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Décoder les nouveaux instruments de gestion de

l’enseignement supérieur

FALLON Catherine

SPIRAL – Scientific and Public Involvement


in Risk Allocation Laboratory
1. L’objet :
1. un nouveau dispositif : AEQES
2. Gouvernance de l’université (Ulg)
II. Inscription dans une logique de NPM
III. Les instruments comme dispositifs
1. Les instruments de gouvernement comme « dispositif »
2. Les formes de coopération (The art of government)
Introduction : L’analyse de la politique de l’enseignement supérieur en B:

Tradition d’autonomie surveillée des universités;


Peu de coopération inter-piliers;
1988 : Communautarisation de l’ES : marginalisation des universités dans une CF
étriquée
Différenciation Flamand / Francophone
1998 : enveloppe de financement fermée  concurrence
2004 : Bologne : reprise en main (habilitation; regroupement)
2006 : début des évaluations par l’AEQES
2011 : pôles territoriaux ; coopération interuniversitaire et coordination en RECH

L’exposé se concentre sur deux dynamiques nouvelles :


- Dispositif nouveau en matière d’évaluation : AEQES
- Nouveaux modes de gouvernance interne aux universités
I. Démarche de qualité dans l’ES : Une dynamique européenne

Assurance de la qualité : Ensemble des activités préétablies et systématiques mises en


oeuvre dans le cadre du système qualité et démontrées en tant que de besoin, pour
donner la confiance appropriée en ce qu'une entité satisfera aux exigences pour
la qualité.

Pratiques d’évaluation des « outputs » qui émergent en UK


Développement d’initiatives dans certaines disciplines : les écoles vétérinaires (années ’80);
les écoles de gestion (« Equis »)
Echec du processus de « reconnaissance mutuelle » dans le domaine de l’ES (<> grand
marché)
1992 : résultats d’un projet pilote de la Commission européenne , pour une évaluation en
4 phases : auto-évaluation, visite sur place d’un comité d’experts (peer-review)
comprenant au moins un expert étranger, rapport d’évaluation extérieure
mettant en lumière les forces et faiblesses, publication des résultats.
 Relais du Conseil européen; des réunions ministérielles
 Mise en place du réseau européen d’agences d’évaluation (ENQA)
Comment la traduire dans le contexte historique institutionnel belge ?

« Il n’y a pas de place demain pour toutes les universités, avec 4.000 institutions et 16
millions d’étudiants. Donc chaque université doit se profiler. Nous n’avons pas cette
habitude chez nous. …Nous sommes privilégiés en Belgique, sans concurrence, mais
en médecine vétérinaire, nous sommes dans la dimension européenne depuis 20 ans
avec une évaluation pour l’enseignement mais aussi pour la recherche qui apparaît à
travers l’enseignement ! Cela nous a ouvert à une médecine vétérinaire moins
nombriliste. Il y a les mêmes problèmes partout, par exemple la question de
l’autonomie institutionnelle et du financement. Le Commissaire affirmait dans un
colloque en 1996, qu’il y avait une impossibilité de continuer à subsidier
l’enseignement supérieur : il fallait une enveloppe fermée et en contrepartie, il
faudrait de l’autonomie pour que les institutions puissent trouver de l’argent ailleurs.
Nous allons en chercher en recherche ou dans la propriété intellectuelle. Chez nous,
on ne conçoit pas un enseignement qui rapporte de l’argent. Mais en Europe centrale
on accepte des étudiants non subventionnés, qui rapportent ; dans le monde anglosax
les minervals sont si élevés que les étudiants rapportent ! » (Interview d’un
académique)
(ref: participation au processus d’évaluation ScPo; rapports d’éval; rapport d’éval de
l’AEQES par ENAQ)

L’installation de l’AEQES
2002 : 1er décret
2008 : obligation de transparence; indépendance % administration
L'Aeqes se positionne bien dans une démarche évaluative en soutien aux décideurs
politiques : elle a pour mission de :
* procéder à l'évaluation des cursus de l'enseignement supérieur en mettant en
évidence les bonnes pratiques, les insuffisances et les problèmes à résoudre
* faire des propositions adressées aux responsables politiques en vue d'améliorer
la qualité de l'enseignement supérieur« 

