LA NATURE DU CONTRLE PARLEMENTAIRE

Philip Norton Le Seuil | Pouvoirs

2010/3 - n 134 pages 5 22

ISSN 0152-0768

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Norton Philip , La nature du contrle parlementaire , Pouvoirs, 2010/3 n 134, p. 5-22. DOI : 10.3917/pouv.134.0005

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ans les pays dmocratiques, les parlements sont des organismes aux fonctions multiples et fonctionnellement adaptables. Ils assument plusieurs tches, ou fonctions, et ces tches peuvent voluer dans le temps en rponse aux changements constitutionnels et politiques. Elles dcoulent, dun ct, des relations entre le lgislatif et lexcutif et, de lautre, entre le lgislatif et le peuple, et elles contribuent, en retour, faonner ces relations. Selon la majorit des travaux de recherche, les rapports entre le lgislatif et lexcutif penchent de faon marque en faveur de lexcutif. Cest l une analyse dominante depuis la fin du xixe sicle et le dbut du xxe sicle. Au xixe sicle, lminent chercheur amricain Abbott Lawrence Lowell suivi au xxe sicle par le prcurseur de la science politique et diplomate lord James Bryce voyait dans la monte des partis politiques un lment limitant le pouvoir des parlements. En 1921, Bryce crivit une tude de la monte des partis et des groupes dinfluence, notant en conclusion que la dignit et linfluence morale des assembles reprsentatives est en dclin 1 . Il intitula notamment le chapitre 58 de son ouvrage Modern Democracies, Le dclin des parlements . Depuis lors, la perception dun dclin domine les analyses portant sur les assembles lgislatives. Il nest pas inhabituel dentendre des commentateurs comme des lgislateurs dplorer le pouvoir de lexcutif et lincapacit du parlement en restreindre laction. Les rapports entre le lgislatif et le peuple sont moins analyss par les chercheurs. Le progrs de la dmocratie a donn une voix politique au peuple du moins la majorit de celui-ci travers les lections
1. Lord Bryce, Modern Democracies, Londres, Macmillan, 1921, vol. II, p. 391.

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2. Philip Norton, Introduction : Linking Parliaments and Citizens , in Philip Norton (dir.), Parliaments and Citizens in Western Europe, Londres, Frank Cass, 2002, p. 3-4.

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lgislatives, les dputs tant lus pour agir dans lintrt de ceux qui les ont lus. Lavnement du suffrage universel a galement entran la croissance des partis politiques de masse et, travers ceux-ci, un transfert de pouvoir de lassemble lgislative vers un excutif domin par les partis, du moins dans les systmes o le lgislatif tait prdominant et exerait un rle indpendant dans la dtermination des politiques publiques. L o le lgislatif tait dj faible, le dclin a t moins marqu. Ainsi, on considre souvent que la relation cl est celle qui existe entre le peuple et le parti plutt quentre le peuple et le parlement. Mme si, dans les nouvelles dmocraties, le peuple sintresse souvent plus au travail du parlement que les citoyens des dmocraties plus anciennes, le parti politique est llment cl du processus politique. La perception du dclin masque la nature multifonctionnelle des assembles lgislatives. Elle se concentre sur la capacit des parlements faonner les politiques publiques. Mais si on tient compte des autres fonctions quils remplissent, y compris celle, essentielle, dapprouver les lois et les impts, leur rle apparat plus important. Cest pourquoi ces institutions, qui sont considres en dclin, sont galement si omniprsentes. La plupart des pays ont une assemble lgislative et leur nombre est en hausse et non en baisse. Laccent mis sur les rapports entre le lgislatif et lexcutif nglige limportance des rapports entre le lgislatif et le citoyen. Les parlements sont lus pour agir au nom de llectorat, mais il existe toute une srie de fonctions remplies par les assembles lgislatives qui dcoulent des liens entre celles-ci et le citoyen et les renforce en retour. Les partis sont les moyens grce auxquels la fonction de reprsentation gnrale est remplie, mais les lgislateurs peuvent individuellement assumer un rle de reprsentation spcifique, en exprimant les griefs de groupes ou dindividus particuliers dans la socit et en agissant pour y rpondre 2. La tche de contester ou de demander des comptes lexcutif nest quune des dimensions du lgislatif et elle doit tre considre dans le contexte plus large dans lequel celui-ci opre. La capacit du parlement contester et contrler lexcutif est dtermine essentiellement par la Constitution et par le style de relations politiques qui existe au sein dune assemble. Le but de cet article est tout dabord de dfinir ce quest un parlement et les tches qui lui sont assignes ; ensuite didentifier la faon dont ces tches et la capacit de les accomplir sont dtermines

