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FINANCES PUBLIQUES

Chapitre 2 : Les cadres juridiques des


finances publiques et sociales : Les
principes budgétaires et la LOLF
Plan du chapitre 2
I- Les sources du droit des finances publiques
II- Les principes juridiques des finances
publiques
II-1. L’annualité
II-2. L’unité
II-3. L’universalité
II-4. La spécialité
II-5. La sincérité
II-6. L’équilibre budgétaire
Plan du chapitre 2
III- APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
III-1 Pourquoi et comment la lolf
III-2 Missions et programmes
III-3 Les indicateurs de performance
III-4 L’information : de nouveaux droits pour le
Parlement ?
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
IV-1 L’élaboration du projet de loi de finances
IV-2 L’adoption par le Parlement
IV- L’exécution du budget
I- Les sources juridiques des finances publiques
Les sources internes (françaises)
1.La Constitution de 1958 édicte des principes ayant une
incidence fiscale. Ils garantissent l’égalité des citoyens
devant la loi fiscale et préservent leurs libertés puisque
l’impôt est perçu par la contrainte.
a.Elle pose des règles de nature budgétaire : le plus
important c’est l’article 34 qui donne compétence au
Parlement pour les lois de finances. C’est également l’article
34 qui donne compétence au Parlement pour voter les
impositions de toute nature et pour fixer les principes
généraux de la sécurité sociale. Par contre, selon l’article
37 c’est le gouvernement qui est compétent pour fixer les
cotisations sociales.
Les sources juridiques des finances publiques
b. L’article 39 prévoit que le budget est proposé par le
gouvernement et soumis d’abord au vote de l’Assemblée
nationale.
c. L’article 40 limite le droit d’amendement des
parlementaires en cours d’année qui ne peuvent accroître les
dépenses ou réduire les ressources (considérées
globalement).
d. L’article 47 fixe les délais dans lesquels la loi de finances
doit être adoptée (70 jours au total y compris la navette entre
l’Assemblée nationale et le Sénat, la navette étant raccourcie,
et en tout état de cause avant le 1er janvier de l’année)
2. La déclaration des droits de l’homme de 1789 et le
préambule de la constitution de 1946 (qui porte sur les
droits sociaux)
Les sources juridiques des finances publiques
3. Les lois organiques financières.
Il s’agit d’abord de l’ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959, et de la
loi organique n°2001-692 du 1er aout 2001 relatives aux lois
de finances. Les lois de finances concernent
principalement le budget de l’Etat. Elles sont la traduction
concrète des principes édictés par la constitution et les
déclarations des droits de l’homme. Dans la hiérarchie des
textes juridiques, leur valeur est supérieure aux simples lois.
La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois
de financement de la sécurité sociale. La première loi de
financement de la sécurité sociale avait été discutée à la suite
de la réforme constitutionnelle du 22 juillet 1996 qui
modifiait l’article 34 de la constitution. La loi organique de
2005 fait suite à la LOLF et répond à des réserves émises par
le Conseil constitutionnel.
Pour les collectivités locales on verra plus loin dans le cours.
Les sources juridiques des finances publiques
Les sources internationales et européennes
Le droit budgétaire et le droit relatif aux finances sociales
sont impactés par le droit international et le droit
communautaire car les traités internationaux signés par la
France ont une valeur supérieure aux lois et règlements
français. C’est le cas :
a.Des traités bilatéraux ou multilatéraux. Il en va ainsi
des conventions fiscales qui règlent les problèmes de double
imposition, c’est-à-dire du rattachement territorial de
l’impôt. Des traités règlent aussi les questions de
coordination des systèmes de sécurité sociale à l’échelle
internationale : territorialité, exportation de prestations…
Les sources juridiques des finances publiques
b. Des traités internationaux mettent en place des
obligations pour les Etats qui y souscrivent. C’est
notamment le cas des conventions de l’Organisation
Internationale du Travail (OIT) qui fixent des normes
minimales de sécurité sociale ou des conventions de
l’OCDE (Organisation de Coopération et de
Développement Economique) sur la lutte contre
l’évasion fiscale et l’échange automatique
d’informations.
c. Des traités communautaires : le traité de Rome, le
traité de Maastricht, le Traité d’Amsterdam et plus
récemment le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la
Gouvernance au sein de l’UEM (Union Économique et
Monétaire).
