Les principes du service public

Certains juristes ont cherch dterminer les lois qui rgissent tout service public. Ce ft le
cas de Louis Rolland qui mit jour ce qu'on appelle dsormais les "lois de Rolland",
principes dont l'objet est de dcrire le fonctionnement du service public. Ces lois sont au
nombre de trois : continuit, mutabilit et galit. Aucun consensus n'existe nanmoins sur le
nombre de ces principes auxquels on pourrait ajouter notamment : la neutralit, la lacit,
l'indpendance ou encore la gratuit. Dans tous les cas, un service public doit fonctionner
rgulirement, rpondre aux besoins des usagers (qui peuvent varier selon les poques) et
satisfaire l'intrt gnral.
1/ Les trois principes classiques du service public dcouverts par Louis Rolland sont la
continuit, la mutabilit et l'galit.
A/ Le principe de continuit renvoie la non interruption du fonctionnement des services
publics. Ce principe justifie la restriction possible du droit de grve dans les services publics
(CE, 1950, Dehaene) ou encore la thorie de l'imprvision dans l'excution des contrats
administratifs (CE, 1916, Compagnie gnrale d'clairage de Bordeaux). Le but est d'viter,
selon les termes du commissaire au Gouvernement Gazier, "l'Etat clipse".
Ce principe de continuit a t dgag sans texte par la jurisprudence et a t consacr comme
un PGD (CE, 1979, Secrtariat d'Etat aux universits). Le CC lui a reconnu une valeur
constitutionnelle (CC, 1979, Droit de grve la radio et la tlvision :
"en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grve ne saurait avoir
pour effet de faire obstacle au pouvoir du lgislateur d'apporter ce droit des limitations
ncessaires en vue d'assurer la continuit du service public qui, tout comme le droit de grve,
a le caractre d'un principe de valeur constitutionnelle").
Le droit de grve est, en revanche, inscrit dans le Prambule de 1946 au nombre des principes
particulirement ncessaires notre temps. Mais le CC juge que le principe de continuit (tout
comme le principe d'galit) est "inhrent au service public" (CC, 2004, Service public de
l'lectricit et du gaz). Les limites apportes au droit de grve ne peuvent donc pas aller audel de ce qui permet d'assurer le respect du principe de continuit du service public.
Il appartient au lgislateur de dfinir les modalits d'exercice du droit de grve sous le
contrle du CC. En l'absence de loi, l'administration a obligation, au nom du principe de
continuit, d'oprer "la conciliation ncessaire entre la dfense des intrts professionnels
dont la grve constitue une modalit et la sauvegarde de l'intrt gnral" (CE, 1950,
Dehaene). Il s'agit l d'un progrs si l'on considre qu'au dbut du XXe sicle, les

fonctionnaires qui faisaient grve s'excluaient du service par eux-mmes, ce qui pouvait
justifier leur rvocation sans le bnfice des garanties disciplinaires (CE, 1909, Winkell).
Le CC s'appuie sur le principe de continuit pour dterminer si certaines lois n'apportent pas
au droit de grve des restrictions injustifies :

Ce n'est pas le cas de l'obligation d'engager des ngociations pralables avant

l'annonce d'un pravis de grve, ni de l'interdiction du recours rpt des grves de
courte dure prvues par la loi dans les services de transports terrestres de voyageurs
(CC, 2007, Dialogue social et transports terrestres) ;

Ni des obligations d'accueil imposes pour les lves des coles maternelles et
lmentaires pendant le temps scolaire (CC, 2008, Droit d'accueil l'cole) ;

Un quilibre doit toutefois tre maintenu entre le respect du droit de grve et les obligations
de continuit de service public. Le CE a, par exemple, censur des dispositions adoptes par
la RATP qui mconnaissaient cette exigence du respect du droit de grve (CE, 2008, Syndicat
Sud-RATP).
B/ Le principe de mutabilit dsigne l'adaptation des services publics l'volution des
besoins collectifs et aux exigences de l'intrt gnral. Il se traduit de deux manires :

CE, 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Dville-ls-Rouen : dans le cas d'une

dlgation de service public, l'administration garde un pouvoir de modification
unilatrale des conditions d'excution du service ;

CE, 1973, Turpin : il n'existe aucun droit pour les usagers au maintien d'un service
public.

C/ Le principe d'galit devant le service public dsigne le fait que des situations identiques
doivent tre traites de la mme manire. Inversement, des traitements diffrents peuvent tre
rservs des situations diffrentes.
Ce principe a t reconnu comme un PGD qui "rgit le fonctionnement des services publics"
(CE, 1951, St des concerts du conservatoire). Il implique notamment l'galit d'accs aux
emplois publics, l'galit des usagers devant le service public, l'galit au regard de l'impt et
des charges publiques. Il est proclam plusieurs reprises dans la DDHC :

art. 1er DDHC : "les hommes naissent et demeurent libres et gaux en droit" ;

art. 6 DDHC : la loi "doit tre la mme pour tous, soit qu'elle protge, soit qu'elle
punisse. Tous les citoyens, tant gaux ses yeux, sont galement admissibles
toutes dignits, places et emplois publics, selon leurs capacits et sans autre
distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents" ;

art. 13 DDHC : "pour l'entretien de la force publique et pour les dpenses

d'administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit tre
galement rpartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facults".

