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REGULER LE MARCHE
POUR SORTIR DE LIMPASSE
Par Pierre Kopp, Christian Ben Lakhdar, Romain Perez*
Le 19 dcembre 2014
La politique du cannabis a pris une nouvelle direction dans de nombreux pays.
Plusieurs Etats ont rcemment volu dans leurs pratiques : la guerre la
drogue 1, coteuse et inefficace, y a laiss place des approches fondes sur la
tolrance au cannabis, voire dans certains cas, la lgalisation.
Notre pays ne devrait-il pas, son tour, envisager un tel tournant idologique et
politique ? Les arguments qui ont conduit au revirement dans lAmrique de Barack
Obama, par exemple, semblent tout aussi valables chez nous. De fait, la politique de
rpression est en chec en France : non seulement la prvalence du cannabis ne
diminue pas significativement, mais elle reste lune des plus leves dEurope.
Pis, cette politique cote cher : elle capte une part considrable des ressources
publiques alloues au maintien de lordre et la justice. Au total, ce sont quelques
568 millions deuros par an qui sont directement consacrs la lutte contre le
cannabis, et qui ne vont ni dautres missions utiles, ni aux politiques de prvention
et daccompagnement pour les usagers dpendants.Dans ce contexte, trois scnarios
sont envisageables : la dpnalisation2 de lusage du cannabis (scnario 1), la
lgalisation de la production, de la vente et de l'usage dans le cadre d'un monopole
public (scnario 2) et la lgalisation de la production, de la vente et de l'usage dans
un cadre concurrentiel (scnario 3). Nous avons tent de mesurer l'impact de chaque
scnario sur le nombre d'usagers, les quantits consommes, les finances publiques
(dpenses et recettes fiscales) et l'volution du march noir.
* Pierre Kopp est professeur, universit Panthon-Sorbonne (Paris I), Ecole d'Economie de Paris ; Christian Ben
Lakhdar est matre de Confrence, Universit de Lille 2 ; Romain Perez est responsable du Ple Economie Finances
de Terra Nova.
1
Lexpression est attribue au prsident amricain Nixon (1971).
2
La dpnalisation recouvre diffrents cas de figure allant de la suppression pure et simple des sanctions de lusage
du cannabis (hypothse que nous avons retenue dans notre premier scnario), la contraventionnalisation de cet
usage (qui consiste dclasser linfraction de lusage de manire la rendre justiciable des tribunaux de police et
non plus du tribunal correctionnel).
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INTRODUCTION
La France mne une lutte de grande envergure contre le trafic de cannabis. Cette lutte repose sur un
arsenal lgislatif particulirement rpressif, condamnant en principe sa dtention et sa vente des
peines pouvant aller jusqu 10 ans de prison et 7,5 millions deuros damende (article 222-37 du
code pnal). Sa production ou fabrication illicite est mme punissable de 20 ans de rclusion
criminelle (article 222-35 du code pnal). Sur le terrain, cette politique se traduit par plus de 100 000
interpellations par an, et par un niveau lev dincarcration (voir graphique ci-aprs). Ainsi sur les
60 344 condamns recenss dans les prisons franaises au 1er janvier 2013, 14,1 % ltaient pour
trafic de stupfiants, soit 8 500 (source : OFDT).
Figure 1. Nombre de personnes incarcres en France pour trafic de stupfiants
Cette approche, qui rpond au souci lgitime des pouvoirs publics de protger la population des
mfaits de laddiction aux drogues, noffre cependant pas de rsultats trs probants. Avec un taux de
prvalence de quelques 8,4 %4, notre pays se situe parmi les plus gros consommateurs de cannabis
par habitant en Europe (voir ci-aprs : tableau 2). Ces rsultats sont surtout nettement moins
favorables que ceux de certains pays moins rpressifs sur cette question, comme les Pays Bas
(prvalence de 7 %).
Les cots engendrs par cette politique suscitent aussi un questionnement lgitime. Dans un
contexte budgtaire tendu, la France consacre une part importante des ressources alloues sa
scurit intrieure la rpression du trafic du cannabis. Le cot des seules interpellations slve
quelques 300 millions deuros par an. Les estimations mettent en vidence une charge significative
pour les finances publiques.
3
Le volume de tabac consomm en France a ainsi diminu de 37 % entre 2001 et 2013 malgr la hausse de la
dmographie, du fait essentiellement des hausses tarifaires.
4
La prvalence dsigne ici la part de la population des 15-64 ans ayant consomm du cannabis dans lanne,
source UNODC
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Au cot direct pour les finances publiques, il faut ajouter le cot social indirect. Le cannabis est au
cur du dveloppement dorganisations clandestines de type mafieux, qui contribuent dstabiliser
certains quartiers, comme cest le cas dans le nord de Marseille5. Le cot social indirect est
galement support par les consommateurs de cannabis, qui paient le prix de la clandestinit en
absorbant des produits qui ne font lobjet daucun contrle sanitaire. Ceci a un cot potentiellement
lev pour les usagers compte tenu des phnomnes de coupe spcifiques la rsine de cannabis
( shit ). En effet ladultration du cannabis terme utilis pour dsigner l'ajout intentionnel de
substances bon march au produit pour augmenter son poids se traduit, en bout de chane, par
linhalation de substances aussi varies que le henn, les cires, la paraffine, des colles, de lhuile de
vidange, des djections animales ou des substances psychoactives illicites6.
La question du cot des politiques rpressives est dautant plus essentielle que les ressources
alloues la rpression viennent concurrencer celles qui sont mises disposition des programmes
de prvention et de rduction des risques et des dommages. La France est ainsi particulirement
dmunie dans le domaine du traitement social et mdical de la toxicomanie lie au cannabis.
Rappelons que 1.5 % de sa population de 15 64 ans, soit environ 550 000 personnes, sont des
consommateurs quotidiens de cannabis.
