Curso: Gestión de políticas Públicas.

Semetre 2018-I
7/05/18
I. El papel del Estado
 A medida que las sociedades se vuelven más complejas y los grupos que
las integran se hacen más grandes y menos homogéneos, el Estado
debe ir asumiendo nuevas responsabilidades si desea seguir
promoviendo el bienestar de los individuos que la componen.

 Hay algunos bienes (defensa, infraestructura, etc.) que sólo el Estado

puede proporcionar porque los individuos no tendrían interés en
hacerlo.
 Siendo así, cuando los bienes son esenciales, deben ser provistos (pero
no necesariamente producidos) por el Estado. Se trata de los bienes
públicos.

 De no intervenir el Estado, el mercado registrará una sobreproducción

o una sub-producción de esos bienes.
Funciones económicas del Estado
 Aparte del papel de esencial del Estado en la asignación de
recursos (aplicar fondos obtenidos por el sistema tributario), en
este siglo se le ha reconocido al Estado otras tres funciones
económicas:
 i). Redistribución del ingreso
 ii). Estabilización de la actividad económica y
 iii).Promoción del crecimiento económico y del empleo.

 Estas últimas tareas no están tan bien ancladas en la teoría

económica como la asignación de recursos, pero fueron
cobrando importancia en la aplicación práctica de la política
económica en los últimos 50 años del siglo veinte.
Papel del Estado en una economía de mercado
 El papel del estado en la economía de mercado se resume en:

 i). Debe establecer y hacer cumplir reglas formales en la

economía, entre ellas la obligatoriedad de los contratos y la protección
de los derechos de propiedad, así como también las reglas que rigen la
recaudación y uso de los recursos fiscales;

 ii). Debe establecer un marco jurídico y reglamentario que

reduzca los costos de las transacciones (costos de tratar con otros
individuos en asuntos económicos) y deben promover la eficiencia del
mercado;

 iii). Debe proveer bienes de uso público y remediar casos evidentes

de externalidades que no pueden ser resueltas por la negociación entre
los intereses privados;
 IV). Debe promover la estabilización macroeconómica y

 V). Debe promover la distribución del ingreso concordante

con la visión vigente de la sociedad.

 Para cumplir estas funciones el Estado necesita contar con

algunos reglamentos e instituciones.

 El papel del estado ha evolucionado en el tiempo y en forma

diferente en diversos países, debido en parte a visiones
cambiantes o distintas de ese papel

 y a la evolución de las tecnologías que afectan las

posibilidades de acción estatal.
Calidad del sector público
 El Estado cumple su papel poniendo en juego una serie de
reglamentos, leyes e instituciones que conforman el sector público

 Cuanto más alta sea la calidad de este sector, tanto más fácil le será al
Estado cumplir sus objetivos y prioridades. La calidad del sector
público no coincide necesariamente con la calidad de la política
económica.

 Por lo tanto, hay que distinguir entre la calidad del sector público y
la calidad de las políticas que un gobierno determinado pueda estar
aplicando en cada coyuntura.

 Un sector público de elevada calidad, no puede garantizar siempre

la aplicación de buenas políticas económicas porque no pueden
impedir que gobernantes ocasionalmente persigan políticas
deficientes.
II. La importancia de las reglas
 En las democracias con economías de mercado, el mandato de
intervención estatal en la economía, suele estar detallado
primero en la constitución y luego en muchas leyes y
reglamentos que dan un contenido específico a los principios
que se asientan en la constitución.

 La constitución, la leyes y los reglamentos definen las reglas

de juego que orientan la conducta de los individuos y de las
empresas, por una parte, y las instituciones públicas de la otra.

 Sin embargo, un factor político crítico es el grado de

compromiso que caracteriza al régimen o mandatario frente a
estas reglas.
1. El papel de las Constituciones
 Los principios enunciados en la constitución pueden ser claros pero a
menudo no son específicos. La constitución debe ser un documento
vivo que orienta la acción, pero no puede tomar en cuenta situaciones
concretas ni prever actividades o situaciones que no existían en el
momento de redactarla.

 Un problema que afecta a las constituciones es que tienden a reflejar

las preocupaciones y fuerzas políticas predominantes en el
momento en que fueron redactadas.

