Contenido

I. Evolución de la legislación sobre

descentralización durante la década de 1990
II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia
III. Una propuesta para reducir la inequidad inter-
territorial mediante un Fondo de Compensación
IV. Comentarios finales
La descentralización y las disparidades
económicas regionales en
Colombia en la década de 1990
Juan David Barón R.
Adolfo Meisel Roca

3er Simposio sobre la economía de la Costa Caribe

Las finanzas públicas regionales
Abril 24 de 2003
 I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990
• La Constitución de 1991, mediante sus artículos 356 y
357, otorgó nuevas responsabilidades y recursos a los
gobiernos territoriales profundizando el proceso de
descentralización en Colombia.
 Se definió el Situado Fiscal para los departamentos.
 Se estableció la participación de los municipios en los
Ingresos Corrientes de la Nación como un porcentaje
creciente.
 Además, se dieron algunos parámetros generales para
la distribución de los recursos, entre ellos: usuarios
actuales y potenciales, pobreza y esfuerzo fiscal.
Destinación de recursos: básicamente salud y educación.
 I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990

• Ley 60 de 1993 reglamentó la distribución de los

recursos según los criterios mencionados en los
artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991.
Situado Fiscal:
- 15% repartido por partes iguales entre los
departamentos y distritos.
- 85% según usuarios actuales, potenciales y
esfuerzo fiscal.
- Destinación: educación (60%), salud (20%) y
otros (20%).
I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990

 Participación municipal en ICN:

- Municipios de menos de 50.000 hab. (5%) y los
municipios del río Magdalena (1.5%).
- 93.5% aprox. Habitantes con NBI (40%), grado de
pobreza relativa (20%), población (22%) y
eficiencia fiscal, administrativa y progreso en
calidad de vida (18%).
-Destinación: educación (30%), salud (25%), agua
potable (20%), libre inversión social (20%) y
educación física recreación (5%).
 I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990

• Varios autores han argumentado que el diseño de la

descentralización contribuyó a la aguda crisis fiscal
en los noventa: Lozano (2001), Echavarría et al.
(2002) y Junguito et al. (1995), entre otros.
• Las transferencias de ley alcanzaron en el 2000 el
45% de los ICN, lo que no le daba margen al
gobierno central para poder hacer ajustes fiscales.
• Otro problema fue la alta volatilidad que
presentaron las transferencias, lo cual le impidió a
las regiones asignar los recursos adecuadamente.
 I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990

• El Acto Legislativo 01 de 2001 modificó los

artículos 356 y 357 de la Constitución.
• Ley 715 de 2001 determinó la forma de
distribución de los recursos.
• Con esta normatividad se pretende solucionar los
problemas de estabilidad macroeconómica,
volatilidad de los recursos y duplicidad de
funciones entre municipios y departamentos.
• El acto legislativo creó el Sistema General de
Participaciones que reemplaza al SF, a las PICN y a
las transferencias complementarias de SF
 I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990

• El monto total del SGP, 11 billones de pesos aprox.

en 2001, se reparte así:
- 4% es para resguardos indígenas, municipios del
río Magdalena, un programa de alimentación escolar
y el FONPET.
- 96% en tres fondos: educativo (58.5%), salud
(24.5%) y propósito general (17%)
• Después de un periodo de transición (2002-2008), el
SGP crecerá como un promedio de la variación
porcentual que hayan tenido los ICN en los cuatro
años anteriores.
 I. Evolución de la descentralización
durante la década de 1990

• ¿Por qué motivo adoptó Colombia un proceso de

descentralización?
- Eficiencia
- Legitimidad del Estado
- Equidad

Sin embargo, no todos los objetivos se han logrado.

