LGISLATION

Lois, dcrets, arrts, directives :

la hirarchie des normes
uest-ce ? De quoi parle-t-on ? Il sagit de droit. On sy perd dans tous ces documents ! Quel texte
prvaut ? Il nest dj pas si simple de sy retrouver lchelon national mais quand le niveau
europen sintercale, on a limpression dtre submerg. En fait, toutes ces textes sont hirarchiss mais
pour plus de clart ncessitent quelques dfinitions. Cette courte prsentation na dautre ambition que de
donner au lecteur quelques cls pour sorienter rapidement au sein des donnes juridiques que le SNPHAR
voque rgulirement dans ses exposs.

Le systme de la hirarchie des normes est simple et

pyramidal : la norme de niveau suprieur simpose
celle de niveau infrieur. Une rgle nouvelle doit respecter les rgles antrieures de niveau suprieur mais peut
modifier les rgles antrieures de mme niveau. Elle
entrane, de faon logique, labrogation des rgles infrieures contraires.
La logique veut que chaque niveau juridique infrieur
dans la hirarchie ne peut quamliorer la situation
telle quelle a t dfinie par les tages suprieurs

LES 3 NIVEAUX DU DROIT COMMUNAUTAIRE

Comment peuvent sintgrer rgles europennes (droit
communautaire) et nationales au sein dun tel dispositif ?
Le droit communautaire renvoie aux rgles fixes par
les institutions de la Communaut europenne et de
lUnion europenne, dfinies par le Trait de Rome du
25 mars 1957 et par le Trait de Maastricht du 7 fvrier
1992.
Le droit communautaire comprend :

Enfin, la Cour de justice des Communauts europennes assure le respect du droit dans linterprtation et
lapplication du trait de lUnion. Elle assure ainsi une
interprtation uniforme du droit communautaire.
Les normes de lUnion Europenne ont une autorit
suprieure celles des lois franaises. En effet, l'arrt
Boisdet CE 1990 affirme la supriorit des rglements
communautaires sur la loi ; l'arrt Rothmans CE 1992
celle des directives, mme quand elles ne sont pas transposes (arrt Tte CE 1998). Rglements et directives
nont pas faire lobjet dune mesure dintroduction
en droit franais. Ds quils sont publis, il sintgrent
dans le droit franais. Cest dire que la fameuse directive europenne n 93/104 tait applicable il y a 10 ans
dj !
En matire de directives, la Cour de justice europenne
peut condamner ltat pour non-excution de son obligation et les tribunaux franais peuvent sanctionner
les mesures qui pourraient tre prises par le gouvernement franais et qui savreraient contraires
celles prescrites par lUnion Europenne.

LES 4 NIVEAUX DU DROIT FRANAIS

Les recommandations et les avis qui nont aucun
caractre obligatoire
 Le rglement qui a une porte gnrale et est
obligatoire dans tous ses lments et directement applicable dans tout Etat membre ; tous
les rglements sont publis au Journal officiel
des Communauts europennes.
 La dcision qui est obligatoire dans tous ses
lments pour les destinataires quelle dsigne

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 La directive qui lie tout Etat membre destinataire quant au rsultat atteindre tout en laissant
aux instances nationales la comptence quant
la forme et aux moyens. Les Etats membres de
lUnion Europenne sont tenus de transposer
ces directives dans leurs droits internes dans les
dlais prvus par celles-ci.

Ces quelques donnes europennes fournies, envisageons

larticulation de ce droit communautaire avec le droit
franais qui est form de 4 blocs. Il sagit, du niveau suprieur au niveau infrieur, du bloc constitutionnel, du bloc
lgislatif, du bloc rglementaire et du bloc contractuel.
En haut de la pyramide, le bloc constitutionnel comprend la Constitution (celle du 4 octobre 1958 fondant
la Ve Rpublique), le prambule de la Constitution du 27
octobre 1946, la dclaration des droits de lhomme et du
citoyen du 26 aot 1789 ainsi que les lois organiques
destines organiser certaines institutions de lEtat et
complter la Constitution. De faon gale, les traits fondateurs et dvolution de la Communaut et de lUnion
Europennes sont intgrs dans ce bloc puisquon a rvis
la Constitution pour la rendre conforme aux traits alors
quen pratique ces traits sont suprieurs la
Constitution.

