GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

PARA EL DESARROLLO HUMANO

Joan Prats i Catal
Gobernabilidad y gobernabilidad democrtica
GOBERNABILIDAD GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

Supera los problemas especficos de la accin

de gobierno y se proyecta como una
capacidad social, como atributo colectivo de
toda la sociedad para dotarse de un sistema de
gobierno que empuje el carro de los objetivos
del desarrollo humano.
La Gobernabilidad Democrtica se dar
Un sistema social es gobernable, entonces, slo cuando la toma de decisiones de
cuando est estructurado socio- autoridad y la resolucin de conflictos
polticamente de modo tal que todos los entre los actores estratgicos se produzca
actores estratgicos se interrelacionan para conforme a un sistema de reglas y
tomar decisiones colectivas y resolver sus formulas democrticas.
conflictos conforme a un sistema de reglas
y de procedimientos formales o informales
que pueden registrar diversos niveles de
institucionalizacin- dentro del cual
formulan sus expectativas y estrategias.
1975: La gobernabilidad de las Democracias
Las disfunciones de la democracia han producido tendencias que impiden
ahora ese mismo funcionamiento:
(1) El funcionamiento exitoso de los gobiernos democrticos. Las
virtudes democrticas del individualismo y la igualdad han conducido a una
deslegitimacin general de la autoridad y a una prdida de confianza en el
liderazgo.
(2) La expansin democrtica de la participacin y el involucramiento
poltico ha creado una sobrecarga en el gobierno y una expansin
desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacerbando las
tendencias inflacionarias en la economa.
(3) Se ha intensificado la competicin poltica que es esencial para la
democracia, lo que ha llevado a una desagregacin de los intereses y a un
declive y fragmentacin de los partidos polticos.
(4) La receptividad de los gobiernos democrticos hacia el electorado y las
presiones sociales ha estimulado el parroquialismo nacionalista en el modo
en que las sociedades democrticas conducen sus relaciones
internacionales.
1975: La gobernabilidad de las Democracias
La tesis ms importante era que en Europa Occidental, en
Japn y en Estados Unidos, los problemas de
gobernabilidad procedan de la brecha creciente entre,
por un lado, unas demandas sociales fragmentadas y
en expansin y, por otro, unos gobiernos cada vez
ms faltos de recursos financieros, de autoridad y
de los marcos institucionales y las capacidades
exigidas por el nuevo tipo de accin colectiva.
Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se
necesitaban cambios no slo en las instituciones y en las
capacidades de gobierno sino tambien en la actitud de los
ciudadanos.
GOBERNABILIDAD
En este contexto y particularmente en Amrica Latina
aparece un nuevo uso de la palabra gobernabilidad: se
trata de que la transicin a la democracia y la
democracia misma sean gobernables tanto para
evitar la regresin al autoritarismo como para avanzar y
consolidar la democracia mejorando su desempeo
econmico, social y democrtico.

Se define a las TRANSICIONES DEMOCRTICAS como

un juego de resultado incierto dependiendo de las
acciones de los actores, y de la capacidad de liberar y
gobernar.
 Qu hay que hacer para que una
Democracia sea gobernable?
1. Asegurar mayoras parlamentarias a los Presidentes
2. Construir consensos y coaliciones.
3. Fortalecer el sistema electoral y de partidos polticos.
4. Asegurar la suficiencia financiera del Estado.
5. Reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados,
6. Reformar la polica y el ejrcito,
7. Introducir la nueva gestin pblica
8. Fortalecer el poder judicial y el estado de derecho
9. Garantizar los derechos humanos,

La gobernabilidad deja incluso de tener una dimensin

exclusivamente poltica y se pasa a hablar de
gobernabilidad econmica, social, medioambiental,
educativa, urbana, etc.
2000: Pharr y Putnam
Variable independiente: Cada de la confianza general en las
instituciones y los liderazgos polticos.
Demandas importantes de reformas polticas y electorales.
Desvinculacin creciente de la ciudadana respecto de la va
poltica.

Variable dependiente:
1. Informacin disponible por los ciudadanos.
2. Criterios de evaluacin de los ciudadanos.
3. Desempeo de las instituciones democrticas.