Notons par ailleurs que le dbat scientifique sur les effets du cannabis est en train de modifier sa
perception gnrale. Certes, les tudes soulignent quune consommation chronique, notamment
chez les jeunes, est susceptible daffecter leur dveloppement et leur intgration sociale, et que le
cannabis tend fragiliser les plus vulnrables. Elles tablissent7 cependant aussi quun usage limit
est relativement neutre pour le fonctionnement et lquilibre individuels et que le cannabis en tant que
tel ne conduit a priori pas vers les drogues dures ( gateway effect ) et nengendre pas de
dpendance forte ( withdrawal effect ).
Dans ce contexte, nombre de gouvernements de lOCDE ont dcid de renoncer au tout-rpressif sur
le front du cannabis. Selon des modalits variables, les lgislations ont volu dans le sens de la
dpnalisation de la consommation et de la dtention de petites quantits de cannabis. Certains
gouvernements ont mme commenc mettre sur pied de vritables filires du cannabis. Lexemple
des tats-Unis est assez difiant : alors que ltat fdral menait depuis des dcennies une guerre
ouverte au cannabis, quelques vingt Etats ont lgalis la consommation de cannabis en facilitant
des degrs varis son usage thrapeutique. Deux tats (le Colorado et lEtat de Washington) ont
franchi une tape supplmentaire en autorisant son usage rcratif, cest--dire hors de toute
justification mdicale.
Dans ce contexte international en pleine volution, la France peut-elle faire lconomie dun dbat sur
la dpnalisation de la consommation et terme de la production du cannabis ? Au regard de
5
Voir par exemple linterview de Dimitri Zoulas, qui est la tte du service d'information, de renseignement et
d'analyse stratgique sur la criminalit organise (SIRASCO). Voir http://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archivesdes-actualites/2010/Service-de-lutte-anti-mafia
6
Les donnes sont rares sur le sujet. LOFDT (2007) estime quil est difficile ce stade de porter un jugement
scientifique sur le degr de toxicit de la rsine de cannabis consomme.
7
Voir notamment les travaux de Nutt et al (2010) sur ce point
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lampleur du trafic de cannabis dans notre pays, de la forte prvalence de son usage et du
dveloppement dorganisations criminelles lies lexploitation de ce produit, la situation actuelle
dans lHexagone est certainement lune des pires qui se puisse imaginer. Nombre de responsables
publics sinterrogent ainsi sur les alternatives envisageables, mme si, comme le souligne le Rapport
dinformation dpos lAssemble Nationale en novembre 20148, il ny a pas encore de consensus
sur la marche suivre. Nest-il pas temps de changer de stratgie ?
Sur un sujet aussi sensible politiquement, une position nuance simpose et les arguments mritent
dtre examins avec attention. Largument de lutilit sociale dabord. Si la rpression ne permet ni
de prvenir les risques, ni de protger les populations les plus exposes, quelle organisation sociale
alternative serait susceptible dobtenir de meilleurs rsultats ?
Largument conomique ensuite. Que lon opte pour la simple dpnalisation de lusage ou pour la
lgalisation du cannabis, le changement de cap permettrait a priori de rduire la prime de risque
associe au trafic clandestin et den assurer le transfert au profit du consommateur et des pouvoirs
publics. Il permettrait galement de rduire les cots directs et indirects. Et, dans le cas dune
lgalisation avec forte rgulation publique, il pourrait saccompagner de revenus additionnels pour
lEtat sous forme de recettes fiscales. Mais ces diffrents impacts seraient-ils rellement significatifs
pour lconomie et les finances publiques ?
Il faudrait certainement ajouter le dbat politique et moral sur ce sujet. A quelles conditions est-on
fond, dans une dmocratie soucieuse de protger le pluralisme des opinions et des murs,
frapper d'interdit la consommation de tel ou tel produit ? C'est un dbat de philosophie politique que
nous laisserons de ct dans les pages qui suivent, mais qui mriterait d'tre examin nouveaux
frais.
Le Rapport dinformation dpos par le Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur lvaluation
de la lutte contre lusage de substances illicites met en avant des recommandations visant soit lgaliser
(proposition de Mme Anne-Yvonne Le Dain) soit contraventionnaliser (proposition de M. Laurent Marcangeli)
.
lusage
9
En principe, notre systme pnal traite de la mme manire la dtention illicite de stupfiants, quelle que soit la
substance considre (cannabis, hrone, LSD). Dans la pratique cependant, les autorits judiciaires modulent les
poursuites en fonction de la nature des substances saisies.
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La loi, dont les principales dispositions ont t reprises dans le Nouveau Code pnal entr en vigueur
en 1994, tablit une distinction entre la rpression de lusage et celle du trafic de drogues, avec des
peines maximales dun an de prison pour le premier et 3 800 euros damende, et de 10 ans pour le
second et 7.6 millions deuros damende. Diffrentes directives ministrielles ont galement t
publies par la suite, mettant laccent sur la ncessit de mieux intgrer les impratifs de sant
publique aux rponses judiciaires rprimant les toxicomanies (circulaire du 17 juin 1999 adopte
dans le cadre du Plan daction franais contre les drogues).
La loi de 1970 inclut galement un volet sanitaire, proposant des dispositions substitutives et
alternatives la rpression de l'usage. En particulier, il est prvu quaucune mesure de contrle ou
d'injonction thrapeutique judiciaire ne soit permise en cas de prsentation spontane dans un
dispensaire ou un tablissement hospitalier. L'intress dispose alors du droit lanonymat et la
gratuit des soins.
Compte tenu du caractre sensible du dbat sur la lutte contre les drogues, aucune majorit politique
na voulu prendre le risque de dfaire cet arsenal juridique hrit dune poque o les drogues
douces taient mal connues de la trs grande majorit du public. Au contraire, de nouvelles
dispositions contraignantes se sont ajoutes : la loi du 17 janvier 1986 cre les dlits de vente ou de
fourniture de drogues destines un usage personnel, permettant de mieux cibler les petits vendeurs
et les usagers-revendeurs.
Le Nouveau Code pnal criminalise par ailleurs certains dlits, tels que la direction
dorganisations criminelles impliques dans le trafic de drogues, avec des peines pouvant aller
jusqu la rclusion criminelle perptuit. De mme, il prvoit des dures demprisonnement
pouvant aller jusqu trente ans en cas de production et dimportation dans le cadre dun groupe
organis.