La démarche d’évaluation (4 étapes) se base sur une liste d’  » indicateurs » qui sont
plutôt des points à examiner par les experts et qui sont définis en annexe
du décret.
1. Autoévaluation interne
2. Évaluation externe
3. Publication
4. Plan stratégique pour assurer le suivi des recommandations
L’inscription des pratiques dans le cadre belge
« Il est interdit de publier des données susceptibles de mener à un
classement des établissements » (certaines informations ne
peuvent PAS figurer dans les rapports finaux)
Dans les faits, on peut dire que '’AEQES "ne procède pas à des
accréditations ; son but est plutôt de se concentrer sur
l'amélioration continue de la qualité et, surtout aux premiers
stades de son existence, d'établir la confiance et de diffuser
une culture de la qualité dans les établissements
d'enseignement supérieur."
"Le comité d’évaluation a observé qu’il régnait une forte culture du
consensus et de la concertation entre l’AEQES et les parties
prenantes de l’enseignement supérieur en Communauté
française de Belgique." (2011 – évaluation de l’Aeqes)
La logique d'évaluation externe ne semble pas créer de tension entre
les institutions.
Que représentent ces pratiques ?
1. Gestion stratégique (objectifs ; pilotage par des « indicateurs de
performance » ; évaluation et rétroaction; transparence)
effets directs et immédiats :
coopération avec secteur professionnel;
comparaison entre universités

2. Européanisation du dispositif : conformité aux consignes européennes et


aux recommandations de l’ENQA  européanisation des pratiques
(Déclartion ministérielle, 2005: « Nous nous engageons à introduire le
modèle proposé pour l’évaluation par les pairs des agences chargées de la
garantie de la qualité au plan national, tout en respectant les lignes
d’orientation et les critères communément acceptés".)

3. Les recommandations sont transmises aux responsables des universités et


du gouvernement. Les recommandations des évaluateurs ont un contenu
normatif : ex: « Par ex on retrouve parmi les recommandations des
évaluateurs de la Sc Po la proposition 6: "autoriser dans certaines filières
de master une limitation du nombre de places offertes pour garantir
l’excellence de la formation dispensée."  principe d’accès ouvert aux
universités et aux études.
La gouvernance interne des universités
De nombreux pays transforment le mode de pilotage des universités pour mettre en place
des procédures de contrôle, en vue d’une gestion qui renforce la compétition et
l’autonomie
Les universités belges ont une longue tradition d’autonomie :
« On disait qu’il n’y a plus d’administration et qui a repris ce rôle ? C’est le CReF et le
monde politique n’a pas réagi et se comporte comme s’il était déresponsabilisé
vis - à - vis des universités (…) puisque l’administration ne faisait rien, on a
tout mis au FNRS qui ne demandait pas mieux ! Le CReF a le pouvoir ! »

 Evaluation par l’Aeqes ?

Avec le suivi du plan stratégique : " Au niveau de l'établissement : les autorités de


l'établissement organisent le suivi à donner au processus d'évaluation. Dans les
six mois qui suivent la publication sur le site internet de l'Agence des rapports
finaux de synthèse par établissement pour un cursus donné, chaque
établissement concerné transmet à l'Agence un calendrier et un plan de suivi
des recommandations du comité d'experts.« 
Ces changements affaiblissent le "managérialisme académique", à savoir le contrôle
collégial des professeurs sur la gestion des universités;
La gouvernance interne des universités est modifiée à travers les 2 missions

L’enseignement est territorialisé – étudiants peu mobiles – logique gestionnaire


renforcée – diminution des moyens unitaires
La recherche est mondialisée – renforcement de la concurrence – augmentation des
moyens (y compris d’origine privée)
 Attirance pour les « rankings »
 Réorganisation des liens entre enseignement (faculté) et recherche (institut)
 Gestion stratégique des moyens de l’université

« Il faut savoir ce qui se passe dans l’institution ! Avoir une vision d’ensemble des
points forts et des points faibles. (…)
" Ces informations sont importantes parce que l’université doit faire des choix
stratégiques : on ne peut pas tout faire, surtout dans le domaine de la
recherche. Nous devons être bons dans ce qu’on fait et donc il faut choisir
dans quels domaines s’investir"(…)
" I l y a une compétition entre les universités de la Communauté : il faut que le recteur
dispose d’un tableau clair des lignes de force pour négocier, ses points forts
et ses points faibles mais tout cela n’est pas assez connu aujourd’hui. »
II. La transformation managériale : tout le monde est touché …
Quels sont les principes du New Public Management ?
Gestion par les outputs / outcomes au lieu des inputs (culture de résultat)
Augmentation des contrôles de performance
Critiques des contraintes administratives et de la bureaucratisation
Mise en avant de la légitimité de la société civile (créativité ; démocratie)
 Gestion stratégique
 Principe de subsidiarité (<> centralisation)
 Principe de suppléance (l’Etat intervient en dernier recours)
 Logique d’évaluation  améliorer les « 3 E »
 Postuler la supériorité de la coordination par la concurrence et es MTM
III. Les instruments d’une politique publique
(Governing by instruments, Lascoumes & LeGales, 2007)

