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RESPONSABILIDAD DE LOS

FUNCIONARIOS PUBLICOS
Rgimen legal paraguayo

Concepto de Responsabilidad
mbito Civil: Obligacin de reparar o satisfacer.

Conlleva el resarcimiento de los danos causados y


perjuicios provocados por uno mismo o por un
tercero, por el que debe responderse.
Principio de alterum non laedere (vinculado a la idea de
reparacin)
mbito

sancionatorio
(penal,
administrativo,
disciplinario institucional): Acto u omisin penado por
la ley que trae aparejada una sancin

En un comienzo rega el principio de la


irresponsabilidad del Estado y de sus agentes
pblicos (funcionarios y empleados). Ms tarde
se acept la responsabilidad del agente
pblico, no as del Estado. Luego la de ambos
(agente y Estado), y finalmente la del Estado en
forma directa
(Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 6 Edicion, Bs. As., Abeledo Perrot, 1997, tomo IV, pag. 719)

Funcionarios Publicos
Todo aquel que desempea alguna de las funciones
pblicas; el rgano o persona que pone en ejercicio el
poder pblico.
Por funcionario pblico debe entenderse toda persona
que desempee una funcin pblica, cualquiera sea su
jerarqua.
No se justificara aqu una distincin entre altos
funcionarios y empleados u obreros, puesto que el
fundamento de la responsabilidad es el cumplimiento
regular de las funciones, supuesto que se puede dar a
cualquier nivel.

Prelacin normativa
Artculo 137 - DE LA SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION
La ley suprema de la Repblica es la
Constitucin.
Esta, los tratados, convenios y acuerdos
internacionales aprobados y ratificados, las leyes
dictadas por el Congreso y otras disposiciones
jurdicas de inferior jerarqua, sancionadas en
consecuencia, integran el derecho positivo nacional
en el orden de prelacin enunciado ().

Alcance de la Responsabilidad de los


funcionarios Pblicos
1. Responsabilidad Civil
2. Responsabilidad Penal: cohecho, prevaricato, abuso de
autoridad, malversacin de fondos pblicos, exacciones
ilegales, etc.
3. Responsabilidad Administrativa.
4. Responsabilidad Poltica.

Rgimen Constitucional:
Actos Regulares
Artculo 39 - Constitucin Nacional 1992
Del

derecho a la Indemnizacin justa y


adecuada: Toda persona tiene derecho a ser
indemnizada justa y adecuadamente por los daos o
perjuicios de que fuese objeto por parte del Estado.
La ley reglamentar este derecho.

ACTOS REGULARES
La regularidad de los actos administrativos consiste en la
adecuacin de aquellos actos a las normas jurdicas, la
ley, tanto en materia de competencia, el objeto, la voluntad
legal y la forma. Dichos elementos fundamentales deben,
rigurosamente, concurrir para que el acto administrativo
goce de una condicin de regularidad.
El cumplimiento de estos requisitos constituye la
observancia del principio de la legalidad, en primer
trmino; las facultades deben estar expresa o
implcitamente autorizadas por la ley y, si aquellas son
discrecionales, el agente no podr salir de los mrgenes
que le fija la ley para la ejecucin de un determinado acto
administrativo.

Interpretacin Jurisprudencial del


alcance del art. 39 CN
Por su parte la norma del art. 39 constitucional, que es la

que resta, tiene que fundar necesariamente- la


responsabilidad directa del Estado, caso contrario, toda la
responsabilidad de este sera nica subsidiaria, postura
que no sera congruente de que el Estado es Persona
Jurdica y, por consecuencia, tiene la capacidad de
adquirir bienes y derechos y, como contrapartida, asumir
obligaciones, entre estas la de indemnizar o resarcir el
dao causado (del voto del Dr. Marcos Riera Hunter, preopinante en el Ac. y Sent. No. 84 del
21.10.07, Tapel C. y C., Sala 1, en los autos Recalde Servian, Manuel Ma. c/ Estado Paraguayo s/ Indemnizacin de
daos y perjuicios, publicado en LL, febrero 2008, Ao 31, No. 1, pg. 44 y sgtes.)

