
Com um golpe em 1937, estabeleceu-se o Estado Novo, pice do modelo
varguista.
Os estados passaram a ser governados por interventores nomeados pelo
presidente da Repblica e, portanto, subordinados ao Executivo Federal.

FEDERALISMO NO BRASIL (3/6)

A Era Vargas deixou como legados para o federalismo brasileiro o
fortalecimento do Executivo e da burocracia federais, bem como a
estrutura de super-representao dos estados menores no Congresso
Nacional
Este projeto de modernizao foi sustentado por um modelo que no
previa a democracia nem o aprimoramento das administraes
pblicas no plano subnacional
Repblica Nova (1946): o federalismo voltava a ser o fundamento polticoterritorial do Pas.
Preocupao com a distribuio horizontal de recursos por meio da
destinao de receitas federais a regies menos desenvolvidas

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FEDERALISMO NO BRASIL (4/6)

Em termos federativos, o cenrio era duplo: de um lado, a Unio
continuava sua expanso em prol do projeto nacional desenvolvimentista;
de outro, as elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o Congresso
Nacional e principalmente os governadores de estado
No plano horizontal, a Federao tornara-se mais equnime. O medo
da volta do Caf com Leite fez com que as outras elites regionais
reforassem a sobre-representao dos estados menos
desenvolvidos na distribuio de cadeiras na Cmara Federal
Regime militar: O regime militar teve como diretriz a maior centralizao
possvel do poder, de modo a evitar o surgimento de oposies civis
advindas das elites regionais

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FEDERALISMO NO BRASIL (5/6)

Braslio Sallum Jnior, dentre os mecanismos que cumpriram o papel de
homogeneizar a vontade poltica da camada dirigente, a nova forma de
Federao, com estados e municpios menos autnomos em relao
Unio, desempenhou o papel mais relevante (...) muito mais do que o novo
sistema partidrio (SALLUM JNIOR, 1994: 3).
Do ponto de vista federativo, foi montado um modelo que pode ser
chamado de unionista autoritrio
Modelo unionista autoritrio: centralizava fortemente os recursos nas
mos do Governo Federal e aumentava sobremaneira o controle
administrativo da Unio sobre os governos subnacionais, ao passo que a
autonomia poltica local era reduzida, com a introduo de eleies
indiretas a governador e prefeito das capitais.

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FEDERALISMO NO BRASIL (6/6)

Outra caracterstica do modelo unionista autoritrio: Congresso Nacional
teve enfraquecida sua capacidade de alterar o Oramento nacional,
debilitando o poder dos caciques regionais no plano nacional (ABRUCIO,
1998).
No obstante esta centralizao, Governo Federal foi obrigado
constantemente a negociar com as elites estaduais (...) uma vez que
os militares queriam manter uma aparncia civilizada e liberal
ditadura.
Redemocratizao: a redemocratizao significou um fortalecimento dos
governadores e das unidades estaduais, e, por outro lado, o fortalecimento
dos governos municipais

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FEDERALISMO ESTADUALISTA (1/4)

A redemocratizao tem dois momentos eleitorais estratgicos.
Eleio ao Senado em 1974
Eleio para os governos estaduais em 1982
Foi sobretudo a conquista de dez governadorias das 22 em disputa em
1982 que colocou o Pas numa nova situao, pois pela primeira vez os
oposicionistas ditadura teriam um poder institucional de fato e de direito
em suas mos.

Neste novo contexto, grande parte da transio democrtica passou pela

mobilizao e articulao de governadores junto sociedade e aos
dissidentes do regime

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FEDERALISMO ESTADUALISTA (2/4)

Mobilizaes polticas:
Diretas J
Aliana Democrtica (campanha de Tancredo)
Constituio Federal de 1988 fez com que o Brasil se tornasse um caso
peculiar de Federao com trs entes considerados pactuantes originrios:
Unio, estados e municpios somente a Blgica e a ndia do ao poder
local um status semelhante.
A descentralizao de recursos comeou antes mesmo da nova
Constituio, no incio da dcada de 80, principalmente via aumento de
transferncias federais por meio dos fundos de participao