La conclusin del informe es que las causas de

prdida de confianza en las instituciones
democrticas no se halla en factores
socioeconmicos sino en la propia poltica.
2000: Pharr y Putnam
Los ciudadanos creen ms que nunca en la democracia pero
no creen que la democracia cristalizada en las instituciones
y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente a los
desafos planteados por un tiempo histrico nuevo: la
transicin hacia la sociedad global, de la informacin y del
conocimiento.
No estamos, pues, ante una crisis de los valores
democrticos, ms firmes y universalizados que
nunca, pero s seguramente ante una crisis de las
formas y capacidades institucionales en que
cristalizaron estos valores en las sociedades
industriales.
Gobernabilidad y Governance
GOBERNABILIDAD
Un sistema social es gobernable, entonces,
cuando est estructurado socio-polticamente
de modo tal que todos los actores
estratgicos se interrelacionan para tomar
decisiones colectivas y resolver sus conflictos
conforme a un sistema de reglas y de
procedimientos formales o informales que
pueden registrar diversos niveles de
institucionalizacin- dentro del cual formulan
sus expectativas y estrategias.
GOBERNANZA
Hasta hace muy poco tiempo por
governance entendamos la forma en que
el poder o la autoridad poltica, administrativa
o social es ejercida en el manejo de los
recursos o asuntos que interesan al
desarrollo (Pnud, 1997; Banco Mundial,
1995).
La governance ya no se refieren slo a las
organizaciones gubernamentales porque
enmarcan y entrelazan una serie
interdependiente de actores que comprende
los gobiernos, los actores de la sociedad civil y
el sector privado, y ello tanto a nivel local
como nacional e internacional
Gobernanza
Este entendimiento de la governance como instituciones y
reglas que fijan los lmites y los incentivos para la constitucin
y funcionamiento de redes interdependientes de actores
(gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil) as
como la asuncin de su importancia para el desarrollo trae su
causa de diversos factores:
1. La formulacin de la teora de la governance para explicar la
gobernabilidad de la Unin Europea como estructura de
toma de decisiones a travs de redes de actores
gubernamentales y no-gubernamentales multinivel
2. El reconocimiento desde la ciencia poltica ms conectada al
trabajo por el desarrollo de la necesidad de disponer de
mejores marcos analticos capaces de relacionar el rgimen
poltico con el desarrollo
Gobernanza
Governance tiene dos dimensiones:
(a) una dimensin estructural que hace referencia a los arreglos
institucionales existentes en una sociedad dada, y
(b) una dimensin dinmica o de proceso que se refiere a las
acciones de los actores que pueden afectar a la dimensin
estructural. E
Esto permite focalizar la governance desde:
(a) Una perspectiva analtica: implica un marco conceptual
para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la
gestin de los mismos por los actores relevantes;
(b) Una perspectiva normativa, compromete el liderazgo
moral de los actores para mejorar las estructuras
institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de
solucin de los problemas de accin colectiva
Gobernabilidad
Un sistema social es gobernable, entonces, cuando est
estructurado socio-polticamente de modo tal que todos
los actores estratgicos se interrelacionan para tomar
decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a
un sistema de reglas y de procedimientos formales o
informales que pueden registrar diversos niveles de
institucionalizacin- dentro del cual formulan sus
expectativas y estrategias.
Actor Estratgico
ACTOR ESTRATGICO: todo individuo, organizacin o grupo
con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el
funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de
decisiones y de solucin de conflictos colectivos.
Los recursos de poder pueden proceder:
1. Del control de determinados cargos o funciones pblicas (ejrcito,
legislativo, presidencia, poltica econmico-financiera, sistema
judicial, gobiernos estadales o municipales claves...), o
2. del control de factores de produccin (capital, trabajo, materias
primas, tecnologa...), o
3. del control de la informacin y las ideas (medios de comunicacin
social principalmente...), o
4. de la posibilidad de producir movilizaciones sociales
desestabilizadoras (grupos de activistas...), o
5. de la autoridad moral (iglesias...).
Actor Estratgico
Su poder depende de la solidez del grupo, o del grado en el cual los
