传统工程承包企业

参与PPP项目的几个关键问题
邱实 博士
Dr. Sheldon Qiu

北京工业大学城市交通学院
College of Metropolitan Transportation, BJUT
Email: sheldon.qiu@bjut.edu.cn
Cell: +86 13911996732

June 2016

1
2
 Infrastructure Challenges
Deterioration

Terrorist
Attacks

Natural
Disasters Investment
Risk
Slide adopted from Dr. Zhanmin Zhang 3
 PPP所涉及知识
• 经济与金融
– 定价 Engineering
– 投融资 Knowledge

• 管理学
– 协同、博弈 Interactions
• 会计 Economics Business
• 税务 Theory Process

• 法律
• 工程行业：如交通工程
4
 内容提纲
• 一、从基础设施的承建到项目的全生命周
期管理
• 二、PPP项目的物有所值定性与定量评价
• 三、PPP项目的绩效考核与评价
• 四、工程企业如何在PPP模式下提高核心
竞争力

5
一、从传统的工程承包商到
项目的全生命周期管理

6
 主要内容
1. 主体、模式、与生命周期
2. 全生命周期成本的概念
3. 资产管理的理念

7
 什么是生命周期成本管理？
• Life-cycle cost analysis (LCCA) is a tool to determine the
most cost-effective option among different competing
alternatives to purchase, own, operate, maintain and,
finally, dispose of an object or process, when each is
equally appropriate to be implemented on technical
grounds.
• For example, for a highway pavement, in addition to the
initial construction cost, LCCA takes into account all the
user costs, (e.g., reduced capacity at work zones), and
agency costs related to future activities, including future
periodic maintenance and rehabilitation.
• All the costs are usually discounted and total to a
present day value known as net present value (NPV).

8
全生命周期成本的概念

9
成本与绩效的关系

10
运营中的维护

11
 参与主体与职责
• 传统的承建商
– 只关心施工阶段
• 传统的EPC
– 设计施工总承包，无运营
• PPP
– 融资-规划-设计-建设-运营，全过程
– PPP也分为多种不同的形式（TOT, BOT）

12
 角色与任务的转变
• 对于工程企业来说：
– 一个角色向多个角色的转变
• 工程承包商
• 投资主体
• PPP的参与人
– 阶段性的参与到全生命周期的转变
• 项目规划阶段
• 项目的投融资方案设计
• 项目的工程设计与施工
• 项目运营阶段

13
 从局部最优到整体最优
• 打破传统思想观念
– 不再是只做施工！
• 系统科学的思想
– 不能只追求施工阶段的利益最大化
– 不能只追求施工阶段的成本最小化
• 项目经理培训很重要
– 彻底转变思想，符合长远发展战略
– “花自己的钱做自己的事”

14
 资产管理
• What is Asset Management (AM)?
– Asset Management is a strategic and systematic
process of operating, maintaining, upgrading and
expanding physical assets effectively throughout
their lifecycle. 战略化、系统性过程
– It focuses on business and engineering practices
for resource allocation and utilization, with the
objective of better decision-making based upon
quality information and well-defined objectives.
（AASHTO 2008）资源分配与决策
Goals: Maximize Performance, Minimize Costs, and
Improve Customer Satisfaction 性能、成本、满意度
15
资产管理的概念

16
管理的重要性

17
二、 PPP项目的物有所值定
性与定量评价

18
 主要内容
1. 什么是物有所值？为什么要有物有所值？
2. 怎么进行物有所值评价？
3. 定性评价的过程
4. 定量评价如何搞？PSC值如何算？

19
 物有所值的定义
• 什么是物有所值？
– 物有所值（Value for Money， VfM）评价是判
断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式
提供公共服务项目的一种评价方法。
• 工程企业在PPP模式下如何帮助政府实现物
有所值
ￚ 风险共担
ￚ 技术与管理的提升
ￚ 缓解地方财政压力

20
 物有所值在整个PPP的作用
• 解决到底该不该用PPP的问题
─ PPP模式与政府传统采购模式相对比
• 相同产出的情况下，PPP模式成本低
• 相同成本的情况下，PPP模式产出高