En particular, el de equidad horizontal.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

• En teoría la descentralización podría crear dos

problemas:
- Generar inestabilidad macroeconómica
- Aumentar las disparidades económicas regionales
mediante una desbalanceada distribución de
recursos entre regiones
• En Colombia, se ha discutido mucho sobre el efecto
de la descentralización en las finanzas nacionales y
casi nada sobre los efectos de la descentralización
sobre las disparidades económicas.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

• La descentralización no abordó el tema de la

equidad en forma explícita.
• El tema de la equidad regional sólo ha sido tratado
implícitamente en el diseño de las transferencias en
países como Colombia, Brasil, India, México.
• Anwar Shah(1998): “Estos mecanismos de
transferencias combinan objetivos diversos y
contradictorios en la misma fórmula y se quedan
cortos en los objetivos individuales. Las fórmulas
fracasan debido a la falta de estándares de
igualación explícitos”.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Cuadro 1
PIB per-cápita departamental, 1990 y 2000
(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i)
PIB 1990 PIB 2000 PIB 1990 PIB 2000 Tasa de
Depto PIB 1990 Puesto 1990 PIB 2000 Puesto 2000 como % del como % del como % de como % crecimiento
1o. 1o. mediana mediana anual, 90-00
Nuevos Departamentos 1.889 5 2.596 1 79% 100% 132% 186% 3.23%
Santafé de Bogotá, D.C. 2.402 1 2.500 2 100% 96% 168% 179% 0.40%
Santander 1.879 6 2.229 3 78% 86% 132% 160% 1.72%
Meta 1.994 3 2.099 4 83% 81% 140% 151% 0.51%
Antioquia 1.921 4 2.098 5 80% 81% 135% 150% 0.89%
Valle del Cauca 1.739 7 2.077 6 72% 80% 122% 149% 1.79%
La Guajira 2.168 2 1.892 7 90% 73% 152% 136% -1.35%
Cundinamarca 1.426 13 1.766 8 59% 68% 100% 127% 2.16%
Tolima 1.326 15 1.580 9 55% 61% 93% 113% 1.77%
Atlántico 1.726 8 1.559 10 72% 60% 121% 112% -1.02%
Huila 1.445 11 1.463 11 60% 56% 101% 105% 0.12%
Caldas 1.300 16 1.400 12 54% 54% 91% 100% 0.74%
Boyacá 1.527 9 1.395 13 64% 54% 107% 100% -0.90%
Bolívar 1.253 17 1.340 14 52% 52% 88% 96% 0.67%
Quindío 1.437 12 1.314 15 60% 51% 101% 94% -0.89%
Risaralda 1.501 10 1.305 16 63% 50% 105% 94% -1.39%
Cesar 1.216 18 1.293 17 51% 50% 85% 93% 0.62%
Córdoba 1.016 20 1.281 18 42% 49% 71% 92% 2.35%
Caquetá 1.395 14 1.264 19 58% 49% 98% 91% -0.98%
Norte de Santander 1.085 19 1.029 20 45% 40% 76% 74% -0.52%
Cauca 0.874 22 0.951 21 36% 37% 61% 68% 0.85%
Magdalena 0.815 23 0.926 22 34% 36% 57% 66% 1.29%
Sucre 0.797 24 0.790 23 33% 30% 56% 57% -0.08%
Nariño 0.773 25 0.776 24 32% 30% 54% 56% 0.03%
Chocó 0.965 21 0.728 25 40% 28% 68% 52% -2.78%

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.

 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Gráfico 1
Concentración del PIB per-cápita departamental
0,40 Dispersión del Logaritmo del PIB departamental per-cápita, 1980 - 2000

0,38

0,36

0,34

La dispersión
0,32
se aumentó
0,30
1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000
Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE.
II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

¿hacia dónde se fueron los

recursos de la
descentralización?
II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Mapa 1
Las regiones
utilizadas…

• La información fue
suministrada por el
Ministerio de Hacienda,
Dirección de Apoyo Fiscal
• La información por
regiones incluye
información departamental
y municipal.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Gráfico 2
Ingresos totales per-cápita consolidado regional, 1987– 2000
(Miles de pesos de 2000)
600

I. Totales = I. Corrientes +
500 I. Transferencias + I. Capital

400

300

200

100

0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Caribe Central-Occidente Central-Sur Bogotá
Central-Norte Pacífica Nuevos Departamentos

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y

Ministerio de Hacienda.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Gráfico 3
Ingresos tributarios per-cápita consolidado regional, 1987-2000
(Miles de pesos de 2000)
250

Estatuto
200 Orgánico

150

100

50

0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Caribe Central-Occidente Central-Sur Bogotá
Central-Norte Pacífica Nuevos Departamentos

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y

Ministerio de Hacienda.
II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Mapa 2

Ingresos tributarios
per-cápita consolidado
departamental
(promedio 1996-2000)