Casos de responsabilidad directa por actos regulares


del Estado (doctrina paraguaya)
1. RESPONSABILIDAD DIRECTA (ART.39). Ocurre cuando la causacin del

dao se halla autorizada expresa o tcitamente por la normativa


constitucional o legal, hiptesis en la que el rgano o funcionario pblico
causa dao en el ejercicio regular de sus funciones. Esta circunstancia ocurre
en los siguientes supuestos: -Expropiacin de los bienes pertenecientes a
particulares. El acto expropiatorio se halla permitido por la misma
Constitucin, con la consiguiente obligacin de una justa y previa
indemnizacin. Dao de guerra. El acto declaratorio de guerra conlleva
implcitamente la autorizacin de daar los bienes de las personas.
Compartimos la afirmacin del Dr. Pangrazio de que si en el transcurso de
una conflagracin blica se ordenara la demolicin de un edifico pos
cuestiones estratgicas, no se puede responsabilizar de dicho acto al
comandante que orden dicha demolicin, sino al Estado. La doctrina
administrativa exonera de responsabilidad al Estado por unos de los poderes
de guerra. Dao causado durante el Estado de Emergencia, en los casos de
desastre y calamidad pblica, autorizado por Ley (Art. 202 numeral 13 CN).
Tambin consideramos que la ley declarativa del Estado de emergencia
legitima la causacin de daos a terceros con la finalidad de evitar la
situacin de emergencia. En este supuesto, los daos causados en aplicacin
de dicha ley debe ser asumido por el Estado. Dao causado por la cosas
utilizadas por el Estado.. (Responsabilidad Civil de las Personas Jurdicas, por Manuel Ramrez Candia, en Primeras
Jornadas Conmemorativas de la Vigencia del Cdigo Civil, CIEJ, Asuncin-Paraguay, 1999, pg. 169)

Responsabilidad Extracontractual del


Estado

La actividad extracontractual del Estado es lcita


cuando su ejercicio o el impulso que la determina que
presuponen un poder legal- resultan autorizados por una
norma jurdica, hallndose tal ejercicio exento de toda
falta (culpa o dolo) o sea donde la voluntad no apareja
desvo alguno que la descalifique. An as, el ejercicio de
la actividad lcita por su origen- puede producirle daos
o perjuicios al o a los administrados. Tales daos o
perjuicios reunidos ciertos requisitos- son indemnizables
o resarcibles de acuerdo con la actual posicin que acepta
la responsabilidad extracontractual del Estado por las
consecuencias de su actividad lcita. (Miguel S. Marienhoff,
Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias daosas de su actividad lcita, LL, Tomo 1993-E,
pg.913/914)

Rgimen Constitucional
Actos Irregulares
Artculo 106 Constitucin Nacional de 1992.

Ningn funcionario o empleado pblico est exento de


responsabilidad. En los casos de trasgresiones, delito o
faltas que cometiesen en el desempeo de sus funciones,
son personalmente responsables, sin perjuicio de la
responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de ste
a repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto.
Vamos a crear la responsabilidad del Estado, pero dentro de un marco
jurdico preciso, claro, donde se distinga eficazmente cundo va a ser
responsable el Estado, porque queremos un Estado responsable. Pero
no queremos un Estado pagador de todos los errores del mundo. (D.S.
N 20, Plenaria, pg. 22. Convencional Bernardino Cano Radil)

Actos Irregulares
Los actos administrativos irregulares son
aquellos que, a contrario sensu, no se adecuan
a las disposiciones legales respecto a los
requisitos relativos al objeto, competencia,
voluntad y forma de producirse con arreglo a
las normas de procedimiento administrativo.

El incumplimiento irregular puede consistir en


un hecho o una omision. No es indispensable
que haya dolo, es decir, incumplimiento
deliberado. Basta la simple culpa o negligencia
para desencadenar la responsabilidad.
El funcionario no podr excusar su
responsabilidad alegando ignorancia de sus
obligaciones, desde que el error de derecho o
la ignorancia de la ley en ningn caso excusa la
responsabilidad por los actos ilicitos.

Principios plasmados por el art. 106 de


la CNP
Imposibilidad de exonerar a priori de responsabilidad al

funcionario pblico

La responsabilidad proviene de transgresiones, delitos o faltas

cometidos en el desempeo de sus funciones.


