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FINANCES PUBLIQUES

Chapitre 1 : Histoire des finances


publiques et sociales
Plan du chapitre 1
I- L’émergence de l’Etat moderne
I-1. L'impôt pour financer la guerre
I-2. Les finances du Royaume au Moyen-âge
I-3. Monopoles de la violence et de l'impôt
légitimes
I-4. Les système fisco-financier sous l’Ancien
régime
I-5. Les révoltes fiscales et la "puissance
insurrectionnelle" de l'impôt
1) La crainte de l'asservissement et la rupture avec
la communauté originelle
Plan du chapitre 1
2) L'impôt et la contrainte économique
3) Révoltes fiscales et luttes des classes
I-6. Bilan du système fisco-financier à ll fin de
l’Ancien régime
I-7. La révolution française et la création d'un cadre
fiscal démocratique
1)Les bases démocratiques des finances publiques
2) La fiscalité sous et après la Révolution
II- Les transformations des finances publiques et
sociales du 19è siècle aux années 1980
II-1. Les dépenses publiques en longue période :
1870-1980
1) L’Etat circonscrit – 19è
Plan du chapitre 1
2) La transition de l’entre deux guerres
3) L’Etat inséré
II-2. L'évolution des ressources publiques et
sociales sur longue période
1) L'ordre fiscal au 19è s.
2) L'entre-deux guerres mondiales
3) La fiscalité fordiste et sa transformation
L’impôt parmi d’autres ressources
Dans l’antiquité, la constitution des empires ne
marque pas l’avènement de l’impôt comme
forme dominante de prélèvement, ni la fin du
tribut et des pillages.
Le financement de l’empire romain et des
monarchies carolingiennes, même après les
réformes monétaires, repose sur l’impôt, les
prises de guerre et les confiscations.
Aux alentours de l’an mil le territoire de
l’ancienne Gaule est très morcelé et le domaine
du roi est réduit.
L’origine : l’impôt pour financer la
guerre
Selon l’historien Clamageran (1867) :
Après sa défaite à Fauquembergues (dans le Pas de
Calais) le roi Raoul paye le tribu aux vikings en 926.
Pour cela un impôt général est levé.
Après cette date et pendant 220 ans il n’y aurait plus eu
d’impôt général sur le territoire du royaume de
France. En 1147, Louis VII lève un impôt général
correspondant au vingtième des revenus du
Royaume.
Dans cet intervalle les droits communaux et les droits
des Seigneurs se constituent et se renforcent.
Le Royaume se morcelle et le pouvoir royal décline.
Le financement des dépenses de la
monarchie durant le Moyen-âge
Dans le système féodal, le roi devait vivre de son
domaine privé qui fournit l'"ordinaire" de ses
ressources.
L'impôt est un acte extraordinaire motivé par des
circonstances exceptionnelles comme l'entretien d'une
force armée pour la défense du Royaume et la
guerre.
C’est la guerre qui explique principalement la montée
du prélèvement fiscal. Hughes Capet est élu roi de
France en 987 et la dynastie capétienne s’engage dans
une politique d’expansion territoriale. Les ressources
ordinaires ne suffisent plus aux monarques. Le roi fait
appel à l’aide financière et exceptionnelle de ses sujets.
Les finances royales au Moyen-âge
Un principe édicté dès le Moyen-âge : « on ne peut donner que ce
que l’on consent à donner ». Il en va aussi ainsi pour l’impôt.
Les sujets sont conviés à donner leur assentiment à ces
«aides » accordées au roi lors d'assemblées réunies irrégulièrement.
Philippe°IV le Bel les transforme en « États généraux » en 1302 en y
associant les trois ordres.
La convocation des États généraux dépend de la volonté du
monarque.
Les dépenses et les recettes royales sont dominées par les normes de
consommation de l’aristocratie et par les règles spécifiques de la
redistribution liant suzerain et vassal .
Les finances du royaume ne font pas l’objet d’une délibération
collective. Aucun représentant de la Nation n’intervient dans le
choix des dépenses.
Au sens comptable les règles budgétaires restent longtemps
rudimentaires.
La monopolisation de la violence et de l’impôt
légitimes
Norbert Elias : La dynamique de l’Occident
Au sortir du Moyen-Age la constitution de l’Etat
moderne est le résultat d’un double processus de
monopolisation de la violence légitime et de l’impôt
légitime.
La question de la nature des aides (l’extraordinaire)
commence à se poser de manière cruciale avec la guerre de
cent ans (1337-1453). Cette guerre oppose 2 clans pour
l’héritage de la couronne de France.
Les recettes ordinaires ne suffisent pas pour maintenir
l’effort de guerre.
La monopolisation de la violence et de l’impôt
légitimes
L’extraordinaire devient permanent, mais une évolution à
l’anglaise ne se produit pas pour au moins deux raisons :
Dans les faits le consentement repose sur les privilégiés.
Le roi cherche à s’affranchir de la contrainte que représente la
réunion des états généraux
La bataille de l'impôt est gagnée au milieu du XVe
siècle par la double monopolisation de la violence et
de l'impôt légitimes l'un et l'autre contribuant