Les instruments sont techniques : ils doivent remplir des fonctions en


accord avec le objectifs de la politique
Les instruments sont sociaux : ils véhiculent une conception concrète de
la relation entre politique / société, mais aussi des
représentations et des systèmes de sens, encourageant certains
comportements et privilégiant certains groupes d’acteurs. Un
instrument organise des relations sociales spécifiques.

 Il s’agit d’analyser les “instruments à l’oeuvre” : non seulement leurs


outputs mais aussi les relations de pouvoir et les formes de
contrôle social qu’ils organisent.
Le mode de gouvernement (M. Foucault) peut être analysé à
travers la matérialité des actions publiques (procédures,
techniques, rapports).
L’analyse de la construction des instruments comme un processus de
traduction:

Les instruments sont le fruit de plusieurs étapes de traduction :


coordonnant des acteurs hétérogènes (scientifiques, fonctionnaires,
industriels) : ces associations sont stabilisées par la construction
de “points de passage obligés”.
produisant des représentations qui contribuent à décrire et à
catégoriser le social (ex : en définition ce qu’est la “bonne
science”)
 Les conditions d’émergence contribuent à donner à l’instrument une
certaine forme (approche hisorique)

Les outils de la sociologie de la traduction (Callon,1986) permettent de


voir ces “instruments en action.”
Les instruments sont des institutions :

Les institutions sont caractérisées par des dimensions cognitives, normatives et de


régulation, qui sont considérées comme évidentes par les acteurs et qui
contribuent à donner une certaine orientation à leur comportement, les
attentes et leurs préférences.

Non seulement ==> service functionnel (eg: évaluer )


==> procédures internes pour assurer la catégorisation et la hiérarchisation
(bon enseignement = tourné vers l’emploi)
==> processus d’identification  définir les frontières institutionnelles
(Sc Po = études universitaires ? Aussi pour les RI ? )
==> formes d’autorité  allocations des ressources; relations de pouvoir
==> stratégies de légitimation pour assurer l’inscription de l’institution dans la
société
( pourquoi des fonds publics permettent former les jeunes ?)
L’approche des instruments en tant qu’institutions

Comprendre le mode de pensée des institutions et les catégories


qu'elles mobilisent (par exemple: qu'est ce que une «bonne
organisation de l’ES»?) renvoie aux origines de la pensée et
aux dynamiques d'agrégation ou de réforme institutionnelle.
 Saisir les dynamiques à l'œuvre, dans une perspective historique
- au sein du groupe social
- au niveau des frontières
L’approche institutionnelle cumulée aux approches de la traduction et
des instrument d’action public permet en définitive d’attirer
l’attention sur la nature sui generis et temporaire des accords
sociaux qu’ils représentent.
Pour reprendre la proposition de M. Foucault : il faut une approche des pratiques
de "micro pouvoir" pour analyser les institutions : les pratiques de
l'AEQES permettent de parler des nouveaux modes de gouvernement des
universités
- puis de poser la question de l'institution elle même : comment se fait il qu'une telle
institution soit mise en place? quels processus de "traduction" ont permis
l'émergence de l'institution ? quelle contingence ? quelle rationalité a été
mobilisée ? Foucault propose d'identifier la "rationalité contingente du
pouvoir constitutif de l'institution"
Ce que l’analyse de ce dispositif donne à voir :
- des effets de réseaux ==> mise en évidence de nouveaux modes de
coordination au sein des universités (gouvernance interne) et entre
universités / AP / entreprises
- Renforcement d’une logique de contrôle administratif : externe (AP) et
interne (managérialisation des universités)
- prise en compte du monde professionnel : lien entre formation universitaire
/ compétences / emploi
- discours de mise en concurrence : qui est très bien relayé par de nombreux
scientifiques (h index) ; ainsi que par les gestionnaires des universités dans
le cadre d'un libération des trajectoires stratégiques individuelles (au risque
de mettre à mal le dogme de l'équivalence des universités);