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par la Constitution ; enfin de voir dans quelle mesure laccomplissement de ces tches est faonn par les relations politiques existant au sein du parlement. Comme nous le verrons, la contestation et lopposition lexcutif peuvent prendre des formes diffrentes. Q u e s t - c e q u u n pa r l e m e n t ? Un parlement est souvent dcrit comme un organisme qui fait la loi. Une telle dfinition est trompeuse. Les parlements font rarement la loi, dans le sens dlaborer de faon indpendante des projets de loi et de les travailler pour en faire des mesures cohrentes de politique publique. Certains le font, mais le fait que tous ne le font pas signifie que ce nest pas l la dfinition de ce quest un parlement. Sinon, il y aurait trs peu de parlements dans le monde. Les politiques publiques sont plus frquemment inities par lexcutif que par le parlement. Ce qui dfinit fondamentalement la fonction de lassemble est la rponse quelle apporte. Jai propos ailleurs une dfinition des parlements comme tant des institutions destines par la Constitution donner leur accord des mesures de politique publique excutoires, accord donn au nom dune communaut politique qui va au-del de llite gouvernementale responsable de la formulation de telles mesures 3. Cest le pouvoir de donner son accord qui dfinit un parlement. Les parlements peuvent faire beaucoup plus que donner leur accord, comme cest le cas dans les dmocraties, mais ce quils font en plus peut relever de laction de beaucoup dassembles pas de toutes et, en outre, il peut sagir de fonctions qui ne relvent pas exclusivement des parlements. Le rapport entre le lgislatif et lexcutif a donn lieu de nombreuses tudes tentant de prsenter un cadre analytique cohrent. Jean Blondel et ses coauteurs ont offert le concept de viscosit afin dvaluer limpact du parlement sur les projets de loi manant de lexcutif 4. La viscosit fait rfrence la capacit de rsister au changement dans lordonnancement des molcules dans ce cas, les molcules lgislatives. Blondel identifie un continuum allant de laccord total, quand les parlements votent en gnral tous les projets de loi quon leur prsente, sans aucun changement et aprs un dbat limit, jusqu la libert totale, quand les parlements
3. Philip Norton, General Introduction , in Philip Norton (dir.), Legislatures, Oxford, Oxford University Press, 1990, p. 1. 4. Jean Blondel et al., Legislative Behaviour : Some Steps Towards a Cross-National Measurement , Government and Opposition, vol. 5, n 1, 1970, p. 67-85.

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5. Michael L. Mezey, Comparative Legislatures, Durham (NC), Duke University Press, 1979. 6. Philip Norton, Parliament and Policy in Britain : The House of Commons as a Policy Influencer , Talking Politics, vol. 13, n 2, 1984, p. 198-221. 7. Cf. Philip Norton, The Legislative Powers of Parliament , in Cees Flinterman, Aalt W. Heringa et Lisa Waddington (dir.), The Evolving Role of Parliaments in Europe, Anvers, Maklu, 1994, p. 15-32.

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discutent longuement les projets et proposent occasionnellement des amendements. Comme le note Blondel, les mthodes utilises par les parlements diffrent et les mthodes permettant de mesurer la viscosit sont compliques. Ltendue des diffrences a amen les chercheurs laborer un large systme de classification des parlements. Michael Mezey a propos une matrice six cases 5. Pour ma part, jai identifi trois types de parlements 6. Les parlements qui font la loi. Il sagit de parlements qui ne se limitent pas rejeter ou amender les projets de loi prsents par lexcutif, mais qui peuvent aussi y substituer ou formuler leurs propres projets. Les parlements qui influencent la loi. Il sagit de parlements qui peuvent rejeter ou amender les projets de loi prsents par lexcutif, mais qui nont pas la capacit dy substituer ou de formuler leurs propres projets. Les parlements ayant peu ou pas du tout dincidence sur les projets. Il sagit de parlements qui ne peuvent pas rejeter ou amender les projets de loi prsents par lexcutif, ni y substituer ou formuler leurs propres projets. Ces catgories sont invitablement assez larges et doivent tre considres comme une mthode initiale danalyse, qui nest ni statique dans le temps ni rigide dans son systme de classification. Ce qui signifie que les parlements peuvent voluer dans le temps. Un changement constitutionnel peut faire passer un parlement dune catgorie une autre : ce fut le cas, par exemple, pour lassemble nationale franaise lors du passage de la IVe la Ve Rpublique. Les parlements peuvent avoir, et ont en fait, des effets variables dans une catgorie particulire. Cest--dire quun pays peut avoir un parlement avec une forte influence sur le processus lgislatif et un autre un parlement ayant une faible influence sur le processus lgislatif. Certains parlements ont un degr lev de spcialisation, en particulier grce au recours des commissions denqute restreintes, tandis que dautres peuvent sappuyer sur des commissions gnralistes domines par lexcutif 7. Cette catgorisation offre un cadre structurant pour analyser limpact des parlements et, en comparant les parlements appartenant une mme famille, elle prsente des critres pratiques pour

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8. Cf. Cristina Leston-Bandeira, From Legislation to Legitimation. The Role of the Portuguese Parliament, Londres, Routledge, 2004. 9. David M. Olson et Philip Norton (dir.), Post-Communist and Post-Soviet Parliaments : The Initial Decade, Londres, Routledge, 2008. 10. Philip Norton, The Legislative Powers of Parliament , op. cit. .