 La constitución es la que estimula o permite ciertas actuaciones por

parte del ente gobernante y de la ciudadanía.

 Por lo menos en principio, la legislación y los reglamentos que rigen

a un país deben acatar los principios constitucionales según los
interpreta la Corte Suprema o algún organismo equivalente.
2-. La legislación
 Podría argumentarse que en general es mejor la calidad del sector
público cuando:
 el número de leyes es relativamente pequeño, éstas se hallan
claramente redactadas — y por lo tanto no pueden ser objeto de
interpretaciones conflictivas—, son completas y no se contradicen
unas con otras.

 Se plantean dificultades cuando las leyes son demasiado numerosas,

de redacción oscura, y no cubren todos los aspectos de la actividad
económica o dan señales contradictorias.

 La calidad del sector público mejora cuando las leyes están bien
redactadas y cubren todos los aspectos necesarios, cuando no se
prestan para interpretaciones encontradas por parte del público o de
los funcionarios gubernamentales,

 cuando no son más numerosas que lo estrictamente necesario y cuando

no se contradicen unas con otras
3. La reglamentación
 Las leyes se complementan muchas veces con reglamentos
específicos. Estos pueden clasificarse en tres grupos:
 reglamentos económicos,
 reglamentos de seguridad y
 reglamentos de información.

 Los reglamentos explican los procedimientos, describen el

contenido de las leyes o simplemente imponen reglas que deben
acatar los individuos y las empresas.

 En algunos casos las leyes son tan complejas que exigen una
reglamentación muy amplia.
Uso y abuso de la reglamentación
 La reglamentación ha sido identificada por los
investigadores interesados como una de las causas
principales de corrupción,
 porque los burócratas a cargo pueden abusar de ella para
obtener algún provecho personal.

 Por la naturaleza dinámica de las economías y debido a la

velocidad del cambio tecnológico, no es raro encontrar en
los países una abundancia de reglamentación anacrónica,
inútil o hasta perjudicial
 y una escasez de las reglamentaciones necesarias que se
relacionan con las nuevas actividades económicas.
 En resumen, un sector público de alta calidad debe:

 Tener suficientes reglas claras como para poder orientar la

actividad económica (y otras),
 pero no tantas y tan vagas que otorguen un poder
desmedido a los burócratas y creen confusión entre quienes
toman las decisiones económicas.

 En general, las reglas deben especificar lo que no se

permite más bien que autorizar lo que se permite.

 En lo posible el ejercicio de la discreción por parte de

los burócratas debe mantenerse en un mínimo.
III La calidad de las instituciones públicas: Factores

 En la calidad del sector público puede influir la falta de algunas

instituciones esenciales o el deficiente desempeño de las existentes.
 El desempeño de las instituciones públicas depende de muchos
factores, entre otros:

 i).la tradición y la buena reputación;

 ii). Los recursos con que cuenta y la discreción que tienen para usarlos;
 iii). La clara definición de su mandato
 iv). Sus organizaciones;
 v). Los incentivos que se les ofrecen;
 vi). La claridad de su liderazgo y de su personal, y
 vii) la libertad de acción que tienen en cuanto a reorganización.

 Ejm: Administración tributaria (SUNAT)

Dos aspectos adicionales: Sinergia
 1. La sinergia.-Como las distintas partes de un mismo sistema
ecológico, las instituciones públicas operan juntas y se apoyan unas a
otras de manera que es muy posible que no pueda existir, una
administración tributaria de primera clase en un medio en que las
demás instituciones, no funcionan bien.

 Las externalidades interinstitucionales (negativas y positivas)

tienen mucha importancia y deben reconocerse y tratarse en todo
intento por mejorar la calidad del sector público. Por ejemplo, cuando
el poder judicial no funciona bien, muchas otras instituciones se ven
afectadas. Lo mismo vale para el sistema educativo.

 Probablemente es necesario aplicar un criterio holístico en que se

aborden a un mismo tiempo los problemas de distintas instituciones.

 Sin embargo, este criterio —siempre difícil de aplicar— debe estar

orientado por una clara estrategia y por un concatenamiento
adecuado de las enmiendas requeridas y realizadas.
Dos aspectos adicionales: mecanismos de coacción

 2. Mecanismos de coacción.-La calidad del sector público dependerá en

alto grado de la existencia de controles y mecanismos de coacción. Algunos
de estos mecanismos deben operar dentro de las propias instituciones.