21
 PPP的工作流程
财金〔2014〕113号：

关于印发《政府和社会资
本合作模式操作指南（试
行）》的通知

22
 世界各国的实践
• 美国怎么干的？
– 竞争性投标实现物有所值

• 英国怎么干的？
– 基于Public Sector Comparator, PSC（公共部门比较值）法考察
物有所值，竞争性投标法实现物有所值（包括项目集层面评价，项
目层面评价，采购层面评价）

• 咱们准备怎么干？
– 基于英国标准，定性评价+定量评价，全寿命周期评价

23
 财政部的方案
• 告诉政府什么是物有所值
– 政府与社会资本在PPP项目中进行合作，从
政府方面看，其核心动因在与引入社会资本
的技术创新优势、运营管理经验，以弥补自
身不足，提高效率并节约成本，实现优势互
补，且合作具有长期性，涵盖项目的全寿命
周期，能够保障目标趋同，实现项目与政府
传统投资模式相比成本降低，效率提高。

24
 物有所值评价
• 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以
定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作
为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收
集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依
据。
• 应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评
价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通
过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；
“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，
仍未通过的不宜采用PPP模式。
财金[2015]167号
关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知

25
定性与定量

26
 定性评价怎么搞？
• 以庆阳市海绵城市PPP项目为例
ￚ 项目简介
• 项目采用“规划+设计+资本+建设+维护+
运营”六位一体全生命周期PPP模式
• 项目社会资本方为：北京市市政工程设计研
究总院有限公司、中铁二十局集团有限公司、甘
肃宏达路桥建设集团有限公司 组成的联合体

27
• 定性评价程序
ￚ 项目依据《PPP物有所值评价指引（试行）》采用
专家权重打分法。
ￚ 由庆阳市财政部门会同行业部门组织评审小组，通
过专家打分的方式对项目进行定性分析和综合评判。
具体评价程序如下：
• 组织召开专家会议；
• 专家进行充分讨论；
• 计算加权平均分，得到评分结果。

28
• 定性评价指标体系及结果
平均分
最 最
权 E=（B-
总分 高 低 加权分
指标 重 C-D）÷
B 分 分 F=E×A
A （专家
C D
数-2）
① 全生命周期整合程度 12% 572 88 66 81.71 9.81
② 风险识别与分配 15% 531 79 67 75.86 11.38
基 ③ 绩效导向与鼓励创新 14% 563 92 69 80.43 11.26
本
④ 潜在竞争程度 12% 598 93 70 85.43 10.25
指
标 ⑤ 政府机构能力 15% 540 91 65 77.14 11.57
⑥ 可融资性 12% 548 93 67 78.29 9.39
基本指标小计 80% 63.66

29
• 定性评价指标体系及结果
平均分
最 最
权 E=（B-
总分 高 低 加权分
指标 重 C-D）÷
B 分 分 F=E×A
A （专家
C D
数-2）
① 项目规模 4% 531 91 67 75.86 3.03
②项目资产寿命 3% 525 86 62 75.00 2.25
③项目资产种类 4% 536 81 70 76.57 3.06
补 ④全生命周期成本估计
3% 578 91 68 82.57 2.48
充 准确性
指 ⑤法律和政策环境 3% 568 85 65 81.14 2.43
标 ⑥行业与示范性 3% 542 91 62 77.43 2.32
补充指标小计 20% 15.58
评分结果 100% 79.24

30
 • 定性评价结论
ￚ 根据财金[2015]167号关于印发《PPP物有所值评价
指引（试行）》的通知
第二十五条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业
主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，
评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未
通过定性评价。

ￚ 本项目得分79.24，通过物有所值评价。

31
 定量评价是什么
净现值成本
• 比较PPP和PSC
– PPP值 ＜ PSC值的，物有所值；
– PPP值 ＝ PSC值的，物有所值； 转移风险
VFM
– PPP值 ＞ PSC值的，非物有所值。
• PPP和PSC分别都是什么？ 竞争
中立调整
– PPP模式下项目全生命周期的
– 成本现值：PPP值 投标价格
初始PSC
– 传统模式下项目全生命周期的
– 成本现值：PSC值
（公共部门比较值） 共公部门
自留风险
共公部门
共公部门
自留风险
自留风险 采购
模式
PSC PPP