II- Les principes juridiques des finances publiques
L’ANNUALITÉ
Ce principe est né avec la Révolution française, et résulte de
l’absence de toute consultation du peuple sur les finances du
royaume pendant 150 ans.
Sa traduction prend la forme de deux dispositions
complémentaires :
L’article 1 de la loi de finances autorise chaque année la
perception des impôts.
L’autorisation parlementaire des dépenses est accordée
pour un an.
Ce principe connaît de nombreuses exceptions.
Des exceptions de fait : de nombreuses dépenses sont
reportées d’années en années de manière quasi automatique.
Ex : le salaire des fonctionnaires, des dépenses d’entretien…
II- Les principes juridiques des finances publiques
Des exceptions de droit :
a.Les autorisations d’engagement (AE) qui ont été
généralisées par la LOLF ouvertes quand l’engagement et le
paiement d’une dépense prennent plus d’un an.
b.La « période complémentaire » en début d’année.
c.Les lois de programme pluriannuelles qui sont indicatives.
Pourquoi des exceptions ?
a.Pour éviter la discontinuité dans la gestion.
b.Parce que la programmation pluriannuelle est
indispensable à la fois pour permettre la mise en œuvre de
politiques à moyen et long termes, et pour contrôler
l’évolution de l’équilibre budgétaire.
II- Les principes juridiques des finances publiques
L’UNITÉ
Ce principe prend trois aspects :
a.Au plan formel, il signifie que toutes les dépenses et toutes les
recettes doivent être présentées et réunies dans un seul et même
document. Cet aspect a de moins en moins d’importance avec la
dématérialisation des documents et l’inflation de la masse de
documents annexés.
b.Au plan juridique : l’ensemble des recettes et des dépenses de
l’Etat doivent être prévues, autorisées et exécutées dans un
compte commun selon des règles et une nomenclature
communes, c’est-à-dire uniformément soumises à l’autorité
budgétaire.
c.Corolaire : la procédure de choix et d’arbitrage des dépenses
doit être unique.
II- Les principes juridiques des finances publiques
Le principe d’unité a été altéré avec l’extension des domaines de
l’intervention de l’Etat. Cela a donné lieu a l’apparition de nouveaux
organismes de droit public (ou privé) ayant la personnalité morale,
assurant une mission de service public, plus ou moins dépendants de
l’Etat , ayant des recettes et engageant des dépenses.
D’où l’apparition de 3 séries de comptes :
Le budget général proprement dit. Il retrace l’ensemble des
opérations courantes (dépenses et recettes) de l’Etat (essentiellement
les ministères).
Les budgets annexes. Ils retracent les activités de nature commerciale
(production et vente de biens et services) réalisés par des services de
l’Etat sans personnalité morale : il ne reste plus que les publications
officielles et la direction de l’aviation civile.
Les comptes spéciaux. Ils regroupent des dépenses bénéficiant d’une
affectation particulière de recettes pour des opérations provisoires.
II- Les principes juridiques des finances publiques
L’UNIVERSALITÉ
Principe lié à celui d’unité, elle signifie que les comptes de l’Etat
doivent être exhaustifs (le budget doit correspondre à l’ensemble des
recettes et des dépenses) et clairs, de sorte que le Parlement soit en
mesure de les contrôler.
Elle est liée au principe d’unité et se décompose en deux règles :
1.La règle de non affectation
Aucune recette précisément déterminée ne doit être affectée
directement à une dépense particulière : on fait masse de l’ensemble
des recettes qui sont indistinctement affectées à l’ensemble des
dépenses.