 Por ejemplo, una auditoría interna eficiente se refleja en un mejor

funcionamiento de las instituciones y da alguna garantía de que éstas no se
apartarán de su mandato fundamental. Pero estos mecanismos pueden no
ser suficientes.

 En otras ocasiones los mecanismos de coacción deben abarcar varias

instituciones, como es el caso de las instituciones superiores de auditoría
que se especializan en el control y la ejecución y tienen la responsabilidad
de controlar el gasto y la recaudación de ingresos fiscales.

 Estas instituciones frecuentemente reciben su mandato de la constitución

y actúan como entes independientes
Los mecanismos de coacción

 No estaría completo el análisis de los mecanismos de coacción y los

controles sin detenerse en dos puntos fundamentales:
 El primero se refiere a las deficiencias de la contabilidad financiera,
que tradicionalmente ha caracterizado la medición de las operaciones
del gobierno, como instrumento para lograr buenos controles de la
eficiencia.

 El segundo se relaciona con la medición de las reacciones y

preferencias de los consumidores con respecto a los servicios que
prestan los entes públicos.

 Se debe señalar, que todo concepto de la calidad de los servicios

gubernamentales debe relacionarse con el costo de esos servicios y los
recursos disponibles para generarlos.
Los mecanismos de coacción: sistema judicial

 Además de los controles internos y los que aplican las

instituciones de auditoría , hay varias otras instituciones cuya
labor y eficiencia son un ingrediente esencial para mejorar la
calidad de todo el sector público.

 Entre ellas tiene suma importancia el sistema judicial.

 Es fundamental el papel que desempeña en todas sus
manifestaciones:
 cumplimiento de contratos, protección de los derechos de
propiedad, protección de la seguridad personal, control de la
corrupción y mejoramiento de la eficiencia de otras
instituciones.
 No es ninguna exageración asegurar que la calidad
del sector público de un país y el funcionamiento de
su mercado dependen en alto grado de la actuación
del sistema judicial.

 En algunos países el lento o hasta corrupto sistema de

justicia proporciona un incentivo implícito para la
evasión tributaria, para la corrupción y para otras
actividades ilícitas,

 donde la ineficiencia o la venalidad del sistema judicial

puede permitir eludir la pena.
IV. Medición de la calidad general del sector publico

 En años recientes, algunas instituciones y algunos estudiosos

han empezado a analizar características particulares que
representan aspectos importantes de la calidad de los sectores
públicos.

 El FMI, por ejemplo, se ha ocupado de las estadísticas que los

países pueden producir y dar a conocer al público. Algunas de
ellas se relacionan con el sector público.

 La hipótesis es que los países que pueden generar buenas

estadísticas sobre el sector público y están dispuestos a
publicarlas oportunamente tienen un sector público de
mejor calidad.
IV. Medición de la calidad general del sector publico

 El FMI ha comenzado también a evaluar la

transparencia de la política y de las instituciones
fiscales.
 Esta evaluación se basa en una serie de principios
generales de transparencia fiscal.

 Se supone que la falta de transparencia es una

indicación de una calidad inferior del sector público,

 y que ello promueve la ineficiencia, las políticas

erradas y diversos problemas de ejercicio del poder
Medición de la calidad general del sector público
 Una mayor transparencia probablemente equivaldría a una menor corrupción y
en general a una más alta calidad y eficiencia del sector público.

 Sin embargo queda mucho por investigar sobre estas relaciones. También hay
que reconocer que las pruebas de transparencia pueden ser tanto superficiales
como profundas.

 Aunque sea importante, la corrupción es sólo un aspecto de la mala

calidad del sector público.

 Hay otras variables que pueden dar informaciones sobre la calidad del sector
público. Algunas se relacionan con su eficiencia, otras con las políticas
adoptadas.
 Por ejemplo, la relación entre el gasto en una educación, salud y el resultado
de ese gasto: vidas salvadas, logro educativo, que serían un indicador de
eficiencia.
Conclusiones:

 Si el sector público permite que el Estado cumpla sus metas en una forma
eficiente y bien lograda, puede decirse que el sector público es de alta
calidad. Sin embargo, las metas deben ser realistas (alcanzables).