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identifier les meilleurs fonctionnements et discerner les mcanismes qui ont fait preuve de leur validit dans des parlements similaires. Ce qui mrite dtre soulign dans cette classification cest la faon dont la catgorie des parlements qui influencent la loi est dsormais fort encombre, alors que la catgorie des parlements qui font la loi demeure assez peu remplie. Le seul parlement national denvergure ayant occup cette catgorie sur une longue priode est le Congrs des tats-Unis. Les seuls autres parlements ayant occup cette catgorie pour une certaine priode sont les assembles des tats amricains. Dautres parlements ont fait des sjours temporaires dans cette catgorie. La troisime catgorie celle des parlements ayant peu ou pas du tout dincidence politique a t, dans le pass, plus fournie quaujourdhui, mais sest vue rduite par la croissance des nouvelles dmocraties dans lEurope du Sud, puis dans lEurope centrale et orientale. Les parlements de certaines de ces dmocraties sont brivement entrs dans la catgorie des parlements qui font la loi avant de se dplacer vers la catgorie des parlements qui influencent la loi 8. Dans dautres cas, limage est plus composite 9. En consquence, la catgorie des parlements qui influencent la loi est aujourdhui beaucoup plus nombreuse et cette famille est dsormais prdominante. Cependant, comme nous lavons not, cette catgorisation ne doit pas tre considre en termes rducteurs. Il existe de grandes variations au sein dune mme catgorie. Certains parlements, parmi lesquels en particulier les parlements italien et scandinave, peuvent tre placs parmi les assembles qui influencent fortement la loi, assez proches des parlements qui font la loi, alors que dautres, comme lirlandais et le franais, peuvent tre considrs comme des assembles qui influencent faiblement la loi 10. Il existe donc des variations importantes. En outre, ces variations concernent une des fonctions du parlement, sa capacit influencer les politiques publiques. Comme nous lavons vu, les parlements font plus quexercer ou que refuser dexercer leur capacit dterminer le contenu des mesures de politique publique. Comme Judge et Earnshaw lont rappel en discutant la dfinition du parlement donne plus haut, celle-ci attire lattention sur les questions plus vastes concernant la notion de donner son accord en termes de lgitimation, de consentement et

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11. David Judge et David Earnshaw, The European Parliament, Londres, Palgrave . Macmillan, 2008, 2e d., p. 10-11. 12. Steven Lukes, Power. A Radical View, Londres, Palgrave Macmillan, 2005, 2e d., . chap. 2. 13. Philip Norton, Playing by the Rules : The Constraining Hand of Parliamentary . Procedure , The Journal of Legislative Studies, vol. 7, n 3, 2001, p. 13-33.

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dautorisation. La dfinition reconnat galement que tous les parlements ne sont pas lus au suffrage direct. Plus particulirement, elle opre comme indicateur analytique pointant la relation multidirectionnelle entre une assemble lgislative et sa communaut politique plus large, ainsi quavec les autres institutions participant la dcision politique 11 . Ceci signale aussi une autre dimension cruciale pour comprendre la place du parlement dans le systme politique. La perception du dclin qui domine la recherche depuis plus dun sicle dcoule dune dfinition troite du parlement comme tant seulement une institution qui fait la loi. Elle dcoule aussi dune notion troite du pouvoir, compris comme lobtention dun rsultat qui autrement naurait pas t atteint, ce qui est en essence la notion pluraliste du pouvoir selon Dahl 12. Mettre laccent sur le processus dcisionnaire visible ne permet pas de prendre en compte une perspective institutionnelle. En se focalisant sur lissue dun dbat particulier, on ignore le cadre institutionnel larchitecture et les rgles institutionnelles dans lequel le rsultat a t atteint. Dans une perspective pluraliste troite, les parlements peuvent effectivement tre faibles. Considrs dans une perspective institutionnelle, ils sont tout sauf faibles. En gnral, un rgime dtient sa lgitimit du consentement du peuple et ce consentement, en particulier envers les mesures politiques proposes par le rgime, est normalement exprim par lintermdiaire du parlement. Sans laccord du parlement, une mesure politique ne deviendra pas loi et ne sera pas applique par les tribunaux ou dautres institutions publiques. L o le parlement est accept par le peuple comme linstitution lgitime pour exprimer son consentement, il est une institution puissante. Cest en particulier le cas lorsquil est accept comme la seule institution lgitime pouvant exprimer ce consentement. Dans de telles circonstances, il est impossible de contourner le parlement : les mesures de politiques publiques doivent passer devant lui. Dans ce contexte, les structures, les procdures et les rgles du parlement sont importantes. Elles peuvent contribuer ralentir ou acclrer ladoption de projets prsents par lexcutif. Llment important nest donc pas ncessairement les voix dont lexcutif peut disposer au parlement, mais plutt le degr dinstitutionnalisation de celui-ci 13. Des

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14. Philip Norton, Parliament in British Politics, Londres, Palgrave Macmillan, 2005, . p 81. 15. Le manuel qui contient les rgles, les prcdents et les procdures du Parlement Erskine Mays Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 23e d., 2004 a plus de 1 000 pages. 16. Philip Norton, Parliament in British Politics, op. cit., chap. 5. . 17. Timabologo Chephethe, The Role of the House of Chiefs in Botswana : Adding Value . to the Political System , mmoire de master (non publi), Universit de Hull, 2001. Cf. Philip Norton, How Many Bicameral Legislatures are There ? , The Journal of Legislative Studies, vol. 10, n 4, 2004, p. 1-9.