Cette règle a une explication pratique : il n’y a aucune raison a priori
pour qu’une recette corresponde en niveau à une dépenses. Elle une
justification financière et démocratique : éviter la hiérarchisation des
dépenses et la rupture de la solidarité nationale.
II- Les principes juridiques des finances publiques
Exceptions à la règle de non-affectation
a.Les fonds de concours permettent l’attribution à une administration
déterminée de la contribution d’une autre collectivité publique ou
d’une entreprise ou d’une personne privée à un projet d’intérêt
commun. Ex : les donations faites à l’Etat, les remboursements de
prestations fournies par l’Etat…
b.Les rétablissements de crédits consistent à reverser à un service de
l’Etat des sommes qu’il a indument versées ou provisoirement payées.
Ex : annulation d’une dépense au titre de laquelle une administration
avait déjà effectué un décaissement.
c.Remarque : la règle de la non affectation a subi un fort relâchement
depuis 20 ans mais surtout depuis la LOLF avec l’affectation de
recettes fiscales de l’Etat au budget d’autres collectivités publiques :
administrations de sécurité sociale ou collectivités locales. Ce
relâchement a été l’instrument de la fiscalisation de la protection
sociale (voir le chapitre 7)
II- Les principes juridiques des finances publiques
2. La règle du produit brut
Elle signifie que l’on n’a pas le droit de contracter (compenser) une
dépense avec une recette. Cette règle est également appliquée dans le
cadre de la comptabilité privée. Elle répond à l’objectif d’une gestion
saine faisant apparaître de manière complète l’ensemble des
opérations.
3. Les débudgétisations
Ce terme désigne une pratique consistant à soustraire une dépense
publique au budget de l’Etat. Elle est donc a priori contraire aux
principes d’unité et d’universalité.
Outre les budgets annexes déjà mentionnés, débudgétiser, peut consister
à sortir du budget de l’Etat des dépenses qui restent à la charge des
finances publiques (ex : RSA). Il peut s’agir aussi de dépenses qui
sorties du budget de l’Etat restent dans le service public (ex :
financement des autoroutes par des péages dont la gestion est confiée
à des concessionnaires). Enfin elles peuvent sortir du domaine public
pour passer au privé (ex : contrôle technique des poids lourds).
II- Les principes juridiques des finances publiques
LA SPÉCIALITÉ
Elle signifie que l’objet d’une dépense budgétaire doit être clairement spécifiée. Cela
peut se faire de trois façons :
a. Selon la personne ou l’organisme bénéficiaire de l’ouverture d’un crédit et qui
sera responsable de la dépense. Par exemple un ministère qui met en œuvre les
dépenses relevant de leur compétence.
b. Selon la nature économique de la dépense : on distingue ainsi entre dépenses de
fonctionnement, d’investissement, salaires etc. C’est la distinction par titre.
c. Selon la finalité de la dépense : c’est sa fonction et on utilise une classification
fonctionnelle.
Depuis la LOLF, afin de mieux spécifier les dépenses on les regroupe en missions,
en programmes et finalement en actions (voir plus loin).
Il y a deux types de dérogations à ce principe. D’abord des exceptions de nature
politique : les fonds spéciaux (fonds secrets) et le budget des assemblées.
Ensuite des dérogations d’ordre budgétaire : les provisions qui par définition
correspondent à des dépenses accidentelles et imprévisibles ; les virements de
crédits pour en modifier la répartition au sein d’un même ministère ; les
transferts de crédits pour en modifier la répartition entre ministères.
II- Les principes juridiques des finances publiques
LA SINCÉRITÉ
Issu de décisions du Conseil constitutionnel, ce principe a été consacré par la
LOLF (article 32). C’est une prescription comportementale que l’on
retrouve dans la comptabilité privée. Elle signifie concrètement que le
gouvernement ne doit pas majorer une recette ou minorer une dépense
pour en faciliter l’adoption par le Parlement. Il se décline à trois niveaux :
a. La loi de finances doit présenter l’ensemble des ressources et des charges
de l’Etat ce qui revient à proscrire plus fermement les débudgétisations
plus ou moins dissimulées.
b. L’évaluation d’une recette ou d’une dépense doit être correctement fondée
sans sur ou sous-évaluation.
c. Le Parlement doit disposer des informations nécessaires pour se prononcer
et exercer son pouvoir.