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FEDERALISMO ESTADUALISTA (3/4)

Entre 1980 e 1995, a participao dos municpios na receita nacional
quase dobrou, passando 8,7%, para 16,6% do total arrecadado na
federao
Esse panorama desencadeou, no perodo ps-Constituio, um processo
de proliferao de municpios, com a diviso de unidades j pequena
Os mais prejudicados foram os municpios mdios e grandes, que
contaram com menos recursos para fazer frente a demandas de polticas
pblicas maiores e por vezes mais complexas que os municpios menores
A alternativa foi investir no aumento da arrecadao prpria e no fomento a
atividades econmicas que elevassem o repasse estadual do ICMS

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FEDERALISMO ESTADUALISTA (4/4)

De cooperao para competio: vrios municpios adotaram uma poltica
de concesso de benefcios fiscais a grandes empresas, deflagrando um
processo de guerra fiscal
Os repasses maiores beneficiaram, tambm, os estados: Em 1980 os
estados ficavam com 23,3% do total arrecadado em tributos no pas; em
1985 esse percentual sobe para 26,2% e em 1990 perodo ps
Constituio de 1988 no passa por uma grande alterao, mas atinge
um percentual ligeiramente maior: 27,6%

Tambm ocorreu guerra fiscal entre os estados

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GRFICO: CARGA TRIBUTRIA NO PERODO DO

FEDERALISMO ESTADUALISTA
Entes federativos e participao na Carga Tributria (1985 a 1990)
68
57.2
42.8
32
26.2

23.3
16.6
8.7
1985

1990
Municipais
Municpios + estados

Estaduais
Federal

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DESCENTRALIZAO NOS ANOS 1990 (1/2)

Apesar do pice da descentralizao fiscal ter sido atingido na Constituio
Federal de 1988, a municipalizao de polticas pblicas foi se
consolidando apenas ao longo dos anos 1990, assumindo variados ritmos,
dependendo da rea.

A Constituio Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado

fortemente em competncias comuns
Vrias reas de grande importncia so de competncia dos trs nveis de
governo
Essa concepo partilhada de responsabilidades trouxe certa confuso

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DESCENTRALIZAO NOS ANOS 1990 (2/2)

Em um primeiro momento, o resultado dessa combinao entre previso
compartilhada de responsabilidades e descentralizao de recursos foi a
participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindo-se
da responsabilidade de investimento, considerando que estavam
constitucionalmente desobrigados.

O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda de recursos ocasionada

pela descentralizao fiscal, procurou transformar a descentralizao em
um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte.
(ABRUCIO, 2002, p.194).
Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de
forma desorganizada pelos municpios

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MUNICIPALISMO AUTRQUICO (1/2)

O fato que se construiu um padro autrquico de municipalismo
(DANIEL, 2001), transformando os prefeitos nos atores fundamentais da
dinmica local e intergovernamental, cada qual defendendo a autonomia
de seu municpio como se esta significasse um isolamento das demais
unidades da federao
O pior de tudo que autonomizao em diversos casos e aspectos no
reduziu a subordinao financeira ou poltica das cidades em relao aos
nveis superiores de governo.
A assuno de responsabilidades pelos municpios, ademais, no
significou necessariamente uma democratizao do poder local, tampouco
resultou inegavelmente numa melhoria da gesto das polticas.

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MUNICIPALISMO AUTRQUICO (2/2)

O pouco controle da sociedade sobre as aes do poder pblico,
sobretudo nas reas mais pobres e em pequenas municipalidades alm da
baixa qualidade da burocracia municipal reduziram o potencial
transformador da descentralizao

Obviamente, alguns municpios assumem protagonismo em determinados

setores

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ATIVIDADE PARA CASA (1/1)

Investigar e caracterizar em poucas linhas:
O que seria o federalismo estadualista e por qual motivo compreendeu
os anos 1982 a 1994?
O que seria o municipalismo autrquico e por qual motivo ele um
fenmeno sobretudo dos anos 1990?
Prxima aula, retomada do texto em: O perodo ps 1994: reforma do
Estado e relaes intergovernamentais

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