EQUILIBRE BUDGETAIRE

L’objectif de toute politique consiste à orienter l’activité nationale afin que soient réalisés
certains objectifs économiques et sociaux. Ceux-ci sont en général et en premier lieu la
croissance économique, le plein emploi et la lutte contre l’inflation.
Que convient-il alors de faire ?
Tout est un problème de marché. Faut-il intervenir ou non pour que celui-ci fonctionne le
mieux possible ? Et de quelle façon faire intervenir l’état si cela est nécessaire ?
Keynes considère que les mécanismes naturels du marché ne conduisent pas nécessairement à
l'équilibre. Par exemple, s’il n’est pas régulé, le fonctionnement du marché du travail conduit
à un chômage durable et élevé. L’état doit donc intervenir : il joue un rôle de régulation active
de la demande. Il répond à la conjoncture par un comportement interventionniste.
C’est ce que certains ont appelé l’ « état providence ». Entres autres interventions possibles,
on a assisté à la création et au développement des régimes de protection sociale et de
redistribution des revenus. Parallèlement à ce type de politiques structurelles, l’état dispose de
deux moyens pour intervenir : la politique budgétaire et la politique monétaire. Chacune peut
être expansionniste ou restrictive, selon que l’activité est en récession ou en surchauffe.
Dans le cas d’une politique budgétaire expansionniste, l’état va augmenter ses dépenses. En
cas de récession, il créera ou augmentera un déficit budgétaire déjà existant, dans le but de
relancer l’économie. Le financement de ce déficit peut être effectué par la création de
monnaie. Il s’agit alors d’une politique monétaire expansionniste. A l’inverse, en cas de
surchauffe de l’économie et d’augmentation des prix, l’état mettra en place une politique
monétaire restrictive, en augmentant les taux d’intérêt.
En réaction aux politiques keynésiennes et à leur mise en oeuvre, Milton Friedman, chef de
file de l’école des monétaristes (ou Ecole de Chicago), s’oppose à toute politique monétaire
discrétionnaire. D’une part, la monnaie serait neutre à long terme : la politique monétaire
serait donc inutile. D’autre part, les autorités sont incitées à tromper les agents. En effet, pour
des raisons électoralistes, les dirigeants sont poussés à annoncer des mesures qui satisfont les
électeurs. Mais les mesures adoptées risquent de ne pas être nécessairement celles dont
l’économie, dans son ensemble, a besoin.
Parallèlement, les économistes se sont intéressés aux prévisions des agents. C’est l’apport du
courant des anticipations rationnelles. Les agents font les meilleures prévisions possibles des
événements économiques futurs, en fonction de l’information dont ils disposent. Tous les
agents, individus ou institutions, sont rationnels. Intelligents, ils gardent en mémoire les
événements passés, et s’en servent pour décider de leurs choix futurs.
Ces anticipations rationnelles sont à l’origine du problème de l’incohérence temporelle auquel
est soumis tout gouvernement. Il aura tendance à renier constamment ses promesses sauf s’il
est constitutionnellement empêché de le faire. Prenons, par exemple, le cas d’une relance
économique par l’investissement. Pour ce faire, le gouvernement annonce qu’il va procéder à
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la baisse du taux d’intérêt. Si les chefs d’entreprises croient en cette annonce, ils décident
immédiatement d’accélérer leur rythme d’investissement. Ils empruntent et achètent de
nouveaux actifs, augmentant ainsi leurs capacités de production.
Le gouvernement atteint alors son objectif sans avoir eu à diminuer le taux d’intérêt,
uniquement par un effet d’annonce. Il perd alors sa crédibilité puisqu’il n’a pas tenu pas ses
promesses. Conjointement, alors qu’une politique est annoncée, il peut arriver qu’une fois
mise en oeuvre, une alternative plus efficace existe. En réitérant le raisonnement plusieurs fois
à long terme, et dans la mesure où le gouvernement peut tromper une fois les agents, il peut
être tenté de le faire de façon récurrente.
Une des conséquences du problème d’incohérence temporelle est que le champ de manœuvre
des autorités politiques, face à des agents rationnels, est réduit. Il faut que les autorités fassent
ce qu’elles disent et disent ce qu’elles fassent, c'est-à-dire qu’elles suivent des règles.
La mise en place de règles est plus efficace que les décisions prises de façon
discrétionnaire
L’objectif des gouvernants est d’améliorer le fonctionnement de l’économie dans son
ensemble. La politique économique doit tout d’abord être la meilleure possible. Elle doit
également être optimale, c’est à dire qu’elle doit satisfaire les besoins de tous les individus,
sans que l’augmentation du bien-être des uns ait pour conséquence de diminuer celui des
autres. Dans ce cadre, ces chercheurs ont formalisé les imperfections inhérentes à la capacité
des gouvernements à mettre en place les politiques économiques efficaces.
Ces imperfections sont, nous l’avons vu, liées à des problèmes de crédibilité. La question
posée par les auteurs est la suivante : un gouvernement peut-il réussir à optimiser le bien être
des agents en utilisant de manière discrétionnaire des instruments de politique économique ?
Dans un cadre dynamique, les agents sont rationnels et donnent autant d’importance au passé
qu’à l’avenir. Ils formalisent cette idée de façon mathématique, grâce à un modèle.
La règle peut permettre au gouvernement de maximiser le bien-être social ; la politique
discrétionnaire ne le peut jamais. Autrement dit, si les anticipations des agents au sujet des
choix de politiques économiques futurs sont rationnelles, la mise en place de politique
discrétionnaire n’est pas souhaitable.