Diffrentes dispositions ont t rcemment adoptes pour accrotre la pression pnale sur les
trafiquants et les consommateurs de cannabis, en particulier suite au Plan gouvernemental de lutte
contre les drogues et la toxicomanie 2008-2011, avec une systmatisation de la rponse pnale
l'usage de cannabis. Par ailleurs, des stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits
stupfiants ont t crs, avec pour objectif de faire prendre conscience au condamn des
consquences dommageables pour la sant humaine et pour la socit de l'usage de tels produits
(article L 131-35-1 du Code pnal). Lautre objectif de ce plan tait galement de lutter contre la
culture illicite de cannabis , considrant quune partie non ngligeable du cannabis consomm serait
produite sur le territoire national (lObservatoire franais des drogues et des toxicomanies (OFDT)
estime quil y aurait 200 000 cannabiculteurs en France). Le Plan gouvernemental actuel (2013-2017)
reprend cet objectif, en annonant quune surveillance particulire serait exerce sur les canaux
d'accs aux sites de vente de matriel destin la culture de cannabis.
Une mobilisation importante des forces de scurit et du systme judiciaire
Compte tenu de larsenal juridique mis en place pour rprimer lusage et le trafic de stupfiants, les
missions correspondant ces ambitions publiques occupent une part significative du temps et des
ressources de la police et de la justice. Ainsi, plus de 122 000 personnes ont t interpeles en 2010
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pour simple usage de cannabis selon lOFDT, alors que 46 000 personnes ont fait lobjet dune garde
vue (GAV) pour infraction la lgislation sur les stupfiants (ILS), et 57 000 dune condamnation
pnale en 2013.
Or, cette rpression des stupfiants concerne essentiellement le cannabis (90 % des gardes vue
pour infraction la lgislation sur les stupfiants concerneraient le seul cannabis selon lOFDT), qui
mobilise donc une part significative des ressources et du temps de la police nationale. Les GAV lies
aux infractions sur les stupfiants reprsentaient 16 % du total des GAV menes en France en 2013,
et 10 % de ce total pour les seuls faits dusage. Contrairement aux ides reues, la tendance nest
pas linflchissement de la rpression : on observe une hausse rgulire du nombre de personnes
mises en cause pour infraction la lgislation sur les stupfiants, avec une progression de 30 % sur
la priode 2003-2013.
Au niveau judiciaire, la tendance est assez similaire, avec une hausse de 20 % du nombre de
personnes condamnes pour ce type dinfractions entre 2009 et 2013. On observe une tendance
identique pour les simples usagers : 31 000 personnes (5 % du total des peines prononces) ont
ainsi t condamnes en 2012 des peines inscrites au casier judiciaire pour des faits de
consommation de cannabis. Un nombre croissant de ces condamnations pour usage inclut des
peines de prison.
La part des condamnations lies aux stupfiants dans le total des condamnations est en croissance
continue, passant de 7,4 % 9,3 % sur la priode 2009-2013. La part des dtenus crous en raison
dune infraction sur les stupfiants est passe de 13,8 % en 2001 14,4 % en 2010, marquant la
volont des pouvoirs publics daccrotre la pression sur le commerce des stupfiants, et la svrit
des juges (voir tableau 1).
Tableau 1 : activits judiciaire et policire lies aux infractions la lgislation sur les
stupfiants (source : Observatoire National de la Dlinquance)
2009
14,9 %
10,5 %
132
2013
16,1 %
9,8 %
140
110
47
7,4 %
119
57
9,3 %
prvalence observe chez des partenaires europens ayant dpnalis ou lgalis lusage du
cannabis, tels les Pays-Bas (7 %) ou le Portugal (2,7 %).
La France partage avec le Danemark la tte du classement europen en termes de part de la
population de 15 64 ans ayant dj consomm du cannabis (32 % pour la France), ainsi que pour
la prvalence du cannabis chez les 15-24 ans. De mme, cest en France et au Danemark que se
trouvent les proportions les plus leves dindividus ayant dj consomm du cannabis chez les 1534 ans (voir tableau 2).
Toujours dans lHexagone, un collgien sur 10 a expriment le cannabis, qui est la premire
substance illicite consomme par les adolescents. Cette exprimentation est marginale en 6eme (1,5
%) mais touche un adolescent sur quatre en 3eme. Cette proportion dpasse les 40 % lge de 17
ans chiffre cependant en baisse depuis dix ans. Les rsultats du questionnaire CAST (Cannabis
Abuse Screening Test), dvelopp par l'OFDT, rvlent quen 2011, 18 % des jeunes de 17 ans
ayant consomm du cannabis au cours de lanne prsentaient un risque lev dusage
problmatique. Cette population risque reprsente environ 5 % de lensemble des adolescents de
cet ge.
Tableau 2 : prvalence du cannabis en France et en Europe (source : Observatoire europen
des drogues et toxicomanie, rapport 2014 sur les drogues en Europe)
Belgique
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Grce
Italie
Pays Bas
Pologne
Portugal
Espagne
Sude
Royaume Uni
Prvalence
totale
Prvalence chez
les 15-24
Part de la
population
ayant
expriment le
cannabis
5.1
6.9
4.6
8.44
4.5
1.7
3.5
7
3.8
2.7
9.6
3
6.4
11.9
23.9
11.8
20.75
14.7
3.6
12.1
16.1
11
5.8
20.7
9.7
13.5
14.3
35.6
18.3
32.12
23.1
8.9
21.7
25.7
12.2
9.4
27.4
14.9
30
Part de la
Interpellatio
population
ns lies au
ayant
cannabis
expriment le
cannabis (1534)
26
25 711
45.9
:
29
:
45.1
137 741
35.3
128 868
10.8
8 022
34.3
45 743
36.8
7 365
20.6
51 088
14.4
7 953
36.9
295 241
22.2
:
35
75 284
10
11
Laurence M. Vance (2012), The War on Drugs Is a War on Freedom, Vance Publications, 2012, 103 pages.