miembros individuales o los subgrupos que los componen se
comportan como un bloque slido.
La solidez depende de la organizacin, la unidad y el
objetivo del grupo.
1. La organizacin cuenta porque los grupos latentes tienen poco
poder, mientras que los grupos pequeos que pueden hacer
demandas concertadas, y proseguirlas, ejercen un poder
desproporcionado a sus recursos.
2. La unidad importa porque un grupo que trabaja por un objetivo
comn es ms poderoso que un grupo dividido trabajando por
objetivos contrarios.
3. Finalmente, el ejercicio efectivo del poder depende del grado en el
que el grupo tienen un claro objetivo, ya que incluso un grupo
bien organizado, dotado y unido tiene poco poder si carece de un
proyecto que promover
Cmo analizar la gobernabilidad
1.Identifica a los actores estratgicos.
2.Comienza con actores no estatales. Piensa sobre cmo los recursos y la solidez del actor afectan a sus
relaciones con otros actores no estatales (si son relevantes) y con el estado, que provisionalmente es
tratado como un actor individual. Para ser ms exactos piensa sobre los siguientes aspectos de
institucionalizacin:
(a)Inclusin: Se reconocen los actores unos a otros como partes negociadoras legtimas? Si no, Qu tcticas
adoptan los actores excluidos para tratar de ganar un sitio en la mesa? Cmo intentan excluirlos los otros
actores?
(b)Luchas de poder: Aceptan los actores la distribucin existente de poder? Si no, Qu tcticas adoptan para
intentar aumentar su propio poder o reducir el de otros? 123 Gobernabilidad democrtica para el
desarrollo humano
c)Negociacin: Qu frmulas estables y mutuamente aceptables, si hay alguna, han negociado los actores para
gobernar sus relaciones? Si no hay frmulas estables Qu tcticas utilizan los actores con el fin de que
pueden ser renegociadas? Si hay una frmula estable que no es aceptada totalmente Cmo intentan
algunos actores desviarla para su propio beneficio sin rechazarla totalmente? El segundo paso consiste en
establecer los retos a la gobernabilidad que el Estado debe intentar resolver:
3.Analiza la gobernabilidad intra-estatal del sistema de partidos: disgrega el Estado en sus componentes y
establece los recursos y la estabilidad de cada uno.
4.Piensa en cmo los recursos y la solidez de cada actor estatal y del sistema de partidos afectan a sus
relaciones con otros actores estatales, considerando la inclusin, las luchas de poder dentro del Estado, la
negociacin de frmulas, y la formalizacin de frmulas.
5.Si el pas es una democracia, piensa si las relaciones entre los actores estatales son compatibles con las
normas especiales de la gobernabilidad democr- tica, tales como la subordinacin del ejrcito y de la
burocracia a los civiles elegidos en el gobierno, y la responsabilidad del gobierno con los partidos en el
Congreso.
Reglas y procedimientos
Las reglas y procedimientos son fundamentales porque deciden
cmo se toman e implementan las decisiones de autoridad
La gobernabilidad ser tanto mayor cuanto mayor sea el horizonte
de duracin de las reglas y procedimientos, es decir, su
institucionalizacin.
Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad sern tanto ms
duraderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores
estratgicos sean capaces de contener y procesar
pacficamente.
La crisis de gobernabilidad slo se produce en realidad cuando el
conflicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o el
conflicto con nuevos actores emergentes pone en cuestin no una
regla, procedimiento o frmula especficos sino la misma matriz
institucional que expresaba la estabilidad o equilibrio del sistema
sociopoltico.
Gobernabilidad y desarrollo
La gobernabilidad tiene que ser evaluada en funcin de su capacidad
para producir desarrollo o bienestar en la gente,
1. Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma de
gobernabilidad es capaz de producir desarrollo, por lo que resulta
fundamental especificar qu formas de gobernabilidad son capaces
de generar desarrollo y cules no.
2. La gobernabilidad no productora de desarrollo es compatible slo
con los conflictos resolubles dentro del marco de reglas y
procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disidente u
otro nuevo emergente tienen recursos de poder suficientes para
replantear el cambio radical del marco institucional de la
gobernabilidad existente (alterando as los equilibrios de poder y
los intereses representados en la toma de decisiones) el conflicto
