NORMAS DE POLTICA FISCAL

UNA VUELTA AL PUNTO DE VISTA DEL TESORO.

Autor: Peter Howells

ANTECEDENTES

Este texto considera una serie de normas de poltica fiscal, incluyendo el Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento y las alternativas que han sido propuestas como crtica a las mismas. Se demuestra que prcticamente todas estas normas implican un rechazo del papel estabilizador keynesiano de la poltica fiscal, haciendo que la cuestin de los rendimientos presupuestarios tenga un carcter secundario respecto de los requisitos de la poltica monetaria.

INTRODUCCIN

En otros pases se ha dado el caso que de que la poltica monetaria est mejor dirigida por un banco central, independiente del gobierno, que fija los tipos de inters. Se ha trasladado de un responsable poltico (el gobierno) a otro (un banco central independiente). Lo cierto es que la capacidad del gobierno para influir en las condiciones monetarias se ha visto seriamente limitada por lo que se ha dado en llamar la privatizacin de la poltica monetaria

A continuacin se desarrollara las principales normas de poltica fiscal a fin de comprender mejor la compleja dinmica de esta y las maneras de modificarlas adoptando variedades distintas de la norma y mostrando despus que todas las normas tienen mucho en comn, y por lo tanto estn presumiblemente motivadas por, el mismo razonamiento que el del punto de vista del Tesoro de la poca prekeynesiana del Reino Unido.

Tambin se considerara dos episodios de la posguerra en los que la direccin de la poltica fiscal fue un tema controvertido. El primero de stos es la crisis a la que se enfrent el gobierno Macmillan en el Reino Unido, en 1957. Veremos que incluso en el momento lgido de la revolucin keynesiana el punto de vista del Tesoro no estuvo nunca ausente.

El segundo es la Estrategia Financiera a Medio Plazo seguida por el gobierno Thatcher de 1980 a 1985. Por supuesto, ello significa que el punto de vista del Tesoro ms o menos negaba a la poltica fiscal un papel de estabilizacin. A modo de eco de dicho punto de vista, algunas de las normas de poltica fiscal presentes en el

VARIEDADES DE NORMAS

El inters por las normas de la poltica fiscal que ha surgido en los ltimos 15 aos, ms o menos, es un subproducto de la unin monetaria europea. La adopcin de una moneda comn provoca inevitablemente que la poltica fiscal atraiga la atencin del pblico por dos razones un tanto contradictorias.

En primer lugar, parece necesario cierto grado de coordinacin de la poltica y de restriccin a fin de evitar que gobiernos irresponsables provoquen efectos negativos ms all de sus fronteras. En segundo lugar, y al mismo tiempo, con una moneda comn, la poltica fiscal independiente es la nica manera en que cada uno de los gobiernos puede reaccionar ante shocks econmicos asimtricos (es decir, nacionales).

NORMAS DE POLITICA FISCAL

Pero el hecho de que cada uno de los pases pueda operar con xito con proporciones tan diferentes de deuda/PIB ilustra simplemente el razonamiento no econmico que subyace en la seleccin de cualquiera de ellas. La cuestin de qu nivel de deuda en relacin con el PIB puede sostener una economa no depende slo de la oferta de deuda sino tambin, por lo menos de modo tan importante, de la demanda de ella.

El gasto gubernamental financiado mediante endeudamiento con el sector privado no bancario tiene un pequeo efecto neto sobre las variables reales, mientras que el gasto financiado mediante endeudamiento con los bancos es inflacionista. Esta era la base del punto de vista del Tesoro, de infausta memoria, que predomin en el Reino Unido y otros lugares del mundo.