Fuente: Cálculos de los autores con

base en información IGAC, DANE
y Ministerio de Hacienda
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Gráfico 4
350
Ingresos por transferencias per-cápita consolidado regional,
1987-2000 (Miles de pesos de 2000)
300
Incluyen
250 regalías y
cofinanciació
200
n
150

100

50

0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Caribe Central-Occidente Central-Sur Bogotá
Central-Norte Pacífica Nuevos Departamentos

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y

Ministerio de Hacienda.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Gráfico 5
Ingresos tributarios más trasferencias per-cápita consolidado
departamental, promedio 1996-2000
Bogotá recibe más
transferencias per-
cápita que uno de los
departamentos más
pobres…

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Minhacienda.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Gráfico 5
Los ricos consolidado
Ingresos tributarios más trasferencias per-cápita
pueden
departamental, promedio recoger
1996-2000
más
impuestos…
impuestos

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y Minhacienda.
II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Mapa 3

Ingresos tributarios más

transferencias per-cápita
consolidado departamental
(promedio 1996-2000)

Fuente: Cálculos de los autores con

base en información IGAC, DANE
y Ministerio de Hacienda
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia
Gráfico 6
Relación entre ingresos por transferencias per-cápita y PIB per-cápita
220 (Promedio 1996-2000)

No hay una relación clara entre nivel de

Ingresos por transferencias promedio 1996-2000

180
ingreso y transferencias…
(miles de pesos)

140
y = 0.006x + 105.817

100

60

Debería
20
ser..
500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000
PIB departamental per-cápita promedio 1996-2000 (miles de pesos)

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y

Ministerio de Hacienda.
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia
Gráfico 7
Relación entre ingresos tributarios per-cápita y PIB per-cápita
250 (Promedio 1996-2000)
Ingresos tributarios per-cápita promedio 1996-2000

200
Los de mayor ingreso recaudan mayores
impuestos
150
(miles de pesos)

y = 0.1x - 45.9
100

50

-50
500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000
PIB per-cápita deparatamental promedio 1996-2000 (miles de pesos)

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y

Ministerio de Hacienda.
II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia

Ahora, veamos si los

recursos se van a los
municipios más pobres…
 II. La descentralización y las disparidades
económicas regionales en Colombia
Gráfico 9
Participación municipal promedio per-cápita 1993-2000 en los Ingresos
Corrientes de la Nación y porcentaje municipal de hogares con NBI en 1993
900

800

700
Debería
PICN percapita promedio 1993-2000

600 ser así...

(miles de pesos de 2000)

500

400

300 Es
así...
200

100

0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% hogares con NBI (MUNICIPIOS)

Fuente: Cálculo de los autores con base en información del DANE y

Ministerio de Hacienda.
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación
• Teniendo en cuenta tanto las disparidades mostradas
en la distribución de recursos de descentralización
como en la actividad económica regional,
consideramos necesario…
introducir dentro del esquema de descentralización
un componente “explícito” y transparente de
compensación fiscal para los departamentos
colombianos.
• Este tipo de fondos de compensación ha sido
utilizado en varios países con el fin de combatir las
disparidades económicas regionales (Ej.: Canadá,
Australia, Suiza, Corea, Japón, Alemania.)
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación

• El principio básico de este fondo debe ser el de dar

a los departamentos más rezagados recursos
adicionales para que puedan brindar mejores
servicios a sus comunidades.
• Este fondo debe basarse en el nivel de ingresos
tributarios y por transferencias per-cápita ya que en
los primeros se encuentra gran parte de las
disparidades fiscales regionales.
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación
• Ejemplo de compensación fiscal
departamental:
El primer paso es definir un nivel mínimo de
recursos per-cápita que deben tener los
departamentos.
En este caso se toma un promedio de los ingresos
(por transferencias y tributarios) de 10
departamentos representativos (se excluyen los
Nuevos Departamentos, los que reciben grandes
recursos por regalías y los de más altos ingresos)…
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación
Cuadro 3
Cálculo del nivel mínimo garantizado con base en ingresos por
transferencias y tributarios (promedio 1996-2000)
10 departamentos representativos
Depatamento Ingresos
N. SANTANDER 102,317
NARIÑO 107,672 El nivel mínimo
CHOCÓ 117,522 garantizado que
MAGDALENA 118,818
debería tener un
RISARALDA 121,128
ATLÁNTICO 177,848 departamento es
BOLÍVAR 177,901 de 149.746 pesos
ANTIOQUIA 187,431 por habitante
BOYACÁ 187,467
HUILA 199,353
Promedio 149,746 (Pesos de 2000)
Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de
Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación
Gráfico 10 321.780
pesos por
Ejemplo: Mecanismo de compensación para la equidad habitante
basado en ingresos tributarios más transferencias
per-cápita, promedio 1996-2000