LSI consulting (2011)
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1.2 - LES
CANNABIS
Les lgislations du cannabis ont connu des volutions spectaculaires ces dernires annes,
marquant dans nombre de pays une rupture par rapport la logique de guerre la drogue initie
par le prsident Nixon en 1971. Le cas le plus frquent est celui de la dpnalisation, qui consiste
supprimer linterdit pnal pesant sur lusage tout en le maintenant sur la vente et la production. La
lgalisation qui consiste autoriser non seulement lusage mais galement la vente et la production
et qui se traduit par la constitution dun march sur lequel la puissance publique peut imposer
diffrentes formes de rgulation, demeure, de son ct, relativement rare. En revanche, le dbat sur
lvolution de la lgislation est prsent dans la quasi-totalit des pays de la zone OCDE.
Dpnalisation
Historiquement, les Pays-Bas (1976), lEspagne (1992) et le Portugal (2001) ont t lavant-garde
de la dpnalisation du cannabis. Ainsi les Pays-Bas ont dcid de lgaliser et de rglementer la
vente de cannabis, tout en maintenant linterdiction pour la culture et la vente en gros. En Espagne et
au Portugal, la possession de petites quantits de cannabis et la consommation hors des lieux
publics sont dpnaliss. Depuis 2006, la vente de graines est aussi lgalise ainsi que la culture
domestique de plants de cannabis. En 2010, la Rpublique Tchque a galement dpnalis la
possession de petites quantits.
Certains Etats des Etats-Unis et de lAustralie ont aussi dpnalis lusage du cannabis. Dans le cas
de l'tat d'Australie-Mridionale et du territoire de la capitale australienne, la possession de faibles
quantits de cannabis ainsi que la culture restreinte pour usage personnel sont autorises. Aux
Etats-Unis, plus de vingt Etats autorisent aussi la possession, mme si elle doit tre justifie par un
certificat mdical (voir ci-dessous), qui sapparente essentiellement une licence (lexamen mdical
tant souvent une formalit).
Dautres Etats, comme la Suisse, ont opt pour une formule mlant dpnalisation et amende. Ainsi,
toute personne interpelle pour dtention de moins de 10 g n'est plus poursuivie pnalement mais se
voit punie dune amende de 100 francs suisses. Les sanctions pnales continuent de sappliquer
pour le commerce professionnel , avec des peines de prison pouvant aller jusque 3 ans.
Nombre dEtats europens ont opt pour des lgislations prsentant un certain degr dambigit
mais assurant dans les faits quaucune sanction pnale ne puisse frapper lusager interpel avec de
petites quantits. Ainsi au Danemark, le ministre public nest jamais oblig de dclencher laction
publique sanctionnant la possession de petites quantits de cannabis. Plusieurs directives visent
garantir que la dtention ne sera pas poursuivie lorsquelle correspond la seule consommation
personnelle. Dans les faits, une quantit de cannabis infrieure dix grammes est suppose
correspondre aux besoins personnels et nest punie que dun avertissement.
Lgalisation
LUruguay est devenu le premier pays au monde lgaliser lusage, la vente et la production de
cannabis en 2013. Les usagers doivent sinscrire sur un registre, et peuvent acheter 40 grammes par
mois, ou cultiver la marijuana chez eux.
La dtention et la vente de cannabis sont galement lgalises dans le Colorado et ltat de
Washington (jusqu 28 grammes), depuis 2012. Cette vente est autorise dans 24 enseignes et 8
villes de l'tat du Colorado. Le cas de la lgalisation de lusage thrapeutique du cannabis dans vingt
autres Etats est plus ambigu. Dans certains cas, comme en Californie, cette approche revient une
lgalisation de fait, les contrles tant limits. Dans dautres, la pratique est moins souple, plaant
lusager dans une position incertaine.
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Ces dispositifs traduisent lide que la consommation de produits stupfiants, mme si elle constitue
un danger pour lusager, doit tre tolre aussi longtemps quelle relve de la vie prive et ne trouble
pas lordre public. En pratique, la simple dtention lie la consommation personnelle nest donc pas
considre comme une infraction pnale et les juges excluent en gnral toute sanction.
Dbats multilatraux
Dans le sillage de ces volutions, les Nations-Unies ont engag une rflexion sur la question des
stupfiants, et notamment du cannabis, travers la Commission mondiale sur les drogues, o
sigent notamment Fernando Henrique Cardoso et Kofi Annan. Ses travaux prparent la session
extraordinaire de lAssemble gnrale des Nations Unies de 2016 sur les drogues, et visent
mettre en perspective lensemble des volutions lgislatives, en soulignant lintrt dune lgalisation
contrle. La Commission met en vidence (voir figure 1) les mfaits de la prohibition pour
lensemble des acteurs concerns par la question du cannabis (Etat, consommateurs, producteurs,
familles). Elle recommande notamment de cesser de criminaliser lusage et la possession de
drogues ainsi que dappliquer dautres options que lincarcration pour les acteurs non violents du
bas de lchelle du trafic de drogue . Mais elle attire aussi lattention sur les dommages sanitaires et
sociaux dun march lgal non rglement.
Figure 1 : les rgimes lgaux encadrant lusage et la production de stupfiants et leur impact
pour le bien-tre (source : Commission mondiale sur les drogues, 2014)
Nous allons tenter dvaluer prsent limpact de chacun de ces scnarios dans le contexte
hexagonal la fois sur le nombre de consommateurs, le volume de cannabis consomm, les
finances publiques et le march noir.
qui peut affecter le cot dacquisition peru du produit (au sens prcis dans lencadr n 2). En
effet, si le consommateur considrait le risque dinterpellation comme nul avant la dpnalisation, ce
cot dacquisition peru restera le mme aprs la dpnalisation. Mais sil considrait ce risque
comme positif avant la dpnalisation, alors le cot dacquisition peru sera en baisse du fait de la
dpnalisation. Cest cette dernire hypothse que nous avons retenue (pour les raisons exposes
dans lencadr 3). Et cette baisse entrane une augmentation du nombre des consommateurs et de la
quantit de cannabis consomme.