LA POLTICA FISCAL Y EL TESORO BRITNICO EN LOS AOS 30

Todas las formas de la Administracin incurren en costes, y alguien tiene que pagarlos. Esto fue dolorosamente obvio incluso para los monarcas absolutistas.
Sin embargo, existe una diferencia importante entre la hacienda pblica, que durante siglos se ocup de equilibrar los gastos (generalmente) bastante estables de una administracin pblica limitada con sus pocas fuentes de ingreso, y la poltica fiscal que tambin se ocupaba de este equilibrio pero, adems, estaba pensada para manipularlo deliberadamente a fin de influir en

El esfuerzo por pasar de una visin de hacienda pblica a un punto de vista de poltica fiscal de los presupuestos gubernamentales sin una aceptacin previa de la macroteora puede verse en los debates de Keynes (y otros) con el Tesoro britnico. Las discusiones sobre el punto de vista del Tesoro, permiti suavizar la actitud hostil ante el gasto pblico, pero durante muchos aos se resumi en una creencia de que los cambios en el gasto gubernamental no tenan ningn efecto sobre la demanda agregada, a menos que fuera financiado por medio de una expansin monetaria.

En otras palabras, en el mejor de los casos los cambios en el gasto pblico slo podran afectar al nivel de precios y as tenemos una asociacin entre dficit gubernamentales, expansin monetaria e inflacin. Como esta ltima tena que evitarse, se argumentaba que lo mejor que poda lograrse en el frente del gasto pblico se conseguira por medio de un presupuesto equilibrado.

La mejor contribucin que aqu puede hacer el gobierno es un bajo coste del capital, minimizando el nivel de endeudamiento del sector pblico. De ah llegamos a la regla de que los presupuestos no solamente debieran equilibrarse, sino que debieran hacerlo a un nivel mnimo de gasto pblico. sta era una declaracin con la que Keynes estuvo dispuesto a coincidir, sin duda porque la teora en la que implcitamente descansaba parta del supuesto fundamental de vaciamiento del mercado (o pleno empleo).

LA CRISIS DE 1957

Es conocida la rpida conversin del Tesoro britnico al pensamiento keynesiano en los primeros aos de la Segunda Guerra Mundial. El presupuesto de 1941, presentado por el Canciller del Exchequer Kingsley Wood, plante el problema de la financiacin de la guerra explcitamente en trminos de una relacin entre demanda y oferta agregadas y la inevitable aparicin de una brecha inflacionista.

Lo que tambin es sorprendente, desde una perspectiva actual, es que este anlisis keynesiano de la poltica fiscal se sostena aparentemente con mucha mayor confianza que algunos puntos de vista sobre el funcionamiento de la poltica monetaria.

En estas circunstancias es fcil ver por qu la dcada de los aos cincuenta vino a ser considerada como el punto lgido de la revolucin keynesiana, un perodo en el que gran parte de la teora y la mayora de las prescripciones polticas disfrutaron de un amplio respaldo

El incidente de 1957 es por lo tanto interesante, por lo menos en su curso cronolgico.

En 1954 la economa se encontraba ampliamente liberada de los controles del tiempo de guerra, las rentas per cpita estaban aumentando regularmente y entre 1953 y 1956 el gasto en inversin y consumo aument. El paro era bajo y durante un tiempo incluso pareca como si los cuatro objetivos de la poltica gubernamental pudieran. Sin embargo, la nica dificultad que iba a repetirse a intervalos y con fuerza creciente hasta 1967, era el problema de la libra esterlina.

El problema estaba en que, por razones histricas, muchos pases mantenan sus reservas en libras esterlinas y sus bancos centrales eran comprensiblemente sensibles a cualquier cosa que pudiera sugerir una devaluacin de la libra. No obstante, las consecuencias fueron serias porque llevaron a los sucesivos gobiernos britnicos a hacer todo aquello que pudiera mantener la confianza. En la prctica, esto signific fijarse el objetivo de una balanza comercial positiva como regla general y elevar los tipos de inters cuando esto no era suficiente. Ambas cosas exigan la restriccin de la demanda (y de la actividad interior) por debajo

El endeudamiento del sector pblico se limita al gasto de capital (ciertamente el gasto de capital supera constantemente al endeudamiento).
Sin embargo, por la misma razn, el gasto corriente tiene supervit, no a lo largo del ciclo, pero s cada ao. Existe, por supuesto, una semejanza entre cualquier conjunto de medidas diseado para reducir el gasto y una regla que incluye un compromiso de endeudamiento sostenible.