 En general, un sector público eficiente debe ser capaz de:

 lograr los objetivos del Estado con un grado mínimo de distorsión del
mercado, con la carga más baja posible de tributación para los ciudadanos,
con el menor número de empleados públicos.

 El sector público debe ser transparente en sus procesos y en sus resultados.

 La corrupción no debe desempeñar papel alguno en las decisiones que

tomen los burócratas y los dirigentes políticos.
 Y los recursos que están en sus manos deben usarse en aplicaciones que
maximicen su tasa social de rendimiento.
Conclusiones:
 La calidad del sector público es también importante en la consecución del
objetivo de equidad, considerado ahora como uno de los objetivos
fundamentales del Estado.

 Un sector público que en todas sus dimensiones facilita el logro de la

equidad debe, en consecuencia, ser considerado de calidad superior al que
no lo hace.

 Sin embargo, es difícil definir el papel óptimo del Estado en esta área y
 es fácil identificar los desincentivos que podrían crear algunas políticas
encaminadas a redistribuir el ingreso.

 Un sector público de alta calidad debiera permitir la consecución de la

equidad a un menor costo en términos de eficiencia.

 La calidad del sector público sólo puede evaluarse en relación con el papel
del Estado.
Informe de Misión: Documento de identificación de la
problemática y mapeo de actores

 Cooperación Alemana al Desarrollo GIZ

 Programa Buen Gobierno y Reforma del
Estado

 Consultor: AC Pública SAC

 Julio 2012
1. Las deficiencias del Estado en la provisión de los bienes y servicios públicos

 1.1. Deficiencias del Estado en relación con la cobertura y calidad en

la provisión de los bienes y servicios públicos.
 Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos:
un Estado moderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y
descentralizado, un Estado inclusivo y un Estado abierto que garantice la
transparencia y la participación ciudadana.

 Sin embargo, existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos

demandan y lo que efectivamente reciben. Existe una brecha por cerrar y
un espacio amplio de mejora en el que es necesario un cambio de
orientación.
 Se necesita un cambio en el que el Estado se oriente al ciudadano, analice
las demandas de la población y no se oriente únicamente al cumplimiento
de normas y procedimientos administrativos sin entender que lo que
realmente importa es la satisfacción de las demandas ciudadanas
cumpliendo, en el proceso de producción, con todas las normas y
procedimientos existentes.
Provisión de bienes y servicios: situación
 Indicadores socioeconómicos relevantes en el sector educación, salud,
saneamiento y transporte muestran que aún existen grandes brechas de
cobertura y de calidad por sol gastado en la provisión de bienes y servicios
públicos por parte del Estado.

 En salud, a pesar de que el presupuesto asignado se ha duplicado respecto

al 2005, una gran parte de la población continúa sin ser atendida: menos
del 43% de la población está afiliada a algún sistema de salud, solo el 21%
de niños menores de dos años completaron sus controles de crecimiento y
la tasa de desnutrición crónica asciende a 23.80%

 En educación, la cobertura ha mejorado para algunos grupos etarios, sin

embargo la calidad educativa en general aún es baja, no obstante que el
presupuesto en educación ha aumentado en 6 mil millones de soles
respecto al 200513. La tasa de cobertura total según grupo de edades
considera los alumnos matriculados en instituciones educativas sin hacer
distinción sobre el grado en el que se encuentra
Provisión de bienes y servicios: situación
 En saneamiento, se observa que solo el 64% de viviendas a nivel nacional
tienen acceso a red pública de agua (el resto la obtiene por pozos, letrinas,
camiones cisterna, ríos, etc.) y el 54% tiene acceso a desagüe. Esta situación es
más grave al realizar un análisis distrital, ya que en algunos distritos el acceso
de las viviendas a agua y desagüe no es mayor al 10%, respectivamente.

 Tampoco se encuentra un mejor desempeño del Estado en la provisión de

infraestructura de transporte.

