Las dos corrientes del análisis: Racionalismo e Incrementalismo.

• “Análisis de políticas" a la propuesta y/o a la actividad de mejorar las decisiones de

políticas mediante la incorporación sistemática de teoría y método científico, más allá de
las socorridísimas razones tradicionales de la experiencia, la intuición, la costumbre o la
ley.

Análisis de Políticas
(Edward S. Quade)

Investigación de
Análisis de sistemas Análisis de políticas
Operaciones

Realizar objetivo de
Realizar objetivo de la
Realizar objetivo de la las manera más
manera más
mejor manera. económica con
económica.
equidad.
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 El análisis de políticas dominante se caracteriza por incorporar
explícitamente el esquema de decisión racional o de solución racional
de problemas, cuyos pasos son:
elección y puesta en práctica
determinar el objetivo a lograr
programada de la alternativa
y ordenar las preferencias
eficiente u optima

indicar las opciones de acción

que por los medios que
incorporan y el cálculo de sus
consecuencias se consideran evaluación de resultados
idóneas para efectuar el
estado de cosas-objetivo de la
acción

comparar las opciones en

aprendizaje reiterativo según
términos de eficiencia técnica
los resultados.
y económica

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• Si Simon insistía en los límites de la racionalidad, Popper destacaba el
carácter progresivo de la racionalidad mediante autocrítica y
autocorrección. Los dos, a su manera, advertían sobre los riesgos de
políticas majestuosas y empresas gubernamentales taumatúrgicas, que
no podían descansar en un terreno cognoscitivo consistente y que, por
ende, estaban más cercanas a la equivocación que al acierto.
• Charles E. Lindblom recogió y rehizo estas dos posiciones, al afirmar
que los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente
a los problemas públicos sin tener que comprometerse con los
supuestos y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva (teorías
causales y modelación matemática del comportamiento), que
hipotecaban el análisis de políticas dominante y la planificación.
En el abordaje de problemas complejos, como suelen ser los problemas públicos de las
políticas, los límites de información, conocimiento, tiempo y recursos afectan el proceso de
elaboración de políticas. 3
Es libresco suponer o exigir que un gobierno encare el conjunto de
las decisiones públicas complejas y tornadizas con un
ordenamiento coherente de valores conceptualizados
correctamente, que cuente oportunamente con toda la
información requerida, que construya todas las opciones políticas
relevantes en todas las circunstancias, que haga un cálculo
puntilloso de las consecuencias de sus actos y una ponderación
exhaustiva entre las opciones y cuente con un repertorio de
teorías causales capaces de guiar cualquier toma de decisión. Las
decisiones siguen, más bien, la regla pragmática de "salir del
atolladero, del lío”.