conjointement au processus politique d'émergence
de l'Etat moderne.
En parallèle se déroule un processus de
centralisation des finances du royaume.
La monopolisation de la violence et de
l’impôt légitimes
L'ordonnance royale de 1439 institue ainsi en même temps
l'armée royale permanente.
la taille royale permanente.
Il faudra cependant attendre le XVIIe siècle pour que
triomphe l'impôt d'autorité par lequel le roi s'abstient de
convoquer les États généraux. Durant cette période
l’administration des finances se structure et les finances sont
progressivement centralisées.
En 1788, à la veille de la Révolution, au moment de la
convocation des États généraux en raison de la très grave
crise financière que connaît le Royaume, les États généraux
n'ont plus été convoqués depuis 1614.
LE SYSTÈME FISCO-FINANCIER SOUS
L’ANCIEN RÉGIME
A partir de la fin du XVè siècle et surtout durant le XVIè
siècle, en raison des besoins engendrés par les guerres de
religion se développe un système fisco-financier reposant
sur 4 piliers :
1) L’ordinaire = les recettes du domaine.
2) L’extraordinaire = les contributions des sujets du roi.
3) L’emprunt
Il prend la forme de rentes dans lesquelles chacun peut placer son
argent. Elles donnent droit à un titre comportant des coupons
détachables et qui servaient au remboursement généralement
trimestriel. Le remboursement était garanti car les rentes étaient
gagées sur des rentrées fiscales précises, la gabelle en particulier.
Ce système a été introduit par François Ier en 1522
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LE SYSTÈME FISCO-FINANCIER SOUS
L’ANCIEN RÉGIME
Le Roi demande également des avances aux financiers chargés de la
collecte des impôts. Cela introduit sur le 4è pilier :
4) La vénalité des charges
Système dans lequel certains emplois publics sont vendus à des
particuliers, en particuliers les charges liées à la police, à la justice et
aux finances. Pour les finances publiques c’est à la base de la ferme
générale.
Des financiers empruntent aux nobles et aux grands du royaume les
moyens d’acheter le droit de collecter certains impôts. Ils se
remboursent sur les rentrées fiscales de l’Etat puisque par contrat ils
sont désormais chargés de collectés les impôts pour le roi.
Ce sont les fermiers généraux.
Très fréquemment les ressources du royaume sont déficitaires et le roi
leur demande des avances contre rémunération. Les avances sont
comme des emprunts. Ils gagnaient donc une fois grâce aux intérêts.
Par ailleurs ils retardaient le plus possible le moment où ils rendaient
leurs compte. Ils gagnaient ainsi une 2è fois.
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Le mur des fermiers généraux construit à partir de 1780
Les révoltes fiscales et la « puissance
insurrectionnelle » de l’impôt
Deux grandes périodes de révoltes fiscales :
Du début du XIVè siècle au milieu du XVè siècle.
Durant le XVIIè siècle et jusqu’au début du XVIIIè siècle.
Durant le XIXè siècle il y a eu des révoltes fiscales violentes
(Mais on a connu des révoltes fiscales sporadiques jusqu’aux années
1970 : Cid-UNATI etc.)
PRINCIPALES EXPLICATIONS :
La crainte de l’asservissement et la rupture avec la communauté
d’origine. La suppression des corvées n’est pas toujours libérateur.
L’impôt matérialise la contrainte économique : ex : la nécessité de se
procurer de la monnaie.
La lutte des classes : le système de prélèvements comme système de
captation des ressources issues des classes dominées par les classes
dominantes.
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BILAN DU SYSTÈME FISCO-FINANCIER A LA
FIN DE L’ANCIEN RÉGIME
Dans ce système, la consolidation de la dette passe
par la vente d’un plus grand nombre de charges et
par l’émission croissante de rentes.
Mais pour emprunter plus, le roi doit prélever plus
d’impôts et faire appel à des financiers.
En conséquence :
1)Ce système apparaît comme un vaste mécanisme
de redistribution des plus pauvres vers les
privilégiés.
2)Mais il provoque un cercle vicieux dans lequel
dette et impôts s’engendrent mutuellement.
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LES BASES DÉMOCRATIQUES DE LA FISCALITÉ
Juin 1789 : la fiscalité d’ancien régime est déclarée illégale et nulle
au motif qu'elle n'a pas été consentie par le peuple ou ses
représentants.
Nuit du 4 août 1789 : abolition des privilèges.
Du 9 juillet au 26 août 1789 : rédaction de la déclaration des droits de
l’homme et du citoyen.
Article 13 :
« Une contribution commune est indispensable. »
« Elle doit être également répartie entre tous les citoyens en raison
de leurs facultés »
Article 14 :
Principe du libre consentement à l’impôt
Principe de légalité : pas d’impôt ni d’allégement fiscal sans loi
« La légitimité de l'impôt ne résulte plus d'un contrat entre le peuple et
le roi mais d'un contrat entre chaque citoyen et tous les autres » (André
Barilari : Le consentement à l’impôt)

