El Procedimiento

Administrativo
Trilateral

Richard Martin Tirado

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Uno de los aportes ms interesantes y novedosos que ha efectuado
la Ley 27444 es la regulacin sistemtica del Procedimiento
Administrativo Trilateral o Triangular (PAT).
No obstante ello, la novedad de este tipo de procedimiento, no se
encuentra en su elaboracin conceptual (puesto que ya exista
regulacin en procedimientos administrativos especiales), sino en su
incorporacin en una ley de mbito general y expansivo a todo tipo
de procedimientos administrativos.
Dentro de la sistemtica de la LPAG se distingue entre la regulacin
del procedimiento administrativo comn o general, y luego dos
procedimientos administrativos especiales, como son el trilateral o
triangular, y el sancionador.
A primera vista, pareciera que existe una materia procedimental
administrativa especial que sera contrapuesta a la general. No
obstante, de una interpretacin sistemtica de las normas, no es as.

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El Procedimiento Administrativo Comn o General, indica los principios

o reglas bsicas que deben asegurar la eficacia y las garantas de

desarrollo del procedimiento administrativo.
As, se ha dicho que, el procedimiento general trata de los principios o
normas que definen la estructura general del ter procedimental que ha
de requerirse para la realizacin de la actividad jurdica de la
Administracin.
Sin embargo, en la regulacin de los procedimientos administrativos
existen determinadas materias en las que se admiten especficas
diferenciaciones en la realizacin de uno o varios trmites
procedimentales, que pueden ser tan importantes que alteran la
estructura bsica del procedimiento general utilizado normalmente para
el cumplimiento de una determinada finalidad administrativa. Estamos
aqu ante el supuesto de los procedimientos administrativos especiales
(como el tributario, el concursal, el de servicios pblicos, etc.)

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Tradicionalmente, el procedimiento administrativo ha sido concebido

adoptando una estructura lineal (donde la Administracin es al mismo

tiempo juez y parte), pero modernamente se acepta que el
procedimiento administrativo pueda tener una fisonoma triangular,
pues la Administracin aparece decidiendo un conflicto entre
administrativos, careciendo de la condicin de parte, pues es
totalmente ajena a la relacin jurdica discutida. Esta concepcin es la
que fundamenta el denominado procedimiento administrativo trilateral.
Ya antes de la entrada en vigencia de la Ley 27444 se podan
reconocer ejemplos de los procedimientos trilaterales en las materias
bajo la competencia del INDECOPI (en temas sobre registro de
marcas, de tutela del consumidor, de competencia desleal y
reestructuracin patrimonial), de los organismos reguladores de
servicios pblicos, y del Tribunal del CONSUCODE, entre otros
organismos.
La Administracin ocupa una posicin sui generis en los PAT
decidiendo un conflicto producido entre dos o ms administrados.

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Antecedentes del PAT:
Se ha afirmado que a partir del Decreto Ley 26111, es el que introduce
normativamente por primera vez la regulacin del PAT. Ello se afirma
puesto que ste dispositivo (que elev a rango de Ley el Reglamento
General de Procedimientos Administrativos, el D.S. 006-67-SC)
modific los alcances del artculo 1 del citado Reglamento,
estableciendo el siguiente texto:
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de
las entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes
especiales no se establezca algo distinto. En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas
entidades de la Administracin Pblica que resuelven cuestiones
contenciosas entre dos o ms particulares, entre stos y la
Administracin Pblica o entre entidades de sta ltima; ()

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El Decreto Ley 26111 reconoce expresamente que podan
suscitarse controversias en sede administrativa en la que podan
presentarse tres clases de conflictos:
A) controversias entre dos particulares ante la administracin
pblica.
B) controversias entre un particular y la administracin pblica.
C) controversias entre dos entidades pblicas.
Sin embargo, a nuestro criterio, ya antes de la entrada en vigencia
del Decreto Ley 26111, existan en normas especiales como el
Decreto Legislativo 701, 807, y las leyes sectoriales sobre
reestructuracin patrimonial y derecho de marcas, ya se recogan
procedimientos administrativos trilaterales en buena regla, ya que
en dichas normas se configuraban la resolucin de conflictos entre
administrados por una entidad de la administracin.
La LPAG resulta innovadora por el tratamiento integral y de marco
general que otorga a la regulacin del PAT en su acpite respectivo.