 En el índice de competitividad global 2011-2012, el Perú ocupa el puesto 88 de

142 países en esta categoría (que incluye componentes relacionados a la calidad
de la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y aérea), con un puntaje de 3.6
sobre 7.
 Se calcula que la brecha de inversión en redes viales asciende a US$ 7,375
millones. Sin embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan cada año, en
promedio, solo el 60% de los recursos disponibles para inversión.
Indicadores de competitividad, eficiencia,
transparencia, seguridad y participación ciudadana:
 El Foro Económico Mundial, calcula cada año el Índice de
Competitividad Global a través de los resultados de las encuestas que
realizan a distintos agentes de la sociedad.

 En 2012 se analizaron 142 países Los pilares que se estudiaron y

analizaron son: instituciones, infraestructura, estabilidad
macroeconómica, educación básica y salud, educación superior y
capacitación, eficiencia del mercado de bienes, eficiencia del mercado
laboral, desarrollo del mercado financiero, tamaño de mercado,
sofisticación de los negocios, innovación y tecnología.
Indicadores de competitividad, eficiencia,
transparencia, seguridad y participación ciudadana

 El Perú ocupa los mejores puestos en los pilares de

sostenibilidad macroeconómica (52/142), eficiencia del
mercado de bienes (50/142), eficiencia del mercado laboral
(43/142), desarrollo del mercado financiero (38/142) y
tamaño de mercado (48/142).

 Mientras que ocupa los puestos más bajos en el ranking

de los pilares de instituciones (95/142), infraestructura
(88/142), educación básica y salud (97/142), educación
superior y capacitación (77/142), tecnología (69/142),
pilares que deben desarrollarse para cumplir con las
demandas ciudadanas.
 Indicadores de competitividad, eficiencia, transparencia,
seguridad y participación ciudadana
 La mayor eficiencia de las instituciones es necesaria para que el ciudadano
pueda sentir mayor confianza en las entidades y pueda percibir que
existe transparencia y un uso efectivo de los recursos.

 Los incrementos en el uso de tecnologías y la innovación son necesarios

para poder brindar más y mejores servicios al ciudadano.

 El acceso a educación y servicios de salud son indispensables para el

desarrollo del ciudadano; y finalmente,

 el acceso a infraestructura vial, aérea, férrea y portuaria de calidad es

indispensable para llevar de manera inclusiva más y mejores servicios a
todos los ciudadanos.
Importancia de la institucionalidad
 De los cuatro pilares mencionados es importante mencionar en detalle
el pilar de instituciones ya que, como se mencionó, este pilar hace
referencia a la eficiencia de las entidades en el cumplimiento de sus
funciones.
 En la mayor parte de los componentes que forman parte del pilar de
Instituciones, Perú ocupa un puesto por encima de 100.

 Los componentes en los que muestra un mejor desempeño son los

siguientes: transparencia del gobierno en la formulación y diseño de
políticas (55/142), pagos irregulares y sobornos (59/142), favoritismo en
las decisiones de los funcionarios de gobierno (74/142), y despilfarro del
gasto público (37/142).

 Se debe resaltar que la buena posición que posee en el componente de

despilfarro del gasto público se debe principalmente a la mayor
disciplina fiscal de la última década.
 TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011

 Componentes Puntaje Ranking/

 Derechos de propiedad 3.9 89
 Protección a la propiedad intelectual 2.5 122
 Desvío de los fondos públicos 2.9 84
 Confianza en los políticos 1.9 126
 Pagos irregulares y sobornos 4.3 59
 Independencia judicial 2.6 119
 Favoritismo en las decisiones de los funcionarios de gobierno 2.9 74
 Despilfarro del gasto público 3.8 37
 Peso de la regulación del gobierno 2.6 119
 Eficiencia del marco legal para resolver conflictos 3 107
 Transparencia del gobierno en la formulación y diseño de políticas públicas
4.4 55
 Costo del terrorismo en los negocios 4.8 113
 Costo del crimen y la violencia en los negocios 3.4 121
 Crimen organizado 4.1 115
 Confianza en los servicios policiales 3.2 114
 Fuerza de los normas de auditorías y reportes 5.1 45
Demandas del ciudadano
 Finalmente, los ciudadanos demandan un Estado moderno en el cual las
entidades trabajen eficientemente, asegurando la simplificación de
trámites y la disminución del tiempo en el que se realizan las gestiones.
 Para mejorar los servicios que brindan, las entidades públicas deben
minimizar el tiempo que supone para los ciudadanos hacer una gestión
ante la entidad.
 En Perú, la gestiones que realizan los ciudadanos toman 164 horas en
promedio, lo que corresponde a 21 días de trabajo si se consideran días de
de 8 horas (una jornada laboral regular).