Les prescriptions de la DDHC et l'importance du principe d'galit expliquent que le CC s'en

serve dans sa jurisprudence comme un des outils principaux de contrle. Le CC veille ainsi au
respect de l'galit devant la loi et en particulier devant la justice, le suffrage, l'impt, les
charges et les emplois publics.
La jurisprudence ne fait pas application de ce principe en entendant l'galit de manire
absolue, mais elle vrifie qu'il n'existe pas de discrimination. Des exigences d'intrt
gnral permettent de droger ce principe, condition que la diffrence de situation
invoque soit pertinente au regard de la diffrence de traitement envisage. Des mesures
discriminantes peuvent tre mises en place si elles rpondent des considrations suffisantes
d'intrt gnral, par exemple

l'instauration de tarifs diffrencis du pont de l'le de R entre les habitants et les

vacanciers (CE, 1997, Denoyez et Chorques) ;

des mesures de discrimination positive telles que la modulation du tarif des droits
d'inscription un conservatoire municipal de musique selon les ressources des
familles (CE, 1997, Commune de Gennevilliers) ou celle des droits de scolarit de
l'IEP de Paris (CC, 2001, Loi portant diverses dispositions d'ordre social, ducatif et
culturel).

La force constitutionnelle du principe d'galit a ncessit des attnuations pour favoriser

l'galit relle des individus :

la rvision de 1999 a t ncessaire pour qu'eu gard aux exigences formules par le
CC, la loi puisse dicter des mesures visant accrotre la part des femmes dans la
reprsentation politique (ajout l'art. 3 C de la mention suivante : "la loi favorise
l'gal accs des femmes et des hommes aux mandats lectoraux et fonctions lectives")
;

la rvision de 2008 dplace la mention de l'art. 3 C l'art. 1er C et ajoute que la loi
peut favoriser l'gal accs des femmes et des hommes non seulement aux "mandats
lectoraux et fonctions lectives", mais aussi aux "responsabilits professionnelles et
sociales". La jurisprudence avait, en effet, considr que la rdaction de l'art. 3 C faite
par la rvision de 1999 ne pouvait s'tendre ni au droit du travail (CC, 2006, Loi
relative l'galit salariale entre les femmes et les hommes), ni au droit de la
fonction publique (CE, 2007, Lesourd).

2/ A ct de ces trois principes classiques, il est possible de mentionner d'autres

caractristiques du service public comme la neutralit, la lacit, l'indpendance ou
encore, dans certains cas, la gratuit.

A/ Les principes de neutralit, de lacit et d'indpendance s'imposent au service public.

Ils dcoulent de l'art. 1er C :
"La France est une Rpublique indivisible, laque, dmocratique et sociale. Elle assure
l'galit devant la loi de tous les citoyens, sans distinctions d'origine, de race ou de religion.
Elle respecte toutes les croyances".
Au-del des textes, la neutralit, la lacit et l'indpendance du service public sont des
impratifs de valeur constitutionnelle.
Concernant la neutralit, le CC juge que les cahiers des charges des socits de tlvision
"doivent ncessairement se conformer aux principes fondamentaux du service public et
notamment au principe d'galit et son corollaire, la neutralit du service" (CC, 1986,
Libert de communication).
Concernant la lacit, le dbat fut plus houleux. Avant la loi de 2004 sur le port des signes
religieux l'cole, au collge et au lyce, l'tat de la jurisprudence tait le suivant :

CE, 1992, Kherouaa : le CE censure les dispositions des rglements intrieurs des
tablissements scolaires interdisant de manire gnrale et absolue le port de signes
distinctifs d'ordre religieux ; cette jurisprudence montre que l'enseignement est lac : il
n'interdit pas l'expression des diffrentes fois, mais il les tolre toutes ;

CE, 1995, Ministre de l'ducation nationale c/ Mlle Saglamer : au regard des

circonstances de l'espce, la mesure d'exclusion de 18 lves voiles est juge
illgale ;

CE, 1995, Aoukili : l'exclusion de 2 lves est justifie en raison de troubles

provoqus par leur refus d'ter le foulard islamique lors des cours d'ducation
physique et aggravs par la participation de leur pre des manifestations l'entre de
l'tablissement ;

CE, 1995, Koen et conservatoire central des isralites de France : certaines

autorisations d'absence justifies par l'exercice d'un culte sont admises condition de
leur compatibilit avec l'organisation des tudes. Tel n'tait pas le cas en l'espce
puisqu'un lve de classe prparatoire demandait n'assister aucun cours le samedi,
or l'emploi du temps comportait un nombre important de cours et de contrles de
connaissance organiss le samedi matin.