Les travaux scientifiques nous permettant dclairer cette question sont rares et les marges destimation trs
importantes. Llasticit de participation du cannabis a t estime entre -0,18 et -2,79 respectivement en population
gnrale et pour des consommateurs quotidiens (Williams, 2004 ; Rhodes et al., 2002). De la mme faon, la seule
estimation de llasticit-prix de la demande de cannabis fait tat dune sensibilit de -1,013, ralise auprs dune
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Evolution du trafic
Dans quelle mesure exactement la baisse du cot dacquisition peru du cannabis en cas de
dpnalisation pourrait-elle entraner une hausse du nombre des consommateurs et du volume
consomm ? Il y a actuellement 2,6 millions de Franais qui ont dj consomm du cannabis de
manire occasionnelle (au moins une fois dans lanne coule), auxquels sajoutent 650 000 qui
dclarent en consommer rgulirement et 550 000 qui dclarent en consommer tous les jours. La
dernire estimation de volume consomm de cannabis en France faisait tat de 277 tonnes dans
lanne. La plus grande partie de ce tonnage est consomme par les usagers quotidiens (78,1 %)
selon les estimations de Legleye, Ben Lakhdar et Spilka (2008) ; 17,2 % sont consomms par les
usagers rguliers et 4,7 % par les usagers occasionnels. A partir de ces donnes, il est possible
destimer la fois la variation du nombre dusagers et celle des quantits consommes en
considrant une lasticit conditionnelle de 1 pour les consommateurs quotidiens et de 0,5 pour les
consommateurs rguliers et une lasticit de participation de 0,2, conforme ce que lon observe
dans le cas du tabac.
Nous estimons que le montant de cannabis consomm en sus par les usagers actuels en cas de
dpnalisation de lusage avoisinerait 12 tonnes de cannabis supplmentaires par an (+4 %). Quant
aux nouveaux consommateurs attirs par la dpnalisation, il faut revenir au cadre densemble pour
sen faire une ide : la population franaise ge de 11 75 ans est compose denviron 49 millions
dindividus. Il y a 3,8 millions de Franais qui consomment du cannabis ; il y en a donc 45,2 millions
qui nen consomment pas mais qui pourraient en consommer suite la baisse du cot dacquisition
peru. Laugmentation du nombre dusagers considre une lasticit de participation de 0,213 (voir
encadr 2). Le nombre de nouveaux consommateurs slverait alors 309 000 consommateurs
occasionnels (une fois par an), 77 000 consommateurs rguliers (une fois par mois) et 65 000
consommateurs quotidiens, pour un total de 33 tonnes de cannabis supplmentaires.
Ainsi la dpnalisation se traduirait par une hausse du tonnage vendu de cannabis de lordre de 45
tonnes, qui reprsenterait une augmentation de 16 % du trafic par rapport au niveau actuel. Le
nombre dusagers quotidiens augmenterait, lui, de prs de 12 %.
population estudiantine amricaine (Nisbet et Vakil, 1972). La seule tude franaise, non publie ce jour, estime
une lasticit de participation comprise entre -0,8 et -1,1 (Ben Lakhdar, Vaillant et Wolff, mimo). Dautres tudes
montrent une insensibilit des consommateurs de cannabis aux variations de prix (Desimone et Farelly, 2003). La
littrature scientifique nclaire que peu les questions souleves ci-dessus. Nous considrerons toutefois une
lasticit conditionnelle de -1 pour les consommateurs quotidiens et de -0,5 pour les consommateurs rguliers.
Fond sur llasticit-prix de la demande de tabac en France comprise entre -0,3 et -0,4 (Godefroy, 2003), nous
considrerons une lasticit de participation de -0,2 (soit la moiti de -0,4).
13
Voir supra note 7 dans lencadr 2.
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La dpnalisation ne permettrait pas de collecter de nouvelles recettes fiscales perues sur la vente
de cannabis puisque celle-ci demeurerait illgale. En revanche elle entranerait une rduction
significative du cot public de la rpression (cots policier, judiciaire et carcral).
Rpression
Justice
Sant
Prvention
Situation actuelle
Dpnalisation
de lusage
(scnario 1)
724,36
227,45
14,73
66,36
108,65
227,45
14,73
66,36
Lgalisation
complte avec
monopole dEtat
(Scnario 2)
0
0
14,73
14,73
Lgalisation
complte et
concurrence
(scnario 3)
0
0
66,36
66,36
En se fondant sur les donnes prsentes dans lencadr 3, on peut estimer quen cas de
dpnalisation de lusage, le niveau des dpenses publiques lies au cannabis passerait de 568
millions 257 millions, soit une conomie budgtaire de 311 millions deuros par an en cas de
dpnalisation. Les cots lis lactivit de la police seraient en effet quasiment diviss par 7. Les
cots de justice, de sant et de prvention resteraient, eux, probablement identiques ce quils sont
aujourdhui.
Statu quo
550
277
6
8,4
Dpnalisation
615
322
6
7,2
Variation
11,8 %
16,2 %
0,0 %
-14,3 %
568
257
-54,8 %
0,0 %
A quel niveau lEtat pourrait-il fixer le prix du cannabis sur ce nouveau march lgal, tant entendu
que le prix retenu aura une incidence sur le nombre de consommateurs ainsi que sur le volume
consomm ? Nous excluons la possibilit que lEtat baisse le prix de vente du cannabis, car il voudra
dabord viter de voir augmenter drastiquement le nombre de consommateurs (et dtre accus
dinciter la consommation). Nous avons donc considr deux options : une option prix de vente
inchang et une option prix de vente major. Elles correspondent des profils de consommation
trs diffrencis.
Lintrt de la premire option (prix de vente inchang) est dasscher instantanment les filires
clandestines, puisque le cot d'acquisition peru sur le march lgal est alors nettement plus bas que
sur le march noir, du fait de la disparition des risques policier, judiciaire et criminel (cette fois-ci y
compris du ct de loffre). C'est peut-tre d'ailleurs la raison qui a pouss l'Uruguay choisir cette
option.