La Cour des comptes chargée de contrôler les finances de l’Etat et de certifier
la régularité de ses comptes se transforme dans ce cadre en véritable
expert-comptable.
II- Les principes juridiques des finances publiques
L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
L’équilibre budgétaire ne va pas de soi. Il n’y a aucune raison pour que les
recettes soient systématiquement égales aux dépenses. Historiquement,
les périodes durant lesquelles le budget de l’Etat a été en équilibre sont
l’exception.
1) La notion d’équilibre est introduite dans le droit en 1948 avec la « loi des
maxima » qui est plutôt de nature procédurale. L’idée est qu’un
« équilibre » doit être déterminé initialement dans la procédure
budgétaire, cet « équilibre » reflétant plutôt le plus souvent un déficit
considéré comme acceptable économiquement et financièrement. Il s’agit
plutôt d’un appel à se montrer rigoureux. Il faut en outre rappeler
qu’en matière économique, dans les années 1950 et 1960 la théorie
keynésienne est dominante et justifie pour des périodes déterminées un
déficit.
Mais à partir des années 1970, le keynésianisme est vivement critiqué au
profit d’un retour à une certaine orthodoxie associée au libéralisme.
L’appel à l’équilibre budgétaire est de nouveau pressant.
II- Les principes juridiques des finances publiques
La traduction de ce mouvement se trouve dans la LOLF de 2001 dont
l’article 34 qui fixe le contenu des lois de finances précise que la loi de
finances « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire,
présentées dans un tableau d’équilibre ». Pour rendre effectif ce principe,
le principe de la régulation budgétaire est renforcé avec le régime des
annulations de crédits prévus à l’article 14 de la LOLF. Il prévoit que pour
préserver l’équilibre budgétaire, des crédits votés au cours de la
procédure budgétaire peuvent être annulés durant l’exécution du
budget.
2) C’est avec l’Union européenne que ce principe se trouve plus pleinement
consacré. Le traité de Maastricht (1992) fixe que durant la période
précédant la création de l’UEM, le déficit public (Etat + sécurité sociale +
collectivités locales) ne peut excéder 3% du PIB. Le traité d’Amsterdam
(1997) prolonge sans limite de temps cette obligation. Enfin, le Traité sur la
stabilité, la coordination et la gouvernance (2011) dispose que le déficit
« structurel » ne doit pas dépasser 0,5% du PIB. (on revient dessus dans
le chapitre suivant)
III APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
On en a vu une partie, mais il faut compléter.
POURQUOI ET COMMENT LA LOLF ?
Il était devenu nécessaire de réformer la LOLF pour rompre
avec des contraintes et des rigidités liées à l’époque de sa
rédaction : les débuts de la 5è République.
Depuis 1959 il y avait eu plus de 30 propositions de
réforme de la loi de 1959.
L’élaboration de la nouvelle LOLF a bénéficié d’une
conjoncture politique particulière favorable (la
cohabitation des années 1997-2002) et a rencontré un
large consensus entre partis politiques. Finalement elle a
aussi bénéficié d’une continuité après 2002.
III APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
MISSIONS ET PROGRAMMES
La loi de Finances est présentée en deux parties.
1.La première partie retrace les évaluations de recettes et
l’équilibre budgétaire , qui comprend aussi des données sur
le plafond des autorisations d’emplois publics et sur
l’emprunt. Cette partie est discutée d’abord.
2.La deuxième partie concerne les dépenses.
