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Université Mouloud MAMMERI de Tizi-Ouzou

Département Des Sciences Financières et Comptabilité


Campus TAMDA II
2ème Année-LMD

Cours : Finances publiques

Responsable du module : Mme K. BENAMARA


• Introduction
- Evolution de l’Etat et des finances publiques
- Le Secteur public
• Chap I: Les principes budgétaires
Evolution de l’Etat et des finances publiques

• Les finances publiques sont couramment définies comme l’étude des


ressources, des charges et des comptes des collectivités publiques : l’Etat, des
collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale, de ceux
dépendants étroitement de l’Etat et des collectivités territoriales
(établissements publics).
• Les finances publiques sont au cœur de la vie administrative, de la réalisation
de l’intérêt général, un objet d’études : juridiques et économiques
• Le budget de l’Etat: Acte par lequel sont prévues est autorisées les recettes et
les dépenses publiques,
Evolution de l’Etat et des finances publiques
• Etat-gendarme/minimal : fonction principale faire marcher les services
publiques « administratifs »: défense nationale, justice, sécurité publique,
entretien d’un réseau de communication (Routes, voies navigables,…)
Principes classiques des finances publiques :
- Les dépenses publiques doivent être limitées au strict nécessaire ;
- L’impôt doit être aussi léger que possible et neutre ( l’impôt n’a ni fonction
économique, ni fonction sociale ) ;
- l’équilibre budgétaire doit être atteint chaque année ( ni déficit ni
excédent) ;
- Le recours à l’empreint doit être réservé aux circonstances
exceptionnelles,
Evolution de l’Etat et des finances publiques
• A partir du XXème siècle les fonctions de l’Etat se sont diversifiées :
commerçant, banquier, producteur, assureur, prestataires de services
sociaux… l’Etat a le pouvoir de contraindre : lever les impôts, prélever
les cotisations sociales, instaurer des règlements, des autorisations et
des interdictions ;
• Principes des Finances publiques modernes :
• Disparition du principe de limitation, fin de la neutralité ;
• Disparition du dogme d’équilibre.
Le Secteur public

