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LA SÉCURITÉ PUBLIQUE :
FONCTION ESSENTIELLE OU PÉRIPHÉRIQUE

Les analyses figurant dans ce document ne représentent pas l'opinion du Centre de prospective.
Elles n'engagent que la responsabilité de leur(s) auteur(s

Synthèse

Le 11 juin 2007

SARL au capital de 12 000 Euros - RCS Paris B 438 431 207 - APE 741G - SIRET 438 431 207 00028N°
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I. De quoi parlons-nous quand nous parlons de la sécurité publique ?

o Les évolutions et le périmètre de la sécurité

En 30 ans, la question de l’insécurité est passée d’un statut de relative indifférence au

niveau d’une préoccupation largement partagée. Le nouveau contexte sociétal que

connaît la France se traduit par des relations sociales plus rugueuses, qui ont favorisé

l’émergence de comportements violents et l’affaiblissement corrélatif de la surveillance

(privée, mais surtout publique), en particulier dans des zones les plus exposées, comme

les banlieues ou les espaces péri urbains, où la délinquance acquisitive, et la violence qui

l’accompagne, se sont particulièrement développées. Les problèmes de sécurité ont ainsi

considérablement évolué et se posent aujourd’hui d’une manière différente qu’auparavant,

du fait en particulier que dans le même temps, l’attention que la police et la gendarmerie

accordaient à la sécurité quotidienne des citoyens a été durement concurrencée par

d’autres priorités (circulation routière, prohibition de substances psychoactives,

immigration clandestine, terrorisme, …) qui ont absorbé une bonne partie des moyens

disponibles.

o Les acteurs de la sécurité : l’Etat, les élus, les citoyens, le secteur privé,
les médias

Depuis plus de 20 ans, le pouvoir s’est orienté vers des solutions territoriales pour faire

face à la sécurité. Une des caractéristiques du vaste mouvement de transformation qui en

est résulté est de fournir aux collectivités territoriales l’occasion d’investir un champ que

l’État, au rythme des alternances politiques, leur reconnaît et leur conteste dans le même

temps. La commune et le maire doivent désormais jouer un rôle privilégié dans ce cadre

nouveau. L’apparition des services privés de protection a par ailleurs conduit, depuis

plusieurs années, à un réexamen du principe selon lequel la sûreté devait rester une

prérogative exclusive de l’État. Dans ce contexte où les acteurs de la sécurité n’ont cessé

de croître, l’action des forces de l’ordre s’inscrit désormais dans un cadre élargi, dont elles
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ne sont alors plus qu’un élément constitutif, et doit inéluctablement se traduire par un

recentrage sur les attentes des citoyens.

o Qu’est-ce que la sécurité publique aujourd’hui ?

Nous désignons par sécurité publique la fonction policière généraliste de base,

essentiellement préventive, mais permettant en toutes circonstances d'engager une

réponse répressive. Cette fonction est axée sur le service rendu à la population mais son

rôle au profit de l'Etat en est indissociable. Elle se traduit généralement par un dispositif de

couverture permettant notamment, en tout point du territoire d'accueillir les personnes et

d'intervenir rapidement à leur profit, de surveiller (c'est la « surveillance générale » : avoir

le contact avec la population et ses relais légitimes, savoir ce qui se passe, prévenir par la

présence), de transmettre aux autorités un renseignement élaboré et de mettre en œuvre

les orientations du gouvernement en matière de sécurité.

Ainsi définie, la fonction sécurité publique présente un périmètre mouvant et complexe, à

forte valeur politique. Elle a connu ainsi récemment des développements nouveaux qui

requièrent de plus en plus d'expertise et demandent un véritable pilotage des unités à

partir de la DGGN qui devient - dans certains cas - le relais de services nationaux

spécialisés créés pour la circonstance : lutte contre l'immigration irrégulière, police

ferroviaire, accueil et aide des victimes, prévention situationnelle, intelligence économique

et partenariats divers.

Enfin, compte tenu en premier lieu du volume de moyens engagés dans le cadre de la

sécurité routière, en second lieu du fait que la constatation d'accidents est une cause

majeure des interventions du dispositif territorial, enfin et surtout de l'indifférenciation de la

perception par la population de la présence visible des membres des formations policières

sur la voie publique, qu'ils soient ou non dédiés à la mission de sécurité routière, il paraît

opportun d'intégrer résolument ce dernier domaine d'action à la fonction sécurité publique.