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La fiscalité sous et après la révolution
La République met en place une fiscalité universelle mais
refuse la progressivité et le système déclaratif
La Constituante puis le directoire établissent 4 taxes
directes d’inspiration physiocratique : Pour
Une contribution foncière. l’État
Une contribution mobilière (5 taxes). et
La patente. les collec-
La contribution sur les portes et fenêtres. tivités locales
Le cadastre, les droits de timbre et l’enregistrement sont
créés.
Sous le Consulat et l’Empire la fiscalité indirecte est
rétablie ainsi que l’administration chargée du
collectage. 19
Les dépenses publiques en longue période
1870-1980
Robert Delorme et Christine André : L’Etat et
l’économie, Le Seuil, 1983
Mouvement général de croissance des dépenses
publiques de la fin du 19è siècle à aujourd’hui. Ce
mouvement est commun aux autres pays
industrialisés.
Trois périodes : L’Etat circonscrit, l’entre-deux-
guerres, l’Etat inséré.
Chacune se définit par le rythme de croissance des
dépenses publiques et les domaines privilégiés
d’intervention de l’Etat.
L’Etat circonscrit – 19è siècle
Entre la révolution et la première Guerre Mondiale,
cette période se caractérise par la lenteur des
transformations.
De 1789 à 1870, les dépenses de l’Etat évoluent
faiblement de 8 à 12% du produit physique, puis il
y a une légère accélération.
Les principaux postes sont constitués des dépenses
de défense et d’endettement
Au 19ème siècle, la dette publique joue un rôle de débouché
pour l’épargne : les rentes de l’Etat sont un instrument de
prévoyance pour les classes moyennes à une époque où il
n’existe pas d’assurances sociales.
L’évolution du budget de l’Etat sur longue période à
travers deux postes importants

