Auditoria de Desempeño Publico

AUDITORÍA DE DESEMPEÑO A
LA DEUDA PÚBLICA
UN EJERCICIO DE TÉRMINOS DE REFERENCIA

1. Introducción
AUDITORÍA DE DESEMPEÑO A LA DEUDA

PUBLICA
2
1. Introducción
Árbol
Árbol de términos de referencia
3
1. Introducción
Seis líneas de trabajo
1. Marco conceptual
2. Marco jurídico y normativo
3. Términos de referencia para la gestión de la deuda
4. Términos de referencia para evaluar la
vulnerabilidad y la sostenibilidad de la deuda
5. Comportamiento de los actores
6. Rendición de cuentas a los ciudadanos
4
1. Introducción
Temas para trabajos futuros
A. Evaluación del impacto socioeconómico de la

deuda pública en los países endeudados
• ¿hasta dónde la deuda ha ayudado a los países

emergentes en su desarrollo económico?
• ¿hasta dónde el pago de su servicio ha impedido
el desarrollo?
• ¿cuál ha sido el destino de la deuda?
• ¿cuál sería la situación de no haber contado con
esos recursos?
5
1. Introducción
Temas para trabajos futuros
B. Efecto desplazamiento o crowding out
• ¿los recursos que pasan de los inversionistas

privados al gobierno tienen un mayor efecto
multiplicador en la reproducción del capital?
• ¿cuál es el destino que le da el gobierno y cuál

el que le daría el inversionista privado?
• ¿quién es más eficaz para invertir?
6
AUDITORÍA DE DESEMPEÑO A LA DEUDA PÚBLICA
Contenido
2
Marco Conceptual
7
2. Marco conceptual
Características de una correcta definición de deuda
• Precisa
• Clara
• Consistente de un año a otro
• Adecuada para los propósitos
• Con amplitud suficiente para asegurar que
los conceptos particulares están incluidos
8
2. Marco conceptual
La definición de deuda debe permitir evaluar:
• La administración
• La vulnerabilidad
• La sostenibilidad
• La competencia de los actores
• La rendición de cuentas
9
2. Marco conceptual
La conceptualizcion de deuda debe abarcar:
• La deuda total del gobierno

• La deuda de organismos y empresas
• Deuda del sector financiero gubernamental
• Deuda de gobiernos locales y municipales
• La autoridad monetaria
• Pasivos contingentes y pasivos ocultos
10
2. Marco conceptual
Matriz de Riesgo Fiscal Gubernamental
Origen de las Responsabilidades Responsabilidades
Obligaciones Directas Contingentes
• Responsabilidades • Deuda soberana • Garantías otorgadas por
gubernamentales • Gasto presupuestal préstamos de los estados,
explícitas, • Gasto legalmente gobiernos subnacionales
reconocidas por o de entidades del sector
la ley o en comprometido privado
contratos
• Responsabilidades • Pensiones • Deuda no garantizada
gubernamentales • Seguridad social • Fracasos en los bancos
implícitas por • Financiamiento a • Pasivos ocultos
obligación moral
hacia el público o la salud • Déficit en pensiones,
por presiones • Costo de proyectos fondos de empleo o
sociales públicos seguridad social
• Desastres ambientales o
financiamiento militar
11
Contenido
3
Marco jurídico y
normativo
12
Cuerpo de leyes y normas
Regulación de
operaciones y
actividades
Gestión de la
deuda
pública
Leyes y normas
administrativas de
alcance general
13
Articulación de mandatos y funciones
Facultades
Marco
jurídico Responsabilidad Entidades
encargadas de
y la gestión de la
Coordinación
normativo deuda
Intercambio
14
Designación de Responsabilidades
Congreso Generalmente
o aprueba la contratación
Poder Legislativo de la deuda pública
Contratación
Poder Gestión
Ejecutivo Rendición de cuentas
15
Aspectos mínimos que debe determinar el marco jurídico
• Formulación de políticas y estrategias en materia

