Gouvernance au Maroc PNUD - Rabat Note conceptuelle

I . CONTRAINTES AU DEVELOPPEMENT DANS LE DOMAINE DE LA REFORME DE LA GESTION DU SECTEUR PUBLIC ET DE LA GOUVERNANCE AU MAROC. Le Maroc a engag depuis quelques annes des actions de rforme administrative dans l'objectif d'amliorer la qualit des prestations qu'offre le service public aux usagers. La dconcentration figure comme un important volet du processus de modernisation administrative qui a t engag dans ce cadre. De nouvelles dispositions ont par ailleurs t prises dans ce domaine dont, en particulier, le dcret du 20 octobre 1993 qui dtermine le cadre et les objectifs de la dconcentration. Grce ces mesures, l'administration marocaine a progressivement t dote d'un dispositif juridique complet, mais dont l'efficacit tarde nanmoins se traduire dans les faits: les avances en matire de dconcentration s'avrent actuellement insuffisantes pour faire face aux enjeux politiques, conomiques et sociaux que vit le Maroc d'aujourd'hui. Dcentralisation et dconcentration Le fait que l'administration marocaine fonctionne encore de faon trs centralise, alors qu'en mme temps une impulsion nouvelle est donne la dcentralisation, par le biais dun processus de rgionalisation destin confrer aux pouvoirs locaux des attributions largies, engendre des dysfonctionnements certains. Dans ce contexte, et en l'absence d'une stratgie globale de dconcentration, certains ministres, tels que le Ministre des Travaux Publics et le Ministre de l'Emploi et des Affaires Sociales, se sont engags dans un processus de dconcentration qui leur est propre. La situation actuelle plaide donc pour une relance vigoureuse de la politique de dconcentration qui ncessite au pralable, en vue d'assurer les meilleures conditions la mise en uvre de la rforme administrative, l'laboration d'un plan d'action global, aprs avoir procd au recensement des problmes et des facteurs de blocage auxquels se heurte la mise en uvre de la dconcentration au Maroc. Ce plan qui aurait pour objectif d'associer davantage les chelons dconcentrs au processus de prise de dcisions, prvoirait en premier lieu de renforcer les comptences dj existantes au niveau de l'administration locale (ou de les mettre en place l o elles sont absentes), de manire transformer celle-ci en un partenaire performant et actif face aux lus, les difficults actuelles tant visiblement lies la persistance de pratiques centralisatrices et des problmes de communication et de coordination qu' de relles insuffisances juridiques.
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Rle de l'Etat et de la socit civile La gestion du dveloppement conomique et sociale, base sur une bonne gouvernance, ncessite, dune part, de mettre en place les infrastructures sociales et administratives ncessaires, l o elles n'existent pas et, dautre part, dimpulser en parallle la cration d'un environnement politique, conomique et social propice, propre promouvoir un rel partenariat entre les diffrents agents de dveloppement, de manire initier un processus de dveloppement humain durable avec les communauts et non pas pour les communauts. Au Maroc, l'accs aux services sociaux de base en milieu rural, o vit toujours prs de 50% de la population totale du pays, reste encore trs difficile cause du manque, ou de l'absence, des infrastructures ncessaires au dveloppement. Par ailleurs, le partenariat Etat/ONGs et communauts locales reste trs difficile concrtiser, dans la mesure o l'Etat ne dispose pas ou peu, au niveau local (comme c'est le cas en milieu rural au Maroc), des capacits humaines et techniques ncessaires pour initier un dveloppement durable bas sur un tel partenariat. De ce fait, le renforcement des capacits au niveau national devrait ncessairement concerner galement, aussi bien les services dcentraliss de l'Etat, que les organisations non gouvernementales, les associations communautaires de base et les reprsentants des populations locales (lus). Au niveau local, les axes dintervention qui ncessitent dtre appuys consisteraient notamment et en premier lieu, former et quiper en moyens techniques modernes de communication et d'aide la dcision les services administratifs et judiciaires de l'Etat, tout en aidant en parallle, instaurer sur des bases solides, par le biais d'actions cibles sur la sensibilisation "politique", le plaidoyer et la motivation, l'information et la formation, la "culture participative" ncessaire l'largissement du partenariat avec les organisations communautaires et les reprsentants des populations. Gouvernance et gestion du dveloppement au niveau local En ce qui concerne plus particulirement ce volet, les problmes tudier et qui concernent tous les aspects lis la dcentralisation et la gouvernance en milieux urbain et rural, devraient permettre danalyser de faon plus approfondie la situation particulire que connaissent les zones rurales et/ou enclaves au Maroc. Ces espaces gographiques qui ne sont certes pas peupls que par des groupes sociaux vivant dans la pauvret, sont toutefois dfavoriss de par leur loignement des zones urbaines et font souvent face de srieux problmes de dveloppement. Ces problmes sont notamment dus au faible niveau d'accs des populations aux services sociaux et administratifs de base, et l'absence de participation de ces populations - qui vivent loin des centres de dcision conomiques et politiques situs dans les grandes villes - aux dcisions qui les concernent et qui sont prises pour eux par l'Administration centrale. Or, jusqu' prsent, lAdministration centrale a toujours t et continue d'tre considre comme un "partenaire externe", cette situation engendrant un refus des populations de participer de nombreux projets de dveloppement apparemment bien monts, mais qui chouent cause de certaines pratiques lies une absence de concertation et de participation la base.
