A REFORMA DO ESTADO EM PERSPECTIVA COMPARADA

GERAES DE POLTICAS DE REFORMA DO ESTADO

Primeira gerao - visaram iniciativas voltadas para o ajuste fiscal envolvendo cortes nos gastos pblicos, reformas tributrias, liberalizao econmica e comercial, bem como desregulamentao e privatizaes em setores especficos Segunda gerao o foco e a ateno se voltaram para mudanas institucionais mais profundas. Essas mudanas institucionais desencadearam iniciativas voltadas para a emergncia e desenvolvimento de polticas de reforma da administrao pblica, das relaes trabalhistas, do judicirio, do legislativo, reformas nas estruturas de regulao, a modernizao tributria, programas massivos de privatizaes bem como a reviso das relaes entre governos centrais e subnacionais.

PONTOS EM COMUM DAS REFORMAS

O primeiro deles a adoo de um paradigma gerencial. Este paradigma tem por princpios gerais a nfase na eficincia e na elevao da performance, a introduo de mecanismos de mercado na gesto pblica, a orientao por resultados, a descentralizao dos controles gerenciais no sentido de maior autonomia, responsabilizao e flexibilizao de procedimentos, bem como uma distino entre a formulao (policymaking) e implementao (service delivery) das polticas pblicas.

Para tal, o novo paradigma aderiu a uma lgica psburocrtica com que so preferidas: estruturas descentralizadas de gesto nas quais as estruturas de deciso sobre a alocao de recursos e proviso de servios sejam mais prximas dos cidados-consumidores. modelos flexveis de gesto operando em ambientes competitivos so os tipos ideais preferidos. a cultura burocrtica dos controles deveria ser progressivamente substituda por uma cultura gerencial voltada para os resultados, onde os gestores pblicos operariam com mais autonomia, menos controles burocrticos, e maior ateno para os resultados

CARACTERSTICAS DAS REFORMAS

Maior participao de diversos atores envolvidos nas reformas e a criao de novas agncias. A privatizao e a descentralizao foram os mecanismos inovadores mais utilizados. Em 60% dos casos as reformas envolveram transferncias de funes tradicionais do Estado para os mercados, e em 40% das reformas se verificou a descentralizao de funes e poderes dos governos centrais para nveis locais ou para instituies do terceiro setor. Quanto s transformaes na magnitude da fora de trabalho no setor pblico, os dados revelam que em apenas 11% dos programas os governos conseguiram reduzir mais de 1/4 dos empregos no setor pblico, enquanto que em 10% dos casos analisados, houve um aumento da quantidade de funcionrios pblicos. Em 70% dos casos no se detectou mudana, o que sugere ser este um ponto de resistncia das reformas, como analisaremos adiante nos impactos das reformas.

Quanto ao foco e contedo, por outro lado, os dados sugerem que questes como o equilbrio fiscal, as reformas do aparato regulatrio, as carreiras no setor pblico, e as reformas na proviso de servios so questes que definem um foco comum. Por outro lado, iniciativas voltadas para a criao de mecanismos de mercado na administrao pblica, voltados para a competitividade das organizaes do setor pblico aparecem timidamente em apenas 6% dos casos.

Nos pases em desenvolvimento as polticas de reforma so financiadas atravs de projetos apoiados pelo Banco Mundial e o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento. No perodo 1997-2000 em que se intensificou a difuso das reformas nos pases em desenvolvimento , as operaes de emprstimo do Banco Mundial para projetos classificados como Reforma do Estado e Governance totalizaram um montante em torno de U$ 5 a 7 bilhes por ano para as seis regies do globo, materializados em 1.600 projetos de larga escala.

As polticas de reformas dos anos 90 foram centradas numa tenso entre o ajuste fiscal e a mudana institucional. Reduzir os gastos pblicos e ao mesmo tempo criar mecanismos para as instituies funcionarem melhor foram os temas centrais das reformas. O forte interesse no ajuste fiscal inibiu que as mudanas institucionais mais qualitativas fossem introduzidas. A experincia comparativa revela que as reformas so lentas e dependem da montagem de complexas redes de cooperao entre atores institucionais em torno dos dois objetivos.

Outro ensinamento comparado o de que projetos de reformas que desconsideram as especificidades (one size fits all approaches) dos sistemas burocrticos e administrativos so fadados a resultados pouco efetivos. Raros so os casos em que as ambiciosas mudanas propostas pelas reformas foram implementadas a contento e os desafios polticos, institucionais e tcnicos para conseguir a cooperao com os objetivos da reforma gerencial ainda so intensos. Reformas gerenciais no encontram cooperao espontnea dos atores para criar uma cultura orientada pela performance.

Dados comparativos mostram que as reformas foram relativamente efetivas no controle da tendncia de expanso acelerada dos gastos pblicos e do desequilbrio fiscal que vinha sendo consolidada desde os anos 80. Existe uma clara tendncia de minimizao dos gastos pblicos nos pases em desenvolvimento, enquanto que o mesmo no ocorre nos pases desenvolvidos.

DILEMAS A SEREM ENFRENTADOS

Um dos principais dilemas reside numa contradio que as reformas gerenciais trazem em si, qual seja o trade-off entre performance e controle. Se, por um lado, os modelos de reformas propem a reduo dos controles burocrticos visando melhor performance dentro de modelos descentralizados de delegao, por outro, fato concreto que a ampliao e flexibilizao dos mecanismos de delegao geram mltiplos problemas de coordenao e regulao, sendo este um dos pontos crticos das reformas gerenciais. Como nos adverte Schwartzman (1996) a simples eliminao dos controles burocrticos no suficiente para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos por parte das instituies governamentais . Ele nos adverte e sugere que o controle fundamental ao desempenho das instituies e que este requer a combinao de dois elementos: a legitimidade poltica das elites reformadoras e a competncia tcnica dos gestores pblicos. Isso requer fundamentalmente uma mudana de cultura poltica e administrativa em torno dos princpios das reformas gerenciais.

Rezende (2002a e 2002c), por sua vez, considera que especial ateno deve ser dada para o fenmeno que ele chama do Dilema do Controle. Enquanto o ajuste fiscal demanda mais controle sobre a administrao pblica e sobre a burocracia, as mudanas institucionais, especialmente aquelas que demandam mais descentralizao e sofisticados mecanismos de delegao e accountability, demandam menos controle. A tenso em torno do controle tende a produzir incentivos contraditrios, reduzindo em muito as possibilidades de cooperao simultnea de atores estratgicos para com o ajuste fiscal e mudana institucional.

Quando a eficincia e a efetividade da ao pblica dependem dos controles, as reformas gerenciais podem estar completamente equivocadas quando consideram a quebra dos controles como ponto central de um novo paradigma de administrao pblica. Reinventar os controles no se constitui, demonstra a experincia recente, tarefa simples. O ponto nodal reside em como criar os incentivos seletivos para que os grupos burocrticos cooperem gradualmente com um novo modelo de controle orientado pela performance, o que depende de capacidade e poder poltico.