% du budget 1872 1980 2004 2009

Défense 26% 15% 14% 10.1%

Dette 41,5% 4,2% 14% 12%


La transition de l’entre deux guerres
C’est une période de bouleversements marquée d’abord par
la reconstruction puis par la crise des années 1930. Les
dépenses publiques sont tout d’abord élevées durant les
années 1920 (reconstruction) puis réduites à partir de 1926.
Ensuite, la crise des années 1930 amène l’Etat à développer
de nouvelles dépenses.
La majeure partie des dépenses est toujours absorbée par
des dépenses liées à la guerre et à la montée de
l’endettement .
La crise impose des dépenses : grands travaux aides
spécifiques etc.
Une nouveauté importante : au début des années 1930,
les lois sur l’assurance maladie et l’assurance vieillesse.
L’Etat inséré
Rupture dans le domaine économique qui mène à une période de
croissance accélérée et soutenue. La rupture est aussi valable
concernant l’Etat.
Un élément jouant un rôle de premier plan dans la dynamique des
dépenses publiques et des prélèvements obligatoires et dans le soutien
de la croissance économique doit être souligné :
l’institutionnalisation du salaire indirect en 1945 par
l’intermédiaire de la Sécurité Sociale.
Autre élément capital ayant contribué à accroître l’implication de
l’Etat dans l’économie et la société : la diversification des dépenses
civiles accompagne l’affaiblissement des dépenses liées à la guerre et
des charges de la dette ; augmentation de la part de l’éducation et de
l’action sociale.
L’autre innovation majeure de l’Etat inséré est la coordination
entre gestion monétaire et politique économique d’ensemble
L’ORDRE FISCAL AU 19è SIÈCLE
Le cens fait de l’impôt un instrument de domination
politique :
La classe dominante a intérêt à payer l’impôt direct.
En même temps elle a intérêt à limiter sa contribution.
19è s. : forte croissance des impôts indirects.
A partir des années 1830 transformation des structures
productives, accumulation du capital productif,
développement de la grande entreprise où sont concentrées de
grandes masses d’ouvriers.
L'avènement de la société industrielle ouvre les conditions
nécessaires à la taxation des revenus des particuliers et des
entreprises. Donc à une mutation du système fiscal.
Pourtant, entre 1830 et 1913, les impôts sur la consommation
passent de 46,4% à 55% des recettes fiscales de l'Etat tandis
que les impôts sur les revenus décroissent de 33,5% à 18,8%.
Déformation de la structure fiscale.
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Structure des recettes fiscales de l’Etat, 1830-1913 (en % )

Structure des prélèvements fiscaux globaux, 1830-1913 (en %)

Source : Jean Bouvier, Le système fiscal français du XIXe siècle. Etude critique d’un immobilisme, in Jean
Bouvier et Jacques Wolff (1973), deux siècles de fiscalité française XIXe-XXe siècle, Mouton éditeur, Paris
LA MUTATION DU SYSTÈME FISCAL
Dans la seconde moitié du 19è s. le système fiscal est en décalage avec
la base productive et l’assiette potentiellement taxable :
L’impôt direct favorise le rentier sur l’industriel.
L’impôt indirect freine le développement des échanges.
La mutation s’amorce avec l’émergence de la protection sociale à la
fin du 19è s. :
Les premières formes de prestations familiales (sursalaire familial).
Les lois sur les accidents du travail.
Mutualisation des financements par des cotisations.
La 2è moitié du 19è s. est parcourue par le débat sur l’impôt sur le
revenu, la personnalisation et la progressivité.
1914-1917 : réforme Caillaux : création de l’IRPP (pour l’État)
Système déclaratif
Pour les ménages et les entreprises
Unité d’imposition : le foyer fiscal
Des impôts cédulaires + 1 impôt général progressif
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L’entre-deux-guerres mondiales
C’est une période d’affrontements idéologiques
sur le maintien de l’impôt sur le revenu.
La protection sociale se construit lentement. Le
modèle de référence est l’assurance sociale à
l’allemande.
Se mettent en place l’assurance maladie et
l’assurance vieillesse .
Egalement, les allocations familiales remplacent
le vieux système du sursalaire familial.
Le financement : des cotisations sociales
partagées à parts égales entre employeurs et
salariés.
LA FISCALITÉ FORDISTE ET SA
TRANSFORMATION
Après la seconde guerre mondiale : adaptation du
système fiscal au fordisme en plein épanouissement.
Généralisation des cotisations sociales considérées
comme du salaire indirect en tant que mode de
financement de la protection sociale .
Trois ordonnances : 1) les principes et les modalités de
la mise en place de la sécu 2) La généralisation de la sécu
aux non salariés 3) le rôle de la mutualité.
Le modèle : la doctrine des 3 U inspirée de l’expérience
anglaise : unité, universalité et uniformité
Dans les faits : le plan français de sécurité sociale ne
reprend pas la doctrine des 3 U
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LA FISCALITÉ FORDISTE ET SA
TRANSFORMATION
Création du quotient familial en 1946.
Fusion de l’IRPP en 2 étapes : 1948 et 1959.
Création de l’impôt sur les sociétés en 1948.
Création de la TVA en 1954-1955 puis progressivement
généralisée. Elle est généralisée dans la CEE en 1977.
Transformation de la patente en taxe professionnelle en
1975.
Le reste de la fiscalité locale reste en dehors du
mouvement malgré la décentralisation en 1983.

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