Mais le dsavantage est double : un effet incitatif sur la consommation et de moindres recettes
fiscales. Si le prix de vente restait inchang aprs la lgalisation, nous estimons en effet que la
hausse de la consommation serait significative et marquerait une augmentation sensible du niveau
de la prvalence cannabique en France. Ainsi le nombre de tonnes consommes passerait de 277
325 tonnes pour les seuls usagers actuels (+17 %) auxquelles il faudrait ajouter 132 tonnes pour les
nouveaux consommateurs, soit une hausse totale de 180 tonnes (+65 %) et un nombre dusagers
quotidiens en progression de quelques 262 000 personnes (+48 %).
En revanche, la seconde option (prix de vente major) pourrait permettre dattnuer, voire de
neutraliser ces effets sur laugmentation de la prvalence et du volume consomm, tout en gnrant
des recettes fiscales plus importantes. Toute la difficult est de trouver le niveau de prix que lusager
serait prt payer sur le march lgal, consommation gale, pour viter le risque judiciaire et la
frquentation de la criminalit sur le march noir. Ce point dquilibre peut tre atteint si lon arrive
intgrer dans le prix de vente sur le march lgal lquivalent montaire des risques encourus
actuellement sur le march noir. Cest ce que nous avons essay de faire (voir encadr 3). Il en
ressort que le prix de vente major sur le march lgal devrait se situer 8,40 euros le gramme.
Encadr 4 - Combien vaut le risque dtre interpel et de frquenter la clandestinit ?
Dans les valuations que nous avons conduites concernant le scnario de lgalisation n 2, nous
distinguons deux options possibles : un prix de vente inchang par rapport au march noir actuel (ce
qui signifie en pratique un cot global dacquisition peru infrieur, du fait de la disparition des risques
policier et judiciaire) et un prix de vente major dit la hollandaise . Ce prix de vente major
consiste dans l'addition du prix de vente actuel et d'une majoration correspondant la montisation
des risques actuellement encourus sur le march noir. Autrement dit, cette majoration est cense
reflter le cot montaire supplmentaire que l'usager est prt supporter pour ne plus prendre de
risque. L'intrt de ce prix de vente major est de raliser une quasi-galit de cot d'acquisition
complet entre le march noir actuel et le march lgal.
Nous estimons le prix de vente inchang 6 euros le gramme, et le prix de vente major 8,4 euros,
ceci refltant avec plus ou moins de prcision la somme du prix de vente actuel et de la valorisation
du risque associe sur le march clandestin (40 % du prix de vente).
Comment en arrive-t-on une majoration de 40 % ? Nous estimons le cot dinterpellation actuel
20 % du prix de vente (5 % pour les usagers, 15 % pour les revendeurs), ce qui est une valuation
plutt forte : les cots psychologiques sont certainement beaucoup plus faibles. En effet, la tendance
haussire des interpellations pour usage de cannabis na pas beaucoup fait baisser les niveaux de
prvalence : la sensibilit au risque dinterpellation des usagers de cannabis semble donc
relativement faible. Le mme raisonnement peut tre tenu concernant le risque li au fait de ctoyer
le march illicite, risque que nous estimons aussi 20 % du prix de vente. Cette estimation est aussi
plutt forte, le systme de distribution du cannabis en France ne posant pas de problmes majeurs
lis linscurit.
Ce prix de vente major permet de neutraliser leffet daubaine cr par la lgalisation. Dans notre
simulation, ce niveau de prix nentrane en effet aucune augmentation du nombre des usagers
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Quel est limpact de ce scnario 2 sur les finances publiques ? La lgalisation du cannabis avec
monopole dEtat et prix de vente inchang permettrait de rduire drastiquement les dpenses
publiques. En se fondant sur les mmes donnes (encadr 3) et la mme mthode que dans la
section prcdente, on peut considrer que les frais de justice et de police disparatraient. Ne
subsisteraient que les frais de sant et de prvention qui, eux, augmenteraient du fait de la hausse
du nombre dusagers. Au total, une baisse de la dpense publique de lordre de 502 millions deuros
serait rendue possible. Dans le cas o lon opterait pour un prix de vente major 8,40 euros le
gramme, le recul de la dpense publique serait encore plus prononc (523 millions deuros), du fait
de la moindre augmentation du nombre des consommateurs et des dpenses sanitaires
correspondantes.
En termes de recettes publiques, la lgalisation permettrait dapporter des ressources consquentes
pour lEtat, particulirement utiles au financement des politiques de prvention. Mais pour connatre
prcisment lassiette et le rendement de ces prlvements, il faut connatre le tonnage de cannabis
vendu sur lequel seront prleves ces taxes. Or les tonnes de cannabis consommes annuellement
ne font pas toutes lobjet de transactions marchandes. Certaines quantits proviennent de dons,
dautres de lautoculture faite par des usagers. Ben Lakhdar (2009) value 75 % la part du trafic qui
fait lobjet dun achat (voir tableau 5).
En tonnes
En %
Autoculture
32
11,6 %
Sur cette base on peut valuer la valeur du chiffre daffaires utile au calcul des revenus fiscaux tirs
du commerce lgal de cannabis. Ainsi, pour un gramme de cannabis au prix de vente actuel (estim
6 euros), on obtient un chiffre daffaires de 2.1 milliards et, dans lhypothse o le cannabis est tax
au mme niveau que le tabac (80 %) et vendu prix inchang sur le march lgal, un revenu fiscal
de 1.6 milliards deuros. Au prix major de 8,4 euros sur le march lgal, on obtient un chiffre
daffaires moindre, de lordre de 1.7 milliards, qui gnre 1.3 milliards de revenus fiscaux, en faisant
lhypothse d'une viction complte du march noir14.
Ainsi leffet budgtaire total de la lgalisation schelonnerait entre 1.8 milliards deuros (lgalisation
prix de vente major) et 2.1 milliards deuros (lgalisation prix de vente inchang)15.