- effets d'inertie : le mode de régulation des universités en B reste distribué sur le


territoire, avec un a priori d'équivalence qui n'a pas été remis en question 
pas de classification intérieure au territoire... du moins entre universités. La
question va rebondir parce que d'autres dimensions doivent être intégrées :
1. classification dans la recherche au niveau mondial ET CF : comment
attribuer les ressources ?
2. fin des frontières entre ES UNI/ non UNI  problème d'identité
Il est possible identifier au sein des techniques de réforme des institutions une même
rationalité libérale : conjuguant incitation à la liberté et la mise en
concurrence de tous contre tous (dépolitisation) et extension des procédures
de contrôle .

C’est une « forme » rationnelle qui émerge dans les secteurs de l’action publique et que
propose aussi Chevallier dans son analyse de la transformation de l’Etat
Un Etat post moderne ? Transformé par hyper-modernité <> anti-
modernité !

Radicalisation du mythe de la rationalité (sciences; économie de marché)


<> incertitudes; remises en question du mythe de « progrès »
Hyper-individualisme  absolutisation du « soi »; tendances anxiogènes
<> difficultés à définir un rapport au collectif (un dénominateur
commun)
Le cadre théorique : l’approche culturaliste des institutions
(Douglas 1986)

La construction d’un groupe social s’accompagne de la définition de


catégories de pensée et de visions du monde spécifiques.
“Natural and social orders are being produced simultaneously” (Jasanoff)

Values and beliefs are mobilised through the social interactions;


They contribute to the setting of the group convention
They settle the legitimate ground for an given institution.

 develop a specific order, mobilizing values & belief


 Subject to transformation
 What frontiers of the group? What internal control?

 4 basic forms of cooperation !


The "grid/group" classification
Explicit rules
imposed to
individuals
Rules are interiorised:
no regulatory rules are
imposed. “enlightened
discretion”

Grid (regulation) 
Group is strong; relations in the
Group Relations within the group group are stronger than relations
(integration) are not tight with someone out of the group

Ref: Douglas 1986; Hood 1998

 4 basic forms of cooperation


Les groupes sont hiérarchiques, fatalistes, égalitaires, individualistes
La coopération est bureaucratique, aléatoire, mutaliste, compétitive

explicit rules imposed to Randomness Bureaucratic


individuals
Fatalist Hierarchic
Control through unpredictable « Command and control »
processes techniques 
“Chancism” « Bossism »
Rules are interiorised: no Competition Mutuality
regulatory rules are
Individualist Egalitarian
imposed. “enlightened
Control through rivalry Control through group processes
discretion”
and choice, Control of the frontiers
and “market mechanisms” (chasse aux sorcières)
“Choicism” “Groupism”
Grid (regulation) 
Relations within the group are Group is strong; relations in the
not tight group are stronger than relations
Group integration with someone out of the group
Ref: Hood 1998
Field work  institutional innovation :
- Actors <> Objects
- With a diachronic approach to appreciate the translation
dynamics
 Setting for participation ? Who is allowed ? What is the
frontier ? How is it controlled ?
 Control and settings for allocation of ressources ?

Each instrument creates a specific interaction space :


Tentative Conclusions …
What is governance ? (Simoulin, 2003) A dynamic reality, with
practices of coordination ( euphemizing hierarchy & power relations)

What is changing ?
1. New tensions in terms of forms of accountability (increase of
end-users control and output driven evaluation) under the NPM
mantra (agencification, deregulation, delocalisation, more
competition, multi level governance)
2. State is an actor among the others : there is a diversity of forms
of cooperation between Private and Public actors / civil society
3. World is complex and ungovernable ==> authorities can only
work through concertation and participation (bottom up
regualation)
4. New forms of communication (less hierarchical and less formal)
Instrumental polyphony :
do we need stronger orchestration ?

Each instrument is auto-referential (its own worldview and sensemaking): can


gouvernance help confront the increase of fragmentation and manage
its consequence ? Eg: fragmented “Science Policy Councils”
=> no aggregration
 GOV as process : it legitimizes and helps build space for the
confrontation of independant sub-systems.

French speaking Belgium : innovative instruments in the policy mix; a multi-


centered polity;
old : no political steering of science : science making without
“professional policy makers” (Universities 1836, FNRS 1927)
new : political engagement mainly in industrial policy (IPR, Poles,
European cohesion policies); what aggregation dynamics (eg FNRS?
CPS? others?)

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