MODULO IV

• Políticas públicas: Definiciones y diferencia

con la gestión pública. Modelos conceptuales
• Ciclo de las políticas públicas. Indicadores
• Modelo explicativo del desarrollo de políticas
públicas para el caso peruano: Marco general
de las políticas públicas en el Perú
 POLÍTICAS PÚBLICAS
En general, se pueden establecer las siguientes
premisas que delimitan una política pública:
a) Una política pública es siempre un proceso de
acción y se configura como un proceso de
procesos;
b) Es una construcción analítica y se construye a
través de la conexión de un ámbito de
problemas, necesidades y/o de oportunidades
de un lado, y la acción (real) de una o varias
instancias de gobierno;
c) Las políticas son públicas (no privadas),
pueden serlo por inacción y también incluye
su contrario;
d) Nunca parte de cero (es herencia de la acción
o inacción del pasado) ni puede considerarse
ajeno a la influencia de otras políticas.
• Una política pública es el conjunto
de lineamientos conceptuales que
rigen la acción de los organismos del
Estado y de la Sociedad Civil frente a
una área de interés. Perfila la forma
como se entiende y define
determinado fenómeno, propone un
conjunto de dimensiones explicativas
del mismo y señala orientaciones
generales para determinar acciones
en campos que permitan incidir
sobre la problemática dada.
• Toda política pública es un conjunto
de decisiones que se traducen en
acciones estratégicamente
seleccionadas dentro de un
conjunto de alternativas, conforme
a una jerarquía de valores y
preferencia de los interesados.
• Las políticas públicas son las
opciones, los modelos, o formas de
organizar las relaciones económicas,
sociales, u otras que a través del
tiempo va eligiendo una sociedad.
• Pueden expresarse a través de:
 Normas específicas que definen la acción del
estado para servicios específicos (Ejemplo:
seguro materno infantil).
 Bloques normativos (conjunto de normas) que
regulan los límites de la actividad de los
individuos o grupos de individuos (Ejemplo:
regulación de servicios de telefonía, código
penal). Dentro de esos límites, ellos pueden
tomar las decisiones y ejecutar las acciones
que mejor respondan a sus necesidades e
intereses.
 Acciones que adopta o que deja de ejecutar
un estado (Ejemplo: desregulación de los
mercados competitivos).
• Las políticas públicas se van formando a
través del tiempo, por lo que reflejan
inevitablemente un juicio de valor sobre
“en qué” y “cómo” debe actuar el
Estado para cumplir sus fines. En esa
medida responden a valores
predominantes o consensos sociales de
una etapa definida de evolución de una
sociedad y reflejan las realidades de
cada una de ellas en un determinado
momento.
• Por ello, lo que se define como política
pública en una etapa, puede dejar de
ser prioritario en otra, pues los actores
sociales que la moldearon o ya lograron
superar la situación que motivó su
demanda por determinada acción del
estado, o porque otros problemas se
han tornado más relevantes.
• Sin embargo, como las políticas
públicas requieren muchas veces de
un periodo prolongado para
mostrar sus efectos, las respuestas
dadas a un problema en un
momento también limitan el campo
de acción de los siguientes
gobiernos. Las políticas públicas
son, entonces, respuestas a
necesidades sociales.
• A la definición genérica de políticas
públicas hay que agregarle algunas
consideraciones, tales como:
1. Las políticas públicas deben ser consideradas como un proceso
decisional. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a
cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones
normalmente tienen una secuencia racional.
2. Los casos de “inacción”, una política puede consistir también en lo
que no se está haciendo.
3. Para que una política pueda ser considerada como pública tiene
que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto
punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales” (Pallares, 1988).
¿QUÉ DIFERENCIA HAY ENTRE POLÍTICA
PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA?
• Existe una confusión muy común entre
política pública y gestión pública.
Prescindiendo de las complejas
definiciones teóricas se puede decir que:
políticas públicas aluden a ¿qué hacer?
Mientras que gestión se refiere a ¿cómo
hacerlo?.
• Así, por ejemplo, modificar el sistema de
prestación de servicios educativos
transfiriendo la responsabilidad de
gestionar las escuelas a asociaciones de
padres, bajo la concepción que de ésta
forma existirá un mejor control de los
resultados del centro educativo, será una
decisión de política pública.
• Implementar esta decisión mediante
“herramientas” que ayuden a llevar a
cabo la política pública “reforma del
sistema educativo”, serán decisiones de
gestión.
• Estas “herramientas” pueden ser, por
ejemplo nuevos marcos de regulación, la
organización de sistemas de control de
calidad e información como pruebas
nacionales de calidad educativa, la
flexibilización o descentralización del
sistema de selección y contratación de
maestros, el diseño e implementación de
un sistema de indicadores de monitoreo.