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Un accent particulier doit donc tre mis sur la formation dans le domaine de la gouvernance et, plus particulirement au Maroc, dans ses aspects lis la dcentralisation. Ceci ncessite la connaissance, la comprhension et l'application sur le terrain, d'approches du dveloppement qui sont complexes tant assimiler qu' mettre concrtement en pratique : approche participative, approche programme, etc. Bien que cible, cette formation est en outre destine des groupes de population trs diversifis, de profils varis et parfois caractriss par un manque dinstruction notoire, notamment dans les zones rurales et/ou enclaves : fonctionnaires de l'administration locale, lus, reprsentants d'ONGs et OCBs, etc., ce qui rajoute la difficult dune telle entreprise. Cette formation doit par consquent tre adapte chaque situation concrte (au niveau rgional, urbain/rural, etc.) et tre accompagne dune initiation une "culture participative" beaucoup plus large, seule capable d'induire des changements au niveau des mentalits et des comportements, changements qui sont difficiles impulser et qui demandent une dure de temps plus ou moins longue pour tre assimils. II . STRATEGIE DE COOPERATION DU PNUD DANS LE DOMAINE DE LA MODERNISATION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ET DE LA GOUVERNANCE AU MAROC. La coopration du PNUD dans le cadre du processus de rforme administrative en cours constitue un cadre propice pour contribuer renforcer les capacits nationales dans les domaines de la formulation, de la mise en uvre et de l'valuation d'une politique globale en matire de modernisation administrative. Cette coopration pourrait plus particulirement se traduire par un appui la mise en uvre du Plan d'action global de modernisation de l'administration publique, notamment en matire de dconcentration / dcentralisation et de circulation de l'information au sein de l'Administration publique. En effet, le projet d'appui du PNUD au "Programme national de modernisation et d'amlioration des capacits de gestion de l'administration marocaine" prvoit l'laboration concerte entre les principaux Dpartements ministriels d'un Plan d'action global dont l'objectif principal est de promouvoir et de favoriser l'mergence d'une dynamique durable de changement et de modernisation au sein des administrations, tout en contribuant au renforcement des capacits de gestion de l'administration nationale. Ce projet a t conu dans le cadre d'une approche stratgique globale et en collaboration, ds sa conception, avec les administrations nationales concernes, celles-ci tant par ailleurs appeles participer troitement la mise en uvre des diffrentes phases du programme, en valuer progressivement les rsultats et proposer de faon concerte des solutions appropries aux problmes que rencontre l'administration marocaine dans la gestion d'un dveloppement humain durable. Cette coopration d'un type nouveau rpond aux principes d'une action multidisciplinaire, concerte et gre par les instances nationales elles-mmes, correspondant la nouvelle vision de la gestion des affaires publiques et de la "gouvernance" et qui se situe dans la perspective d'un dveloppement humain durable au service de l'ensemble des composantes de la socit. Elle constitue galement un excellent cadre de rfrence pour une intervention concerte et coordonne du Systme des Nations Unies (SNU), ainsi que d'autres partenaires dans le cadre de
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la coopration internationale, cette intervention ayant pour objectif de renforcer les capacits nationales dans les domaines de l'excution du programme de modernisation administrative, de son suivi et de son valuation continue. Actuellement et, cet effet, le PNUD concentre son appui au Programme national au niveau de trois phases essentielles, savoir : l'oprationalisation du cadre institutionnel de coordination, les auto-diagnostics et programmes ministriels de modernisation et, enfin, la mise en uvre du plan global de modernisation administrative. Cet appui s'effectue sur la base des trois axes principaux d'intervention : dconcentration / dcentralisation; systmes, procdures et contrle de gestion; et gestion et dveloppement des ressources humaines. Ces axes d'intervention s'avrent tre d'une importance capitale, dans la mesure o ils offrent l'opportunit de contribuer galement renforcer les capacits des administrations et communauts locales - les lus locaux tant directement chargs dans leurs provinces de la gestion du dveloppement et notamment de la lutte contre la pauvret - ainsi que des organisations professionnelles, notamment rgionales, des organisations non gouvernementales et des associations assise communautaire qui participent la mise en uvre des projets de dveloppement local. L'objectif vis est de contribuer renforcer la coordination entre les diffrentes units au sein mme des ministres et sortir les administrations centrales et locales de l'isolement qui les spare actuellement, en prvoyant notamment la mise en place de systmes appropris d'information et de communication, tant au niveau interne entre administrations centrales et services dcentraliss, que vis vis des usagers des ministres. Dans le cadre du VIme Programme de coopration du PNUD au Maroc, les programmes de gouvernance et de lutte contre la pauvret qui ont t mis en uvre par le PNUD visent dynamiser et rendre oprationnel le processus de dcentralisation lanc depuis 1976, dans la perspective de parvenir un dveloppement humain rellement durable. Cette coopration contribue aux efforts entrepris pour promouvoir une participation effective de l'ensemble des composantes de la socit civile au niveau local, et pour mettre en place un systme d'information et de communication performant entre l'administration centrale et les services extrieurs, permettant d'associer ces derniers, ainsi que les reprsentants lus des communauts locales, la prparation de la prise de dcisions concernant le dveloppement de leurs communes. Les programmes de coopration du PNUD visent appuyer les efforts du pays dans la mise en place de lenvironnement le plus propice impulser un dveloppement local qui implique la plus large participation possible, base sur la concertation au niveau des objectifs atteindre et la coordination au niveau des actions entreprendre. Les conditions de mise en place d'un tel environnement sont bases sur des actions d'incitation, de sensibilisation et de formation, visant la participation effective des acteurs concerns la conception et la mise en uvre de programmes et de projets de dveloppement locaux : autorits locales, reprsentants des services extrieurs de l'administration, associations communautaires, lus locaux, investisseurs potentiels du secteur priv, syndicats, etc. L'administration centrale est ainsi appele poursuivre son rle stratgique de conseil et d'orientation des dcisions, tout en continuant assurer la coordination au niveau des dcisions en provenance des autres rgions, provinces et communes, contribuant ainsi une meilleure spatialisation du dveloppement et un amnagement rentable du territoire.
