DIREITO CONSTITUCIONAL

Gustavo Fernandes

@gustavo_fernandes_sales
gustavo.fernandes@tjdft.jus.br
PODER EXECUTIVO
•LINHA SUCESSÓRIA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA: Art. 80. Em caso
de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente, ou vacância dos
respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência
o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do STF.
•São todos cargos de brasileiros natos.
•Não se exige simetria: STF: “A jurisprudência da Corte fixou-se no sentido de
que a disciplina acerca da sucessão e da substituição da chefia do Poder
Executivo municipal põe-se no âmbito da autonomia política do município,
por tratar tão somente de assunto de interesse local, não havendo dever de
observância do modelo federal” (RE 655.647-AgR, j. 2014).
•Os substitutos eventuais do Presidente da República a que
se refere o art. 80 da CF/88, caso ostentem a posição de
réus criminais perante o STF, ficarão impossibilitados de
exercer o ofício de PR. No entanto, mesmo sendo réus,
podem continuar na chefia do Poder por eles
titularizados (Informativo 850).
•“A cláusula inscrita no art. 86, § 1º, da CF torna claro o sentido de intencionalidade do
constituinte, que quis impor ao presidente da República o afastamento cautelar (e
temporário) do desempenho do mandato presidencial, considerada, em essência, a exigência
de preservação da respeitabilidade das instituições republicanas (...) não teria sentido que,
ostentando a condição formal de acusados em juízo penal, viessem a dispor de maior poder
jurídico, ou de maior aptidão, que o próprio chefe do Poder Executivo da União, titular do
mandato presidencial (...) Assim, a substituição a que se refere o art. 80 da CF ocorreria
“per saltum”, de modo a excluir aquele que, por ser réu criminal perante a Corte Suprema,
estaria impedido de desempenhar o ofício de presidente da República. Isso, contudo, não
impediria nem obstaria que esse substituto eventual, embora inabilitado para o exercício
temporário da função de presidente da República, continuasse a desempenhar a função de
chefia que titulariza na Casa a que pertence: a Câmara dos Deputados, o Senado Federal ou o
STF” (ADPF 402 MC-REF/DF).
 LICENÇA PARA SE AUSENTAR:
•Art. 83. O Presidente e o Vice-Presidente da República não poderão, sem licença do
Congresso Nacional, ausentar-se do País por período superior a quinze dias, sob pena
de perda do cargo.
•A Constituição estadual tanto não pode exigir a autorização do Legislativo para
ausências por prazos inferiores a 15 dias (ADI 738, j. 2003), como também não pode
eliminar essa autorização.
•“Constituição do Estado do Maranhão. Impossibilidade de ‘acefalia’ no âmbito do
Poder Executivo. (...) Em decorrência do princípio da simetria, a Constituição estadual
deve estabelecer sanção para o afastamento do Governador ou do Vice-Governador do
Estado sem a devida licença da Assembleia Legislativa.” (ADI 3.647, j. 2007).
•Constituição estadual só pode exigir que o Prefeito (ou o Vice) peça autorização da
Câmara Municipal para viajar se a viagem for superior a 15 dias. A CE/AP trouxe regra
dizendo que se o Prefeito ou o Vice-Prefeito for viajar ao exterior, “por qualquer tempo”, ele
deverá pedir uma licença prévia da Câmara Municipal para a viagem. O STF considerou
inconstitucional a expressão “por qualquer tempo”. Essa regra de “por qualquer tempo” está
em desacordo com o princípio da simetria. Isso porque a CF/88 somente exige autorização
do Congresso Nacional se a ausência do Presidente da República for superior a 15 dias (art.
49, III). De igual modo, a Constituição do Estado do Amapá também só exige autorização da
Assembleia Legislativa se a ausência do Governador (ou do Vice) for superior a 15 dias (art.
118, § 1º). Logo, a exigência de autorização da Câmara Municipal para que o Prefeito possa se
ausentar por períodos menores que 15 dias quebra a simetria existente em relação ao
Governador (ADI 825/AP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 25.10.18 -
Informativo 921).
 RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA:
•O princípio da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, “além de
refletir uma conquista básica do regime democrático, constitui
consequência necessária da forma republicana de governo adotada pela
CF” (STF, HC 102.732/DF).
•RESPONSABILIZAÇÃO POLÍTICA: É o que se denomina crime de
responsabilidade (impedimento/impeachment). É uma infração de
natureza político-administrativa. As condutas estão elencadas de forma
exemplificativa no art. 85 da CF.