de deuda.
• Definición expresa de los objetivos y destino de la
deuda.
• Poder facultado para tomar créditos a nombre de la
nación, y ordenar el pago de la deuda contraída.
• Entidad responsable de la aprobación de contratos
de deuda.
16
Aspectos mínimos que debe determinar el marco jurídico
• Entidades autorizadas para contratar préstamos
• Establecimiento de la entidad facultada para registrar y

administrar la deuda pública
• Casos y condiciones en que el gobierno otorga su
aval o garantía
• Obligacion de publicar de informes sobre el estado de
la deuda y en general el acceso público a la
información
17
Contenido
4
Términos de
referencia para la
gestión de la deuda
18
Concepto de gestión de la deuda
Operaciones necesarias para obtener

los recursos financieros, en los
montos y tiempos requeridos, y
cumplir con el servicio de la deuda al
menor costo posible.
19
Administración de la deuda
• Diseño para la contratación de

mediano y largo plazo:
 Estructura de la deuda en cuanto
a monedas, tenedores, tasas,
plazos, instrumentos y entidades
contratantes
 Evaluación de riesgos
 Prudente administración
 Registro, control y seguimiento
20
Plan de deuda
• Establecer e instrumentar una

estrategia de administración para
determinar:
 Monto de financiamiento
 Objetivos de riesgo y costo
 Cumplimiento de obligaciones de
pago
 Otras metas de gestión
21
Actividades que debe comprender el plan para la gestión

de la deuda
• Garantizar la liquidez de la
tesorería del gobierno
• Mantener equilibrio entre costo,
tasas y plazos
• Establecer coordinación con
mercados externos
22
Actividades que debe comprenden el plan para la gestión

de la deuda
• Establecer y mantener un eficaz

mercado de capitales interno
• Contar con un registro

adecuado y transparente
23
4.1 Estructura de la deuda
Evaluación de la estructura de la deuda
Debe considerar:
• Monedas y tenedores
• Tasas de interés
• Plazos
• Instrumentos
• Entidades gubernamentales
contratantes
24
4.1 Estructura de la deuda
Indicadores
• Relación deuda fija / deuda flotante

• Perfil de vencimientos
• Diversificación de instrumentos de
deuda
• Relación deuda interna/deuda
externa
25
4.2 Evaluación de riesgos
Concepto
Proceso para determinar

eventos que impidan que se
honre la deuda.
26
Riesgos más frecuentes
• Riesgo de mercado
• Riesgo de renovación
• Riesgo de liquidez
• Riesgo de no alcanzar metas
de ingresos fiscales
27
Riesgos más frecuentes
• Riesgo crediticio
• Riesgo de impago
• Riesgo de desastres naturales
o por anomias sociales
• Riesgos operativos
• Riesgo país
28
Riesgos operativos
• Falta de claridad en competencia

de funciones y responsabilidades
• Personal sin suficiente
competencia
• Riesgos relacionados con
procedimientos
• Riesgos de documentación
• Riesgos de fraude
29
4.3 Practicas prudentes de la gestión de la deuda
El auditor debe comprobar:
• Que el marco legal y normativo

establezca claramente las
atribuciones de los participantes
• Que quienes administran la
deuda evalúen la relación de
costos y riesgos
30
4.3 Practicas prudentes de la gestión de la deuda
El auditor debe comprobar:
• Que se vincule la gestión de la

deuda con el marco macro-
económico
• Que las autoridades atiendan

la formulación de estrategias
de gestión prudente
31
4.4 Registro, control y seguimiento
Criterios de calidad
• Veracidad de los datos

entregados al Poder Legislativo
y a la ciudadanía
• Oportunidad en la entrega de
información
32
INTOSAI, el FMI y el BM han promovido:
• Elaboración de Manuales
• Elaboración de Normas
Para asegurar que los datos sean

de alta calidad.
33
Recomendaciones:
• Realizar verificaciones cruzadas
• Conciliar periódicamente diferentes

fuentes
• Realizar evaluaciones independientes
34
Sanas prácticas de gestión de deuda