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Cest dans cette optique, et en appui aux Programmes de coopration du PNUD visant la lutte contre la pauvret dans les zones les plus dfavorises et notamment en milieu rural, qua t conu le PROGRAMME MOR/97/001 - "APPUI AU PROGRAMME - CADRE NATIONAL DE GOUVERNANCE ET DE RENFORCEMENT INSTITUTIONNEL. Ce programme se compose de sept Sous-Programmes distincts, mais dont lobjectif commun est de contribuer llaboration concerte dun Programme national dans le domaine de la gouvernance. Outre la coordination, le 1er sous-programme a pour objet de faciliter la mise en uvre dun processus national de rflexion, de concertation et de conception dun Programme national de gouvernance. Le 2me sous-programme, qui constitue une composante complmentaire majeure du prsent programme, est un projet dappui du PNUD au Programme national de modernisation et damlioration des capacits de gestion de ladministration marocaine, dont les activits sont en cours. Les objectifs des 3me, 4me et 7me sous-programmes visent le renforcement institutionnel des instances suprieures lgislative et judiciaires - Parlement, Cour des Comptes et Cour Suprme - dans la perspective daccrotre la participation et la transparence dans la gestion des affaires et des deniers publics et de moderniser les processus de travail. Les actions des deux autres sous-programmes se situent au niveau de deux dpartements ministriels-cls : le 5me sous-programme vise amliorer la gestion et la coordination de la coopration conomique et sociale au niveau du Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration. Le 6me sous-programme contribue renforcer le volet dcentralisation et dconcentration de la gestion du dveloppement dans le cadre du Programme de dveloppement humain durable et de lutte contre la pauvret en milieu rural, une initiative conjointe du Ministre de la Prvision Economique et du Plan et du PNUD au niveau de quatre provinces (El-Haouz, Chichaoua, Essaouira et Chefchaouen). Pour lheure, quarante communes rurales de ces quatre provinces sont directement concernes par le sixime sous-programme et il est prvu que la mme exprience puisse stendre dautres communes rurales. Dans le cadre du second Cadre de Coopration de Pays (CCF 2002-2006), le PROJET DAPPUI A LA PLANIFICATION STRATEGIQUE DU DEVELOPPEMENT a pour objectif de renforcer les capacits du Ministre de la Prvision Economique et du Plan dans le domaine de lorganisation, du suivi et des techniques utilises dans la mise en uvre du processus de planification. Ce nouveau projet vise ainsi renforcer les comptences techniques et les capacits des cellules de planification, dans le but de promouvoir la participation et la transparence dans le suivi et lvaluation du Plan de Dveloppement Economique et Social 2000-2004. Cette nouvelle approche de gestion du dveloppement est considre comme un exercice dmocratique visant faire participer lensemble des acteurs du dveloppement, aux niveaux national, rgional et local, llaboration des Plans de dveloppement et au suivi de leur excution. Loriginalit du programme de coopration du PNUD dans le domaine de la gouvernance rside dans le fait que les institutions cibles sont multiples et diversifies, ce qui nous a permis dlargir notre partenariat aux organes suprmes de lgislation, daudit et de justice qui sont aujourdhui appels cooprer troitement, dans le cadre du mme programme, avec nos partenaires classiques de lappareil excutif. En outre, ce programme prvoit certaines actions caractre horizontal qui viennent appuyer et/o complter les activits dautres programmes de coopration en cours dans le domaine de la lutte contre la pauvret.

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Ce nouveau programme constitue de ce fait un champ daction privilgi pour une coopration conjointe dans le cadre des programmes en cours, mais galement dans la perspective dun plan daction conjoint pour les annes venir.

Myrime Zniber Conseiller au Programme Mai 2000

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