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rgles procdurires nombreuses et profondment intgres, appliques par les prsidents et les responsables du parlement (et parfois par les tribunaux) peuvent limiter laction de lexcutif le plus puissant. Les processus peuvent prendre du temps et tre trs complexes. Dans le systme majoritaire du Royaume-Uni, par exemple, le gouvernement bnficie normalement dune majorit absolue la chambre des communes, mais il est cependant limit dans le nombre de mesures quil peut faire adopter chaque anne. Lorsquil tudie le programme lgislatif pour lanne, la principale question que se pose le coordinateur de laction du gouvernement nest pas est-ce que nos partisans vont causer des problmes , mais aurons-nous le temps ? 14. Le parlement du Royaume-Uni a des rgles trs labores 15 accumules au cours de plusieurs sicles et un processus lgislatif bien tabli qui limite le nombre de lois qui peuvent tre adoptes dans chaque session parlementaire (chaque anne en fait) 16. Mme au sein de la Chambre des chefs du Botswana, qui est considre comme une assemble lgislative particulirement faible si faible quelle nest mme pas reconnue par la Constitution comme une seconde assemble , les exigences imposes par la Constitution pour ladoption de certaines mesures lgislatives celles qui affectent la Constitution ou les lois traditionnelles qui sont envoyes la chambre entranent certains dlais dans ladoption dune loi. Cela offre la chambre loccasion de discuter et de commenter la mesure, mme si elle ne la vote pas, et permet dautres points de vue de se faire entendre au-del du parlement 17. Cest dans un tel contexte que lon peut valuer les parlements. Il sagit dinstitutions politiques cls. Ils servent lgitimer les mesures de politique publique ainsi que le rgime dans les systmes parlementaires et assument toute une srie de fonctions. Dans les nations dmocratiques, qui disposent de parlements qui font la loi ou qui influencent la loi, ces fonctions ne se limitent pas celle, dterminante, de donner leur accord. Mme certains parlements dans le bloc sovitique sont parvenus remplir

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La Constitution cre le parlement

La Constitution dun pays cre et dlimite les organes de ltat, y compris le parlement. Mis part ce trait vident et ncessaire, il existe deux aspects de la Constitution qui ont des implications profondes pour la relation entre le parlement et lexcutif. Lun est la nature du systme politique quelle cre prsidentiel, parlementaire ou dualiste (Premier ministre et prsident). Lautre est le systme lectoral. Ce ne sont pas l les seuls lments qui ont un impact sur la capacit du parlement influencer llaboration de la politique publique et les actions de lexcutif. Les pouvoirs des tribunaux et le fait que le pays soit fdral ou unitaire ont galement leur importance, mais la nature fondamentale du systme et la faon dont le parlement est choisi sont les variables les plus importantes qui dterminent les rapports entre lassemble nationale et lexcutif. Les caractristiques dterminantes des systmes prsidentiels et
18. Cest vrai en particulier dans le cas de la Pologne et de la ougoslavie. Cf. Daniel . Nelson et Stephen White (dir.), Communist Legislatures in Comparative Perspective, Londres, Macmillan, 1982. 19. Robert Pakenham, Legislatures and Political Development , in Allan Kornberg et Lloyd . , D. Musolf (dir.), Legislatures in Developmental Perspective, Durham (NC), Duke University Press, 1970, p. 521-537.

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des fonctions qui allaient au-del de runions intermittentes dans le seul but de donner leur accord ce qui leur tait prsent 18. Dans son analyse du parlement brsilien, Robert Packenham a trouv que, mme sous un rgime militaire, celui-ci avait un certain nombre de fonctions ou une certaine influence 19. Comme le fait remarquer Packenham, la fonction de faire la loi nest pas ncessairement la plus importante en fait, il rappelle que le Congrs des tats-Unis est lexception et non la rgle et que les rles varient en importance dun parlement lautre. Il y a donc une trs grande richesse dactivits des parlements qui est ignore si lon met laccent avant tout ou exclusivement sur leur fonction lgislative et la perception de dclin qui dcoule dune telle approche. Les parlements peuvent contrler et influencer les excutifs en assumant toute une srie de fonctions, et ils le font. La capacit quont les parlements examiner et contrler laction de lexcutif varie considrablement dun pays lautre. Les variables indpendantes cls qui dterminent cette capacit contrler sont constitutionnelles.

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20. Douglas Verney, Parliamentary Government and Presidential Government , in Arend . , Lijphart (dir.), Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press, 1992, p. 41-47.

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parlementaires ont t bien esquisses par Douglas Verney 20. La diffrence essentielle rside dans le fait que dans un systme prsidentiel le chef de ltat est galement le chef du gouvernement et est lu directement par le peuple. Dans un systme parlementaire, le chef dtat et le chef du gouvernement sont des fonctions spares (le premier ayant le plus souvent un rle formel) et lexcutif est en gnral dtermin par le rsultat des lections lgislatives. Un rgime prsidentiel est souvent dcrit comme tant fond sur la sparation des pouvoirs, mais cette expression est mal approprie. Il existe galement une sparation dans un systme parlementaire. Celle-ci ne concerne pas les pouvoirs mais plutt les personnels et llection. Dans un modle dualiste ou un modle semi-prsidentiel le prsident est lu directement et assume des pouvoirs indpendants, mais le gouvernement est issu du parlement et dpend du soutien de celui-ci. Dans un systme prsidentiel, le prsident et le parlement ont chacun leur propre lgitimit lectorale. Dans un systme parlementaire, cette lgitimit est fusionne. Puisque le prsident dispose de sa propre lgitimit, loccupant de la fonction ne dpend pas de la confiance du parlement pour poursuivre son mandat. Un vote de dfiance du parlement naurait aucun effet constitutionnel. Un tel vote reprsenterait lexpression dune opinion politique et non un moyen de dmettre le prsident de ses fonctions. linverse, en gnral le prsident ne peut pas mettre fin au mandat du parlement. Dans un systme parlementaire, lexcutif dpend de la confiance du parlement pour rester en fonction. Un vote de dfiance serait suffisant, selon la loi ou la tradition, pour entraner la dmission du gouvernement. Dans de nombreux systmes parlementaires, il est possible pour le chef du gouvernement, en gnral le Premier ministre, ou le gouvernement dans son ensemble de provoquer des lections lgislatives avant la fin programme du mandat parlementaire. La nature du systme influence fondamentalement la capacit du parlement contrler lexcutif. Dans un systme prsidentiel, le parlement na pas une relation symbiotique avec lexcutif. Il est indpendant et peut contester et bloquer les mesures de lexcutif sans mettre en jeu son mandat ou celui du prsident. Sa capacit exercer un pouvoir de contrle peut tre limite par des variables politiques, le fait que le mme parti contrle le lgislatif et lexcutif ntant pas la moindre.