•Estes crimes são definidos em lei especial (Lei n. 1.079/50).
•Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República
que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
•I - a existência da União;
•II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério
Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
•III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
•IV - a segurança interna do País;
•V - a probidade na administração;
•VI - a lei orçamentária;
•VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
•Súmula 722/STF: “São da competência legislativa da União a definição dos
crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de
processo e julgamento.”
•JULGAMENTO: A competência para o julgamento de crime de
responsabilidade praticado pelo Presidente da República (assim como o Vice-
Presidente) é do Senado Federal, presidido pelo Presidente do STF (art. 52,
parágrafo único, da CF/88).
•Os Ministros de Estado e os Comandantes das Forças Armadas também
serão julgados pelo Senado, mas apenas nos crimes de responsabilidade conexos
com aqueles praticados pelo Presidente e Vice. Não sendo conexos, ou sendo o
crime comum, serão julgados pelo STF (art. 102, I, ‘c’).
•PROCEDIMENTO: antes do julgamento pelo Senado é necessária a autorização da
Câmara dos Deputados (juízo de admissibilidade – 2/3 de seus membros).
•Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por 2/3 da CD, será ele
submetido a julgamento perante o STF, nas infrações penais comuns, ou perante o SF,
nos crimes de responsabilidade.
•O Presidente da Câmara recebe a denúncia, feita por qualquer cidadão. Ainda não há
contraditório e ampla defesa.
•Uma comissão de Deputados analisa a denúncia e elabora um relatório, tendo o PR
direito a ampla defesa no curso deste procedimento.
•Após a análise preliminar, o plenário realiza juízo político de admissibilidade
(oportunidade e conveniência), em votação aberta, materializado em uma resolução.
•STF: “Impedimento e suspeição de Senadores: inocorrência. O Senado, posto
investido da função de julgar o Presidente da Republica, não se transforma, as
inteiras, num tribunal judiciário submetido as rígidas regras a que estão sujeitos os
órgãos do Poder Judiciário, já que o Senado é um órgão político. (...)
Impossibilidade de aplicação subsidiária, no ponto, dos motivos de impedimento
e suspeição do Código de Processo Penal, art. 252.” (MS 21.623/DF).
•INFO 821/STF: “[...] Ademais, o Tribunal sublinhou que não se poderia exigir
isenção e imparcialidade dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal. Na realidade, o “impeachment” seria uma questão política que haveria de
ser resolvida com critérios políticos. A garantia da imparcialidade estaria no alto
quórum exigido para a votação.” (ADI 5498 MC/DF, j. 2016).
•SUSPENSÃO DAS FUNÇÕES: Art. 86, § 1º O Presidente ficará suspenso de suas
funções:
•I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo STF;
•II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado
Federal.
•§ 2º Se, decorrido o prazo de 180 dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o
afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.
•Compete ao SF decidir se deve receber a “denúncia” cujo prosseguimento foi
autorizado pela CD. O SF não está vinculado à decisão da CD. A decisão do SF
que delibera se instaura ou não o processo se dá pelo voto da maioria simples,
presente a maioria absoluta de seus membros. (ADPF 378/DF, Info 812).
•A condenação somente se dará por maioria qualificada de 2/3
dos Senadores (54), em votação aberta. Esta condenação se
materializa em uma resolução do Senado.
•A Decisão do Senado (condenação ou absolvição) pode ser
desafiada por mandado de segurança perante o STF. No entanto,
o STF não pode se imiscuir no mérito da questão (a decisão do
Senado seria imodificável), limitando-se a análise à violação de
princípios constitucionais, o que ensejaria a anulação do
julgamento (STF, MS 21.564/DF).
•PENAS: são duas: a) perda do cargo e; b) inabilitação para o exercício
de função pública pelo período de 8 anos.
•Segundo o entendimento atual do STF, tais sanções não são cumulativas
e indissociáveis entre si. É possível falar em perda do cargo sem que haja
inabilitação para o exercício da função pública pelo prazo de 8 anos. Este,
inclusive, foi o entendimento adotado no julgamento do impeachment de
Dilma Rousseff, em 2016.
•A renúncia ao mandato não impede o término do julgamento, se
apresentada quando a sessão de julgamento já se iniciou (STF, MS
21.689/DF). Isso porque as penas são autônomas.