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Caractersticas del procedimiento administrativo trilateral:
Es necesario establecer algunas pautas o parmetros para
reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no nos establece
criterios al respecto, pero de su regulacin normativa se pueden
encontrar tres caractersticas fundamentales:
a) Debe tratarse de un procedimiento especial (aquel tipo de
procedimiento que ha sido pensado para una hiptesis particular);
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una
propia de la Administracin Pblica (sugiriendo una contraoversia
respecto de la actuacin de una entidad pblica o de un asunto de
inters pblico, sobre una materia calificada como singular);
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de
este tipo de procedimientos deben ser imparciales (rompiendo
con el criterio por el cual la autoridad que resuelve los
procedimientos administrativos siempre es juez y parte)

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Marco legal del PAT:
El artculo 220 seala que el PAT se rige por lo dispuesto en el captulo
correspondiente de la LPAG y en lo dems que sta contiene en lo
que fuere aplicable. A continuacin, seala que respecto de los PAT,
sus reglas tendrn nicamente carcter supletorio.
Esta salvedad que hace la Ley, remite al problema de la aplicacin
supletoria del Cdigo Procesal Civil a los procedimientos trilaterales,
puesto que durante mucho tiempo se ha venido aplicando
supletoriamente dicha norma procesal a la instruccin del PAT.
Sin embargo, conforme al artculo V.1 del Ttulo Preliminar de la LPAG,
las normas del llamado bloque de normatividad administrativa son de
aplicacin preferente con respecto a toda normas que no constituya
materia administrativa. En tal sentido, la LPAG dota a los
procedimientos triangulares de un marco jurdico adecuado, por lo que
la remisin al CPC debe ser evitada en lo posible

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Inicio del PAT:
El PAT se puede iniciar de oficio o a pedido de parte, conforme al
artculo 221 de la LPAG.
Los procedimientos que se inician de oficio, pueden darse por
voluntad propia de la administracin a partir de una decisin en
dicho sentido, o por la admisin a trmite de una denuncia al
amparo del artculo 105 de la LPAG.
Al respecto, es necesario sealar que deben diferenciarse los
procedimientos administrativos sancionadores de los trilaterales,
puesto que muchas veces se inician PATs que culminan en la
imposicin de una sancin administrativa (casos de libre
competencia o competencia desleal). En ese sentido,
corresponde analizar que tanto la materia del sancionador como
la del trilateral son distintas, siendo que en algunos PATs la
imposicin de sanciones surge como una consecuencia accesoria
de la existencia de una controversia.

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El artculo 221.2 establece un deber a cargo de las entidades, de

procurar la solucin conciliada de las controversias suscitadas y que

se encuentren bajo su instruccin. Dicha prescripcin debe ser
conciliada con los alcances del artculo 228 de la LPAG que
favorece el empleo de medios alternativos de resolucin de
conflictos para solucionar las controversias entre los administrados
bajo el rgimen de un PAT. Sin embargo, la autoridad debe ser
cuidadosa al momento de aprobar dichos convenios, puesto que
debe evaluar la afectacin de intereses de terceros o el inters
general.
De otro lado, el artculo 221.3 establece la vigencia del denominado
principio de contradiccin procesal en la evaluacin del PAT, puesto
que debe preservarse la igualdad de las partes en el procedimiento,
siendo que siempre debe admitirse la contestacin a la reclamacin.
Sin embargo, este numeral debe ser concordado con los alcances
del artculo 224, que se prohibe la rplica a las contestaciones de
las reclamaciones.