LA ESTRATEGIA FINANCIERA A MEDIO PLAZO (EFMP)

El gobierno Thatcher que entr en funciones en 1979 se enfrent con un problema inmediato de inflacin y una economa cuya productividad y crecimiento se haban rezagado con respecto a sus principales competidores en muchos aos.
Tambin se vio fuertemente influido por el recuerdo de la experiencia del anterior gobierno conservador de Edward Heath, que haba sido elegido en 1970 con un programa de reformas a favor del mercado, pero que haba derivado rpidamente en prcticas

A corto plazo, algunos elementos de la poltica eran claramente contradictorios. Por ejemplo, para aumentar los incentivos, el impuesto sobre la renta se redujo en tres puntos porcentuales, lo cual se compensaba aboliendo la reduccin del tipo del impuesto sobre el valor aadido e imponiendo un tipo uniforme del 15 por 100.

El efecto de ello (combinado con un fuerte aumento de los precios del petrleo) fue doblar la tasa de inflacin del 10 al 20 por 100 en el primer ao de gobierno.

La EFMP era una combinacin de objetivos anuales para el crecimiento de la oferta monetaria y proyecciones para la proporcin del endeudamiento pblico res pecto del PIB. Estos objetivos/proporciones se establecan para los cuatro aos siguientes (el medio plazo) y deberan revisarse cada ao. No es preciso decir que la estrategia prevea una disminucin constante de las magnitudes. Por ejemplo, los planes expuestos en marzo de 1980 prevean lo siguiente.

Cuando llegamos a la financiacin del ESP, las posibilidades son:

Emisin de billetes y monedas adicionales. Ventas de deuda comercializable (por ejemplo, bonos gubernamentales) al sector privado no bancario.

Ventas de deuda no comercializable al sector privado no bancario.

Ventas de deuda del sector pblico a los bancos. Otro endeudamiento del sector pblico con los bancos.

Financiacin exterior.

El caso peor, desde el punto de vista de la expansin monetaria, es la financiacin residual, significando cualquier forma de financiacin que se aade a las reservas de los bancos activos, porque esto aumentar la oferta monetaria y la liquidez del sistema bancario. En aquella poca, en el Reino Unido, la financiacin residual significaba la venta de letras del Tesoro al sistema bancario comercial, ya que exista acuerdo en que el Banco de Inglaterra estara siempre dispuesto a cambiarlas si haba demanda de depsitos bancarios.

El hecho de que el gobierno pudiera vender cantidades tan grandes de deuda al sector privado no bancario cuando los tipos reales eran tan bajos se explica en parte por las innovaciones en la deuda del sector pblico, incluyendo los bonos convertibles (1973), las acciones pagadas parcialmente (1977), los bonos de tipo variable (1979) y los bonos indiciados (1982). Suponer que ms bonos debe significar tipos ms altos o que existe alguna particular proporcin de la deuda respecto al PIB que es sostenible, simplemente ignora este punto tan elemental.

CONCLUSION

En los ltimos aos se ha discutido considerablemente sobre la necesidad de normas fiscales y por tanto de su diseo ptimo.

Dado que esta discusin se produce despus de la creacin de la Unin Monetaria Europea, pudiera imaginarse que el inters por tales normas se inspiraba en un deseo de encontrar una manera adecuada de permitir a cada uno de los pases que respondiera a los shocks econmicos nacionales, continuando el papel estabilizador de la poltica fiscal.

Sin embargo, el examen de las normas reales propuestas sugiere que, en su mayora, representan una vuelta claramente encubierta a las formas de pensamiento prekeynesianas.

Su objeto consiste en asegurar que la poltica fiscal acta en todas las pocas en apoyo de una poltica monetaria que se ocupa abrumadoramente de la inflacin, incluso cuando la evidencia sugiere que la recesin es un riesgo mucho mayor que la inflacin.

MUCHAS GRACIAS.