De façon complémentaire, il faut que la règle mise en place prenne la forme d’un engagement.
Les autorités ne peuvent pas revenir en arrière une fois que la règle a été décidée et adoptée.
C’est le cas par exemple aux Etats-Unis, où le gouverneur de la Banque Centrale (la Federal
Reserve) doit rendre des comptes, une fois par an, devant le Congrès. Il doit présenter ses
résultats en matière de stabilité des prix et de croissance.
L’indépendance de la Banque Centrale
La Banque Centrale et le gouvernement poursuivent des intérêts parallèles. Mais ils peuvent
utiliser pour y parvenir des outils diamétralement opposés. La Banque Centrale a pour objectif
la stabilité des prix, c'est-à-dire la lutte contre l’inflation. Le gouvernement souhaite
maximiser la croissance économique du pays et minimiser le chômage.

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Pour y arriver, il peut financer son déficit par émission de monnaie. Il demande alors à la
Banque Centrale de créer de la monnaie nouvelle. Or cette augmentation de masse monétaire
est source d’inflation. C’est la fameuse « planche à billets ». La Banque Centrale doit donc
être un organe indépendant du gouvernement, afin d’éviter le biais inflationniste de
l’accroissement de la dette par le déficit. L’idée de règle justifie ainsi la nécessité
d’indépendance de l’institut d’émission car seule une banque centrale détachée du pouvoir
politique peut être garante de la stabilité des prix. C’est le cas en Europe pour la banque
centrale. La Banque Centrale Européenne a un statut indépendant, inscrit dans le Pacte de
Stabilité et de Croissance. C’est également le cas de la Federal Reserve américaine.
Notre Banque centrale a aussi jusqu’à maintenant cette indépendance. Ce qui va venir demain,
on ne sait pas encore.
La recherche en économie appliquée a par exemple aboutit au calcul d’un coefficient
d’indépendance de la banque centrale, qui expliquerait les performances en termes de
croissance économique. Un autre résultat de premier ordre lié à la fois à la règle et à
l’indépendance de la banque centrale est la règle de Taylor. Celui-ci a formalisé la façon dont
la banque centrale fixe son taux d’intérêt directeur. C’est cette règle qu’appliquent, de façon
officielle ou non, la grande majorité des banques centrales aujourd’hui.
La constitutionnalisation de l’équilibre budgétaire
La règle limitant le déficit budgétaire de l’état existe déjà en Europe. Elle est le résultat d’un
long processus d’unification monétaire au sein de la zone Euro. La monnaie unique est entrée
en vigueur pour douze pays en janvier 2002. L’unification a débuté avec le Marché Unique.
Dans ce cadre, les pays devaient respecter quatre critères de convergence inscrits dans le
Traité de Maastricht de 1992.
L’un de ceux-ci était la limitation du déficit à 3% du produit intérieur brut. La dette a été
également limitée, à 60% du PIB, et ne peut donc plus être utilisée. Ces critères ont été
définitivement adoptés et constitutionnalisés par le Pacte de Stabilité et de Croissance de
1997. Il est actuellement remis en question pour la nouvelle constitution de l’Union
Européenne.
Mais cette règle limite le déficit, elle ne l’interdit pas. Pour qu’il y ait équilibre
budgétaire, il faut que les emplois soient égaux aux ressources, les besoins aux recettes.
La théorie économique a mis en avant les effets positifs de l’équilibre budgétaire sur
l’investissement, une des composantes principale de la croissance économique. L’équilibre
permet d’atteindre l’allocation optimale des ressources, et donc le plein emploi. En effet, le
déficit freine la croissance, et l’augmentation de la dette, ainsi entretenue, freine à la fois
l’épargne et l’investissement à long terme.
L’idée proposée par certains hommes politiques et économistes est donc d’inscrire, en toutes
lettres dans la constitution, l’obligation pour le gouvernement de respecter le principe
d’équilibre budgétaire, indépendamment de l’évolution conjoncturelle de l’activité. Cela a été
fait aux Etats-Unis par le Balanced Budget Act de 1997, mais celui-ci n’a pas été respecté.
Une fois que l’on a interdit le déficit budgétaire, de quel outil dispose-t-on pour agir ?
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La gestion monétaire a été déléguée. Il ne reste que deux alternatives.
D’une part, la création de nouveaux impôts, de nouveaux prélèvements, directs ou indirects,
peut financer le déficit.
D’autre part, la réduction du déficit peut être induite par la réduction des dépenses de l’état.
On peut aisément supposer que les gouvernants refusent de se lier les mains à ce point.
Les travaux de Kydland et Prescott ont profondément transformé la recherche académique,
tant pour l’analyse que pour la mise en oeuvre des politiques économiques. Grâce à leurs
travaux, la politique monétaire a été exclusivement déléguée aux banques centrales. Les
gouvernements ne peuvent donc plus y recourir.
C’est le cas dans l’Union Européenne, qui a inscrit en toutes lettres l’indépendance de la
Banque Centrale Européenne à l’article 104 du Traité de Maastricht, et a rappelé ce principe
dans le Pacte de Stabilité et de Croissance. Il sera certainement confirmé dans la future
constitution européenne.
La politique budgétaire demeure donc le principal outil pour faire face aux chocs
économiques ponctuels. Mais cet outil ne peut être utilisé que dans une certaine limite.
Pourquoi ? Cette mesure a été prise afin d'éviter qu'un pays n’engendre des effets négatifs par
sa politique budgétaire sur l'ensemble de l'Union Economique et Monétaire.