LGISLATION
Les dcrets en Conseil dtat, signs par le
Premier Ministre pris sur avis conforme du
Conseil dtat (gnralement dcrets labors par le Conseil dtat, donc il apparat
plus facile de donner un avis conforme !).
Le gouvernement na le choix quentre son
texte initial et celui du Conseil dEtat (mais
le choix est possible disposition par disposition). Cette rgle ne sapplique pas aux
lois. Toutefois, le Conseil constitutionnel
pourrait censurer une disposition de loi qui
aurait t labore au cours de la runion
darbitrage et naurait de lien ni avec le projet soumis au Conseil dEtat, ni avec le texte
du Conseil dEtat.
Les dcrets simples signs par le dtenteur
habituel du pouvoir rglementaire : le
Premier Ministre.
Les arrts ministriels ou interministriels.

Puis, vient le bloc lgislatif comprenant :

Les lois ordinaires portant des rgles de droit
La dcision du Prsident, prise en vertu de lart.
16 de la Constitution : acte pris par le Prsident
de la Rpublique, en cas dinterruption du fonctionnement rgulier des pouvoirs publics. Dans ce
cas, il peut prendre des dcisions dans le domaine
normalement rserv au pouvoir lgislatif.
La directive europenne non transpose mais
parvenue sa date dapplicabilit devient directement applicable. Elle peut notamment tre voque dans un procs et applique par le juge.
Lorsquelle est transpose, cest une loi voire
une ordonnance- qui la rend applicable.
Le rglement communautaire qui est directement applicable dans le droit des tats-membres.
Puis, le bloc rglementaire comprenant :
Les ordonnances : le Gouvernement peut, aux
termes de lart. 38 de la Constitution, demander
au Parlement, pour lexcution de son programme et pour une dure limite, lautorisation de prendre des mesures qui sont du domaine
de la loi. Ces ordonnances sont des actes rglementaires jusqu leur ratification par le lgislateur et peuvent donc tre contestes devant le
juge administratif
Les dcrets signs en Conseil des Ministres signs
donc par le Prsident de la Rpublique

Les arrts prfectoraux manant du Prfet

reprsentant ltat dans le dpartement ou
la rgion.
En vertu de lart. 21 de la Constitution, le Premier
ministre dispose du pouvoir rglementaire de
droit commun (le Prsident ntant signataire que des
dcrets rglementaires dlibrs en Conseil des
ministres).
Et enfin les contrats et les conventions ; les
conventions lgalement formes tiennent lieu de lois
entre les parties qui les ont faites (art. 1134 du Code
civil).
Dans la hirarchie des normes, on ninclut pas les circulaires qui ne simposent pas au juge.

LASSEMBLE NATIONALE, LE SNAT ET LES LOIS

En pratique, le Parlement (Assemble Nationale et
Snat) exercent conjointement le pouvoir lgislatif puisquelles doivent voter la loi en termes identiques, mais
le Snat, au contraire de lAssemble nationale na pas
la possibilit de sopposer, de manire dcisive, au gouvernement ni sur le plan lgislatif ni sur celui du
contrle. Le gouvernement peut, en effet, faire prvaloir le point de vue de lAssemble nationale sur celui
du Snat, en lui demandant de statuer seule et dfinitivement.
Dautre part, seule lAssemble nationale peut obliger
le gouvernement dmissionner en votant une motion
de censure la majorit absolue de ses membres.
En revanche, le Snat est en mesure dopposer un veto
juridiquement insurmontable aux rvisions constitutionnelles qui nauraient pas son accord. Le pouvoir
lgislatif des deux assembles parlementaires a t



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Lois, dcrets, arrts, directives : la hirarchie des normes
(suite de la page 17)