El funcionario siempre es responsable.

Subsidiariedad del Estado (ste responde en caso de insolvencia

del funcionario pblico)

Accin de repeticin de pago del Estado contra el funcionario que

ocasion el dao: La repeticin de lo pagado es el derecho que


tiene una persona para reclamar lo indebidamente pagado

Responsabilidad por Actos Irregulares


en el Cdigo Civil Paraguayo
Art.1845 Cdigo Civil.
Las autoridades superiores, los funcionarios y empleados

pblicos del Estado, de las Municipalidades, y los entes de


Derecho Pblico sern responsables, en forma directa y
personal, por los actos ilcitos cometidos en el ejercicio de
sus funciones. Los autores y copartcipes respondern
solidariamente. El Estado, las Municipalidades y los entes
de Derecho Pblico respondern subsidiariamente por
ellos en caso de insolvencia de stos.

Responsabilidad por actos irregulares


Esta disposicin precepta la obligacin del Estado por

sus actividades legales, porque no se puede concebir que el


Estado pueda actuar en forma ilegal, habida cuenta, del
principio de legalidad en que debe encuadrar su funcin,
y en la hiptesis de causar dao por actos irregulares, la
misma slo ser imputable a los funcionarios y empleados
pblicos, quienes asumen responsabilidad directa, y el
Estado en forma subsidiaria (art. 106 CN). Por el principio
de legalidad de la actuacin estatal, consideramos que su
responsabilidad directa slo surge de sus actos legales y no
por las irregularidades de sus funcionarios, como se
establece en el art. 25 de la Constitucin Uruguaya. (Manuel
Dejess Ramrez Candia, Derecho Constitucional Paraguayo, Tomo I, 2 Edicin, Ao 2005, pg.313/314).-

Subsidiariedad
Forma de plantear la demanda segn una parte de la
doctrina
...De lo expuesto encontramos que en el ejercicio de las funciones

pblicas pueden darse dos calidades de actos, los regulares y los


irregulares, ambas calidades de actos pueden ocasionar daos a los
ciudadanos, en consecuencia, todo el debate expuesto en esta obra
debe concluir admitiendo la responsabilidad civil del Estado, en uno u
otro caso... (Responsabilidad Civil del Estado por Actos Regulares y Actos Regulares y Actos Antijurdicos, Prof. Dr. Bonificio
Rios Avalos, pg. 100, 1994).

...57. RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA. Es aquella que se efecta

con carcter supletorio o secundario, por tanto, la vctima deber


agotar previamente la accin contra el responsable personal y directo,
en caso de insolvencia dirigir la accin contra el Estado. Efecto
Jurdico. El principal efecto jurdico, es la accin de repeticin de lo
pagado, contra el funcionario pblico, que cuenta el Estado, en caso de
haber efectuado el pago de la indemnizacin a tercero... (Responsabilidad Civil del
Estado por Actos Regulares y Actos Antijurdicos de sus Agentes), Prof. Dr. Bonifacio Ros, pg. 117,1994.

...Responsabilidad Subsidiaria. Es la que incumbe a una persona, no

directa o inmediatamente, sino de modo indirecto y mediato, y slo en


defecto de otro responsable anterior, llamado por sta razn
principal.. (Adolfo Roberto Vzquez, Responsabilidad aquiliana del Estado y sus Funcionarios, Editorial Abaco, pg. 32)

Forma de plantear la demanda


Por ello, segn se viene desarrollando en la presente

fundamentacin, hasta el momento, en el caso el


accionante debi haber dirigido la pretensin resarcitoria
en principio- contra los responsables directos de los actos
ilcitos, es decir, contra los que cometieron tales hechos
contrarios al derecho, y, subsidiariamente, contra el Estado
Paraguayo, en su caso, de tal manera que el proceso
pueda tramitarse contra ambos legitimados pasivo (uno
principal y otro subsidiario), a fin de que, en el supuesto
de que recaiga sentencia condenatoria a favor del actor,
ste pueda reclamar el abono de la indemnizacin
correspondiente a los directamente responsables, y, en caso
de insolvencia acreditada de los mismos, subsidiariamente
al Estado Paraguayo (del voto del Dr. Marcos Riera Hunter, preopinante en el Ac. y Sent.
No. 84 del 21.10.07, Tapel C. y C., Sala 1, en los autos Recalde Servian, Manuel Ma. c/ Estado Paraguayo s/
Indemnizacin de daos y perjuicios, publicado en LL, febrero 2008, Ao 31, No. 1, pg. 44 y sgtes.)