Adm. pub Adm. Pub Adm. de


centrale locale sécurité sociale
Etat- Commune CNAS
Ministères Wilaya CASNOS

CNR
ODAC ODAL
CACOBATPH
Les principes budgétaires
• Les grands principes du budget de l’Etat sont des règles (élaborées au XIXème
siècle) relatives à la présentation et à l’exécution du budget ;
• Ils doivent garantir une gestion claire, transparente et rigoureuse des finances
de l’Etat :
• Principe de l’autorisation
• Principe de la périodicité ou de l’annualité
• Principe de l’unité
• Principe de l’universalité
• Principe de l’équilibre
• Principe de la spécialité du crédit
Les principes budgétaires
1. Principe de l’autorisation
Les recettes et les dépenses doivent être autorisées par les représentants du peuple
• 1.1. L’autorisation des recettes, La notion d’autorisation des recettes présente des
caractéristiques spécifiques.
• D’abord elle consiste dans la permission de faire application du statut fiscal après
le vote des nouvelles dispositions fiscales, complétant ou modifiant les lois fiscales
contenues dans le code des impôts (directs, indirects, taxes et assimilées…),
• Les prévisions sont évaluatives et donc sujette à variation : Les hypothèses de
travail sont toujours révisées en hausse ou en baisse.
•  L’administration n’est pas liée par les prévisions, elle est tenue cependant
d’appliquer le statut de chaque recette. Par ailleurs, l’autorisation de perception
revêt le caractère d’obligation faite à l’administration de recouvrer les impôts.
Les principes budgétaires
1. Principe de l’autorisation
1.2. L’autorisation de dépenses, elle s’exprime dans le budget par ce qu’on appelle
une ouverture de crédit, le crédit étant une autorisation juridique de dépenser qui
porte sur deux éléments à savoir l’objet et le montant de la dépense ;
• Les autorisations de dépenses ont quatre caractéristiques :
• Elles sont spéciales : affectation précise de crédit imposée par la loi de finances ;
• Elles sont temporaires : ne portent que sur une année civile ;
• Elles sont limitatives : Le gouvernement ne peut pas dépasser les crédits qui lui
sont accordés sauf autorisation du parlement dans le cadre d’une loi de finances
complémentaire ;
• et n’entrainent pas l’obligation de dépenser.
Les principes budgétaires
1. Principe de l’autorisation
• Les crédits votés par le parlement font l’objet d’une classification à un double de niveau.
• D’abord : distinction est faite entre crédits d’engagements et crédits de paiement,
ensuite : Distinction entre crédits évaluatifs, provisionnels et limitatifs.
• Les crédits d’engagement sont des autorisations de programme et ne concernent que
l’engagement. Il s’agit en fait d’opération d’investissement dont la durée est supérieure à
l’année et dont l’autorisation s’accommode mal du principe de l’annualité. Ces opérations
font l’objet d’une autorisation double : pluriannuelle et annuelle, autorisation
pluriannuelle de dépenser pour financer un projet dont la réalisation exige plus d’une
année. L’autorisation de programme (ou crédits d’engagements) fixe le plafond de
dépenses qui peuvent être engagées.
• Les crédits de paiement : correspondent au règlement de la part (ou d’une tranche de
programme) qui sera réalisée au cours de chacune des années considérées. Ils sont donc
inscrits dans le projet de budget de chaque année de chaque, sur la base de l’échéancier
prévu lors du vote de l’autorisation de programme qui couvre une opération
d’investissement individualisée exemple : une route, une école, un hôpital…
Les principes budgétaires
1. Principe de l’autorisation
aux niveaux des crédits, ils sont de trois types :
• Crédits évaluatifs : (article 27 de la loi 84-17 ) Il s’agit de dépenses juridiquement obligatoires de l’Etat servant à
acquitter les dettes de l’Etat (dette publique par exemple…) résultant de dispositions législatives ou de convention
dûment ratifiées. Les montants des crédits correspondants inscrits dans la loi de finances n’ont pas le caractère d’un
plafond mais d’une simple évaluation pouvant être dépassé sans autorisation. L’autorisation donnée porte
essentiellement sur l’objet de la dépense et non sur le montant exact : exemple avances au fonds national de
chômage, compte d’avances aux collectivités locales.
• Crédits provisionnels : L’article 30 de la loi 84-17, énonce que « ces crédits s’appliquent aux dépenses engagées en
vertu d’une loi ou d’un décret dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation budgétaire prévue par
la loi de finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est fixée chaque année par la
loi de finances. «  Les crédits ouverts….. Ils peuvent être complétés…. ».Ces dépenses ne sont donc pas susceptibles
d’être précisées ( ex : calamités naturelles).
• Cependant la loi de finances 2008, en son article 73, fixe la liste des chapitres dotés de crédit à caractère provisionnel
et abritant des dépenses de fonctionnement. On y trouve les rémunérations principales, les indemnités et allocations
diverses, les salaires et accessoires des personnels vacataires, des prestations à caractère familial, la sécurité sociale,
