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un enfoque de derechos
y de ciclo de vida
Simone Cecchini
División de Desarrollo Social, CEPAL
Foro Internacional de protección social en la República Dominicana
“Hacia la articulación de la protección social y la inclusión productiva:
preparando el sistema de protección para el nuevo ciclo”
Santo Domingo, RD, 30 de noviembre de 2018
Erradicar la pobreza en todas sus formas y dimensiones
aún es un objetivo distante en América Latina
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSESa): TASAS DE POBREZA Y POBREZA EXTREMA, 2002-2017
(En porcentajes)
Aumenta la pobreza y
extrema pobreza en 2015 y
2016 tras más de una
década de reducción
Alto porcentaje de
vulnerabilidad a la pobreza
La protección social es
crucial para erradicar la
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Panorama Social de América Latina, 2017 pobreza
a Promedio ponderado de los siguientes países: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
b El dato de 2017 corresponde a una proyección.
Reducción de la pobreza monetaria: efectos de variaciones
en el nivel y la distribución del ingreso de los hogares
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): VARIACIÓN DE LA POBREZA Y EFECTO DE LAS VARIACIONES EN EL
INGRESO MEDIO Y LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES, 2008-2016
(Puntos porcentuales por año)
Fuente: CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Panorama Social de América Latina, 2017
Si bien ha disminuido levemente, la desigualdad del
ingreso sigue siendo muy elevada en la región
0,51
0,47 0,47
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG). CEPAL, Panorama Social de América
Latina, 2017 (LC/PUB.2018/1-P), Santiago, 2018.
Protección social: clave para no dejar a nadie atrás en los
objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 de
Naciones Unidas
Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el
mundo
– Meta 1.3: Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas
apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles
mínimos, y lograr, para 2030, una amplia cobertura de los pobres y
los vulnerables
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES a): PENSIONES: COTIZACIÓN O AFILIACIÓN ENTRE LOS OCUPADOS b,
ALREDEDOR DE 2002 Y 2015 (Porcentajes)
SEGÚN TIPO DE
INSERCIÓN
LABORAL,
ALREDEDOR DE
2015 d
SEGÚN ÁREA
GEOGRÁFICA c
Y NIVEL
EDUCATIVO
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a/ Promedio ponderado de los países. b/ Incluye solo asalariados de la Argentina, Guatemala, la República Dominicana y la República Bolivariana de Venezuela. c/ En la comparación entre zonas urbanas y rurales no
se incluyen la Argentina, el Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela d/ No incluye la Argentina, Guatemala y la República Dominicana. En la República Bolivariana de Venezuela, la información de 2014 sobre
el acceso al seguro social obligatorio incluye a todos los ocupados.
Programas de transferencias condicionadas (PTC): puerta de
entrada a la protección social para poblaciones excluidas
Cobertura de personas en hogares destinatarios de los PTC, alrededor de 2015
(En porcentajes de la población total)
Fuente: Cecchini y Atuesta (2017) sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América
Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
En 2015 el gasto regional en los PTC representó el 0,33% del PIB
y la evasión fiscal representó el 6,7% del PIB
Gasto en PTC, según países, alrededor de 2015
(En porcentajes del PIB)
Fuente: Cecchini y Atuesta (2017) sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
El limitado monto de las transferencias monetarias no
permite superar la pobreza
REPÚBLICA DOMINICANA: MONTO MÁXIMO DE LAS TRANSFERENCIAS COMO PROPORCIÓN DE LAS LÍNEAS
DE POBREZA E INDIGENCIA, 2012-2016
(En porcentajes)
60
30
10
0
2012 2013 2014 2015 2016
35 35
30.3 29.2 29.7
28.2
25 25
15 12.6 11.4 15
10.6 9.5 9.6 8.5
5 5
0 0
-5 2013 2016 2017 -5 2013 2016 2017
-2.3 -3.6
-5.1
-15
-9.5 -10.4 -11.5 -15
Sin Prosoli Con Prosoli Diferencia relativa Sin Prosoli Con Prosoli Diferencia relativa
Fuente: elaboración propia sobre la base de S. Cecchini, X. Mancero y P. Villatoro, El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en
América Latina y el Caribe, inédito
Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?
América Latina (18 países): Condición de actividad según sexo, alrededor de 2014 (en porcentajes)
Hombres (15 años y más) Mujeres (15 años y más)
100 100
90 23.1 19.7 90
26.9 25.5
80 2.7 80
5.3 42.7
70 6.8 58.1 53.2
11.9 70 62.6
60 60
2.7
50 50
40 4.8
77.6 40 5.8
67.8 71.6
30 61.2 7.0
30
54.7
20 20 42.0
36.1
10 30.4
10
0 0
I PNI V R I PNI V R
Inactivos Desocupados Ocupados Inactivos Desocupados Ocupados
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea de pobreza entre 1,0 y 1,5) y R = Resto (no pobres
ni¬ vulnerables). Promedios simples.