 Los Organismos Públicos y los Gobiernos Regionales son las entidades

en las que el ciudadano tiene que invertir más tiempo para realizar una
gestión (25 días en promedio).
 En el extremo opuesto se encuentran los Municipios Distritales, donde
realizar una gestión tomó 12 días en promedio.
Brechas en la inversión:
 Para satisfacer las demandas de los ciudadanos y aumentar la cobertura
de la provisión de servicios, se deben realizar inversiones orientadas al
cierre de brechas.
 La inversión acumulada ejecutada desde el 2007 hasta el 2011 asciende a
US$ 29, 345 millones. El 39%, 26% y 26% corresponde a la inversión
acumulada del Gobierno Local, Regional y Nacional, respectivamente.

 Por su parte, La inversión acumulada no ejecutada, en el mismo

periodo, es de US$ 17 134 millones.

 Al comparar la inversión acumulada no ejecutada y el monto de

inversión necesario para cerrar la brecha de infraestructura es posible
concluir que una gestión más eficiente de ese gasto nos hubiera
permitido cerrar poco menos de la mitad de la brecha existente.
Limitaciones del Estado para cerrar las brechas de
Infraestructura y de los servicio relacionados con ellas
 Como se observó anteriormente, aún quedan brechas por cerrar y parte
de las inversiones no se ejecutan y orientan al cierre de estas brechas.

 Esto se explica, en parte, debido a las limitaciones existentes a lo largo

del ciclo de proyectos de inversión pública:

 i) planeamiento y presupuesto;
 > ii) pre inversión;
 > iii) inversión; y,
 > iv) post inversión, operación y mantenimiento.
 En la etapa de planeamiento y presupuesto, no se
identifica adecuadamente al público objetivo ni se
estima adecuadamente el tamaño de la brecha.

 Además no se establecen objetivos y estrategias de

acción claras y orientadas al cierre de brechas.

 También existe una limitada articulación entre la

Políticas Públicas Nacionales o Sectoriales, con las
territoriales.
Problema central del Estado

 El problema central del Estado es uno de capacidad de gobierno y de

gerencia de las entidades públicas que lo conforman -sean estas de nivel
nacional, regional o local- para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia,
más y mejores bienes y servicios de interés público a todos los ciudadanos,
según su necesidad.

 Los problemas de gobierno y de gerencia en las diferentes entidades del Poder

Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales y Locales, se explican porque las
entidades no cuentan con gente preparada y motivada (recursos humanos)
para :

 i) definir objetivos claros (políticas públicas nacionales o sectoriales, planes

de desarrollo concertado, planes estratégico y operativos),

 ii) asignar presupuestos para financiar las actividades que nos aseguren el
logro de los resultados (presupuesto por resultados);
Problema central del Estado
 iii) no se organizan (estructura orgánica) ni se gestionan en
base a los procesos de la cadena de valor (procesos de
producción) que asegurarán que se obtengan los resultados
deseados por los ciudadanos; y tampoco,

 iv) cuentan con un buen sistema de seguimiento, monitoreo,

evaluación y de gestión del conocimiento, que cuente con
indicadores de insumos, procesos, productos, resultado e impacto que
sean claros, pertinentes, medibles

 y nos permitan contrastar si la ejecución del gasto fue acorde con las
metas trazadas

 y a partir de ese análisis podamos obtener las lecciones aprendidas y las

convirtamos en conocimiento para la mejora continua de la calidad.
 Un Estado con problemas de gobierno y de gerencia,
termina incumpliendo sus funciones fundamentales y
afectando la calidad de vida de sus ciudadanos.

 No garantiza de manera adecuada los derechos

políticos, sociales o económicos.

 Tampoco asegura ni el acceso, ni la calidad de los

servicios públicos para todos, en igualdad de
condiciones.
Bibliografía:
 Vito Tanzi. El papel del Estado y la calidad del
sector público. Rev. Cepal N°71.Agosto, 2000.