32
 定量评价怎么搞？
• 为什么不做硬性要求？
ￚ 财政部167号文：由于实践中缺乏充足的数据
累积，难以形成成熟的计算模型
• 为什么咱们要做？
ￚ 因为咱们有优势！
ￚ 工程企业在测算PSC和PPP值有较大优势

33
 定量评价流程
• 项目招标前 • 项目评标阶 • 项目实施过
期 段 程
ￚ VFM=PSC- ￚ VFM=PSC-
ￚ VFM=PSC-
(PPP报价调整
(影子报价+ (PPP投标报 +保留风险)
VFM
保留风险) >0 价+保留风 VFM
>0 ￚ 判断项目当前
ￚ 决定是否进 险) 是否具有VFM
行招标 ￚ 决定是采用 ￚ PPP报价调整
PPP模式， 值指根据项目
ￚ 影子报价指
实际发生情况
政府测算的 及选择最优 调整后的PPP
PPP合同价 合作者 报价
VFM<0

传统政府投资模式
34
 PSC的计算
• 公共部门比较值（ PSC ），是指在项目全生命周期内，
政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明相同
的公共产品和服务的全部成本的现值 。
ￚ PSC 值是以下三项成本的全生命周期净现值之和：

参照项目的
PSC值 建设和运营 竞争性中 项目全部
维护净成本 立调整值 风险成本

35
 PSC的计算
• 参照项目的建设和运营维护净成本

36
 PSC的计算
• 竞争性中立调整值
ￚ 竞争性中立调整:是为了消除政府采用传统采购模式
下，公共部门相对社会资本所具有的竞争优势。主要包
括政府比社会资本少支的土地费用、行政审批费用、所
得税等相关税费。

37
 PSC的计算
• 项目风险成本
ￚ 风险承担成本=自留风险+转移风险

ￚ 风险承担成本=项目建设运营成本×15%

ￚ 自留风险=风险承担成本×20%

ￚ 转移风险=风险承担成本×80%

38
 PPP值的计算
• 在项目不同阶段， PPP 值的计算依据不同。
• 项目识别和准备阶段—影子报价 PPP 值，PPPs，
以项目实施方案为依据。
• 项目采购阶段—实际报价 PPP 值，PPPa，以
社会资本最终提交的响应文件实际报价为依据。

政府对PPP 运营 风险 配套
PPP值 项目的股权
补贴 承担 投入
投资

39
 案例分析
• 以庆阳市海绵城市PPP项目为例
①基本PSC测算

40
41
42
43
②风险定量分析

44
③竞争性中立调整值
竞争性中立调整值=税费差异的调整=14203.72万元
④PPP值计算（影子报价PPP值，PPPs）

45
• 物有所值定量评价结论：通过

• VfM=PSC- PPP 值=102895万元>0，通过

预期成本

可转移风险：
27038.98万元 VFM:102895万元
竞争性中立调整：
14203.72万元
PPP 方案
初始PSC： 净现成本：
601816.48万元 568589.44万元

留存风险： 留存风险：
28425.56 万元 28425.56万元 提供方
式选择
PSC PPP
46
 关键问题分析
• 风险的计算，怎么算？
ￚ 可采用比例法，情景分析法，概率法进行测
算。
• 竞争性中立调整值，怎么算？
─ 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资
方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，
通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、
有关税费等，本项目等于税费差异的调整。

47
 总结：VFM的一些问题
• 怎么去告诉政府，到底有多少物有所值？
– 比较PPP与PSC值
• 项目执行中的绩效评价
– 中期绩效考核
• 风险价值的不确定性
– 决策者识别所有风险并估算风险的价值
• 不能充分衡量项目的社会效益