Las personas que viven en condición de pobreza, se
ocupan en trabajos mal pagados y desprotegidos
Trabajos por cuenta propia
Familiares no remunerados
Servicio doméstico
En particular las mujeres más pobres
América Latina (18 países): Categoría ocupacional, según situación de pobreza de los
hogares y sexo, alrededor de 2014 (en porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: I = Indigentes, PNI = Pobres no indigentes, V = Vulnerables no pobres (línea de pobreza entre 1,0 y 1,5) y R = Resto (no pobres ni¬ vulnerables). Promedios simples.
Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso?
Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las familias
deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
– En 2014-2017, las transferencias de Prosoli cubrían al 20% del déficit mensual
de recursos de la población en pobreza y al 40% del déficit mensual de recursos
de la población en extrema pobreza
En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la oferta
laboral
– Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las
reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo
Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
– Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de trabajar
ni focalizan por condición laboral
– Pero el diseño de los programa puede desincentivar la formalización
Inversión social no es necesariamente improductiva y autoempleo no es
voluntario
La protección social no contributiva formulada desde un
enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso
“Efecto
Niveles mínimos
multiplicador”
de subsistencia
en economías
garantizados
locales
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2015 (LC/G.2691-P), Santiago, 2016.
Nota: Un programa puede tener más de un ámbito de intervención. De los 68 programas analizados, 29 tienen exclusivamente un ámbito de intervención, mientras que
los restantes 39 incluyen de dos a cinco tipos de acciones. Los países incluidos son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela
(República Bolivariana de).
El derecho a la protección social en América Latina:
de beneficiarios a ciudadanos
• Las personas pueden salir de determinados programas pero no se
desprenden de su derecho a la protección social
• Sistema internacional de los derechos humanos reconoce derecho a la
seguridad social y a un nivel adecuado de vida
• Avances en reconocimiento legal y constitucional de los derechos
sociales en los países
– Ej. Constitución de la República Dominicana
• Enfoque de derechos en documentos estratégicos
– Ej. Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en expresión formal de
garantías sociales en la protección social
– Garantías sociales: mecanismos específicos que un gobierno instala
para realizar un derecho e implica obligaciones inmediatas (garantía
acceso, calidad, financiamiento, monitoreo y mecanismos
compensación) (Gacitúa-Marió, Norton y Georgieva, 2009)
Elementos del enfoque de derechos a considerar en
las políticas públicas
• Igualdad y no discriminación
• Progresividad y no retroceso
• Uso de los máximos recursos disponibles
• Integralidad
• Institucionalidad
• Participación
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas
PROTECCIÓN SOCIAL
Oferta Demanda
(programas y políticas) (familias, individuos y
comunidades )
(nivel administrativo)
(ciclo de vida)
Longitudinal
Vertical
Horizontal Transversal
(sectores) (grupos de población)
Consolidación
- Planes, presupuestos y
equipos multiagenciales y
multidisciplinarios
Convergencia
- Restructuración de los servicios;
Colaboración reasignación de fondos
- Se renuncia a parte de la autonomía con
el objetivo de alcanzar resultados
Coordinación
- Acuerdos interinstitucionales formales para
coordinar; declaración conjunta de misión
Cooperación
- Grupos de trabajo, grupos consultivos,
comités que revisan y aprueban planes
Comunicación
- Se comparte información
- Reuniones periódicas
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Cunill-Grau, Repetto y Bronzo, en Cecchini, Filgueira, Martínez y Rossel (2015)
La institucionalidad social tiene importantes avances en la
región pero es un proceso en construcción
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (24 PAÍSES)a: AÑO DE CREACIÓN DE LOS MINISTERIOS DE DESARROLLO SOCIALb,c
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de Institucionalidad Social, sobre la base de información oficial de los
países (https://dds.cepal.org/bdips/).
a No se incluyen los países para los que no se tiene fecha de creación del ministerio de desarrollo social (Antigua y Barbuda, Bahamas, Dominica y Trinidad
y Tabago).
b El Ministerio de Desarrollo Social de Argentina cambia a Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en septiembre de 2018.
c El Ministerio de Asistencia Social y Trabajo de Haití (MAST) se forma en 1983 a partir del antiguo Ministerio del Trabajo.
Hacia un Sistema Dominicano de Protección Social
(no contributivo)
Tres pilares del sistema:
– Garantías de ingresos (transferencias condicionadas y no
condicionadas
– Acceso a servicios sociales universales (educación, salud)
– Inclusión laboral y productiva
Ley sobre Sistema Dominicano de Protección Social, para la
rectoría y coordinación de la protección social no contributiva
Creación de un Ministerio de Inclusión Social y Económica
– Coordinar, supervisar, planificar, evaluar y administrar
políticas y programas de protección social no contributiva
– Incrementar la eficiencia del gasto público social