les bourses et indemnités de stage, des subventions de fonctionnement ainsi que des dépenses liées aux engagements
extérieurs de l’Algérie.
• Crédits limitatifs : crédits qui ne sont susceptibles d’aucune augmentation selon l’article 31 de la loi 84-17. Tous les
crédits qui n’entrent pas dans les deux catégories précédentes sont des crédits limitatifs.
Les principes budgétaires
2. Principe de la périodicité ou de l’annualité
La loi de finances est adoptée pour une année civile et votée chaque année. La loi 84-17 en son article 3
dispose que « la loi de finances de l’année prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat…. ».
2.1.Signification de cette règle, le budget doit être présenté avant le début de chaque année concernée par le
présent budget. Cet aspect correspond à l’autorisation budgétaire de recettes et de dépenses qui est d’une
durée d’un an, et qui doit être renouvelée chaque année à l’occasion du vote et de l’adoption de la loi de
finances .
• L’exécution doit avoir lieu entre le 1er janvier et le 31 décembre
• En Algérie, l’année budgétaire coïncide avec l’année civile, tel n’est pas le cas aux USA où l’année budgétaire
démarre le 1er octobre et s’achève le 30 septembre, quant à la Grande Bretagne elle exécute son budget entre
le 1er avril et le 31 mars.
• Le système de gestion par opposition au système de l’exercice consiste à rattacher toutes les dépenses et les
recettes du budget de l’année de leur exécution sans que l’on ne s’inquiète de la date de leur engagement.
L’avantage indéniable de ce dernier est de clore l’apurement des comptes par la loi de règlement, mais il peut
provoquer de faux équilibres : on peut faire apparaitre un équilibre (recettes-dépenses) inattendu et des
déficits réels apparaissent les années suivantes quand il faudra régler les dépenses engagées antérieurement.
Les principes budgétaires
2. Principe de la périodicité ou de l’annualité
2.2.Qu’en est-il de l’application de ce système ? Ce principe est remis en cause:
• Sur le plan technico-économique la longueur du processus nécessaire à la réalisation de certains travaux dépasse
largement le cadre de l’annualité : exemple des dépenses d’équipement. Le développement du rôle de l’Etat en tant
qu’investisseur à donné lieu à la remise en cause de cette règle par la technique de l’autorisation de programme,
même si le gouvernement fait voter des crédits de paiement qui permettent de dépasser le caractère de pluri
annualité.
• Sur le plan politique : Le gouvernement a besoin d’une période excédant l’année : En ce qui concerne les recettes,
les différentes dispositions fiscales contenues dans la loi de finances se limitent à renouveler l’autorisation à
percevoir les impôts existants et aussi à introduire quelques aménagements au système fiscal qui s’inscrit dans la
durée. Pour ce qui est des dépenses, même si elles sont renouvelées chaque année, la règle de l’annualité ne
concerne que les dépenses nouvelles.
2.3.Les exceptions à la règle, les lois de finances complémentaires sont actuellement la principale dérogation aussi
bien au principe de l’unité que de celui de l’annualité.
• Par ailleurs, le respect de ce principe interdit le report de crédits non consommés d’une année à l’autre si on s’arrête
aux dispositions de la loi 84-17.Mais la loi 88-05 modifiant la loi précédente, permet le report des reliquats d’une
part, d’autre part il est accordé une période complémentaire aux établissements publics à caractère administratif
ainsi qu’aux collectivités locales qui peut s’étendre jusqu'au 15 mars de l’année suivante. Le droit budgétaire français
(la loi organique du1er août 2001 ) prévoit quant à lui la possibilité du report d’année en année et ce dans la limite
du dixième de la dotation du chapitre intéressé.
• Les principes budgétaires
3. Principe de l’unité
Ce principe suppose l’établissement d’un compte unique décrivant les opérations de recettes et de dépenses permettant de vérifier
l’équilibre budgétaire et soumis à l’approbation du parlement. 
3.1. Le contenu du principe
•  L’article 18 de l’ordonnance 59-02 énonce clairement : « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes
les recettes et les dépenses sont imputées à un compte unique : c’est le budget général ».
• De cette règle d’écoulent plusieurs avantages :
• Constatation d’un équilibre ou d’un déséquilibre du budget (nous verrons plus en détail cette notion).
•  Mise en évidence du volume réel des dépenses et des recettes : Impossibilité de tenir des comptes hors budget et des transferts
occultes de crédit d’un budget à l’autre.
• C’est donc avant tout une exigence de clarté dans le document qui justifie cette règle, pourtant cette unité est loin d’être réalisée dans
le cadre budgétaire. Elle l’est jusqu’à un certain point dans le cadre de la comptabilité nationale. Le compte revenus et dépenses des
administrations publiques retrace toutes les recettes et les dépenses de l’Etat, y compris celles des collectivités publiques et des
organismes de sécurité sociale.
•  Cette règle connait cependant certaines difficultés d’application : du fait d’un processus de décentralisation administrative qui s’est