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Les préoccupations centrales qui ressortent lorsqu’on évoque le contexte actuel de

sécurité publique sont d’une part la multiplicité des acteurs et l’impérieuse nécessité de les

faire participer de façon coordonnée et efficace à l’atteinte d’objectifs qui ne peuvent plus

être désormais que partagés, et non plus parcellaires, propres à chacun, et d’autre part

l’impérieux besoin d’adapter la formation, l’organisation et les modes de fonctionnement à

la fois à la réalité du nouveau périmètre de la fonction « sécurité publique » et aux besoins

d’adaptabilité et de souplesse des unités.

II. Comment faire face aux exigences de la sécurité publique ?

o Interagir avec les acteurs de la sécurité :

 Travailler en partenariats ciblés :

La difficulté principale concernant la coordination des actions de ces acteurs tient au fait

que les uns et les autres interviennent à des niveaux très différents et qu’ils établissent

chacun pour ce qui les concerne une relation hétérogène à l’égard de la sécurité publique.

La police nationale : Il est évident que les relations étroites doivent être établies avec la

police nationale : il ne peut y avoir, dans le traitement des actes de délinquance ou dans la

surveillance de l’espace public, de solution de continuité aux « frontières » des zones de

police et des zones de gendarmerie.

La police municipale ne peut pas être ignorée de la gendarmerie. Un minimum de contacts

et de coordination doit permettre un partage intelligent et profitable aux deux parties de

certaines tâches.

Les transports publics doivent pouvoir compter sur l’intervention des forces de l’ordre dans

les cas difficiles et nécessitant des modes d’action spécifiques. C’est cette

complémentarité des deux parties en matière de surveillance/prévention et d’action qui


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doit être recherchée et elle justifie en tant que telle que des rapprochements puissent être

effectués.

Le secteur privé de la sécurité : il faut, de façon très volontariste, continuer le travail visant

à déterminer le périmètre de leurs actions, la délimitation et l'encadrement de leurs

pouvoirs, tout en cherchant à mieux travailler en partenariat avec eux.

 Travailler en associant tous les acteurs :

Même si les missions ou les objectifs, puis les modes d’action, sont très différents selon

les organismes, il est nécessaire d’organiser une sorte de « pilotage de la sécurité » au

sein d’instances de coordination, dans le but en particulier de définir des priorités,

d’optimiser les échanges d'information, ou encore de mobiliser l'ensemble des "moyens"

sur des problématiques particulières ou des opérations coordonnées.

 Mener des actions vis à vis des partenaires de la prévention (acteurs

sociaux, enseignants, associations, transports publics) :

Il ne s’agit plus ici de mettre en commun des savoir faire destinés à lutter contre les actes

de délinquance, mais d’agir collectivement sur l’environnement socio-économique dans le

but de tenter de réduire les causes de la délinquance, par un travail en amont (pour

prévenir toute velléité de délinquance) et en aval (sortir les délinquants de leur milieu et

favoriser leur réinsertion) sur les individus ou les structures familiales.

Il faut évaluer et prendre en compte à sa juste mesure le rôle nouveau que la gendarmerie

doit aujourd’hui assumer face aux éventuels dysfonctionnements de la société (violences

intrafamiliales, délaissement d'enfants, etc.).


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 Mener des actions vis à vis des coordonnateurs/régulateurs (élus,

institutionnels, justice) :

La particularité de ces acteurs tient au fait qu’ils sont positionnés en interface entre les

forces de l’ordre et le pouvoir central pour certains (les institutionnels, la Justice), et entre

les forces de l’ordre et les citoyens pour les autres (les élus). On comprend alors la

difficulté qui peut exister à faire dialoguer et à coordonner entre eux des acteurs qui

œuvrent avec les forces de l’ordre dans le cadre de directives gouvernementales ou

institutionnelles pour les premiers, pour les seconds dans le cadre de la réalité quotidienne

que leur rappellent régulièrement leurs électeurs.

Dans ces conditions de relative défiance à l’égard des instances « institutionnelles » ou

centrales, il devient important, pour les acteurs de terrain, de porter effort sur le

développement des actions de coordination et de partenariat en direction des élus,

désormais majoritairement convaincus de la nécessité de ce « partenariat », et très

généralement demandeurs de ce type de collaboration, grâce à laquelle une plus grande

liberté d’action doit pouvoir être espérée.

C'est pourquoi les actions préconisées s'exercent essentiellement en leur direction. Elles

sont de trois ordres : des actions pédagogiques, des actions de coordination et/ou

d’information et des actions de formation.

 (Re)Placer le citoyen - qu’il soit victime ou acteur - au centre de la

conception que la Gendarmerie se fait de la fonction sécurité publique :

Cette orientation conduit à diriger son service en prenant en compte la notion de «

redevabilité », largement développée en Europe du Nord. Ce concept signifie que les

forces de sécurité doivent rendre compte de leur action à la population et faire en sorte

que celle-ci participe à l'orientation du service (À noter que ce procédé impose à la


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gendarmerie de disposer d'indicateurs propres à démontrer au citoyen le niveau du

service rendu).