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• Comparaciones sucesivas y limitadas es una estrategia que busca
simplificar el análisis y la toma de decisiones, sin caer en la
improvisación irracional de la decisión pública. Dos son los rasgos
importantes del procedimiento. El primero consiste en reducir el
universo de las opciones de política a ponderar, limitando las
comparaciones sólo al conjunto de las "políticas que difieren muy
poco de las políticas que se llevan actualmente a cabo... Estudiar sólo
los aspectos en que la opción propuesta y sus consecuencias difieren
del statu quo". Por consiguiente, en segundo lugar, implica “ignorar
muchas de las consecuencias posibles de otras muchas políticas
posibles e ignorar también otros importantes valores, propios de las
consecuencias que se dejaron de lado y no se tomaron en
Este método de formulación selectiva de políticas reduce o elimina la necesidad de descansar
consideración” (Lindblom, 1959: 84-85).
en teorías previas, sin por ello ir a parar en la precipitación y veleidad de la decisión de una
política.
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• En efecto, una política (comercial, agrícola, educativa... ) no es una decisión inédita,
forma parte de una historia de decisiones, de la que se conocen los logros y fracasos
de sus operaciones e intentos. Es el eslabón de una cadena de decisiones sucesivas
que buscan realizar un objetivo o resolver un problema, sin lograrlo cabalmente.
"Una política no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace
sin cesar. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia
algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas
consideraciones" (Lindblom, 1959: 86).
• Cualquier política a decidir en un momento dado tiene precedentes cognoscitivos,
memorias y experiencias. Cuenta con un conocimiento que le permite saber cuáles
acciones produjeron cuáles consecuencias en cuáles circunstancias. El hecho de que
para la toma de decisiones se comparen sólo las opciones políticas que se separan en
el margen de las políticas actualmente en operación (ya por introducción de algún
nuevo factor, o por modificación graduable del valor de un factor causal presente),
permite calcular razonablemente las consecuencias de las nuevas opciones y reducir
sus probabilidades de error y fracaso.
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• Este método de análisis comparativo entre políticas sucesivas,
apenas diferentes, "no requiere teoría". Y es absurdo, en su opinión,
pretender contar con un sistema de teoremas causales para todos los
problemas empíricos inusuales y cambiantes que los gobiernos
enfrentan.
• "Para los propósitos de la elaboración de políticas se requiere conocer
sólo las consecuencias de los aspectos en los que cada política difiere.
Para esta aspiración mucho más modesta, no se requiere teoría,
aunque puede ser de gran ayuda. Se puede proceder a aislar las
probables diferencias examinando las consecuencias diversas que
resultarían respecto de las consecuencias de las políticas pasadas. Es
un programa viable porque sus observaciones pueden basarse en una
larga secuencia de cambios incrementales" (Lindblom, 1959: 87).
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• Este análisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no ofrece una
solución exhaustiva e instantánea del problema público, desata más bien un
proceso sistemático de intervenciones sucesivas y graduales, experimentales
y correctivas, teniendo como referente de comparación las consecuencias de
la política inmediatamente anterior. Más aún, al tener como criterio de
corrección la incrementalidad, esta estrategia de análisis conduce a ajustar
gradual y realistamente los objetivos preferidos por sociedad y gobierno.
Pone a la obra un aprendizaje de lo que realistamente hay que preferir y no
sólo de cómo realizar los objetivos deseados.
• Este estilo de gobernar, que aumenta correctivamente vez por vez el margen
de maniobra de un gobierno, fue considerado por él como el estilo propio y
obligado de las democracias pluralistas, "poliárquicas", en sociedades con
grupos de interés poderosos, bien informados, autónomos y capaces de
presión efectiva.
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• Lindblom quiere decir que los problemas, necesidades y conflictos,
que inevitablemente aparecen en la vida social, encuentran su
planteamiento y desahogo gracias a los inteligentes entendimientos,
arreglos y transacciones de los actores sociales, más que mediante
los elaboradísimos análisis y recomendaciones de analistas cerebrales
pero distantes del campo de batalla de los intereses.
• Las críticas al "incrementalismo" como modelo de análisis y decisión
de políticas no se hicieron esperar. No sólo fue considerado una
renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones públicas, sino una
legitimación conservadora del balance de poder existente en una
sociedad. Decidir en el margen, con pequeños aun si apresurados
cambios, significaba coartar la innovación, cerrar los ojos ante
problemas públicos agudos, atacar los síntomas y no las causas.
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• En opinión de Lindblom, el gobierno que actúa en medio de la
abierta competencia de ideas e intereses y frente a poderosas
organizaciones sociales y políticas no tiene una amplia autonomía
como para poder lanzarse a grandes empresas, particularmente si sus
políticas no poseen el respaldo de teorías y tecnologías probadas y
compartidas. Hacerlo es temerario y el costo del error será altísimo,
pagadero también con la eventual alternancia en el poder. En
contraste, corregir, ajustar, adaptar, reformar la última política a la
obra en un área particular de problemas, disminuye la probabilidad
de catástrofe, y los errores inevitables podrán ser rápidamente
absorbidos y contrabalanceados por los grupos de interés afectados,
que como "perros guardianes" alzarán la voz, cuestionarán y obligarán
al gobierno a reparar y compensar los daños, deteniendo o revisando
sus políticas. 10
• Los individuos y las organizaciones sociales, para abordar sus asuntos públicos, han
generado muchas estrategias de acción colectiva, "interacciones". Votan,
negocian, delegan a otros su decisión, cooperan, intercambian, fuerzan a los
demás a una específica actuación... Cada una de estas interacciones está al
origen de los intentos por resolver problemas colectivos -al origen de las políticas-
y cada una muestra que en mucho "la interacción substituye al análisis",
originando "políticas" pertinentes y eficaces para la atención de problemas
públicos.
• En muchas áreas de la vida y del gobierno, la interacción toma el lugar del análisis
en la solución de los problemas. Por ejemplo, en las sociedades occidentales
contemporáneas, las interacciones de mercado -comprar y vender- "resuelven" el
problema de cómo y dónde asignar los recursos de la nación. Nadie necesita
ponerse a analizar el problema.
En tanto proceso de solución de problemas y de elaboración de políticas, las interacciones son una
alternativa al análisis. Pueden siempre reemplazar al análisis y pueden con frecuencia lograr
soluciones en donde falla el análisis" (Lindblom, 1980: 27).
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• La interacción política puede sustituir al análisis. Pero también lo
necesita. A diferencia del análisis racionalista, programáticamente
ajeno y hostil a todo interjuego político particularista, en la visión
lindblomiana el análisis es un elemento indispensable para las
negociaciones políticas. Es un “instrumento de control de los
demás en la interacción política" y "un instrumento de persuasión".
En efecto, los participantes en una política mejoran su desempeño en
las controversias y transacciones políticas, si para la exposición y
defensa de su posición se apoyan en análisis de situaciones, acciones
y tendencias. Los resultados y argumentos del análisis ayudan a
sustentar más informada y rigurosamente la propia posición, así
como a ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus
posiciones; ayudan también a persuadir a adversarios o a convencer
a reticentes con correlaciones o inferencias aceptadas. 12
• Amitai Etzioni (1967) su propuesta de una exploración mixta del
problema se ubica en la dimensión de la práctica profesional del
analista o del decisor, más que en el ámbito estrictamente teórico-
metodológico en busca de un solvente. Es un atajo profesional más
que una vía de solución. Reconoce que en la política son ineludibles
las decisiones fundamentales, estratégicas, respecto de las cuales es
impertinente y contraproducente el abordaje incremental, pero
insiste a la vez que un análisis debe adaptarse a las situaciones
específicas y a la capacidad instalada (tiempo, recursos, apoyo... ) de
los decisores. Se impone entonces un estilo balanceado de los dos
abordajes.

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