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Outre la forme du systme politique, il faut prendre en considration le mode dlection de la lgislature. Cela est particulirement important dans les systmes parlementaires. La diffrence essentielle est celle qui existe entre les systmes majoritaires et les systmes proportionnels. Le type de systme proportionnel appliqu peut galement avoir son importance. Pour ce qui est de la principale dichotomie entre le systme majoritaire et le systme proportionnel, elle concerne le fait que chacun est associ un certain type de gouvernement parlementaire. Il y a une corrlation forte, mais pas totale, entre le systme majoritaire et le modle de gouvernement britannique identifi Westminster, et entre le systme proportionnel et ce que lon appelle le modle parlementaire continental.

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Formellement, pourtant, le parlement se trouve dans une position solide pour questionner les actions de lexcutif et dterminer quelles mesures lgislatives et fiscales sont dignes dtre approuves. L o les partis sont faibles, o l ou aucun parti ne contrle la fois la prsidence et le parlement, il existe la possibilit pour le lgislatif de contester et de contrler de faon significative les actions de lexcutif. Un systme parlementaire prsente un paradoxe. premire vue, le parlement est une institution puissante. Il peut dterminer le sort de lexcutif. Si lexcutif perd la confiance du parlement, il ne peut poursuivre son mandat. En pratique, la croissance des partis politiques fait que cest en gnral lexcutif qui est le partenaire dominant dans la relation. Le sort lectoral des membres du parlement dpend en gnral de la performance du parti ou des partis au pouvoir. La russite dans lapplication de son programme devrait soutenir le gouvernement au pouvoir et assurer la rlection de ses partisans au sein du parlement. Le parti ou les partis au pouvoir dpendent du soutien unifi de leurs membres pour ladoption de leur programme politique. Il en dcoule un dilemme inhrent avant tout au systme parlementaire, en tout cas dans les cas o le gouvernement dispose dune majorit au sein du parlement. La plupart des dputs sont des partisans du gouvernement et on attend deux quils votent loyalement les mesures que celui-ci propose et quils le soutiennent, en particulier lors des votes de confiance. Pourtant, ils sont aussi des membres dune institution qui est cense soumettre laction de ce mme gouvernement un examen soutenu au nom du peuple et, si ncessaire, restreindre cette action toujours au nom du peuple. Ceci cre un dilemme potentiel, qui se rsout normalement en faveur du parti.

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21. Malcolm Shaw, Committees in Legislatures , in John David Lees et Malcolm Shaw . , (dir.), Committees in Legislatures, Oxford, Martin Robertson, 1979.

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Dans un systme majoritaire sur le modle britannique, laccent est mis sur un gouvernement fort, le systme lectoral facilitant la victoire dun seul parti, sans pour autant la garantir. Cela a t la norme au Royaume-Uni, mais pas ncessairement dans tous les systmes de type britannique. Il existe une claire distinction entre le gouvernement et les partis perdants, le plus important de ceux-ci devenant lopposition officielle. La domination de lexcutif limite la capacit du parlement de contrler ce mme excutif. La domination de lexcutif entrane galement une autre caractristique du modle britannique, savoir laccent mis sur le travail de la chambre en session plnire. Les excutifs prfrent travailler travers des sessions plnires o il est plus facile de contrler lissue des dbats et, en fait, lexcutif tend contrler le calendrier de ces sessions plutt qu travers les commissions permanentes ou spciales. Une absence de spcialisation est historiquement la caractristique des parlements models sur Westminster. Dans les parlements de type continental, les systmes lectoraux proportionnels signifient que, en gnral, aucun parti nobtient la majorit absolue. Ce qui entrane la formation de gouvernements minoritaires ou de coalition, les ngociations entre partis tant courantes et la claire distinction qui existe dans le modle britannique entre le gouvernement et lopposition tant moins marque. Dans le modle parlementaire continental, lexcutif ne domine pas toujours lassemble lgislative, car il est parfois minoritaire ou sappuie sur une coalition de partis de convictions diffrentes. La chambre semble avoir un plus grand contrle sur le calendrier, travers ses diffrentes commissions, ce qui nest pas le cas dans les parlements de type britannique. Les commissions permanentes et spciales qui sont mme dexaminer en dtail les projets prsents par lexcutif et la gestion du gouvernement sont aussi des caractristiques de tels systmes 21. Les commissions reprsentent en gnral des lments importants de ces systmes ; elles manifestent une capacit indpendante de dterminer lissue des dbats et constituent le lieu de ngociations entre les partis. Les systmes parlementaires de type continental sont ainsi perus comme tant mieux mme de contrler lexcutif que les parlements de type britannique, bien que le type de scrutin proportionnel appliqu puisse avoir une influence sur la relation entre les dputs et le public. Les systmes majoritaires un tour mettent laccent sur le service rendu