traduit par l’érection de collectivités territoriales dotées d’une personnalité morale et d’une autonomie financière. Celle-ci donne lieu à
l’établissement de budgets propres à ces unités, distincts du budget de l’Etat, même si en Algérie les ressources de ces collectivités
proviennent en grande partie du budget de l’Etat du fait même de l’insuffisance de leurs ressources propres, il s’agit de budgets
autonomes de la commune (voir le code communal) ou de la wilaya (code de la wilaya).
• Certains services de l’Etat, de par leur caractère industriel et commercial doivent échapper aux règles de la comptabilité publique et avoir
un budget distinct.
• Enfin, un document unique ne peut regrouper des quantités de nature différente : des dépenses définitives et des dépenses temporaires.
Les principes budgétaires
3. Principe de l’unité
3.2. Les aménagements techniques au principe de l’unité.
• Les budgets annexes : Ils représentent une partie des opérations budgétaires et sont rattachés au budget général par le biais du solde
qui s’y dégage. la règle de l’unité est énoncée à l’article 3 de la loi 84-17,mais c’est l’article 44 de la dite loi qui précise que : «les
opérations financières des services de l’Etat que la loi n’a pas dotés de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à
produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement des prix, peuvent faire l’objet de budgets annexes. Les créations
ou suppressions de budget annexes sont décidées par les loi de finances ». L’article 45 de la même loi précise les règles applicables à ce
type de budget.
• En Algérie, il n’est établi de budget annexe que pour les postes et télécommunications en dépit de l’absence de personnalité morale, la
justification économique du service permet d’ établir une comptabilité à part. Dans les budgets annexes il y’a une liaison entre les
charges et les ressources du service qui en bénéficie, et par ensuite il y’ a affectation les ressources aux dépenses.
• Les comptes spéciaux du trésor ( CST) : Comme les budgets annexes, ils retracent les opérations de l’Etat. En Algérie ,les CST se
multiplièrent des après 1962. C’est l’ordonnance de 31/12/1965 portant loi de finances pour 1966 qui à fixé limitativement les
différentes catégories de comptes spéciaux et qui sont :
• Les comptes d’affectation spéciale qui retracent les opérations à caractère définitif financées par des ressourcés propres qui sont pré-
affectées et n’entrant pas dans le budget.
• Les comptes de commerce : qui retracent en recettes et en dépenses des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à
titre accessoire par des services publics de l’Etat (cf article 54 de la loi 84-17 ). Les prévisions des dépenses des comptes de commerce
ont un caractère évaluatif .
• Les comptes d’avances : Ils décrivent les opérations d’attribution ou de remboursement des avances que le trésor public est autorisé à
consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet … les avances consenties par le trésor public à des organismes publics sont
exemptés d’intérêt. Elles doivent être remboursées dans un délai de 2 années… (Article 58)
• Les comptes de prêts : Les prêts sont consentis par le trésor public à des organismes publics et assortis de taux d’intérêt : Soit à titre
d’opérations nouvelles, Soit à titre de consolidation d’avances (non remboursées dans les délais)
Les principes budgétaires
4. Principe de l’universalité
Cette règle stipule : L’ensemble des opérations de recettes et l’ensemble des dépenses doivent figurer au budget.
•Cette règle interdit (comme celle de l’unité) les démembrements budgétaires. Par cette règle il y’a une forme d’exigence de la
solidarité financière au niveau des différentes personnes publiques tout en empêchant que certains services disposent de ressources
propres et les utilisent directement. Elle est énoncée dans l’article 8 de la loi 84-17: «aucune recette ne peut être affectée à une
dépense particulière. Les ressources de l’Etat servent indistinctement la couverture des dépenses du budget général de l’Etat ».
•Cette règle comporte en elle-même deux autres règles :celle du produit brut et celle de la non affectation des ressources.
La règle du produit brut : cette règle impose la séparation formelle de l’ensemble des ressources de l’ensemble des recettes, sans
possibilité de compensation entre elles (sans contraction). Autrement dit : Toutes les recettes et les dépenses doivent être
distinctement autorisées dans le budget.
•Ainsi si cette règle n’était pas appliquée, les services fiscaux pourraient verser au trésor le montant des impôts recouvrés diminués des
frais de recouvrement .Ou encore, les ministères pourraient vendre leur matériel usagé et déduire du montant des crédits demandés
pour le remplacer par du matériel neuf, les sommes obtenues à la suite de la vente. Donc les services ne peuvent se procurer des
ressources autres que celles qui leurs sont allouées et tout produit de recette doit être reversé au budget général sans pouvoir être
utilisé par le service.