MODELOS CONCEPTUALES PARA
EL DESARROLLO METODOLÓGICO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• Para el desarrollo de políticas
públicas se consideran los
modelos que diversos
especialistas referencian, estos
son: el modelo racional
propuesto por H. Simón (1947,
1960 y 1983) y el modelo
incrementalista propuesto por
Lindblom (1959, 1968, 1979).
• El MODELO RACIONAL, se desarrolla en tres momentos:
1. Recoger información e investigar de forma sistemática con el
objeto de identificar los problemas presentes o posibles;
2. Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada
problema;
3. Hacer un análisis omnicomprensivo de todas las
posibilidades, alternativas y de sus consecuencias.
• En ese marco podemos indicar que principalmente este modelo da
fuerza a la identificación y caracterización de la situación actual en
análisis o la prospectiva respecto a las condiciones sin políticas
públicas al respecto; llegando hasta el establecimiento de su mejor
diseño atendiendo a las necesidades y expectativas que se requieran.
• Como todo modelo, presenta algunas dificultades, siendo las más
relevantes: que en la práctica no siempre se actúa con un riguroso
proceso racional y los procesos de elaboración de políticas no parten
de cero; esto debido a que la mayoría de políticas públicas se vienen
abordando desde diversas etapas de la vida social de la humanidad.
Para atender a estas restricciones es que se plantea el modelo
incrementalista.
• El MODELO INCREMENTAL, trata de aprovechar las evidencias de un
desarrollo previo, considerando la atención a las limitaciones y
dificultades del modelo racional, para lo cual utiliza diversas
metodologías de evaluación y sistematización de experiencias.
• Es así, que este modelo nos plantea la modificación, mejoramiento,
evolución y también replanteamiento de las políticas públicas a partir
de aquello que la práctica nos presenta. Este modelo también
presenta dificultades y limitaciones, las cuales deben ser atendidas
con una clara metodología del proceso de desarrollo de políticas
públicas con herramientas que permitan viabilizar cada uno de los
momentos o fases que se planteen.
• Por otro lado, diversos estudiosos de las políticas públicas coinciden
que el abordaje para su desarrollo debe responder a un esquema
cíclico.
• Entre algunas propuestas tenemos a:
 Kingdon (1984), propone una secuencia de procesos con los siguientes pasos: a)
definición de la agenda; b) definición de alternativas para la elección; c) selección
concluyente entre las alternativas enumeradas; d) implementación de la decisión.
 Hogwood y Gunn (1984), plantean un ciclo de nueve fases en el curso vital de las
políticas públicas: 1) decidir qué (identificación de la problemática y definición de
la agenda); 2) decidir cómo abordar dicha problemática (proceso de filtrado de
temas-problemas); 3) definición del problema focal; 4) proyecciones de futuro y
pronósticos; 5) definición de objetivos, fines y prioridades; 6) análisis de opciones;
7) implementación, seguimiento y control de políticas; 8) evaluación y revisión; 9)
continuidad, secuencia o terminación de las políticas.
 A partir de estas elaboraciones, Pallares (1988), define un ciclo vital de tres fases
esenciales: 1) formulación de las políticas públicas; 2) implementación o aplicación
práctica de las mismas; y 3) evaluación de su rendimiento.
 Guy Peters (1996), propone modelo lineal con un ciclo de siete fases: 1)
identificación y definición del problema; 2) ingreso a la agenda; 3) formulación de
políticas; 4) legitimación; 5) aprobación y asignación de recursos; 6)
implementación; y 7) evaluación.
 CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
• Las políticas públicas en su desarrollo
atraviesan varias etapas que configuran un
ciclo. La noción de “ciclo” ayuda a analizar
las políticas, pero la realidad de algunas de
ellas no se ajusta necesariamente a un
esquema determinado. Las fases del ciclo
son interdependientes, por lo que el
replanteamiento de cualquiera de ellas
afecta a las siguientes.
• El ciclo, como cualquier sistema, se “cierra”
con un proceso de retroalimentación: la
política pública no se extingue con la
evaluación de sus resultados, sino que ésta
puede dar lugar a una nueva definición del
problema que inició el ciclo.
• Existen diversos enfoques que buscan
explicar el proceso de formación e
implementación de políticas públicas.
Para efectos metodológicos se
presentará el denominado modelo
lineal de Guy Peters (1996) , sin que
ello implique que este proceso es
mecánico u orgánico en sus fases, sino
adoptándolo simplemente por sus
bondades para ayudar a explicar las
diferentes etapas por las que transita
una iniciativa hasta convertirse en una
política pública.