Auparavant, avec les dispositions de la loi de 1959, les plafonds de
dépenses étaient décomposés par ministères et par titre (personnel,
fonctionnement, investissement etc.). Ils étaient ensuite détaillés par
chapitre. Les crédits étaient donc spécialisés selon leur nature et
selon les structures administratives qu’ils servaient à financer. Cela
posait un problème puisque les actions de l’Etat nécéssitaient de plus
en plus la collaboration de plusieurs départements ministériels.
III APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
Avec la LOLF 2001 on change de logique : c’est l’objectif à atteindre (l’action à
mettre en œuvre) qui structure les unités de dépenses et pas la structuration en
ministères. Cela implique pour la LOLF de « justifier au premier euro » les crédits
et d’évaluer la « performance » des actions menées.
C’est pourquoi, après avoir été votés selon une logique fonctionnelle par missions,
« les crédits sont spécialisés par programmes ».

a.La mission. C’est l’unité de vote. Elle regroupe les crédits qui concourent à une
politique définie. Les missions peuvent donc être interministérielles. Elles
comprennent un ensemble de programmes. Dans le projet de loi de finances (PLF)
pour 2014, le budget général comprend 31 missions.
b.Le programme. C’est l’unité de spécialisation. « Un programme regroupe les
crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions
relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis
en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant
l’objet d’une évaluation. »
Les programmes sont donc spécialisés par ministères.
III APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
c. La fongibilité asymétrique
Les ministères désignent un responsable pour chaque programme. Le montant
de crédits alloués au programme constitue un plafond de dépenses pour
ce programme.
Les programmes sont décomposés par titres (dépenses de personnels,
dépenses de fonctionnement, dépenses d’investissement etc.). Mais cette
présentation des dépenses est purement indicative. Le responsable du
programme peut donc modifier l’affectation des crédits, mais il doit
respecter une condition impérative : si des crédits de personnel peuvent
servir à majorer des dépenses de fonctionnement par exemple, des crédits
de fonctionnement ou autres ne peuvent être utilisés pour majorer
l’enveloppe des dépenses de personnel. L’article 7 alinéa III de la LOLF
2011 édicte : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de
chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature. »
Le montant des dépenses de personnels figurant dans un programme est
donc un plafond. Cette disposition de la LOLF a été très critiquée.
III APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
LES INDICATEURS DE PERFORMANCE
L’article 51 alinéa 5 de la LOLF prévoit que le PLF comporte des
annexes spécifiant par programme le montant des crédits. « Ces
annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de
chaque programme. » Ce projet doit présenter les actions, leurs
coûts, les objectifs poursuivis, les résultats attendus et obtenus
« mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est
justifié. »
Concrètement, les projets annuels de performances (PAP) sont
rapprochés du terrain grâce à une déclinaison en Budgets
opérationnels de programme (BOP), eux-mêmes déclinés en
unités opérationnelles (UO) confiés à des responsables identifiés.
On a donc un schéma pyramidal d’application et de contrôle de la loi
de finances. « Le contrôle de la dépense publique est
désormais axé sur l’évaluation de la performance » (Jean-
Pierre Camby, 2011)
III APPORTS ET CONTENU DE LA LOLF
L’INFORMATION / DE NOUVEAUX DROITS
POUR LE PARLEMENT ?
1.En contrepartie de la liberté de gestion plus grande laissée aux responsables
de programmes, l’encadrement du droit d’amendement parlementaire (cf :
article 40 constitution) est assoupli. Avec la LOLF, des amendements peuvent
transférer des crédits entre programmes. Bien sur, le plafond de dépenses que
constitue la mission ne peut être majoré (rappel: la mission est l’unité de
vote).
2.La LOLF consacre ou créé des droits nouveaux en matière d’information du
Parlement.
a)Elle consacre le mécanisme des questionnaires budgétaires (article 49) issu
d’une pratique ancienne : jusqu’au 10 juillet le Parlement peut adresser des
questionnaires budgétaires aux ministres qui doivent y répondre avant le 10
octobre.
b)La LOLF créé un débat d’orientation des finances publiques (DOFP) en
juin, sur la base d’une qui porte sur une période triennale ; elle institue un
rapport sur les prélèvements obligatoires (RPO) et le vote de la loi de
règlement de l’année n-1, avant l’examen du PLF pour l’année n+1.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
Remarques préliminaires :
L’élaboration du PLF s’effectue pour l’essentiel au sein de l’appareil
gouvernemental car la Constitution donne au Gouvernement
l’initiative de soumettre le budget au Parlement.