Qué debe cumplir el sistema de registro:
• Con un sistema de contabilidad

gubernamental uniforme y coordinado
• Con con una base de datos integrada
• Con claridad en requisitos de informes, en

forma y contenido
35
Objetivo de las actividades de control
• Obtener informes confiables que

apoyen la toma de decisiones en
materia de:
Contratación
Presupuesto
Flujo de efectivo
36
Qué debe verificar el auditor
• Existan manuales que den

coherencia y claridad a todas las
operaciones; y,
• Que prevean las contingencias

fiscales susceptibles de
materializarse en obligaciones
37
Contenido
5
Términos de referencia
para evaluar la
vulnerabilidad y la
sostenibilidad de la
deuda
38
5. Términos de referencia para evaluar la vulnerabilidad y
la sostenibilidad de la deuda
Dos grupos de indicadores sobre la salud de la deuda
• Vulnerabilidad
• Sostenibilidad
39
Contenido
5.1
Indicadores de
Vulnerabilidad
40
5.1 Indicadores de vulnerabilidad
Análisis de vulnerabilidad
Implica la necesidad de construir

indicadores que midan y
prevengan cualquier situación que
pudiera comprometer a un
gobierno con relación al pago de
su deuda
41
Indicadores de vulnerabilidad o estáticos
• ¿dadas las condiciones

prevalecientes el gobierno podrá
enfrentar sus obligaciones?
• ¿hay elementos o fenómenos
que pueden transgredir o
quebrantar el estado actual de las
cosas?
42
• Indicadores de deuda total

 Perfiles de vencimiento
 Calendarios
 Sensibilidad a tasas de interés
 Composición en moneda
extranjera
43
• Indicadores sobre deuda externa

e interna
Son útiles para determinar la evolución de
la deuda y la capacidad de pago
Proporcionan señales sobre el deterioro en

las condiciones económicas
44

 Deuda/PIB
 Déficit/PIB
 Costos de la deuda/PIB
 Ingresos tributarios /deuda
 Ingresos totales/deuda
45

 Rapidez del crecimiento total de la
deuda en relación con el ritmo de
de la economía
 Calidad de los activos y las

posiciones fuera de balance
46
 La rentabilidad y liquidez
 El ritmo y la calidad del
crecimiento del crédito
47
 Plazo promedio de vencimiento

de los contratos o bonos de
deuda
 Duración
48
• Indicadores sobre deuda total
 Proporciones de deuda en moneda

extranjera
 Proporciones de deuda a tasas de
interés flotantes o indexadas
49
• Indicadores de deuda externa
 Deuda externa/PIB
 Servicio de la deuda/
ingresos por exportaciones
 Deuda en moneda
extranjera / deuda total
50
• Indicadores de deuda externa
 Reservas internacionales/
deuda externa de corto plazo
 Tasa promedio ponderada de
interés
51
• Indicadores de deuda interna

 Deuda interna/PIB
 Deuda de tenedores
extranjeros/deuda interna
 Deuda indexada/deuda interna
 Deuda en moneda extranjera/
deuda interna
52
 Plazo promedio ponderado

 Duración
 Tasa promedio ponderado de
la deuda
53
• Indicadores de estructura
 Deuda de mercado/deuda externa
 Deuda contratada/Deuda externa
 Composición según tipo de instrumentos
 Composición según plazos de vencimiento
54

Deben considerar los pasivos contingentes
con alta probabilidad de materialización:
• Pensiones
• Avales y garantías
• Resoluciones de litigios judiciales
• Rescates financieros
55
Contenido
5.2
Indicadores de
sostenibilidad
56
5.2 Indicadores de sostenibilidad
Concepto de sostenibilidad fiscal de los gobiernos
El valor presente de todos los ingresos

futuros es mayor al de sus gastos,
incluyendo el servicio de la deuda
Vp(ingresos)>Vp(gastos, servicio de la deuda)
57
Mediciones de sostenibilidad
Responde a las preguntas:
• ¿puede el comportamiento actual de

la política fiscal sostenerse sin
generar una deuda pública que
crezca sin límite?
58
• ¿necesita el gobierno incrementar

sus impuestos o disminuir el gasto
para evitar el comportamiento
explosivo de la deuda?
59
Escenario central Indicadores