La règle de non affectation : Elle interdit d’affecter certaines recettes à certaines dépenses. La totalité des recettes budgétaires doit
former une masse commune qui sert sans distinction à la couverture de toutes les dépenses. Cette règle a trois justifications
- Juridique : Si on permet de façon courante d’affecter telle recette à telle dépense, le montant du crédit n’aurait plus besoin d’être fixé
à l’avance, et l’autorisation de dépense n’aurait qu’un caractère évaluatif.
- Technique : il y’ a risque de gaspillage quand on spécialise une recette.
- Politique : La règle de non affectation des recettes doit conduire sur le plan comptable à confondre dans une même caisse chez les
comptables toutes les recettes quelle que soit leur origine ,ce principe sauvegarde donc l’idée que l’Etat est une entreprise d’ensemble
qui dispose de recettes qui doivent être mise ensemble, soumises à un arbitrage global, au service de l’intérêt général .
Les principes budgétaires
4. Principe de l’universalité
• Les exceptions à la règle d’universalité
• - Les exceptions doivent répondre à des justifications diverses.
• Les budgets annexes : parce qu’ils impliquent une affectation de recettes compte tenu de la
nature de l’activité soumise à une gestion commercialisée (ex P.T.T. en Algérie, ces budgets ont
cessé de fonctionner depuis 2006)
• Les comptes spéciaux du trésor : Il s’agit du compte d’affectation spéciale qui est crée pour
permettre l’affectation d’une ressource particulière à une dépense déterminée (T.S.A. pour le
fond de recherche).
• Les fonds de concours : ils correspondent à des fonds versés par des personnes morales ou
physiques pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt public…. L’emploi de
ces fonds doit être conforme à l’intention de la personne qui propose son concours financier.
• Le rétablissement du crédit est une procédure qui permet à un service de retrouver des
sommes indûment payées exemple : salaire versé par erreur à un fonctionnement détaché,
qui peut être reversé au service au service payeur au lieu de bénéficier au budget de l’Etat.
Les principes budgétaires
5. Principe de l’équilibre
• . A la thèse de l’équilibre soutenue par les classiques s’est toujours opposée une thèse du
déficit soutenue par les keynésiens.
• En fait ce problème très ancien est toujours actuel, parce que se cristallisent tout autour les
conflits sociaux, et continue à faire l’objet de la recherche théorique et pratique, notamment
en ce qui concerne les instruments de politique budgétaire dont se sert l’Etat en tant que
puissance publique dans la mise en œuvre de sa politique économique.
• La notion d’équilibre budgétaire entendu comme la confrontation des masses de recettes
annuelles et les masses de dépenses annuelles, suppose d’abord que les finances de l’Etat
constitue un ensemble cohérent et unifié ( voir règle de l’unité ) mais aussi que ces recettes
et dépenses sont payées par une même caisse = unité de caisse.
• L’idée d’équilibre au départ, renvoyait à un ajustement de recettes aux dépenses courantes,
impliquant l’exclusion des dépenses de capital pour les réserver à l’initiative privée.
• Le budget ne doit pas être non plus en excédent au risque de permettre d’engager des
dépenses et de faire les supporter inutilement aux contribuables.
Les principes budgétaires
5. Principe de l’équilibre
• Dans la réalité, les budgets réellement équilibrés n’ont jamais existé dans
leur application (pas dans leur élaboration) de même que les déficits
systématiques n’ont pas existé.
• Les pressions exercées sur les dépenses, seront à l’origine d’une
substitution de l’équilibre économique général à l’équilibre du budget de
l’Etat, l’idée d’équilibre économique apparaissant elle-même comme une
fonction positive du déséquilibre : le budget devient l’instrument de
l’équilibre économique .
• Mais d’un autre coté la nécessité de réduire les déficits (comme écart
entre recettes et dépenses) et la quasi- impossibilité de réaliser sur le
plan effectif l’équilibre budgétaire (il s’agit juste de s’en approcher), a
donné lieu à l’apparition de différentes notions de découverts,
d’impasse, de déficits.
Les principes budgétaires
5. Principe de l’équilibre
• Il faut distinguer l’équilibre en prévision de l’équilibre en exécution.
• Cette distinction nous permet de différencier entre le résultat de la confrontation
de masses de recettes et dépenses telles qu’elles sont prévues, et le résultat de la
confrontation des recettes et de dépenses telles qu’elles sont exécutées.
• Par ailleurs, il est nécessaire, de séparer le déséquilibre qui résulte d’opérations
définitives, et celui qui résulte d’opérations temporaires.
• L’ajustement des recettes et des dépenses, tel qu’il est voté dans la loi de
finances, repose sur les hypothèses économiques qui sous-tendent le projet de
lois de finances , des hypothèses très vite dépassées comme c’est souvent le cas
pour l’Algérie qui est à la merci des fluctuations du prix du pétrole, et des
variations des taux de change du dollar/autres monnaies.
Les principes budgétaires
5. Principe de l’équilibre