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la circonscription tout en maintenant une forte cohsion de parti au sein du parlement. De telles gnralisations ne sont pas possibles avec les systmes proportionnels. En Irlande, lapplication du scrutin vote unique transfrable a facilit un localisme excessif mais a aussi produit des gouvernements majoritaires. Le rsultat est un parlement faible au sein duquel les backbenchers les membres de la chambre qui ne sont pas ministres jouent un rle subsidiaire dans la formulation des mesures politiques et le processus lgislatif, et leur examen du travail de lexcutif est au mieux sommaire 22 . Au Portugal, le recours un scrutin par liste tend accrotre la distance entre les dputs et llectorat et assure un fort contrle des partis.
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Il y a un autre aspect de la Constitution qui influence la capacit du parlement contrler lexcutif, savoir la stipulation dun lgislatif monocamral ou bicamral. La plupart des pays ont un systme monocamral 23, mais dans les dmocraties occidentales la norme est le bicamralisme. Un systme bicamral encourage la fonction de rflexion, une chambre discutant, en gnral mais pas exclusivement, le travail de lautre chambre 24 . Cest ce quon appelle parfois l effet de conciliation , qui permet une sobre rflexion sur les propositions de lautre chambre. Cela peut donc permettre de questionner et de contrler lexcutif. Ce qui sera en particulier le cas quand lexcutif ne dispose pas de majorit parlementaire dans la chambre haute et quand les pouvoirs de celle-ci sont les mmes que ceux de la chambre basse. Un peu plus de la moiti des chambres hautes ont les mmes pouvoirs que les chambres basses 25. Selon Lijphart, la capacit de la chambre haute remplir son rle dpend aussi du fait que la composition de celle-ci est ou non en harmonie avec celle de la chambre basse, soit parce quelle reprsente des circonscriptions similaires ou diffrentes, soit parce que les membres proviennent de milieux similaires ou diffrents 26. Ces caractristiques constitutionnelles non seulement dterminent
22. Audrey M. Arkins, Legislative and Executive Relations in the Republic of Ireland , . , West European Politics, vol. 13, n 3, 1990, p. 101. 23. Louis Massicotte, Legislative Unicameralism : A Global Survey and a Few Case Studies , . , The Journal of Legislative Studies, vol. 7, n 1, 2001. 24. Philip Norton, Adding Value ? The Role of Second Chambers , Asia Pacific Law . , Review, vol. 15, n 1, 2007, p. 7. 25. Meg Russell, Reforming the House of Lords : Lessons from Overseas, Oxford, Oxford . University Press, 2000, p. 42. 26. Arend Lijphart, Patterns of Democracy : Government Forms and Performance in Thirty. Six Countries, New Haven (CT), ale University Press, 1999, p. 207-208.

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la forme du systme politique, mais combines elles fournissent le fondement de la relation multiples facettes entre le lgislatif et lexcutif. Il nexiste pas un seul type de relations mais plusieurs, et la capacit de contester et de contrler lexcutif peut tre dtermine en fonction de la possibilit dexistence dune opposition et des multiples formes que cette opposition peut prendre. L a c o n t e s tat i o n d e l e x c u t i f Le parlement offre les moyens de questionner et de contester lexcutif. Il existe diffrents pouvoirs, procdures et rgles formels qui lui permettent de le faire. On compte parmi ceux-ci le vote de confiance (dans les systmes parlementaires), le dbat des mesures et de laction du gouvernement, lexamen et lapprobation des projets de loi par les commissions (permanentes ou temporaires, spcialises ou gnralistes), le questionnement et linterpellation des ministres, et lapprobation (ou le rejet) des projets de lois et des mesures fiscales par un vote. Limpact de ces moyens peut tre affect par le fait quils sexercent en public ou huis clos. La transparence permet au public de savoir ce qui se passe au sein de son parlement. Cependant, la transparence peut oprer au dtriment de lefficacit parlementaire, les partis trouvant quil est plus commode de ngocier des accords en priv 27. La mesure dans laquelle ces moyens peuvent tre employs pour contester lexcutif dpend en grande partie des formes de lopposition au sein du parlement. Celle-ci peut en effet prendre des configurations diverses. Il y a, comme nous lavons dj mentionn, lopposition officielle, cest--dire le principal parti qui soppose au gouvernement, qui est formellement dsign comme tel et qui a sa tte le chef de lopposition (un terme utilis pour la premire fois au Canada). Cest peut-tre la forme dopposition la plus connue. Cependant, on peut galement avoir plusieurs partis dopposition, savoir tous les partis qui ne font pas partie du gouvernement, et pas simplement le second parti le plus important. Il y a ensuite une opposition qui nest pas tant une entit spcifique quun type de relation. Elle couvre non seulement les relations entre les partis (ceux qui appartiennent et ceux qui nappartiennent pas au gouvernement), mais galement les relations au sein des partis (par exemple les dsaccords entre les membres du parti au
27. Philip Norton, Conclusion : Do Parties Make a Difference ? , in Philip Norton (dir.), . , Parliaments and Governments in Western Europe, op. cit., p. 204-205.

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28. Erik Damgaard et Ingvar Mattson, Conflict and Consensus in Committees , in Herbert . Conflict , Dring et Mark Hallerberg (dir.), Patterns of Parliamentary Behaviour, Aldershot, Ashgate Publishing, 2004, p. 113-139. 29. Anthony King, Modes of Executive-Legislative Relations : Great Britain, France and . West Germany , Legislative Studies Quarterly, vol. 1, n 1, 1976, p. 11-34. 30. Cf. S. Bowler, D.M. Farrell et R.S. Katz (dir.), Party Discipline and Parliamentary . Government, Columbus (OH), Ohio State University Press, 1999.