Condiciones Análisis de
macroeconómicas sostenibilidad
El análisis considera la probabilidad

de que las variables sufran
modificaciones significativas
60
Punto de partida del análisis de sostenibilidad
Restricción presupuestal del gobierno:
El valor presente de todos los ingresos

futuros es igual o mayor al de sus egresos,
incluyendo el servicio de la deuda
Vp(ingresos) >
_ Vp(gastos, servicio de la deuda)
61
Punto de partida del análisis de sostenibilidad
Restricción presupuestal del gobierno:

Según Blanchard, ceteris paribus, la política
fiscal es sostenible si la deuda real no crece
más rápido que la tasa de interés; esto es
equivalente a que la deuda real con respecto
al PIB no crezca más rápido que la diferencia
(positiva) entre la tasa de interés y la tasa de
crecimiento de la economía.
62
Análisis de sostenibilidad
Escenario central
• Deuda/PIB
• Déficit primario/PIB
• Restricción • Estimación del
intertemporal
superávit primario
del gobierno
necesario para
Otras variables mantener la deuda
e indicadores constante
macroeconómicos
63
Los intereses generados

incrementan la deuda, por lo que
para mantenerla constante, el
aumento debe ser compensado
por un superávit primario de la
misma magnitud.
64
Así, el indicador señala a cuánto debe

ascender el superávit primario para
compensar el pago de intereses y, por
lo tanto, lograr que la deuda se
mantenga constante.
65
• Estimación del • Valor del

superávit primario superávit primario
necesario para esperado
mantener la deuda
constante
La diferencia entre estos valores es una estimación del

ajuste fiscal requerido para alcanzar una trayectoria
sostenible
66
Restricción intertemporal -- Variación de Talvi y Vegh
• Pagos por intereses

reales efectivos
sobre el monto de
• superávit primario
permanente
la deuda inicial del
gobierno
Si la diferencia es igual a cero, la política fiscal será

sostenible
Si la diferencia es positiva, los ingresos no serán
suficientes para cubrir los intereses
67
Restricción presupuestal -- Variación de Blanchard
• Tasa impositiva que

aseguraría la
sostenibilidad de la
• Tasa
observada
deuda inicial del
gobierno
Si la diferencia es positiva, será necesario un ajuste

fiscal que implique aumento de impuestos o reducción
del gasto.
68
Análisis de escenarios
• Escenarios macroeconómicos
Es posible que las mediciones basadas en el
escenario esperado o que toman en cuenta las
variables en su nivel de largo plazo muestren
escenarios sostenibles, pero que ante cambios
en alguna de las variables macroeconómicas,
reflejen un deterioro tal que pueda derivar en
una crisis.
69
• Escenarios de estrés
• Recesión
• Choques en las tasas de interés
• Cambios en precio de las materias
primas de exportación
• Tipo de cambio
• Pasivos contingentes
• Riesgos de mercado o de crédito
70
Los resultados del análisis de:

• Escenarios macroeconómicos
• Escenarios de estrés
son utilizados para evaluar la posición de
las finanzas públicas, por organismos
internacionales como el FMI y el BM
71
Evaluación de la sostenibilidad de las finanzas públicas
Permite conocer:
• Si el gobierno puede cumplir sus
compromisos de deuda
• La magnitud que debiera tener un
ajuste fiscal para volver a la
situación sostenible
72
Gestión de la deuda pública
Gestores de la Autoridades
deuda del Banco
Central
Compartir el entendimiento de los objetivos de