LES CODES
Au milieu de tous ces textes, voquons le Code
(du travail, de la Scurit sociale, de la Sant
publique) qui a pour objectif de faciliter la
mise en uvre du principe selon lequel nul
nest cens ignorer la loi et permettre aux
citoyens, de mieux connatre leurs droits et
obligations. Les textes pars sont rassembls
et organiss de faon cohrente avec une
rdaction harmonise et actualise. Les rgles
de droit deviennent ainsi plus facilement accessibles. Les codes distinguent des parties L. O.
(lois organiques) et L. (lois) qui sont regroupes dans la partie lgislative, et R. (dcrets en
Conseil dEtat) et D. (dcrets simples), qui sont
regroups dans la partie rglementaire. Il peut
galement tre prvue une partie A. (arrts).

rduit par la Constitution. La procdure lgislative est

dsormais trs largement domine par le gouvernement dot de nombreuses prrogatives lui permettant
de faire pression de faon efficace sur les assembles
parlementaires. Comme le gouvernement est en position de force (car soutenu par une majorit parlementaire fidle), il peut aussi bien sopposer aux propositions de loi qui ne lui conviennent pas que favoriser
ses propres projets de loi.
De plus, il possde la matrise de lordre du jour, il peut
donc en retarder lexamen. Il possde des armes puissantes pour favoriser ladoption des projets de loi :

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Il les fait inscrire en priorit lordre du jour des

assembles permettant le vote sur le texte initial
du projet et non celui amend par les commissions parlementaires
Il peut imposer un vote bloqu (il demande
lassemble de se prononcer par un seul vote
sur tout ou partie de texte), vitant les discussions de dtail.

Il peut engager sa responsabilit politique devant

lAssemble nationale sur le vote dun texte et
celui-ci est considr comme adopt si aucune
motion de censure na t dpose ou nobtient
pas la majorit des membres de lAssemble.
Tout cela explique que moins de 10% des projets de loi
dposs sont vots ! Au moment du vote dune loi, on
vrifie quelle ne fait pas lobjet dun recours devant le
Conseil constitutionnel (la Constitution permet au
Prsident de la Rpublique, au Premier ministre, au prsident de chaque assemble, soixante dputs ou
soixante snateurs de dfrer au Conseil constitutionnel une loi qui vient dtre vote). Le recours doit tre
form avant la promulgation de la loi. Aprs, cest trop
tard et on ne peut critiquer une loi promulgue devant
aucun juge. Si un recours est form, la dcision du
Conseil constitutionnel sera publi au Journal officiel.
Depuis 1980, le dixime des lois a t dfr au Conseil
constitutionnel. Dans la moiti des saisines, les requrants ont obtenu satisfaction (mais seulement trs partiellement dans la majorit des cas.) Linterprtation
donne par le Conseil constitutionnel simpose tous,
en vertu de lart. 62 de la Constitution. Les simples
particuliers ne peuvent jamais obtenir dun juge franais
lannulation dune loi, puisquils ne peuvent saisir le
Conseil constitutionnel. En revanche, en saisissant le
juge administratif, ils peuvent obtenir lannulation des
actes rglementaires et des dcisions individuelles de
ladministration, lorsquils sont entachs dillgalit ou
dinconstitutionnalit.
Depuis 1984, un dispositif de suivi des dcrets dapplication a t mis en uvre. Normalement, un projet de loi ne peut tre inscrit lordre du jour du
Conseil des ministres sil nest pas accompagn dune
bauche des dcrets dapplication et du calendrier de
mise au point de ces dcrets. Un tableau de suivi des
dcrets dapplication est tabli pour chaque loi.
Enfin, il est ncessaire de soumettre lavis secret du
Conseil dEtat, les projets de lois, ordonnances et dcrets (soit environ la moiti des dcrets rglementaires). Le Conseil dEtat joue un rle important du fait de
ses deux fonctions distinctes :
 Juridiction administrative suprme. Il peut annuler une rglementation (par exemple un dcret)
ou condamner une administration rparer un
dommage
 Conseil au gouvernement. Lois, ordonnances
(avant leur inscription au conseil des ministres)
et environ la moiti des dcrets rglementaires

LGISLATION
avant leur publication lui sont soumis. Le Conseil
dEtat rend un avis secret (mais le Gouvernement
peut le rendre public) sur les questions de droit
mais aussi de bonne administration.