* Synthse des rsultats du scnario 2 :
Le tableau 6 (ci-aprs) rcapitule les effets du scnario 2 selon loption de prix retenue. A prix
inchang, le march noir est rapidement vinc, les dpenses publiques reculent drastiquement (-88
%), les recettes fiscales explosent (1,6 milliards deuros !), mais le nombre dusagers quotidiens
augmente de plus de 47 % et le volume du trafic de 65 %.
A prix de vente major, le march noir sefface plus lentement et les recettes fiscales sont un peu
moindres (1,3 milliards tout de mme !), mais le nombre dusagers reste stable ainsi que le volume
consomm, et les dpenses publiques dcroissent encore plus vite (-92 %).
Tableau 6 : Lgalisation dans le cadre dun monopole public contre statut quo : synthse
(source : auteurs)
Statu quo Lgalisation
Variation
Lgalisation
Variation
prix de vente
prix de vente
inchang (6)
major (8,4)
Usagers quotidiens (en milliers)
Volume trafic (en tonnes)
Prix de vente (en euros)
550
277
6
812
457
6
47,6 %
65,0 %
0,0 %
550
277
8,4
0,0 %
0,0 %
40,0 %
14
8,4
-28,6 %
8,4
0,0 %
568
65,8
-88,4 %
44,6
-92,1 %
1 647
1 331
Par ailleurs, la lgalisation du commerce et de la production de cannabis pourrait se traduire par des
investissements et des crations d'emplois significatives, en particulier si des points de vente ddis
taient tablis (sur le modle du coffee shop nerlandais, par exemple). Aux Pays-Bas, on compte un
coffee shop pour 29 000 habitants, et 3 400 emplois dans les seules activits de commerce du
cannabis. Sur cette base, on peut estimer que plus de 13 000 emplois pourraient tre crs si une
telle organisation commerciale tait adopte (sans compter les emplois lis la production du
cannabis).
CONCURRENTIEL
Ainsi, il est logique quavec une lgalisation dans un cadre concurrentiel, cest--dire hors contrle
direct des prix, la consommation augmente sensiblement. Pour une baisse du prix de vente de 10 %
par rapport au prix actuel auquel il faut ajouter la disparition des cots psychologiques voqus
prcdemment nous valuons cette augmentation prs de 270 tonnes, soit un quasi doublement
du trafic. Lequel se traduirait par une progression de 393 000 du nombre dusagers quotidiens,
reprsentant une progression de 71 % par rapport au nombre actuel. Ce scnario, qui prvoit une
baisse des prix lie au processus concurrentiel, poserait donc dimportants problmes de sant
publique.
performance est certes moindre, car il y a plus de dpenses lies la prvention et aux soins compte
tenu de la hausse du nombre dusagers. Mais 86.4 % des dpenses publiques lies au cannabis
disparaissent du fait du dsengagement policier et judicaire. Et surtout, sur le plan des recettes
fiscales, la hausse du chiffre daffaires compense nettement la baisse du prix de vente. Ainsi lEtat
collecterait 1.7 milliard deuros de taxes dans ce scnario. Le gain budgtaire total (dpenses +
recettes) slverait donc 2.2 milliards deuros.
* Synthse des rsultats du scnario 3 :
De fait, ce scnario 3 est d'assez loin le plus avantageux du point de vue des finances publiques :
non seulement il conduit une baisse trs forte des dpenses publiques (-86 %), mais il entrane une
vritable explosion des recettes fiscales (1,7 milliards d'euros). Il permet galement d'vincer
immdiatement les rseaux clandestins du march noir. Mais ce scnario est aussi le plus coteux
du point de vue de l'volution de la prvalence et du trafic : le nombre de consommateurs quotidiens
crot de 71 % - on s'approche du million de fumeurs quotidiens... - et le tonnage de cannabis vendu
n'est pas loin de doubler. Les dommages sanitaires sont donc potentiellement massifs.
Tableau 7 : Lgalisation dans le cadre concurrentiel : synthse
Statu quo
550
277
6
8,4
Lgalisation
concurrentielle
943
544
5,4
5,4
Variation
71,5 %
96,4 %
-10,0 %
-35,7 %
568
76
-86,4 %
1 764
0,0 %
plus jeunes qui sont aujourd'hui les vritables victimes de l'absence de rgulation du march du
cannabis.
La lgalisation du cannabis et la structuration d'un monopole public offrent, nos yeux, les meilleures
garanties en termes de contrle de la prvalence et de protection des populations les plus
vulnrables. Dans ce cadre, nous pourrions en effet faciliter la transition de notre socit vers un
modle cannabique assis sur une tarification plus leve et un meilleur contrle sanitaire et social
des usages. Comme il est probable qu'un tarif lgal major - option qui a notre faveur - permettra la
subsistance d'une partie du march noir, il serait utile de lgaliser initialement un prix de vente plus
bas, proche des prix actuellement pratiqus sur le march noir, pour asscher les filires
clandestines, et d'augmenter progressivement ce prix par la suite pour empcher l'augmentation de
la prvalence.
Cette option gnrerait de multiples externalits positives pour la collectivit. Elle librerait une part
importante des ressources de la police et de la justice au bnfice d'autres missions de service
public. Elle rduirait le niveau des interpellations et des discriminations sociales auxquelles ces
dernires sont souvent associes. Elle aurait un impact budgtaire trs positif, permettant d'allouer
des fonds beaucoup plus consquents aux politiques de prvention et de rduction des risques et
des dommages. Enfin, plus de treize mille emplois pourraient tre crs pour la seule activit de
commerce du cannabis.
Cette approche pose cependant la question du devenir du march noir du cannabis et des personnes
impliques dans ces activits. Actuellement, quelque 100 000 individus retireraient un revenu plus ou
moins modeste des activits illicites de vente de cannabis (Ben Lakhdar, 2007a). Dautres, moins
nombreux mais situs plus haut dans la hirarchie du trafic, en retirent un revenu confortable, voire
lev. Une lgalisation du cannabis terait ces individus la matire premire de leur revenu.