48
三、 PPP项目的绩效考核与
评价

49
 主要内容
1. 什么是绩效评价
2. 怎么选择绩效评价的指标
3. 绩效评价为导向的建设、运营与维护

50
 绩效评价是什么？
• 是什么？
ￚ 对项目实施、运营相关的经济、社会、风险分担、
环境和技术等各方面因素，从项目投入、过程控制、
结果、影响等角度进行全面和客观的评价。
• 为什么要？
ￚ 项目运营周期长
ￚ 项目的公益性
ￚ 项目效率的提升

51
 指标的选择
• 是什么？
ￚ 定性指标和定量指标
• 为什么要？
ￚ 对项目建设及运营过程中实施结果的考核
ￚ 对项目各参与方的实施成果的监督
ￚ 对项目目标实现程度的监测

52
• 项目中全寿命周期绩效指标
ￚ 项目的功能指标
ￚ 项目的使用性能
ￚ 项目的成本管理
ￚ 项目的进度管理
ￚ 项目质量管理
ￚ 安全管理
ￚ 风险管理
ￚ 项目的可收益性
ￚ 项目的运营及维护
ￚ 职业健康安全管理
ￚ 项目的可持续性

53
 绩效数据的采集
• 主动采集，主动评价
• 给政府留下不怕考核的印象！

54
 绩效指标与政府付费
• 怎么去说服政府给付费？
ￚ 项目的价格机制
ￚ 绩效考核结果
ￚ 价格与绩效的直接关联

55
 案例分析
• 地下管廊和海绵城市
ￚ 财建发2016-52
• 以庆阳海绵城市PPP项目为例
ￚ 项目采用政府付费模式，庆阳市政府定期或不定期对
项目公司的绩效水平进行考核，并依据考核结果安排财
政资金支付，用以弥补城市水系工程建设的投入以及运
营成本，并纳入庆阳市年度预算和中长期规划。
ￚ 绩效指标体系包括可用性绩效指标与运维绩效指标

56
• 可用性绩效指标

57
58
59
• 运维绩效指标

60
61
62
• 项目付费机制
ￚ 项目的付费机制为政府付费，庆阳市政府通过“可用性绩
效考核指标”和“运营维护期绩效考核指标”对项目全生命
周期进行量化考核，依据社会资本运营绩效水平向其支付费
用。
ￚ 可用性及运维绩效服务费调整模型如下：

Pb*  Pb  ( S *  S )  X
Pb 基准付费标准
S* 绩效考核评分
S 绩效考核基准分
X 百分比

63
 项目移交时评价

• 合格？
• 不合格？
• 历史数据说话！确保合作双方权益！

64
四、工程企业如何通过PPP
项目增加核心竞争力

65
 主要内容
1. 产业链升级
2. 战略与思想转变
3. 决策过程，如何确定是否应该PPP
4. 运营管理

66
 产业链升级
• 从单一利润来源拓展到多点
• 掌握核心技术竞争力，拓展产业竞争力
• 企业从施工管理到运营管理的转变

67
 战略转变
• 短平快到长期稳定
• PPP+EPC

68
 思想的转变
• 从最优到最棒
– 不追求最经济，而追求最稳健
• 从被动到主动
– 主动应对挑战

69
 如何发展？
1. 工程企业选择PPP项目的决策过程
ￚ 熟悉PPP模式运作流程
ￚ 深知投资决策数据和工具，提高投资决策水平
ￚ 加强运营管理，提高施工利润
2. 参与PPP项目的方式
ￚ “股权投资+施工总承包+政府回购”
ￚ “BOT+EPC”(施工单位+专业运营单位+设计单位+
基金公司，组成联合体)

70
 抓好运营
• 运营管理是未来工程企业的发展趋势
– 基础设施建设未来建筑业的主战场
– 运营管理未来企业的重要核心竞争力，及其重要的
资源
– 利益的保障
• 打造运营管理核心能力
ￚ 基础设施对其他产业的基础服务与沟通链接能力
ￚ 基础设施工程维修养护、升级改造的核心技术及管
理能力
ￚ 项目经理人员的培养

71
Questions?
Comments?

72