 CRIME DE RESPONSABILIDADE PRATICADO PELO
GOVERNADOR DE ESTADO:
•O agente político será julgado por um tribunal misto, composto por
5 Desembargadores e 5 Deputados Estaduais, presidido pelo
Presidente do Tribunal de Justiça (Lei n. 1.079/50).
•As assembleias legislativas não podem julgar governadores por
crimes de responsabilidade. Isso porque só a União tem
competência constitucional para legislar em matéria processual.
(ADI 4792, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, j. 12/02/2015)
 CRIME COMUM PRATICADO PELO PRESIDENTE DA REPÚBLICA:
• O PR será julgado pelo STF pela prática de infração penal comum (incluindo
crimes dolosos, militares, eleitorais e contravenções penais) praticada em razão do
exercício da função (art. 86 e 102, I, b, da CF/88).
•a) Início do processo: O PGR oferece denúncia, mas antes de o STF se manifestar
acerca do recebimento desta, será necessária autorização da Câmara dos
Deputados (2/3 dos Deputados, em votação aberta). Se não houver autorização
por meio de resolução da Câmara, o prazo prescricional será suspenso.
•b) Defesa Preliminar: antes de se manifestar sobre o recebimento da denúncia, o
STF notifica o Presidente da República para apresentar defesa prévia, no prazo de
15 dias (Lei 8.038/90, Art. 4º).
•c) Recebimento da Inicial Acusatória: recebida a
denúncia ou queixa, o Presidente da República ficará
afastado de suas funções por, no máximo, 180 dias (o
Vice o substituirá neste período – art. 86, §§ 1º, I, e 2º, da
CF/88).
•d) Condenação: após o processamento, em caso de
condenação, o Presidente terá seus direitos políticos
suspensos e poderá ser preso, após o trânsito em julgado.
 IRRESPONSABILIDADE PENAL RELATIVA:
•É uma prerrogativa do Presidente da República. Regras que só se
aplicam a esse agente político.
•Art. 86, § 3º Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas
infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a
prisão.
•Governador pode ser preso preventivamente, temporariamente e
em flagrante, em crimes afiançáveis ou inafiançáveis (STF, HC
102.732/DF; e STJ, INQ 650/DF).
•Art. 86, § 4º O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não
pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.
•Ao contrário da imunidade material parlamentar, aqui, a impossibilidade de
responsabilização se restringe ao âmbito penal, não abrangendo a
responsabilidade civil, tributária, nem infrações político-administrativas
(STF, Inq. [QO] 672/DF, j. 1992).
•Não há previsão constitucional expressa de suspensão da prescrição da
persecução penal, durante o mandato, em relação aos atos estranhos ao
exercício das funções. Isso não pode significar, todavia, que a prescrição
deva seguir o seu curso regular. A doutrina é unânime nesse sentido.
 CRIME COMUM PRATICADO POR GOVERNADOR:
•Este agente político será julgado pelo STJ (art. 105, I, a, da CF/88).
•“É vedado às unidades federativas instituírem normas que condicionem a instauração de
ação penal contra o governador por crime comum à prévia autorização da casa legislativa,
cabendo ao STJ dispor fundamentadamente sobre a aplicação de medidas cautelares penais,
inclusive o afastamento do cargo.” (ADI 4777/BA, j. 9.8.2017 – Info 872)
•“A imunidade formal prevista no art. 51, I, e no art. 86, da CF/88 não se estende para os
codenunciados que não se encontrem investidos nos cargos de Presidente da
República, Vice-Presidente da República e Ministro de Estado. A finalidade dessa
imunidade é proteger o exercício regular de tais cargos, não sendo extensível a
codenunciados que não se encontrem investidos em tais funções (Inq. 4.483 AgR-
Segundo/DF – Info 888).
 ESTATUTO DOS
CONGRESSISTAS
•Estatuto do Congressista: é um conjunto de normas
constitucionais (arts. 53, 54, 55 e 56 da CF/88) que ofertam aos
Parlamentares direitos, prerrogativas, incompatibilidades e
vedações.
•IMUNIDADES. São prerrogativas inseridas no estatuto do
Congresso Nacional em razão da dignidade do cargo. Não se
confundem com privilégios, pois não são concedidas em razão da
pessoa. Enquanto prerrogativas do órgão legislativo, e não de
ordem subjetiva do congressista, as imunidades são irrenunciáveis.