LE RLE DU PREMIER MINISTRE

Par larbitrage quil exerce, le Premier ministre a une
part importante et ncessaire pour assurer la cohrence de laction du gouvernement et pour rguler laction lgislative car, dans la plupart des cas, le nombre des
projets de loi est trop important par rapport la capacit dabsorption du Parlement. Son rle stend galement aux textes rglementaires, comme nous lavons
vu. Une fois vrifis la signature des ministres chargs
de lexcution, la correction formelle et la lgalit, le
dcret est soumis la signature du Premier ministre et,
le cas chant, (dcrets prsidentiels et dcrets en
Conseil des ministres) une fois vrifis la signature des
ministres responsables (ceux auxquels incombent la
prparation et lapplication du dcret) celle du
Prsident de la Rpublique.
La signature du Premier ministre est obligatoire pour
tous les dcrets. Puis le texte est publi au Journal officiel. Sagissant des textes de caractre rglementaire
(cest--dire des textes posant des rgles gnrales par
opposition aux dcisions individuelles ou aux recommandations), la publication au Journal officiel est une formalit ncessaire, en vertu dun dcret de 1870, pour les
faire entrer en vigueur, et plus particulirement pour les
rendre opposables aux citoyens. Le Journal officiel parat
tous les jours, sauf le lundi. Sa confection incombe la
direction des Journaux officiels, service du Premier
ministre.
Sont publis, galement, au Journal officiel :
Des dcisions du Conseil constitutionnel
Des arrts du Premier ministre, des arrts
interministriels et des arrts ministriels
Des circulaires ministrielles importantes
Des dcisions rendues par les autorits administratives indpendantes (CNIL, conseil suprieur
de laudiovisuel)

LES PRINCIPES GNRAUX

DU DROIT
Ce ne sont ni des lois ni des dcrets, mais
des rgles dgages par la jurisprudence,
spcialement administratives et qui, dans la
hirarchie des normes, se situent la mme
hauteur que la loi.
La loi nest donc pas subordonne aux principes
gnraux. Le dcret, mme autonome, doit
respecter ces principes. La rgle selon laquelle
le juge est tenu dappliquer la loi sans pouvoir
prtexter de son silence, de son obscurit ou
de son insuffisance a bien videmment pour
corollaire le pouvoir et lobligation de linterprter.

En conclusion, le principe de la hirarchie des normes

est, avant tout, politique : il veut que le pouvoir confi
par le corps lectoral aux organes suprieurs de ltat
simpose aux instances qui leur sont subordonnes. A
cette fin, notamment, la Constitution fixe le cadre dans
lequel le Parlement a le pouvoir de voter valablement
la loi et attribue au gouvernement le pouvoir rglementaire. Dans le cadre des pouvoirs que la Constitution
leur donne ainsi, le Parlement et le gouvernement permettent aux organes infrieurs de ltat (collectivits
territoriales, tablissements publics) dagir dans lintrt gnral et dans les limites que fixent les lois et les
dcrets.
Michel Dru
Secrtaire Gnral Adjoint

Des informations parlementaires,

Dautres textes officiels (avis de concours de la
fonction publique, avis aux exportateurs)
Prcisons que circulaires et instructions sont, en principe, dpourvus de valeur rglementaire. Ils se bornent
donner des instructions aux services pour lapplication des lois et des dcrets, ou prciser linterprtation de certaines dispositions. Ils ne sont pas toujours
publis.

REFERENCES
http://www.legifrance.gouv.fr/html/aproposdroit/aproposdroit.htm
http://www.conseil-constitutionnel.fr
http://www.chez.com/jurisfac/public/strat/c5strat.htm
http://dfrochot.free.fr/DOCJUR/HIERARCHIE.html

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