Ces dcisions ont t rendues en prenant appui sur un avis du CE de 1989 qui indique que
l'enseignement doit tre dispens dans le respect :

de la lacit et de la neutralit par les programmes et par les enseignants ;

de la libert de conscience des lves : le port de signe religieux par les lves
constitue l'exercice de la libert d'expression condition que ces signes ne soient pas
"ostentatoires".

Par la suite, le CE a qualifi lacit de PFRLR (CE, 2001, Syndicat national des enseignants
du second degr).

Devant la monte de l'intgrisme religieux, une commission prside par Bernard Stasi
(alors Mdiateur de la Rpublique) a t charge en 2003 d'une mission pour rflchir
l'application du principe de lacit dans la Rpublique. Ses travaux ont abouti l'adoption de
la loi de 2004 encadrant le port de signes religieux dans les tablissements scolaires. Elle
introduit dans le Code de l'ducation l'art. 141-5-1 selon lequel : "dans les coles, les
collges et les lyces publics, le port de signes ou tenues par lesquels les lves manifestent
ostensiblement une appartenance religieuse est interdit". Dans la continuit de l'avis du CE de
1989, un souci d'ouverture et de dialogue est prsent notamment par le passage de
l'ostentatoire l'ostensible :

ostentatoire : qui marque l'affectation de montrer quelque qualit ou quelque avantage

dont on veut faire parade ;

ostensible : qui est fait pour tre montr.

Dans un arrt rcent, le CE prcise que "si les lves des coles, collges et lyces publics
peuvent porter des signes religieux discrets, sont, en revanche, interdits, d'une part, les
signes ou tenues, tels notamment un voile ou un foulard islamique, une kippa ou une grande
croix, dont le port, par lui-mme, manifeste ostensiblement une appartenance religieuse,
d'autre part, ceux dont le port ne manifeste ostensiblement une appartenance religieuse qu'en
raison du comportement de l'lve" (CE, 2007, Mr et Mme Ghazal).
Les exigences de neutralit/lacit pour les enseignants sont plus fortes que pour les lves. Le
refus du ministre de l'Instruction publique d'autoriser un ecclsiastique se prsenter au
concours de l'agrgation de philosophie, au nom du principe de lacit, a t jug lgal par le
CE (CE, 1912, Abb Bouteyre). Plus globalement, un avis contentieux a rcemment rappel
que le port par les agents publics du moindre signe rvlant une appartenance religieuse est
interdit qu'ils soient enseignants ou non (CE, Avis, 2000, Mlle Marteaux : "le principe de
lacit fait obstacle ce qu'ils disposent, dans le cadre du cadre du service public, du droit de
manifester leurs croyances religieuses").
De manire plus gnrale, la France considre la lacit comme l'une de ses valeurs
fondamentales. Il appartient aux autorits administratives d'en assurer le respect. La
jurisprudence a ainsi valid un refus d'acquisition de la nationalit franaise l'pouse d'un
Franais qui portait de manire constante la burqa, au motif que ce port rvlait un refus
dlibr d'accepter ces valeurs, et notamment l'galit des hommes et des femmes (CE, 2008,
Mme M). L'UE sur ce point est respectueuse des particularismes nationaux : elle laisse aux
Etats une marge d'apprciation en matire de lacit, tout en veillant la protection du
pluralisme religieux (CEDH, 1993, Kokkinakis c/ Grce).
Concernant le principe de neutralit/indpendance, il a t affirm par le CE plusieurs
reprises :

CE, 1985, Confdration nationale des groupes autonomes de l'enseignement

public : affirmation des principes de neutralit et d'indpendance du service public de
l'ducation via la reconnaissance de la lgalit d'un dcret qui autorise le libre
affichage et la distribution dans les btiments administratifs de documents d'origine
syndicale, condition que ces activits ne portent pas "atteinte au principe de
neutralit, ni l'indpendance du service public" ;

CE, 1985, Ministre de l'ducation nationale c/ Rudent : le principe de neutralit du

service public de l'ducation s'oppose ce que, mme en dehors des heures de cours,
des runions soient organises dans un lyce par des groupements d'lves caractre
politique ;

CE, 1993, Ministre de l'Education nationale c/ association des parents d'lves de

l'enseignement public de Montpellier : un proviseur ne commet pas d'illgalit en
autorisant une runion suivie d'un dbat d'ordre civique et social anime par
l'association SOS-Racisme, qui "ne peut tre assimile un groupement politique".

B/ Le principe de gratuit a t envisag par Louis Rolland comme un principe du service

public. Mais si la gratuit est en effet la rgle dans services publics administratifs
(enseignement notamment), elle ne l'est pas pour les services publics industriels et
commerciaux (SPIC), l'existence d'un prix pay par l'usager tant mme retenu par le CE
comme un critre de reconnaissance des SPIC (CE, 1956, Syndicat des industries
aronautiques). En outre, le CE et le CC ont tous deux estims qu'il n'existait aucun PGD
faisant obstacle l'imposition d'un prix en change d'un service rendu.