 Développer une politique de prévention/communication vis à vis de la

population :

La place du citoyen « au centre du dispositif de sécurité publique » sera d'autant mieux

assurée que ce dernier sera un acteur de sa propre sécurité. La politique locale de

prévention-communication à mener à cet effet peut prendre des formes traditionnelles,

mais aussi des formes modernes dont l'enjeu est sans commune mesure avec les

précédents (Internet, …).

o Mener des actions internes à la gendarmerie : la formation, l’organisation


et le fonctionnement :

 La formation à la sécurité publique, disséminée et parcellisée, doit être

repensée et réorganisée tant en formation initiale que continue :

Il est nécessaire de prendre en compte la dimension apparemment excessive des

connaissances que constitue la somme des « savoir-faire » et des « savoir-être » que doit

cumuler, sur sa seule personne, le gendarme « de base ». Cette situation concoure au fait

que le gendarme ne peut faire face avec le même niveau d’aisance à la panoplie complète

des situations relevant de ses compétences.

Au delà de la formation initiale, il semble nécessaire de transposer aux sous-officiers la

notion de « carrière à dominante » sécurité publique.

En outre, le besoin d'un Centre de référence en matière de sécurité publique (à l'instar des

CNFPJ et CNEFG) se fait sentir


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 L’organisation et le fonctionnement :

Le premier niveau de réforme est celui des améliorations considérées comme

« classiques » (préserver des effectifs, supprimer le maximum de tâches « parasites,..).

Le second niveau de réformes a trait à la nécessité d’adapter les besoins et les pratiques

aux contraintes et aux situations spécifiques des différents niveaux de responsabilité. Le

point commun des différentes propositions est en effet de différencier l'organisation et le

fonctionnement des unités selon leurs zones d'action tout en laissant aux échelons locaux

une large initiative pour répartir les zones d'action et agréer l'organisation interne des

unités. Cette mesure annoncerait la fin d'un certain monolithisme de l'organisation de la

gendarmerie.

Pour que l’action des unités soit la plus efficace possible, il est absolument nécessaire

qu’une convergence de perception et qu’une cohérence entre les besoins des

opérationnels et les décisions des échelons supérieurs existe. Ceci nécessite partager un

référentiel efficace (construire et exploiter des indicateurs de performance et d’activité, de

façon à mieux caractériser la performance en matière de sécurité publique), d’introduire

plus d’adaptabilité aux réalités du terrain en différenciant plus nettement les types d’unités

(avoir une gradation de l'organisation et du fonctionnement des unités de gendarmerie

départementale selon le type de territoire ou de zone) et de réformer, par une approche

globale, le dispositif de sécurité publique de la gendarmerie afin qu'il colle étroitement aux

réalités du territoire.

Au niveau de la DGGN, enfin, il y aurait lieu de mieux identifier la fonction de sécurité

publique que ce n’est le cas aujourd’hui, afin notamment de revaloriser ce métier

généraliste de coordonnateurs et de régulateurs de première ligne dont les citoyens et les

élus attendent tant.


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PUBLIC SAFETY:
ESSENTIAL OR PERIPHAL FONCTION

Synthesis

June 11, 2007


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III. What is public safety?

o Public safety evolutions and perimeter

Enjoying a relative indifference 30 years ago, insecurity issues have become a largely

shared concern. Social relations have become tougher, facilitating the emergence of

violent behaviours. This has correlatively weakened private – but mostly public –

monitoring, especially in the most exposed areas such as suburbs or periurban areas

where acquisitive delinquency and violence that goes with it are particularly developed.

Security issues have hugely evolved and come up differently today, mainly because police

and gendarmerie forces have switched concerns from daily security to other priorities such

as road traffic, prohibition of psychoactive substances, immigration, terrorism…, which

absorb a great share of available means.

o Pubic safety: state, elected representatives, citizens, private sector and


medias

For more than 20 years, officials have opted for territorial solutions to meet security

concerns. This decentralisation enabled local authorities to invest a field that the state both

recognizes them and questions it according to political shifts. The city hall must play a

privileged role within this new framework. The emergence of the private security sector

has questioned for several years the principle that safety is to remain an exclusive state’s

prerogative. In a framework where safety actors mushroom, police force’s role lies now in

a widened scope and must now ineluctably centre their activities around citizens’

expectations.

o Public safety today:

Public safety is a fundamental police function ; it is mainly preventive but can become

repressive when necessary. This function focuses on services rendered to the population

while playing a role to the state’s profit. It usually covers the whole territory, welcoming

people, quickly intervening to help them, monitoring – ‘general monitoring’ implies being in
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touch with the population and its legitimate contacts, knowing what is happening,

preventing by its sole presence –, transmitting elaborate intelligence and implementing

government’s decisions regarding safety.