• Découvert budgétaire : S’il y’a écart entre la loi de finances en prévision


et la loi de finances en exécution c’est que le solde prévu n’est pas le
solde effectif qui correspond donc au résultat d’exécution. Si l’écart est
négatif, on parlera alors de découvert budgétaire même si la loi 84-17 en
son article 77 n’utilise que le terme déficit pour désigner le déficit en
exécution.
• Il désigne donc un solde négatif des opérations budgétaires une fois
réalisées, les encaissements effectifs par apport aux encaissements des
recettes et des ordonnancements des dépenses se rapportant à la même
année.
Les principes budgétaires
5. Principe de l’équilibre

• L’impasse budgétaire.
• L’impasse est définie comme la différence entre les rentrées
d’impôts et autres ressources assimilées ( c'est-à-dire tous les revenus
autres que l’emprunt) et tous les paiements de l’Etat qui donnent
naissance à des revenus .C’est donc l’excèdent des charges résultant
des opérations définitives et temporaires ( (y compris les prêts et
avances) sur les ressources définitives (recettes fiscales produits
divers ,remboursements des prêts, à l’exclusion des emprunts et des
ressources de trésorerie qui ne figurent pas parmi les ressources de la
loi de finances. Il s’agit alors d’un déséquilibre conscient et prévu
(voulu) par les pouvoirs publics, considéré comme un pari sur l’avenir.
Les principes budgétaires
6.La règle de la spécialité du crédit

• L’autorisation budgétaire doit être détaillée pour chaque catégorie de


crédits, et l’utilisation des crédits doit être strictement conforme à cette
nomenclature.
• C à d Les autorisations de recettes sont globales (une seule masse),tandis
que les autorisations relatives aux dépenses sont spécialisée. Les crédits
ne peuvent être utilisés que pour une catégorie de dépenses bien
précise.
• Les exceptions à la règle de la spécialité des crédits:
• - Modification en cours d’exercice de la répartition des crédits.
• - Existence de crédits dont la spécialité est limitée

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