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Los sujetos del PAT y la nocin jurdica de administrado:
Conforme a la definicin del artculo 219.1 de la LPAG, los sujetos
del PAT son de un lado, una entidad de la Administracin Pblica
que aparece resolviendo un conflicto suscitado, y del otro, dos o
ms administrados que concurren ante dicha entidad instructora, a
raz de la existencia de un conflicto de intereses entre ambos.
Al respecto, existe una posicin segn la cual el PAT sera aplicable
nicamente cuando la administracin resuelve respecto de conflictos
suscitados entre administrados, equiparando este concepto al de
particular.
En tal sentido, con relacin a los sujetos del PAT, existen dos
posiciones, que en realidad, difieren en los alcances de la nocin
jurdica de administrado. Una es la tesis que denominaremos
restrictiva, y la otra la que denominaremos amplia.

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La tesis restrictiva, concibe al PAT como un contencioso, donde

la Administracin acta como un tercero imparcial, decidiendo un

conflicto suscitado entre dos o ms particulares, puesto se
asume la conceptualizacin del administrado como una persona
fsica o jurdica considerada desde su posicin privada frente a la
Administracin. Esta lectura aparece de la interpretacin aislada
del artculo 51 de la LPAG.
En cambio, la tesis que adoptamos, y que denominamos amplia,
considera que pueden ser materia de composicin a travs del
PAT, los conflictos suscitados entre dos o ms administrados,
entre la administracin y administrados, y entre entidades de la
administracin. Ello depende de la lectura que se de al segundo
prrafo del numeral 1 del artculo 50 de la LPAG, que seala
que cuando una entidad interviene en un procedimiento como
administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades o deberes que los dems administrados.

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En tal sentido, el PAT est diseado para resolver las siguientes clases

de conflictos o controversias:
A) Conflictos entre administrados: La LPAG concibe al PAT como un
procedimiento contencioso. Al respecto, debe considerarse que la
relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad se
encuentra ntimamente relacionada con el inters pblico presente en
la resolucin del conflicto de intereses suscitado. Se aplica la
denominada doctrina de la jurisdiccin administrativa primaria o
jurisdiccin retenida.
B) Conflictos entre una entidad pblica y un particular: estas
controversias se suscitan con motivo de una actuacin previa
efectuada por una entidad pblica, sucedida de una impugnacin ante
una instancia superior. Es por ejemplo el caso de las actuaciones ante
el Tribunal de CONSUCODE, donde las entidades pblicas que tienen
conflictos con particulares, acuden como administrados al
procedimiento, sin invocar privilegios ni facultades propias.

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C) Conflictos entre entidades pblicas: Partiendo de la premisa
que, en virtud del artculo 50.1 de la LPAG, las entidades pueden
participar en un procedimiento administrativo sin ninguna
prerrogativa especial, no existe inconveniente para sustentar que
dos entidades que acten en un procedimiento como administrados,
pueden tener un conflicto que se resuelve en el marco del PAT.
Esta posicin ha sido impugnada sealndose que las entidades
pblicas no tienen derechos, sino competencias, por lo que la forma
mediante las cuales resuelven sus conflictos, es a travs de la
contienda competencial.
Sin embargo, conforme a los alcances del artculo 50.1 de la LPAG
ello es perfectamente posible, debiendo considerarse
particularmente el hecho que la entidad participa como administrado
en tal procedimiento, despojada de sus prerrogativas propias, de
imperio, o sus atribuciones conferidas con ley, como un
administrado simple.

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La autoridad administrativa ante la que se desarrolla el
procedimiento:
Se ha afirmado que en la regulacin del PAT se asiste a lo que se
denomina la judicializacin del procedimiento administrativo.
Cuando la Administracin acta decidiendo respecto de un PAT,
asume un rol arbitral o similar al que desarrollan los rganos
jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de intereses con
relevancia jurdica.
Ello se relaciona con la caracterstica de imparcialidad que debe
tener la entidad de la administracin, que instruye y resuelve
respecto de un PAT, debiendo atender las posiciones de cada
parte, conforme lo sealan los artculos 222 y 223 de la LPAG.
La imparcialidad garantiza el respecto de la igualdad de las partes
en su posicin en el procedimiento, as como la vigencia del
principio de contradiccin en el desarrollo del mismo y la del debido
procedimiento.