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pouvoir). Elle peut aussi exprimer un conflit institutionnel : un gouvernement, par exemple, peut tre confront une majorit dopposition dans la chambre haute ou, dans un systme prsidentiel, lexcutif peut tre confront lopposition de lune ou des deux chambres. Il peut aussi exister une opposition au sein des commissions parlementaires ou entre celles-ci 28. Lopposition peut donc prendre des formes varies. On peut lvaluer en tenant compte des diffrents modes de relations entre lexcutif et le lgislatif identifis par Anthony King 29. Comme il le fait remarquer, il est quelque peu trompeur de considrer le parlement comme une seule entit unifie. Il est plus exact de prendre en compte les diffrents types de relations au sein de linstitution. Selon King, il y en a au moins cinq : le mode opposition, le mode inter-parti, le mode intra-parti, le mode non partisan et le mode transpartisan. Le premier fait rfrence la confrontation traditionnelle entre les partis. Le mode inter-parti dsigne le conflit qui existe entre les partis formant une coalition : des dsaccords peuvent exister entre les partenaires de cette coalition. Le mode intra-parti fait rfrence aux dsaccords existant au sein dun mme parti, les groupes parlementaires ntant pas ncessairement totalement unifis. Certains membres du parti peuvent exprimer leur dsaccord avec les positions prises par la direction, soit par une intervention orale, soit par un vote 30. Le mode non partisan concerne laction de dputs qui agissent en dehors du cadre de leur parti, par exemple en travaillant sur des problmes intressant leur circonscription ou en dposant des propositions de loi sur des questions ne relevant pas du programme du parti. Les actions des dputs individuels visent en gnral tenter de contraindre le gouvernement agir et elles peuvent impliquer une contestation de la politique applique par ce gouvernement. Le mode transpartisan implique la collaboration entre les partis dopposition et de gouvernement sur des questions particulires, ce qui est caractristique du parlement allemand et des parlements scandinaves, mais que lon rencontre aussi ailleurs, mme dans des parlements domins par le mode opposition.

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31. Parliamentary Opposition in Old and New Democracies , numro spcial dirig par . , Ludger Helms, The Journal of Legislative Studies, vol. 14, n 1 et 2, 2008. 32. Philip Norton, Conclusion : Making Sense of Opposition , The Journal of Legislative . , Studies, ibid.

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Lopposition lexcutif nest pas ncessairement limite aux organes lgislatifs. Il peut galement y avoir une opposition extra-parlementaire, de la part de partis qui nont pas dlus par exemple. Mais nous nous intressons ici aux modes dopposition au sein du parlement et les consquences de ces diffrents modes sur la capacit de contester et de contrler le gouvernement. Mme dans les systmes o lexcutif prdomine, lopposition au sein du parlement peut avoir une certaine influence. Par exemple, dans les systmes de type britannique, lexistence dune opposition officielle garantit que laction du gouvernement est soumise un examen critique systmatique, lopposition la questionnant et la contestant en utilisant tous les moyens parlementaires pour forcer le gouvernement justifier publiquement ses actions. La domination dun parti peut permettre au gouvernement dobtenir ce quil veut, mais lexistence du systme de partis fait quil est forc dexpliquer ses actions dans une arne publique reconnue lassemble parlementaire. Une alliance entre les partis dopposition peut contraindre un gouvernement minoritaire abandonner certains projets ou les modifier. Lopposition provenant des partenaires dune coalition ou de membres du parti au pouvoir peut galement exercer un contrle sur les actions du gouvernement. Les questions poses par des dputs individuels, en dehors du cadre des partis, peuvent amener le gouvernement modifier son comportement. Certains dputs peuvent se montrer particulirement habiles dans lexploitation des rgles procdurires permettant de questionner le gouvernement ou de le presser dagir diffremment quil avait envisag de le faire. Les gouvernements peuvent avoir une majorit parlementaire mais, nanmoins, compter sur la coopration dautres partis pour garantir un bon droulement des dbats lgislatifs selon les rgles tablies. Un refus de coopration peut crer des difficults pour lexcutif et lempcher datteindre les rsultats voulus ou au moins de les atteindre dans les dlais souhaits. La capacit de contrler lexcutif varie donc en fonction du mode particulier de relation qui existe. Une tude de lopposition parlementaire dans les vieilles et les nouvelles dmocraties mene par Ludger Helms 31 ma permis davancer trois propositions thoriques concernant limpact de lopposition parlementaire sur le comportement de lexcutif 32.