Nivel mínimo:
102.320 $149.746 pesos
por habitante
pesos por
habitante

Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de

Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación

• En el ejemplo, el fondo transferiría recursos

adicionales a 10 departamentos, de la siguiente
forma:
Cuadro 4
Recursos Diferencia con
Departamento Población Compensación
Propios nivel mínimo
N. SANTANDER 102,317 47,428 1,143,101 54,215,212,478
NARIÑO 107,672 42,074 963,498 40,538,215,350
CHOCÓ 117,522 32,224 149,412 4,814,634,877
MAGDALENA 118,818 30,928 824,273 25,493,114,629
RISARALDA 121,128 28,618 911,799 26,093,591,564
CAUCA 122,537 27,209 949,303 25,829,281,135
CALDAS 130,488 19,258 1,081,331 20,823,807,161
CAQUETÁ 132,603 17,143 367,814 6,305,336,511
SUCRE 135,247 14,499 558,653 8,099,712,768
CESAR 142,549 7,197 800,788 5,763,039,902
PUTUMAYO 149,728 18 134,875 2,431,043
Pesos del año 2000 TOTAL 217,975,946,375

Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de

Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación

• En el ejemplo, el fondo transferiría recursos

adicionales a 10 departamentos, de la siguiente
forma:
Cuadro 4
Recursos Diferencia con
Departamento Población Compensación
Propios nivel mínimo
N. SANTANDER 102,317 47,428 1,143,101 54,215,212,478
NARIÑO 107,672 42,074 963,498 40,538,215,350
CHOCÓ 117,522 32,224 149,412 4,814,634,877
MAGDALENA 118,818Equivale al 5.6%
30,928 824,273 25,493,114,629
RISARALDA 121,128 del total 28,618
de las 911,799 26,093,591,564
CAUCA 122,537transferencias
27,209 a 949,303 25,829,281,135
CALDAS 130,488 las entidades
19,258 1,081,331 20,823,807,161
CAQUETÁ 132,603 territoriales
17,143 367,814 6,305,336,511
SUCRE 135,247 14,499 558,653 8,099,712,768
CESAR 142,549 7,197 800,788 5,763,039,902
PUTUMAYO 149,728 18 134,875 2,431,043
Pesos del año 2000 TOTAL 217,975,946,375

Fuente: Cálculo de los autores con base en información de Ministerio de

Hacienda-Dirección de Apoyo Fiscal y DANE.
 III. Una propuesta para reducir la inequidad
inter-territorial mediante un Fondo de
Compensación

• Temas a tener en cuenta:

 Recursos para el fondo
 Diseño de la fórmula para no incentivar la pereza
fiscal de los departamentos
 Condicionalidad de los recursos de compensación
 IV. Comentarios finales
1. La descentralización de los noventa no llevó a
reducir las disparidades económicas en
Colombia.
2. Colombia es un país con grandes disparidades
económicas, las cuales aumentaron en la década
de 1990.
3. Es necesario que Colombia tenga una política
económica regional “explícita” que contribuya a
reducir las disparidades inter-regionales en
materia de desarrollo económico.
 Comentarios finales

4. Se requiere introducirle correctivos a la

descentralización para que ésta se convierta en un
instrumento de reducción de las disparidades
regionales.

5. Si eso no ocurre, los ciudadanos van a emigrar

hacia aquellas ciudades que les brinden más y
mejores servicios públicos.
 Comentarios finales

6. Una forma de ajustar la descentralización y lograr

equidad es la creación de un fondo de
compensación inter-regional que en forma
explícita y clara le garantice a las regiones más
rezagadas recursos adicionales para la prestación
de servicios sociales a la comunidad.
Fin