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El valor de la prueba en el PAT y el principio de verdad material:
En los procesos civiles se aplica el principio general de carga de la
prueba quien afirma un hecho debe probarlo. Se aplica el principio
de verdad formal, puesto que el juez debe juzgar de acuerdo a las
pruebas ordenadas por las partes, sin sustituir sta carga.
En cambio, en sede procedimental administrativa, la autoridad que
resuelve el procedimiento se rige de acuerdo a los principios de
verdad material y de impulso de oficio, aunque con matices.
El PAT se asemeja a los procesos judiciales, en cuanto la autoridad
que resuelve, debe atenuar el principio general de prueba en el
procedimiento (regido por el principio de verdad material), debiendo
resolver, en principio, sobre la base de lo que aporten los
administrados. Se presenta una atenuacin de los principios de
verdad material, puesto que se presume que las partes actan en
igualdad de condiciones en el PAT, rigiendo el principio de
contradiccin procesal.

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Sin embargo, cuando la autoridad advierta que existe una situacin
de desigualdad entre las partes intervinientes en el procedimiento
puede efectuar una inversin de la carga de la prueba a favor de
quien tiene mejor posicin para aportarla al procedimiento (por
ejemplo, en temas de defensa del consumidor). Esto se ha
reafirmado en la jurisprudencia administrativa del Tribunal de
INDECOPI.
Debe prestarse atencin a los alcances del artculo 225 de la
LPAG, por cuanto se establece que la administracin puede
prescindir de las pruebas ofrecidas por las partes por acuerdo
unnime de stas, puesto que se produce una remisin a los
principios de impulso de oficio y de verdad material para cargar
sobre la administracin un deber probatorio.

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Medidas cautelares:
En el decurso de los PATs, la administracin, de oficio o a pedido de
parte puede ordenar medidas medidas cautelares, conforme al
artculo 146 de la LPAG.
Es importante sealar que toda vez que la medida cautelar
constituye una decisin administrativa ejecutiva y ejecutoria, cuando
el obligado a cumplir con sta, se manifieste renuente a acatar lo
ordenado, se aplican las normas sobre ejecucin forzosa contenidas
en la LPAG.
El artculo 226.3 contiene una importante referencia al principio de
contradiccin procesal, y que asemeja al PAT con un proceso
judicial, puesto que se consagra la posibilidad de impugnar en
cuerda separada la decisin de otorgar una medida cautelar, ante el
superior jerrquico de la autoridad que la otorga.

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Rgimen de impugnacin:
Por su naturaleza, los PATs son instruidos ante Tribunales
Administrativos, los mismos que generalmente deciden
respecto de una controversia con carcter definitivo en sede
administrativa, aunque es admisible la configuracin de PATs
ante autoridades unipersonales, o ante rganos colegiados
que acten como primera instancia administrativa.
El artculo 227.1 seala que contra las decisiones recadas en
los PATs, slo procede la interposicin del recurso de
apelacin, cabiendo solamente la interposicin de recurso de
reconsideracin cuando no existe superior jerrquico.
En general, el trmite de los recursos en los PATs, recurre a
una frmula de contradictorio, propia de los procesos civiles,
incluyendo una obligacin de la autoridad que resuelve el
recurso de atender las posiciones de ambas partes e incluir
una vista de la causa del procedimiento.

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Cuestiones adicionales:
Debe distinguirse entre la regulacin jurdica del PAT y el arbitraje
de derecho administrativo, puesto que existe una confusin
doctrinaria por el empleo de la categora de la actividad
administrativa arbitral. Al respecto, ambas figuras difieren por
completo en sus caracteres, la eficacia de las decisiones y sus
consecuencias.
Asimismo, la regulacin del PAT que realiza la Ley, sobre todo en
los artculos 221 a 224, as como el 226, remiten a considerar que
existe una excesiva judicializacin y formalismo en la ordenacin
normativa del mismo. Sobre el particular, debe recordarse que el
procedimiento administrativo de por s es flexible, debiendo
interpretarse de manera restrictiva algunas de las formalidades
implantadas en la regulacin de la LPAG en aras del respeto de
las garantas jurdicas y los derechos de los administrados
intervinientes en el procedimiento.

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