Le Parlement inscrit sa discussion dans un cadre prédéfini par le
gouvernement.
La procédure annuelle d’élaboration et d’adoption de la loi de
finances s’inscrit dans un processus pluriannuel avec la mise en œuvre
d’un budget pluriannuel.
Depuis le TSCG et le « six-pack » qui l’a renforcé, le « semestre
européen » qui est un cycle annuel d’examen de la situation
économique et budgétaire des Etats membres de la zone euro, introduit
de nouvelles contraintes sur la procédure budgétaire française.
On présente les principales étapes de cette procédure.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
L’ÉLABORATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES
(PLF)
Elle se déroule en deux temps :
1.Chaque ministre élabore ses projets et prépare les demandes adressées au ministre
du Budget (Bernard Cazeneuve aujourd’hui). La Direction du Budget évalue les
dépenses résultant de ces demandes et fait des propositions d’économie. Il s’ensuit
une première phase de négociation. A l’issue de cette première phase, chacun a sa
version du budget.
2.La seconde étape est la confrontation de ces versions au cours de réunion
bilatérales débouchant éventuellement par l’arbitrage du Premier ministre ou de son
cabinet.
Remarques :
la discussion porte surtout sur les dépenses, rarement sur les dépenses fiscales.
Quant aux recettes fiscales on attend septembre pour les évaluer.
La procédure est organisée de façon à faire remonter d’un niveau les désaccords
dûment constatés pour faire intervenir un arbitrage, qui peut in fine être celui du
Premier ministre.
Le ministre chargé du Budget et la direction du budget occupe dans cette procédure
une position prépondérante, avant l’intervention du Premier ministre.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE ET
BUDGÉTAIRE
Dans le processus d’élaboration du budget, les hypothèses économiques sous-
jacentes sont importantes. Elles permettent d’estimer l’évolution des recettes
de l’Etat et de ses dépenses. Les principaux facteurs intervenant dans la
détermination de ces hypothèses sont :
La croissance économique;
L’élasticité des dépenses et des recettes fiscales aux variation du PIB;
Le taux de change, en particulier la parité euro/dollar;
Le cours des matières premières et de l’énergie;
L’inflation prévisionnelle;
Le taux d’intérêt des emprunts d’Etat.
Un certain nombre d’éléments du budget sont directement indexés sur ces
grandeurs. Ex. : Les limites et le barème de l’impôt sur le revenu des
personnes physiques.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
LA LETTRE DE CADRAGE
C’est avant tout un acte politique. Elle définit les grandes lignes de la
stratégie budgétaire du Gouvernement et précise les principaux objectifs en
matière de finances publiques. Elle lance la phase dite de « budgétisation »
qui doit déboucher sur la fixation des plafonds de dépenses avec en
perspective le d’ébat d’orientation des finances publiques.
Elle relève de la responsabilité politique du Premier ministre.
Cette année, en vue de la préparation de la loi de finances pour 2014, elle a
été adressée aux ministres le 8 mars.
Remarques :
La lettre de cadrage concerne essentiellement les crédits budgétaires, c’est-
à-dire les dépenses. Certaines recommandations peuvent porter sur les
dépenses fiscales et sur les recettes.
L’élément important de pilotage de la procédure de préparation du budget
est « la norme de dépenses », qui est la norme de progression annuelle des
dépenses, fixée indépendamment de l’évolution des recettes.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
LES CONFÉRENCES BUDGÉTAIRES
C’est la phase de négociations le plus souvent bilatérales
Elle commence par un intense travail dans les ministères dépensiers et au
ministère du budget. Les ministres doivent en interne arbitrer les demandes.