resulta incompatible con la gobernabilidad existente, pero puede
no necesariamente- ser generativo de una nueva gobernabilidad
ms incentivadora del desarrollo.
Gobernabilidad y estabilidad poltica
La gobernabilidad pura y dura es sinnimo de estabilidad poltica.
sta es compatible con el conflicto siempre que se trate de un tipo
de conflicto capaz de resolverse dentro de las reglas y
procedimientos convenidos y cumplidos por los actores
estratgicos.
Cuando las reglas y procedimientos amparan coaliciones
distributivas renuentes a incorporar nuevos actores, intereses y
valoraciones, si se dan las condiciones para que stos emerjan en la
arena poltica, el conflicto se hace inevitable y la estabilidad poltica
padece. Esto en s no es nada bueno ni malo: el conflicto puede
resolverse positivamente- en nuevas reglas de juego que incentiven
el desarrollo mediante los cambios institucionales necesarios o
negativamente- mediante la ampliacin de la coalicin distributiva a
los nuevos actores, sin alterar la institucionalidad patrimonialista,
populista, clientelar, caudillista, mercantilista, corporativa...- que
bloquea el desarrollo.
Crisis de Gobernabilidad en AL
De la incapacidad de las reglas y procedimientos para
resolver los problemas de interaccin de los actores
poderosos, especialmente cuando los equilibrios de poder
cambian y las reglas precedentes ya no valen.
De la dbil o la inadecuada institucionalizacin de las
reglas y procedimientos
De la emergencia de nuevos actores estratgicos que
plantean un cambio radical de las frmulas
Del cambio estratgico de actores poderosos que
replantean la frmula hasta entonces aceptada
De la incapacidad de los actores estratgicos para
mantener niveles bsicos de ley y orden
Gobernabilidad Demcratica
La gobernabilidad democrtica presupone la existencia de
democracia, pero sta no es condicin suficiente para que
exista gobernabilidad democrtica.
La gobernabilidad democrtica se dar slo cuando la
toma de decisiones de autoridad y la resolucin de
conflictos entre los actores estratgicos se produzca
conforme a un sistema de reglas y frmulas que podamos
calificar como democracia.
Democracia (Poliarquia Dahl)
La democracia ha de satisfacer, de modo general aunque
no pleno, los siguientes estndares: participacin
efectiva; la igualdad de voto; la posibilidad de un
entendimiento informado; el ejercicio del control final
sobre la agenda, y la inclusin de adultos.
A su vez, la satisfaccin de estos estndares exige un
sistema institucional: (1) a cargo de representantes
electos, (2) que garantiza elecciones libres, limpias y
frecuentes, (3) que garantiza la libertad de expresin, (4)
que provee informacin alternativa, (5) que permite la
libertad y la autonoma asociativa y (6) que incluye en la
ciudadana a la totalidad de los adultos.
Gobernabilidad y Democracia
La esencia de la tensin es que la gobernabilidad requiere
la representacin de actores proporcional a su poder
mientras que la democracia ideal requiere la
representacin de actores proporcional a su nmero. La
clave est en que muchos actores poderosos en trminos
de recursos y de solidez pueden estar sub-representados
por las instituciones democrticas. Como la clave de la
democracia es la igualdad poltica, a mayor desigualdad en
la distribucin de la riqueza, la informacin, las armas y
otros recursos polticos, mayor tensin entre la
democracia y la gobernabilidad
Gobernabilidad y Democracia
No basta, pues, con la existencia de frmulas, reglas o
procedimientos formalmente democrticos. Para que exista
gobernabilidad democrtica es necesario que los actores
estratgicos se constituyan y comporten efectivamente conforme a
las frmulas propias al menos de una poliarqua. Cuando los actores,
informalmente, desarrollan prcticas o frmulas en contradiccin
con las frmulas democrticas (fraude electoral; barreras a la
participacin poltica; reconocimiento de mbitos de poder no
sujetos a las autoridades elegidas; prebendarismo y clientelizacin;
corrupcin..) es posible aunque poco probable que dichas frmulas
informales puedan procurar gobernabilidad, pero en absoluto
gobernabilidad democrtica. La exigencia de gobernabilidad
democrtica no se limita, pues, a constatar la existencia de una
institucionalidad formalmente democrtica, pues se plantea analizar
el comportamiento de los actores estratgicos para verificar si stos
se comportan y resuelven sus conflictos efectivamente conforme a
las frmulas democrticas formalmente establecidas.