Forma de plantear la demanda


88. INTERVENCION DEL AGENTE AFECTADO Y DEL

PROCURADOR. Para garantizar y facilitar la accin de


repeticin de lo pagado por el Estado, de conformidad a lo
dispuesto por el Art. 246 inc. 1 se deber dar intervencin al
Procurador General de la Repblica y asimismo, para
garantizarse el mecanismo de repeticin, se deber dar
intervencin al propio afectado, de tal forma que pudiera ste
aportar todos los elementos de juicio y de pruebas para que el
Estado no sea desfavorecido por el resultado del litigio y, en
caso de serlo, para que la sentencia definitiva sea oponible
contra l. Caso contrario, tal sentencia no tendra eficacia
jurdica contra l, porque no ha sido parte en el juicio, o porque
no se observ el principio de contradiccin, debido proceso,
derecho a la defensa y por un principio general de ineficacia de
los actos procesales contra la parte que no ha tenido
conocimiento o no ha intervenido, o no se le ha dado la
oportunidad a observar o decir algo en el proceso. (Bonifacio Ros
Avalos, Responsabilidad Civil en el Derecho, Intercontinental Editora, 2005, Pg. 114)

Forma de plantear la demanda


El art. 1845 del Cdigo Civil se refiere a este tema, en

concordancia con el art. 106 de nuestra Constitucin. La


citada norma del Cdigo civil establece: .(). Si el
perjudicado por el funcionario inicia la demanda
directamente contra el Estado, cabra la excepcin de falta
de accin, pues primero deber probar haber ejercitado
tal procedimiento contra el funcionario y probar la
insolvencia de ste para poder accionar contra el Estado;
en razn de que la responsabilidad del rgano pblico es
subsidiaria en virtud de los artculos 106 de nuestra Carta
Magna y 1845 del Cdigo Civil.. (Miguel ngel Pangrazio, Derecho
Administrativo, Tomo II, Intercontinental Editora, Asuncin-Paraguay, 1997, pg. 697)

Una jurisprudencia, en este sentido.


Debe tenerse en cuenta el carcter subsidiario de la responsabilidad

del Banco Central por la conducta de sus funcionarios, y la


obligacin de accionar contra los directivos de la entidad que surge
del art. 106 de la Constitucin Nacional, porque de no ser as, la
responsabilidad del Estado sera directa y no subsidiaria. En este
sentido, el art. 1845 del Cd. Civil, determina en su ltima parte: "El
Estado, las Municipalidades y los entes de Derecho Pblico
respondern subsidiariamente por ellos (los funcionarios pblicos), en
caso de insolvencia de stos", lo que viene a ratificar la necesidad la
necesidad de promover demanda contra los funcionarios involucrados
en los actos ilcitos como condicin primaria para reclamar al Estado
su responsabilidad subsidiaria. . (TApel Civ y Com, Asuncin, Sala1, 1999/09/27, Woliniec K. c. Banco
General S. A. y Banco Central del Paraguay y otro -Ac. y Sent. No. 104-, LLP, 2001-49).

Prescripcin de la Responsabilidad
Civil
Art. 663 inc. f) Cdigo Civil Paraguayo

Prescriben por dos aos:


La responsabilidad civil derivada de actos
ilcitos

CONDICIONES

PARA QUE SE DE LA
RESPONSABILIDAD
CIVIL
DEL
FUNCIONARIO PUBLICO POR ACTOS
IRREGULARES y la RESPONSABILIDAD
SUBSIDIARIA DEL ESTADO o de las
MUNICIPALIDADES.

Condiciones para que se de esta


responsabilidad.
1.Debe tratarse de un funcionario pblico.

Incluye a los funcionarios permanentes, transitorios,


remunerados o gratuitos.

Por funcionario pblico se entiende toda persona


que desempea una funcin pblica, cualquiera sea su
jerarqua (Bustamante, Teora General, 9 Ed., pg. 490)

Condiciones para que se de esta


responsabilidad.
2. En el ejercicio de sus funciones.