la política de gestión de deuda, y de la
política económica, fiscal y monetaria
73
Contenido
6
Comportamiento
de los actores
74
6.1 Instituciones
Evaluación de las instituciones
• Currícula excepcional
• Historia de la institución
• Controles y políticas que ha establecido
• Manejo político e institucional recibido
75
6.1 Instituciones
Órganos de la estructura
• Ejecutivo
• Control y coordinación
• Operativos: negociación y servicios
• Registro
• Análisis
76
6.1 Instituciones
La oficina de deuda y el costo administrativo
Una estructura de gestión y administración

de la deuda bien organizada mejorará los
flujos de información, la calidad de la
misma y, por lo tanto, las decisiones que
se tomen serán las idóneas para satisfacer
las necesidades de cada país.
77
6.1 Instituciones
Aspectos que debe evaluar el auditor
• Actividades perfectamente definidas en

las leyes, normas y reglamentos
• Que exista un manual con una

descripción detallada de las
responsabilidades y funciones de las
oficinas encargadas
78
6.1 Instituciones
Aspectos que debe evaluar el auditor
• Manuales de procedimientos
• Organigramas
• Descripción de tareas de cada funcionario
• Sistema de contabilidad para identificar
costos reales asociados a funciones de
79
6.1 Instituciones
Costo Administrativo
Gastos en administración de la deuda

deuda total
Señala la proporción del gasto adjetivo sobre el

sustantivo.
Se puede realizar un ejercicio de benchmarking

para verificar si se está por debajo o por arriba
de la media mundial.
80
6.1 Instituciones
Costos de administración de la deuda

• Costos directos de personal, materiales,
oficinas y servicios
• Pago de comisiones a los agentes o
instituciones colocadoras o por
apertura del crédito
• Pago de impuestos en los países de
colocación
• Comisiones de aval o garantías
81
6.2 Recursos humanos
Objetivo de las políticas de recursos humanos

Satisfacer las necesidades de la
organización para el óptimo
cumplimiento de los fines para los que
fue creada
Se requiere personal
 Competente
 Que mantenga un alto nivel de
desempeño
82
Servicio Civil de Carrera
Mayor atención
a los programas
Fortalecer y de desarrollo,
planear capacitación y
actividades bienestar del
personal
Servicio civil de carrera
83
Integridad y valores éticos
Dado que las autoridades responsables de

la administración de la deuda pueden
sustraerse a los controles internos, la
integridad y los valores éticos son
esenciales para mantener controles
internos eficaces.
84
Normas éticas
Conducta de funcionarios públicos
• Normas éticas claras y ampliamente

difundidas
• Código Internacional de Conducta

para los Titulares de Cargos Públicos
85
Grado de competencia y capacitación
• Competencia
• Conocimiento
• Aptitudes
• Escolaridad
• Capacitación
• Experiencia
• Responsabilidades
86
Contenido
7
Rendición de cuentas a
los ciudadanos
87
7 Rendición de cuentas a los ciudadanos
Calidad en el Servicio
Objetivo:
• Generar reformas en el sector público

para mejorar la capacidad de respuesta
y sensibilidad de las instituciones
públicas a través de requerir y alentar
un mayor énfasis en el rendimiento
88
OCDE – La administración como servicio, el público como

cliente
Componentes de un servicio sensible a
los requerimientos del cliente:
• Transparencia
• Participación del cliente
• Accesibilidad
El ciudadano tiene derecho a exigir una
rendición de cuentas idónea y oportuna del
manejo de todos los recursos públicos.
89
Utilización de los indicadores de rendición de cuentas
Verificar que los informes de la gestión de

la deuda pública sean:
• Transparentes
• Oportunos
• Confiables
90
Directrices para la gestión de la deuda pública
Dos premisas:
1. Las operaciones serán más eficaces si

se dan a conocer al público y por ende
a los mercados financieros, las metas
y los instrumentos de política y si las
autoridades pueden comprometerse en
forma creíble a alcanzar esas metas
91
Directrices para la gestión de la deuda pública
Dos premisas:
2. La transparencia promoverá el buen