Public safety is a moving and complex notion, with sound political value. It has

required more and more expertise and a piloting from the DGGN which when necessary

act as intermediary of ad hoc specialized national services: fight against irregular

immigration, railroad police, victims welcoming and assistance, prevention, economic

intelligence and various partnerships.

Lastly, given the volume of invested means in road safety, the fact the territorial device

mostly intervenes to investigate accidents, and finally that visible presence police forces

on the public thoroughfare bears no relevance for the population, working or not for road

safety, it seems suitable to firmly integrate this last field into public safety function.

The main concerns about public safety are:

a. the urgent need to make the increasing number of actors work together to reach

goals that are nowadays widely shared ;

b. the urgent need to adapt training, organisation and operating modes to the new

needs of the public safety, including the need of flexibility.

IV. How to meet public safety requirements?

o Interaction with safety actors:

 Working in partnership :

The various actors intervene at very different levels and have heterogeneous relations with

public safety.
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National police force : delinquency or public space monitoring cannot but be dealt with

solely by police or gendarmerie forces along established borders.

The gendarmerie cannot ignore the existence of the municipal police force. There should

be a smart and beneficial share of tasks among them through a minimum of contacts and

coordination.

Public transport must be able to rely on the police and gendarmerie forces intervention in

difficult cases requiring specific modes of action. They should seek to complement their

actions in matters of monitoring/prevention and action.

Private security sector : their perimeter of action and their scope of powers should be

better defined, while keeping working with them.


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 Working through involvement of actors:

Even if missions, objectives, and modes of action vary from actor to

actor, a kind of "security piloting" among them is required in order to

define priorities, optimise information exchanges, or mobilise every

available means on particular issues.

 Working with prevention actors (social actors, teachers, NGOs, public

transport):

There is no question here of collecting know-how to fight delinquency

actions, but of acting together on the socio-economic environment to

reduce delinquency causes through prevention and reinsertion of

delinquents taken out of their environment.

The new role the gendarmerie must play shall be properly assessed and taken into

account regarding potential social malfunctioning – intrafamily violence, abandoned

children, etc.

 Acting with coordinators (elected representatives, officials, justice) :

These actors act as interface among police forces and the central

power (officials, justice) for ones, and among police forces and

citizens for others (elected representatives).

Therefore, police forces must carry on efforts to develop coordination and partnership

towards elected officials. Through this collaboration, a greater margin of action can be

expected.
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That is why our recommendations follow this path, focusing on teaching, coordination

and/or information, and training.

 Putting the citizen – victim or actor – at the core of the Gendarmerie

concept of public safety:

It should adopt the concept of "accountability", largely used in Northern Europe. This

means security forces are held accountable by the population, which also takes part in the

service orientation. However, this compels gendarmerie to have indicators enabling to

show the level of rendered services.

 Developing a prevention/communication policy :

The citizen will all the more be at the centre of the public security device that s/he will be

an actor of his/her own safety. Local policies of prevention-communication can take

traditional but also modern forms like Internet.

o Internal actions within gendarmerie: training, organisation and functioning

 Safety public initial and continuing training, today discontinued, must be

rethought and reorganized.

The regular gendarme must learn extensive "know-how" and "knowledge-being”, which

results in an inability to face with the same ability the wide array of situations that fall into

his scope.

Beyond initial training, it seems necessary to transpose to warrant officers the concept of

career with a dominant in public safety.

Moreover, a Public Safety Reference Centre (along the example of CNFPJ and CNEFG)

would be useful.
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 Organisation and functioning:

The first level of reform deals with ‘traditional’ improvements such as manpower

preservation, removal of as much parasitic tasks as possible, etc.

The second level deals with adapting needs and practices to constraints and specific

situations following numerous responsibility levels. The main point of these proposals is to

differentiate units’ organization and functioning according to their areas of action, while

granting to local levels broader initiative to allocate areas of action and agreeing with the

units’ internal organisation. This measure would put an end to a somehow ‘monolithism’ in

the gendarmerie organisation.

To make units’ action as effective as possible, it is absolutely necessary to get a

convergence in perception and a coherence among operational needs and decisions taken

at higher levels. This requires sharing an efficient framework, adding more flexibility

through a better differentiation among units, and globally reforming the gendarmerie public

safety device.

Finally, it would be necessary to better identify at the DGGN level the function of ‘public

safety’ in order to revalue this generalist occupation implying coordination and regulation in

the first line.