La responsabilidad del funcionario pblico surge


cuando acta como rgano del Estado.
No basa una mera relacin de tiempo y lugar:
1. Criterio Subjetivo: habra que analizar la
voluntad o intencin del agente, a fin de averiguar si
ste actu con motivo de la funcin o con la finalidad
de cumplir la funcin.
2. Criterio Objetivo: hay que analizar la apariencia,
los caracteres con que se presenta objetivamente el
acto o hecho.

Condiciones para que se de esta


responsabilidad.
2. En el ejercicio de sus funciones.
Deben distinguirse los actos cumplidos en el
ejercicio de la funcin, de aqullos ejecutados con
ocasin de o durante el servicio, pero que son
extraos al mismo. En el primer caso puede
comprometer adems la responsabilidad indirecta del
Estado; no as en el segundo
(Bustamante Alsina, Teora General, 9 Ed., pg. 491)

Interesa distinguir entre los actos ilicitos que el


funcionario realiza en cumplimiento de sus funciones y
los cometidos con motivo o durante el servicio, pero
que son extranos a el. En el primer caso, responde
como funcionario publico; en el segundo, como simple
particular (Guillermo A. Borda, Tratado de Derecho Civil Argentino, Obligaciones II, 2 Ed., pg. 453)

Condiciones para que se de esta


responsabilidad.
3.Cumplimiento irregular de las obligaciones legales.

La funcin debe estar reglada o reglamentada, de lo


contrario no podra hablarse de incumplimiento irregular de
las obligaciones que le son impuestas (Bustamante, Teora General, 9 Ed., pg. 491)

Es de destacar que nuestra ley habla de irregular


cumplimiento diferencindose as de la ley alemana, que
exiga la violacin de las obligaciones del cargo. Por ello
se afirma que no es necesario que exista una concreta
violacin de una ley, sino que basta un acto u omisin del
funcionario que constituya el cumplimiento irregular de
una obligacin legal (Bustamante, Teora General, 9 Ed., pg. 491)

Condiciones para que se de esta


responsabilidad.
4.Culpa del funcionario.

El hecho daoso que consista en el cumplimiento


irregular de las obligaciones legales debe haber sido
cometido con culpa del funcionario, pues de lo
contrario no existira cuasidelito, y aqul no sera
responsable.

No se requiere que haya dolo del funcionario, basta


que haya culpa (negligencia, imprudencia, impericia)

Legitimacin Pasiva
Tienen derecho a reclamar indemnizacin de

daos y perjuicios contra el funcionario pblico


todos los que hubiesen sufrido un dao por la
comisin u omisin de un acto de ste, en las
condiciones que determinan su responsabilidad.
En este sentido puede decirse que estn
legitimados pasivamente todos los administrados
que en tales circunstancias experimenten un dao,
ya sea patrimonial, ya sea un agravio moral
(Bustamante, Teora General, 9 Ed, pg. 494)

Coordinacin de las Responsabilidades


del Funcionario y del Estado
Cuando un funcionario pblico comete un dao en el ejercicio de sus

funciones, pueden surgir distintas responsabilidades:

1.) Funcionario que acta regularmente: si ello causa un dao,


slo el Estado es responsable.

2.) Funcionario acta irregularmente, pero fuera del ejercicio


objetivo de la funcin: en tal caso, al no ejercer la funcin, no acta
como rgano del Estado y slo el funcionario ser responsable.

3.) Funcionario acta irregularmente y dentro del ejercicio


objetivo de su funcin: en este caso, el funcionario es responsable
personalmente y el Estado (o la Municipalidad) lo es
subsidiariamente.

Responsabilidad Penal
Hechos punibles contra el patrimonio en general

Artculo 192.- Lesin de confianza


1 El que en base a una ley, a una resolucin
administrativa o a un contrato, haya asumido la
responsabilidad de proteger un inters patrimonial
relevante para un tercero y causara o no evitara,
dentro del mbito de proteccin que le fue confiado, un
perjuicio patrimonial, ser castigado con pena
privativa de libertad de hasta cinco aos o con multa.
2 En los casos especialmente graves la pena privativa
de libertad podr ser aumentada hasta diez aos. No
se aplicar el prrafo anterior cuando el hecho se
refiera a un valor menor de diez jornales

Responsabilidad Administrativa
CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL
DEL PARAGUAY
Artculo 17.- Cesanta: El Presidente y los
Directores cesarn en sus cargos por:
c) Por el mal desempeo en sus funciones,
previo acuerdo del Senado; y,
d) Por comisin de delitos comunes.