gobierno gracias a la mejora de la
rendición de cuentas por parte de
bancos centrales, ministerios de
hacienda y otras instituciones públicas
que participan en la gestión de la
deuda
92
Acciones para lograr la satisfacción del cliente
• Determinación clara de funciones,

cometidos y objetivos de los
organismos financieros
• Definición clara y difusión al

público de los objetivos de la
93
Acciones para lograr la satisfacción del cliente
• Dar a conocer públicamente los aspectos

sustanciales de las operaciones de gestión
de la deuda
• Proporcionar al público información sobre la

actividad presupuestaria pasada, presente y
prevista, comprendido el financiamiento, y la
posición financiera consolidada del gobierno.
94
Manual de transparencia fiscal – FMI

Cuatro esferas en el suministro de información
gubernamental:
1. Cobertura del presupuesto anual
2. Ejecución presupuestaria y pronósticos
3. Pasivos contingentes, gastos tributarios y actividades

cuasifiscales, y
4. Deuda y activos financieros
95
Con relación a deuda pública:
El gobierno deberá proporcionar a los

ciudadanos, de manera regular,
información sobre la estructura de la
deuda y los activos financieros
96
para estar en posibilidad de evaluar

la capacidad para financiar sus
actividades y cumplir con sus
obligaciones de deuda, así como
para estimar el monto de ingresos
futuros que requiere para satisfacer
todos los compromisos existentes.
97
AUDITORÍA DE DESEMPEÑO A
LA DEUDA PUBLICA

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UN EJERCICIO DE TÉRMINOS DE REFERENCIA

AUDITORÍA DE DESEMPEÑO A LA DEUDA

Árbol de términos de referencia

Seis líneas de trabajo

Temas para trabajos futuros

A. Evaluación del impacto socioeconómico de la

• ¿hasta dónde la deuda ha ayudado a los países

Temas para trabajos futuros

B. Efecto desplazamiento o crowding out

• ¿los recursos que pasan de los inversionistas

• ¿cuál es el destino que le da el gobierno y cuál

• ¿quién es más eficaz para invertir?

Características de una correcta definición de deuda

La definición de deuda debe permitir evaluar:

La conceptualizcion de deuda debe abarcar:

• La deuda total del gobierno

Cuerpo de leyes y normas

Articulación de mandatos y funciones

Aspectos mínimos que debe determinar el marco jurídico

• Formulación de políticas y estrategias en materia

Aspectos mínimos que debe determinar el marco jurídico

• Entidades autorizadas para contratar préstamos

• Establecimiento de la entidad facultada para registrar y

Concepto de gestión de la deuda

Operaciones necesarias para obtener

• Diseño para la contratación de

• Establecer e instrumentar una

Actividades que debe comprender el plan para la gestión

Actividades que debe comprenden el plan para la gestión

• Establecer y mantener un eficaz

• Contar con un registro

Evaluación de la estructura de la deuda

• Relación deuda fija / deuda flotante

Proceso para determinar

Riesgos más frecuentes

Riesgos más frecuentes

• Falta de claridad en competencia

El auditor debe comprobar:

• Que el marco legal y normativo

El auditor debe comprobar:

• Que se vincule la gestión de la

• Que las autoridades atiendan

• Veracidad de los datos

INTOSAI, el FMI y el BM han promovido:

Para asegurar que los datos sean

• Realizar verificaciones cruzadas

• Conciliar periódicamente diferentes

• Realizar evaluaciones independientes

Sanas prácticas de gestión de deuda

• Con un sistema de contabilidad

• Con claridad en requisitos de informes, en

Objetivo de las actividades de control

• Obtener informes confiables que

Qué debe verificar el auditor

• Existan manuales que den

• Que prevean las contingencias

Implica la necesidad de construir

Indicadores de vulnerabilidad o estáticos

• ¿dadas las condiciones

Indicadores de vulnerabilidad o estáticos

• Indicadores de deuda total

Indicadores de vulnerabilidad o estáticos

• Indicadores sobre deuda externa