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Premirement, lopposition officielle et les partis dopposition individuels jouent un rle important dans le contrle et la contestation publics du gouvernement, mais influencent de faon moins efficace llaboration des politiques publiques. Lopposition officielle ou les partis dopposition individuels peuvent utiliser les mcanismes parlementaires pour questionner et contester lexcutif. Une grande partie du temps de travail du parlement est consacre autre chose qu la production de la loi. Bien que lopposition officielle ou les partis dopposition ne disposent pas de la majorit ncessaire pour mettre le gouvernement en chec (et sont donc incapables de modifier les projets de loi prsents par le gouvernement), ils peuvent se montrer des utilisateurs assidus du temps de question et de dbat autour de motions permettant de discuter et dnoncer les actions des ministres ou du gouvernement collectivement. Au Royaume-Uni, un mcanisme bien connu (mais pas toujours fructueux) utilis par lopposition est la session hebdomadaire de trente minutes de questions au Premier ministre, qui permet au chef de lopposition de contester laction du Premier ministre travers une srie de questions. Deuximement, lopposition est plus efficace dans lexercice de son pouvoir de veto dans les modes intra-parti et inter-parti de relations excutif-lgislatif. Un gouvernement majoritaire dpend du soutien de ses propres dputs. Ce soutien est ncessaire et suffisant pour garantir que lexcutif puisse faire approuver ses projets de loi. Un gouvernement de coalition doit maintenir ensemble les diffrents partenaires et sassurer que les dputs de ces partis demeurent loyaux. Si les partis restent unis et loyaux, lexcutif pourra faire adopter ses mesures. Si un ou plusieurs partis manifestent des dsaccords, ou ne peuvent pas rallier les votes ncessaires de leurs membres, lexcutif se trouve alors limit dans ce quil peut accomplir. Laction de lexcutif peut tre entrave par une menace de dsaccord, soit de la part de ses propres membres ou, dans le cas dune coalition, de la part dun ou plusieurs partenaires. Les partenaires dune coalition peuvent opposer leur veto, au moins dans les circonstances o les partis dopposition sunissent contre le gouvernement. Un gouvernement peut ventuellement survivre la perte dun partenaire de sa coalition en ralliant le soutien dun parti dopposition, mme si cela implique de faire des concessions. Troisimement, lopposition est plus efficace dans llaboration des politiques publiques en dveloppant un mode transpartisan de relations excutif-lgislatif. Dans ce cas, les partis dopposition ne sont pas des adversaires ou des forces de veto, mais des partenaires dans un processus consensuel, et peuvent tre invits collaborer avec le gouvernement dans

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Ce que les diffrents modes de relations excutif-lgislatif dmontrent cest que les parlements sont importants. Il existe diffrents pouvoirs, procdures et rgles qui permettent aux partis dopposition ou aux dputs individuels de contester et de contrler lexcutif. Un gouvernement peut voir son action entrave par les questions des dputs qui mettent en lumire les limites dune mesure ou dune loi particulire ; il peut aussi voir ses propositions rejetes par les autres partis unis contre lui quand il est en minorit, ou par lopposition dun partenaire de sa coalition ou des membres de son propre parti. Les moyens disponibles seront exploits plus systmatiquement et efficacement dans les parlements qui font la loi, mais ils sont aussi employs mme si cest moins souvent le cas pour refuser une majorit au gouvernement dans les parlements qui influencent la loi. Mme dans les parlements qui ont peu ou pas dinfluence sur la loi, diffrents mcanismes peuvent tre utiliss pour assurer que le parlement ait une influence au sein du systme politique. Comme la dmontr Packenham, cela peut consister en larticulation des intrts de diffrents groupes au sein de la socit. Les diffrents moyens dopposition permettent aussi de maintenir les liens entre le parlement et le peuple. travers les lections, les citoyens choisissent le gouvernement, ou les partis qui formeront le gouvernement, mais ils peuvent aussi exercer une certaine influence travers les autres partis ou grce laction de dputs individuels. En exprimant

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llaboration des politiques publiques. Mme dans le cas o lexcutif dispose dune majorit au parlement, il peut nanmoins tenter dincorporer dautres partis. Une telle approche constructive se distingue de systmes tels que les systmes belge ou hollandais , o ce qui domine est la recherche dun accommodement, la formation de coalitions par ncessit politique plutt que par esprit coopratif, caractristique intrinsque dune culture politique consensuelle. Les relations qui existent au sein dun parlement sont donc complexes. Un parlement nest pas ncessairement limit un mode particulier de relation mais peut voir plusieurs modes exister au cours dun mandat. Un mode de relation peut tre prdominant mais pas exclusif. Dans le parlement du Royaume-Uni le mode opposition est le plus visible, mais on y trouve aussi chacun des autres modes. Les relations peuvent aussi changer selon lvolution des conditions politiques, par exemple si les lections donnent la majorit gouvernementale un parti aprs une priode de gouvernement de coalition ou de gouvernement minoritaire.

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Traduit de langlais par Isabelle Richet

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Cet article analyse les rapports entre le lgislatif et lexcutif en sintressant en particulier la capacit du lgislatif dexaminer et de contrler le travail de lexcutif. Il propose une dfinition du lgislatif et discute les caractristiques constitutionnelles qui dterminent le type de systme politique et la relation fondamentale entre le lgislatif et lexcutif. Il illustre la capacit du lgislatif examiner et contrler lexcutif en identifiant et valuant les diffrentes formes dopposition auxquelles lexcutif peut tre confront. La nature multiple de lopposition rvle dans quelle mesure les parlements demeurent des acteurs politiques importants.

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certaines proccupations et en faisant pression sur le gouvernement ou en questionnant son action, les partis dopposition contribuent forcer le gouvernement rendre des comptes. Dans un systme parlementaire, le gouvernement peut russir mobiliser une majorit qui lui permettra de conserver le pouvoir une telle mobilisation nest pas ncessaire dans un systme prsidentiel , mais il doit quand mme rendre des comptes au parlement travers une srie de procdures. Les diffrents modes de relation excutif-lgislatif existant au sein du parlement dterminent dans quelle mesure ces procdures sont utilises. Les parlements sont des organes multifonctionnels. Mme dans le contexte de la fonction dcisionnelle ou lgislative identifie par Packenham, ils exercent leur capacit questionner et mme contrler laction du gouvernement de faon plus ou moins tendue selon le type de parlement. Ils reprsentent des liens cruciaux entre lexcutif et le peuple. Dans les systmes parlementaires, lexcutif tire sa lgitimit du parlement. Les parlements ont un rle important qui nest pas toujours bien apprci par les recherches portant sur le dclin du lgislatif. Ils demeurent essentiels pour la bonne sant du systme politique.

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