Responsabilidad Administrativa
Ley N1.626 De la Funcin Pblica
Art. 17.- El acto jurdico por el que se dispuso el
ingreso a la funcin pblica en trasgresin a la
presente ley o sus reglamentos ser nulo, cualquiera
sea el tiempo transcurrido. Los actos del afectado
sern anulables, sin perjuicio de la responsabilidad
civil, penal o administrativa que pudiera corresponder
a los responsables del nombramiento.
La
responsabilidad civil de los funcionarios,
contratados y auxiliares, ser siempre personal y
anterior a la del Estado, que responder
subsidiariamente.

Escisin legal
Estado Banco Central del Paraguay
Constituyen dos personas jurdicas distintas, independientes, autnomas, con patrimonio
propio.

Art.91.- Son personas jurdicas:


a) el Estado;
() d) los entes autrquicos, autnomos y los de economa mixta
y
dems entes de Derecho Pblico, que, conforme con la respectiva
legislacin,
sean capaces de adquirir bienes y obligarse; (art. 1 Ley 388/94)
Carta Orgnica del Banco Central del Paraguay
Artculo 1.- Naturaleza Jurdica: El Banco Central del
Paraguay es una persona jurdica de derecho pblico, con carcter de
organismo tcnico y con autarqua administrativa y patrimonial y autonoma
normativa en los lmites de la Constitucin Nacional y las leyes.

Escisin legal
Estado Banco Central del Paraguay
Carta Orgnica Banco Central del Paraguay
Artculo 120.- Patrimonio del Banco Central del Paraguay: El patrimonio del
Banco Central del Paraguay se considera jurdicamente separado de los
bienes del Estado.

Artculo 108.- Capital, Reservas y Resultados: El capital del Banco Central


del Paraguay estar constituido por el equivalente en moneda nacional de los
Derechos Especiales de Giro (DEG) del Fondo Monetario Internacional por el
monto de capital y reservas que resultare a la fecha de la vigencia de la
presente ley. El capital podr incrementarse por resolucin del Directorio,
mediante capitalizacin de reservas e igualmente mediante aportes del
Estado, previa autorizacin del Poder Ejecutivo.

Responsabilidad Administrativa
Ley de la Funcin Pblica
Art. 17 de la Ley de la funcin pblica: La responsabilidad civil de los
funcionarios, contratados y auxiliares, ser siempre personal y anterior
a la del Estado, que responder subsidiariamente.
Art. 72: Si el funcionario ocasionase un perjuicio al Estado, este tendr accin
contra los bienes del mismo para el resarcimiento correspondiente.

Estatuto del Personal (BCP)


Art. 83: El funcionario ser personalmente responsable de las transgresiones,
delitos o faltas que cometiere en el ejercicio de sus funciones.
La responsabilidad podr ser civil, por daos causados a los particulares o a
la Institucin; penal, por delitos calificados como tales en el Cdigo Penal; y
administrativa.

Evaluacion de los criterios de


Administracion de Reservas

Comite Ejecutivo de Operaciones Monetarias

y Administracion de Reservas (CEOMA)

Criterios de inversin
Resolucin BCP
Dada la naturaleza y el propsito de las Reservas Internacionales, los objetivos
fundamentales de la administracin son, en orden de preferencia (Resolucin 12 del 6/04/10
Normas para la administracin de Activos Externos del BCP):
1 La seguridad y preservacin del capital
- Evitar potenciales embargos (instrumentos que garanticen la inmunidad
soberana del BCP)
Artculo 121 (Carta Orgnica BCP).- Inembargabilidad de la Reserva
Monetaria y del Encaje Legal: La reserva monetaria y los encajes legales son
inembargables.
2 La liquidez
3 La Rentabilidad
Los criterios estn enunciados en orden de prelacin o preferencia

MUCHAS GRACIAS