• De acuerdo con el modelo lineal,
las principales fases del ciclo de las
políticas públicas son las siguientes:
1. Identificación y definición del
problema;
2. Ingreso a la agenda
3. Formulación de políticas;
4. Legitimación;
5. Aprobación y asignación de
recursos;
6. Implementación;
7. Evaluación.
IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN
DEL PROBLEMA
• El gobierno advierte la existencia
de problemas u oportunidades
en la sociedad y se plantea si
debe actuar o no. Esta fase
incluye en primer lugar,
actividades de detección y
selección de cuestiones, y, en
segundo lugar, actividades de
definición de problemas.
• Los problemas que se busca
solucionar con una política pública
frecuentemente llegan hasta los
responsables de su diseño e
implementación bajo la forma de
situaciones específicas que
reflejan una necesidad de la
sociedad que requiere ser
atendida.
INGRESO A LA AGENDA
• En las sociedades occidentales, suele
emerger un gran número de
cuestiones que proceden de distintos
sectores de la sociedad, que buscan la
atención de los gobiernos. Ahora bien,
no todas las cuestiones que
preocupan a la sociedad acaban
generando la formación de una
política pública para solucionarlos.
Para estudiar estos procesos se utiliza
el concepto de agenda, y se suele
distinguir entre agenda sistémica, por
una parte, y agenda política,
institucional o de gobierno, por otra.
• La agenda sistémica está formada
por el conjunto de cuestiones que
los miembros de una comunidad
política perciben como merecedoras
de atención pública y que, además,
caen dentro del ámbito
competencial de la autoridad
gubernamental a la que se dirigen;
son las cuestiones que preocupan a
la sociedad.
FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS
• Esta fase busca responder a qué es
lo que se puede y debe hacerse en
función del problema identificado.
Es en esta fase que se realiza él
análisis de alternativas de solución
(políticas públicas posibles), por lo
que se trata de la fase de mayor
incidencia de elementos técnicos
en las fases de creación de las
políticas.
LEGITIMACIÓN
• En esta fase la propuesta de política pública se
“abre” a otros actores políticos que representan a
diversos intereses de la sociedad y típicamente se
resuelven problemas horizontales de balance de
poder (entre actores políticos con similar poder).
Dichas negociaciones se dan a través de los
Gabinetes Políticos (Ej. Consejo de Ministros) o a
través del parlamento y órganos de control político
como los Consejos Regionales y los Concejos
Municipales. Incluso podrían estar presentes en
procesos participativos de consulta ciudadana. Es
decir que es en esta fase en la que potenciales
ganadores y perdedores de una determinada
política pública hacen sentir sus posiciones
respecto de ella a través de los actores políticos o
de representantes de sus respectivos grupos de
interés.
APROBACIÓN Y ASIGNACIÓN DE
RECURSOS
• Es común encontrar políticas
aprobadas (por ejemplo bajo la
forma de planes) que no tienen
un reflejo concreto en los
presupuestos (o en la asignación
de recursos humanos) de las
instituciones que deben
implementarlos. Si no hay
coherencia entre las políticas y los
recursos dispuestos para llevarlas
adelante, el ejercicio de las fases
anteriores resultará fútil.
IMPLEMENTACIÓN
• Lamentablemente, en las fases previas
poco o nada se suele discutir sobre la
forma como se llevará a cabo la
implementación de la política pública. Esta
es una de las razones por las que muchas
de ellas fracasan, ya que muchas veces se
asume que la implementación es
simplemente “el trabajo de la
administración” sin considerar que en esta
fase aparecen problemas operativos, de
falta de información, de valores culturales
opuestos a lo que se propone en la política
pública, entre otros muchos factores que
pueden terminar por desvirtuar el objetivo
para el que fue concebida la política
pública.
EVALUACIÓN
• Es la fase en la que se analiza si la política pública
cumplió sus objetivos. Las unidades de evaluación
de la administración pública determinan en qué
medida se han logrado los objetivos de la política
pública en cuestión. La evaluación cierra el ciclo
de las políticas, y puede retroalimentar el proceso
en cualquiera de sus fases.
• Para que una evaluación sea de calidad, debe ser
prevista y diseñada desde la fase de formulación
de la política pública, de forma tal que todos los
involucrados tengan claridad sobre los resultados
que deben lograr, así como para asegurar que
existirán los elementos necesarios para realizar la
evaluación como por ejemplo líneas de base,
registros con la información de la ejecución,
documentación que permita entender los ajustes
que se hayan realizado con respecto del diseño
original de política pública y las razones que los
motivaron, etc.
• Lo importante es que sin evaluación no
hay forma de tomar decisiones
informadas respecto de la continuación
o cambio en una política pública y por
ende se incrementa el riesgo de invertir
recursos en actividades que no generan
valor para la sociedad, o no mejoran el
bienestar de las personas.