1)Dès le mois de février commencent les réunions techniques. On entre
dans le détail de la préparation du budget et l’on examine l’ensemble des
facteurs concourant à l’évaluation de chaque dépense: exécution précédente,
évolution tendancielle, modifications éventuelles de la maquette budgétaire…
On regarde aussi les périmètres des « fonctions support ». Enfin on détermine
les blocs cohérents de dépenses de façon identifier les unités de budgétisation
de chaque programme pour justifier « au premier euro » des demandes de
crédits.
2)Les conférences de budgétisation. Elles interviennent aux mois d’avril et
mai. Les ministères présentent leurs demandes (en emplois et en crédits)
justifiées au premier euro. Ces réunions sont des moments de négociations et
d’échanges d’expertises. La qualité des travaux effectués ex-ante es donc
essentielle.
A la fin des conférences de budgétisation, un compte rendu commun est
établi: il pointe les convergences et les divergences. Ils serviront de base aux
arbitrages ultérieurs.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
5) Démarche budgétaire et performance : Durant le printemps, se déroulent
des discussions sur les projets liés à la performance et à l’analyse des coûts des
actions projetées, entre Direction du Budget et Ministères. La discussion porte
notamment sur les indicateurs de performance mais aussi sur les aspects
méthodologiques. La LOLF est construite sur l’idée que la gestion étant
organisée autour des résultats, la question de la performance serait intégrée au
processus budgétaire. Tel n’est pas le cas. Certes on définit une stratégie des
objectifs et des indicateurs qui peuvent avoir une influence sur la répartition des
moyens. Mais la performance est de fait traitée dans un processus séparé de celui
qui préside à l’élaboration du budget.
D’ailleurs, très rarement les travaux sur la performance font l’objet d’arbitrages
au niveau du Premier ministre.
6) La finalisation du projet de loi de finances (PLF) : Elle se déroule après les
réunions de répartition et jusqu’à la mi-septembre. Les PAP sont finalisés, et
les derniers arbitrages ont lieu sur les articles destinés à figurer dans le PLF. Ils
sont adressés pour examen au Conseil d’Etat. Les recettes sont arrêtées en
septembre.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
DÉBAT ET ADOPTION PAR LE PARLEMENT
1)Juin : Le premier rendez-vous budgétaire de l’année entre le Parlement et le
Gouvernement intervient avant la fin de la session ordinaire pour :
a) La discussion de la loi de règlement : elle concerne l’exécution du budget de
l’année n-1.
b)Le débat d’orientation (DOFP) concernant le budget de la prochaine année n+1. A
l’occasion de ce débat on communique au Parlement : la liste des missions, des
programmes et des indicateurs de performances que l’on envisage d’associer à ces
programmes et enfin les plafonds de crédits. C’est un premier temps d’échange
politique sur le budget important.
2)Le premier mardi d’octobre au plus tard, le PLF est déposé et distribué (article
39 de la LOLF).
En pratique le PLF est discuté en Conseil des ministres quelques jours avant
l’ouverture de la session parlementaire. Il est ensuite immédiatement présenté aux
commissions des finances des deux assemblées.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
LES COMMISSIONS DES FINANCES
Elles ont un rôle prépondérant dans l’examen du PLF par les deux assemblées. Les autres
commissions permanentes (commission des lois, de la défense etc) jouent aussi un rôle
puisqu’elles sont saisies pour avis des fascicules relevant de leur compétence. Ces
fascicules sont « les bleus » (en raison de la couleur de leur couverture) présentées par
mission. (Rappel : c’est l’unité de vote).
Chaque Commission des finances désigne un Président qui désormais est membre de
l’opposition (Actuellement c’est Gilles Carrez à l’Assemblée Nationale et Philippe Marini
au Sénat). Il dirige les débats de la Commission. Un rapporteur général (appartenant à
la majorité de l’assemblée) est aussi désigné. Il rédige un rapport général sur le PLF. Il
fait l’analyse de l’ensemble du projet. C’est un document précieux.