Cependant, on sait que les actuels trafiquants de cannabis adjoignent souvent la cocane leur
activit de revente (Gandhilon, 2007). La question pose est ainsi la suivante : une lgalisation du
cannabis conduirait-elle certains individus impliqus dans les trafics investir la sphre licite du
cannabis, ou renforcer leur position sur dautres stupfiants comme la cocane ? Il semble ce jour
difficile de rpondre. Gageons toutefois qu'une partie des ressources rpressives conomises dans
la lutte contre le cannabis pourraient tre efficacement redployes vers la lutte contre le trafic de
cocane.
ANNEXE 1 : METHODOLOGIE
Pour procder une valuation dune ventuelle lgalisation du cannabis en France, il convient de
mettre en place une maquette de lensemble des relations existantes entre la consommation et les
avantages que les consommateurs y trouvent, dune part, et les inconvnients pour les usagers
(maladies, dcs ventuels) et pour la collectivit (dpenses de soins, de rpression, de prvention).
Enfin, limpact du rgime lgal du cannabis sur les finances publiques ne doit pas tre nglig.
Nous proposons de tester limpact dun changement de rgime lgal du cannabis, sous plusieurs
scnarios, en comparant le niveau de bien-tre collectif atteint sous chaque scnario la situation
prvalant lheure actuelle.
La mthodologie dvaluation est clairement codifie par Boardman et al. (2007) et Boiteux et al.
(2001-2004), Lebgue et al. (2005) et Quinet et al. (2013).
On rdige dabord, un scnario contrefactuel qui dcrit la situation qui devrait prvaloir si la situation
restait inchange. Lobjectif de lanalyse consiste ensuite comparer le contrefactuel chacun des
scnarios.
Une tude du cot socio-conomique16 des consquences socio-conomiques dun changement de
rglementation consiste mesurer limpact sur le bien-tre collectif de la nouvelle rglementation.
Le terme bien-tre collectif constitue une (mauvaise) traduction du terme anglo-saxon Welfare. Les
non-conomistes sont plus habitus utiliser le produit national brut (PNB) pour mesurer lactivit
conomique.
Le PNB a deux inconvnients. Premirement, il prend en compte les phnomnes dommageables
comme une contribution lconomie. Il est connu, par exemple que le PNB augmenterait aprs une
catastrophe car il convient de reconstruire. Le concept de bien-tre collectif est plus adapt car il
correspond approximativement au PNB diminu des externalits ngatives, cest--dire les aspects
ngatifs de lactivit conomique pour lesquels personne ne souhaite payer pour en obtenir plus
(pollution, accidents, etc.). Le bien-tre collectif a une seconde caractristique importante qui le
distingue du PNB. Le PNB est une mesure comptable de lactivit conomique. Si les salaires des
chercheurs dune unit de recherche taient doubls par leur tutelle, sans que cela nait deffet sur
leur productivit, leur contribution au PNB doublerait approximativement. Le bien-tre collectif est une
mesure subjective de la contribution des acteurs sociaux lconomie. Une activit na de valeur que
sil existe une willingness to pay, ou, en franais, une disposition payer. Les choses ont donc la
valeur que les individus leur attribuent et non leur valeur comptable qui peut les sous-estimer ou les
surestimer. En pratique, lexistence dun systme de prix non administrs rconcilie lapproche
subjective et lapproche comptable. En thorie, le prix dun bien sajuste sur le march et reflte
lapprciation subjective de ceux qui lachtent.
16
Il existe de nombreuses approches destines mesurer lefficacit dune politique publique (tude cot-efficacit,
cot utilit ou encore cot-bnfices). Voir lexpos fait par Drummond et al. (1987). La prsente tude se situe en
amont des questions defficacit puisquelle est centre sur lidentification des cots.
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En consquence, lorsque le prix pay par les utilisateurs et le prix comptable divergent, il convient de
redresser le prix. Par exemple, lcole peut tre gratuite mais sa contribution entre dans le calcul du
bien-tre collectif car les individus exprimeraient un dsir de payer pour en avoir une si elle nexistait
pas. Elle entre galement dans la mesure du PNB o un artifice de mesure permet de linclure bien
quelle soit gratuite (Piriou & Bournay, 2012).
Le bilan socio-conomique dune nouvelle rglementation est compos de quatre parties.
La troisime est appele le cot externe17 et dcrit la valeur montaire des ressources qui
sont conomises ou dissipes du fait de lexistence de cette rglementation. Le rgime
lgal du cannabis affecte le nombre de morts, le nombre de malades, le nombre daccidents
de la route, les trajectoires scolaires18, etc. Il convient de prendre en compte tous ces
aspects. Le cot externe mesure le cot dopportunit des ressources gaspilles ou sauves
du fait de la consommation et de la distribution du cannabis sous un rgime lgal donn.
La quatrime dcrit limpact sur le bien-tre de la variation du solde des finances publiques
engendre par un rgime lgal du cannabis (recettes fiscales, cots des soins de sant,
prvention, rpression, etc.). Cet impact est gal la variation nette de la position des
finances publiques que multiplie le cot marginal des fonds publics, sur lequel des
prcisions seront apportes.
17
La littrature est victime dune ambigut smantique. Le cot externe qui mesure les externalits est souvent
appel cot social ou social cost en anglais. Les deux termes sont quivalents mais le terme de cot externe est
prfr. Le cot socio-conomique est gal au cot externe + limpact sur le bien-tre de la variation des finances
publiques. Une analyse cot-bnfice ajoute au cot socio-conomique celui des bnfices socio-conomiques
(variations du surplus du producteur et du consommateur) afin dexaminer le solde.
18
Il nexiste notre connaissance pas dtude robuste sur le lien entre chec scolaire et usage de cannabis, il y a
trop de facteurs de confusion (ex : parents divorcs)
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+(1+ )
(1)
Avec :
Le graphique ci-dessous constitue la maquette des interactions engendres par le rgime lgal du
cannabis. Il convient dsormais destimer successivement les relations de 1 7.
19
Le coefficient alpha est gnralement estim a 0,2 par la littrature (Quinet et al. 2013). Ainsi, lever 100 euros
dimpts conduit une perte de bien-tre de 120 euros.
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