•Imunidade absoluta, material, real, inviolabilidade: Art. 53. “Os Deputados e
Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras
e votos.”
•Inicia-se com a posse (?), perdurando até a data do término do mandato (as imunidades
processuais começam com a diplomação).
•Quando as opiniões, palavras e votos forem produzidos fora do recinto da respectiva
Casa legislativa, exige-se que o ato esteja relacionado ao exercício da atividade
parlamentar (STF, Inq. 1.944/DF, j. 2003). No caso de ofensa irrogada em plenário, as
responsabilidades civil e penal serão ilididas independentemente de conexão com o
exercício do mandato (STF, RE-AgR 463.671, j. 2007), devendo eventuais excessos
ser coibidos pela própria Casa a que pertencer o parlamentar (STF, Inq 1.958, j. 2003).
• “Não obstante a jurisprudência do STF tenha entendimento no sentido da
impossibilidade de responsabilização do parlamentar quando as palavras tenham
sido proferidas no recinto da Câmara dos Deputados, as declarações foram
proferidas em entrevista a veículo de imprensa, não incidindo, assim, a
imunidade. O fato de o parlamentar estar em seu gabinete no momento em que
a concedera é meramente acidental, já que não foi ali que se tornaram públicas
as ofensas, mas sim por meio da imprensa e da internet. Portanto, cuidando-se
de declarações firmadas em entrevista concedida a veículo de grande circulação,
cujo conteúdo não se relaciona com a garantia do exercício da função
parlamentar, não incide o art. 53 da CF.” (Inq 3932/DF, rel. Min. Luiz Fux,
21.6.2016) (INFO 831).
•NATUREZA JURÍDICA: Para o STF, é causa excludente da tipicidade (Inq
2.273/DF, j. 2008). Assim, havendo denúncia, esta deverá ser rejeitada por ausência de
justa causa, não sendo admitida a instauração de processo penal mesmo após o término
do mandato.
•ÂMBITOS ESTADUAL E MUNICIPAL: Os deputados estaduais também são
dotados desta imunidade (art. 27, § 1º: “Será de quatro anos o mandato dos Deputados
Estaduais, aplicando-sê-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral,
inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e
incorporação às Forças Armadas”). Os vereadores, todavia, somente são dotados
desta imunidade dentro do território de seu município (art. 29 da CF/88).
•SUPLENTE: Não é dotado de imunidade, pois esta é ligada ao cargo. Somente
possuirá a imunidade se vier a exercer o cargo (STF, HC 34.467).
•Imunidade relativa, processual, formal: são várias, na
verdade:
•a) Foro por prerrogativa de função ou “foro privilegiado”
(art. 53, § 1º): desde a expedição do diploma, os parlamentares
federais são julgados pelo STF.
•O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes
cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às
funções desempenhadas (STF, AP 937 QO/RJ, j. 03/05/2018).
•FIM DA REGRA DA PERPETUATIO JURISDICTIONIS. A competência do
STF, em regra, extingue-se quando o Parlamentar deixa o cargo em razão de
renúncia, cassação ou fim do mandato. A propósito, foi cancelada a Súmula
394/STF: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a
competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a
ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício.”
•Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de
intimação para apresentação de alegações finais, a competência para
processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente
público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que
seja o motivo. (STF, AP 937 QO/RJ, j. 03/05/2018).
•Esse entendimento restritivo vale para outros casos de foro por
prerrogativa de função. Foi o que decidiu o próprio STF no
julgamento do Inq 4703 QO/DF, j. em 12/06/2018, no qual
afirmou que o entendimento vale também para Ministros de
Estado.
•O STJ também decidiu que a restrição do foro deve alcançar
Governadores e Conselheiros dos Tribunais de Contas
estaduais (STJ, Corte Especial, APn 866/DF, j. em 20/06/2018).
•CONEXÃO: Conforme entendimento já sumulado, “não viola as garantias
do juiz natural, da ampla defesa e do devido processo legal a atração por
continência ou conexão do processo do corréu ao foro por prerrogativa de
função de um dos denunciados” (Súmula 704/STF).
•A jurisprudência do STF caminha para uma interpretação restritiva. Assim,
melhor apontar que, como regra, deverá haver o desmembramento dos
processos quando houver corréus sem prerrogativa. Apenas
excepcionalmente será admitido que o STF julgue pessoas sem foro privativo,
quando ficar demonstrado que o julgamento em separado possa causar
prejuízo relevante à prestação jurisdicional (STF, INQ 4483 e INQ 4327) (Info
888).