Des rapporteurs spéciaux sont désignés par la Commission des finances en son sein, et
sont chargés d’étudier les budgets de. différentes missions . Ils sont donc chargés de
proposer une position à la Commission et éventuellement des amendements. Pour cela ils
disposent des réponses aux questionnaires adressés au Gouvernement avant le 10 juillet.
Ils travaillent avec les rapporteurs désignés par les autres commissions permanentes.
Ils disposent enfin de documents financiers et administratifs fournis par les services des
assemblées. Enfin les commissions des finances peuvent procéder à des investigations
diverses et à des auditions.
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
3) Les délais d’examen du PLF : article 47 de la Constitution.
Le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour examiner le budget. Si à l’issue de
ce délai, le budget n’est pas adopté, le Gouvernement le met en œuvre par
ordonnances.
• L’Assemblée nationale est saisie la première. Elle a 40 jours pour se prononcer
en première lecture.
• Le Sénat vient ensuite. Le texte initial et les amendements adopté à l’Assemblée
nationale lui sont transmis. Il dispose en principe de 20 jours pour se prononcer.
• Dans les 10 jours restants les navettes parlementaires sont organisées, et pour
régler les désaccords, une Commission mixte paritaire (CMP, 7 députés, 7
sénateurs) est réunie.
a) Soit elle aboutit à un texte commun et le texte commune est adopté par les
assemblées.
b) Soit il y a un texte commun, mais le compromis est refusé par les assemblées.
Dans ce cas le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer
définitivement.
c) Soit il n’y a pas de compromis lors de la CMP. Le Gouvernement peut demander
à chaque chambre une nouvelle lecture, puis demander à l’Assemblée nationale
de statuer définitivement. En tout état de cause celle-ci a le dernier mot, sauf si le
délai est dépassé
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
4) Les débats sur le PLF se déroulent en séances publiques.
En premier intervient la discussion générale. Le débat porte donc sur le cadrage
général du PLF.
Vient ensuite la discussion des articles de la première partie de la loi de finances.
L’article d’équilibre est le dernier adopté de la première partie.
On passe ensuite à l’examen de la seconde partie. Elle commence par les crédits, tels
qu’ils sont présentés dans les fascicules budgétaires. C’est l’étape la plus longue
de la discussion budgétaire.
Avant le vote final, il y a généralement à l’initiative du Gouvernement, une seconde
délibération. Cela permet une mise en cohérence de l’ensemble du projet, et
notamment de modifier éventuellement l’article d’équilibre.
5) Rappel : le droit d’amendement du Parlement est limité.

6) Le débat sur le PLFSS (Projet de loi de financement de la sécurité sociale)


intervient dans la même période que celle du débat sur le PLF.
LE CHAINAGE PLURIANNUEL DES LOIS DE
FINANCES DURANT UNE MÊME ANNÉE
IV- LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
LA PLURIANNUALITÉ
La pluriannualité budgétaire est réellement mise en œuvre depuis 2008. En
2008 a en effet été préparé et adopté un budget triennal pour la période
2009-2011.
Le budget triennal est principalement tourné vers la prévision des dépenses
pour les 3 années à venir. Il est bien évidemment précis pour la 1ère année,
un peu moins pour la 2è et la 3è année n’est qu’indicative.
Le budget pluriannuel est préparé tous les 2 ans.
Le 1er budget triennal a donc été préparé en 2008 (2009-2011), le 2è en 2010
(2011-2013), le 3è en 2012 (2013-2015) etc. Il y a donc alternance entre
années paires et années impaires.
Les années paires sont consacrées à la préparation du budget triennal.
Les années impaires sont consacrées aux ajustements et à la répartition
détaillée des plafonds figurant dans le budget triennal.
La discussion du PLF qui constitue la 1ère année d’un budget triennal (une fois
tous les deux ans donc) est précédée du débat sur le projet de loi de
programmation des finances publiques (PLPFP).