•AÇÕES CÍVEIS. A prerrogativa de foro se refere apenas ao processo
penal, não se estendendo ao julgamento de causas de outra natureza, tal
como improbidade administrativa – natureza civil. (STF, ADIn
2.797/DF, j. 2005).
•“Não existe foro por prerrogativa de função em ação de
improbidade administrativa proposta contra agente político. O foro
por prerrogativa de função é previsto pela Constituição Federal apenas
para as infrações penais comuns, não podendo ser estendida para ações
de improbidade administrativa, que têm natureza civil.” (STF, Pet
3240/DF, j. 10/05/2018).
•b) Imunidade relativa em razão da prisão (art.
53, § 2º): desde a expedição do diploma, os
membros do Legislativo não poderão ser presos,
salvo em flagrante de crime inafiançável.
•No caso de prisão-pena (aquela que decorre de
sentença penal condenatória transitada em
julgado), é possível a prisão do parlamentar.
•MEDIDAS CAUTELARES. Se a medida cautelar imposta pelo STF impossibilitar,
direta ou indiretamente, que o Deputado Federal ou Senador exerça o seu mandato,
então, neste caso, o Supremo deverá encaminhar a sua decisão, no prazo de 24
horas, à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal para que a respectiva Casa
delibere se a medida cautelar imposta pela Corte deverá ou não ser mantida.
Assim, o STF pode impor a Deputado Federal ou Senador qualquer das medidas
cautelares previstas no art. 319 do CPP. No entanto, se a medida imposta impedir, direta
ou indiretamente, que esse Deputado ou Senador exerça seu mandato, então, neste caso,
a Câmara ou o Senado poderá rejeitar (“derrubar”) a medida cautelar que havia sido
determinada pelo Judiciário. Aplica-se, por analogia, a regra do §2º do art. 53 da
CF/88 também para as medidas cautelares diversas da prisão. (ADI 5526/DF, j.
11/10/2017 - Info 881).
•“O STF, nos autos da ADI 5.526/DF, firmou o entendimento no sentido de que compete ao Poder
Judiciário impor, por autoridade própria, as medidas cautelares a que se refere o artigo 319 do CPP a
Parlamentares, devendo, todavia, remeter à Casa Legislativa respectiva para os fins do disposto no
artigo 53, § 2º, da Constituição Federal, desde que a medida cautelar aplicada impossibilite, direta
ou indiretamente, o exercício regular do mandato parlamentar. 3. O artigo 53, § 2º, da Constituição
Federal, que instituiu a denominada incoercibilidade pessoal relativa, refere-se a deputados
federais e senadores, disposição estendida a deputados estaduais por determinação do artigo 27, §
1º, do texto constitucional e por incidência do princípio da simetria, não estando os vereadores
incluídos em tais disposições. Precedentes do STF (ADI 371/SE e HC n. 94.059/RJ). 4. Possível,
pois, juridicamente, que o Juiz de primeiro grau, fundamentadamente, imponha aos parlamentares
municipais as medidas cautelares de afastamento de suas funções legislativas sem necessidade de
remessa à Casa respectiva para deliberação (...)” (STJ, RHC 88.804/RN, j. em 7.11.17).
•PROCEDIMENTO: Art. 53, § 2º “Desde a expedição do
diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão
ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse
caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro
horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria
de seus membros, resolva sobre a prisão.”
•Trata-se de um juízo político de oportunidade e
conveniência.
•c) Imunidade relativa em razão do processo (art. 53, §§ 3º e 4 º): recebida a
denúncia contra parlamentar federal por crime cometido após a diplomação, o STF
dará ciência à casa respectiva [não é necessária autorização para que o STF receba
a denúncia], para que esta delibere sobre o andamento do processo (maioria
absoluta; votação aberta).
•O pedido de sustação será apreciado em até 45 dias pela Casa. Se houver a sustação
do andamento da ação penal haverá, concomitantemente, a suspensão da prescrição.
•A suspensão do processo somente poderá ocorrer se o crime foi praticado após a
diplomação ocorrida naquela legislatura, ou seja, caso o parlamentar tenha sido
reeleito, não poderá ser prorrogada a sustação do andamento do processo por crime
ocorrido durante o mandato anterior (STF, AC 700-AgR, j. 2005).
 DIREITO CONSTITUCIONAL
Gustavo Fernandes

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