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Dispositif de contrle des finances publiques

rles et palces des acteurs et volution des interventions

Lahcen Kers, Prsident section /Premire Chambre Cour des comptes Maroc lkers@courdescomptes.ma

Axes

Introduction; Oprateurs du secteur public; Rles et places des organes de contrle, dinspection et dvaluation: Typologies; Insuffisances en matire dintervention des organes de contrle; Evolution vers lvaluation des politiques publiques: vers de nouveaux modles; Conclusion.

Ncessit du contrle? Raret des ressources financires et ncessit de prservation des deniers publics, surtout dans un contexte de crise; Exigences de la qualit des dpenses publiques: contribuer plus defficacit, defficience et dconomie dans la gestion des finances publiques; Exigences en matire dveloppement.; de ralisation des objectifs du

Amlioration de la transparence et modernisation de la gestion publique.

Secteur public ?

Dispositif du contrle de lexcution de la LF (Etat)


DGC RELF

Pj Loi de rglement

Pj LF

Parlement
LF

COUR DES COMPTES

Ministre des Finances

Commissions enqutes Prparation


morasses

Phase prparatoire/ Df. besoins

DBF GF CG, CEFP, CEFAGP C. pj pub

Min 1 Min 2
Prparations Budgtaires

DB
Morasses Budgtaires Morasses Budgtaires Morasses Budgtaires
Morasses Budgtaires Gestion des crdits
(virements, PC des CST et SEGMA, globalisation, visa transferts, postes budgtaires,..

Comptes Administratifs

Comptes de Gestion

Min. N

Confirmation / Paiement

Ordonnateurs
Engagement Liquidation Ordonnancement

CP (CED et Paiement)
paiement

Typologie des organes de contrle, dinspection et dvaluation

Contrles administratifs
Contrles exercs par les instances en charge de la bonne gouvernance (NW);

Contrle parlementaire et les autres organes dlibrants Contrle social Contrle effectu par les cabinets daudit indpendants Contrle suprieur des finances publiques Autres (valuations par les organisations internationales (PEFA), audits et
valuations par les bailleurs de fonds
(BM, PNUD, BAD)).

- Les contrles administratifs


Contrles budgtaire, comptable et financier exercs par le ministre des finances

Suivi de la prparation et lexcution des lois de finances:


Gestion des crdits et des postes budgtaires; Suivi des transferts et des subventions de lEtat vers les tablissements publics les CT;

Coiffer les principales fonctions de contrles:


Engagement des recettes et des dpenses (Rgularit); Recouvrement des recettes et Rglement des dpenses (validit); Contrle des finances des collectivits territoriales; Suivi des programmes dinvestissement. Contrle financier des tablissements et entreprises publics; Gestion comptable des tablissements publics;

Rforme Budgtaire: Objectifs

Visibilit accrue des choix budgtaires pour la mise en uvre des stratgies et programmes dactions: meilleure allocation des ressources; Renforcer la performance dans la gestion des autorisations

budgtaires: mieux dpenser; Assurer une meilleure transparence des comptes publics et renforcer la lisibilit de la loi de finances.

Axes de la rforme (depuis 2002)

Programmation pluriannuelle glissante

Contrle de performance

AXES DE LA RFORME

Globalisation des crdits

Dveloppement Dun Systme dInformation intgr

Adoption de stratgies sectorielles

Horizon 2020

Vision 2020 2009-2015 VISION 2015 2010-2015

la rforme comptable

Internalisation du contrle a priori par linstitution du contrle modul de la dpense (fusion CGED et TGR en 2006); Amorage de la rforme du systme comptable de lEtat et des CT:
Le passage une comptabilit dexercice fonde sur le principe de la constatation des droits et obligations; la prise en compte de la dimension patrimoniale.

Modification du dispositif juridique en 2010 et le chantier de mise en uvre est en cours.

Systme GID: Intgration de lensemble des ordonnateurs: mise en rseau de plus de 1.500 acteurs de la dpense publique: rationalisation, harmonisation, transparence et simplification des circuits et des procdures;

Les Inspections Gnrales des Ministres (IGM)

Cres au sein des Ministres (Sant, Affaires trangres, Agriculture, Jeunesse et Sports, etc.). Les interventions des IGM portent explicitement sur la gestion financire des Ministres concerns. Les attributions des IGM :
Le contrle ; Laudit- valuation ; Linvestigation enqute; Ltude et le conseil.

LInspection Gnrale des Finances

Cre par le Dahir du 14 Avril 1960, elle constitue un corps suprieur dinspection plac auprs du Ministre des finances.

LInspection Gnrale des Finances

Vrifie les services de caisse et de comptabilit deniers et matires des comptables publics et des diffrents agents de l'Etat et des collectivits locales; sassure de la rgularit des oprations des ordonnateurs de recettes ou de dpenses publiques et de tous administrateurs. vrifient les comptes des associations subventionnes et des organismes privs bnficiant des concours publics ou autoriss percevoir des taxes ou redevances; audite les projets publics financs par les organismes internationaux et rgionaux.

Linspection de ladministration territoriale (IGAT)

Une inspection gnrale a t cre au sein du Ministre de lIntrieur en 1994 dont les statuts ont t calqus sur ceux de lIGF (il sagit de lI.G.A.T). Elle a pour rle le contrle du ministre de lintrieur, des collectivits locales et de leurs groupements

Le contrle financier de lEtat sur les tablissements et les entreprises publiques

Le contrle financier de lEtat sur les tablissements et les entreprises publiques sexerce en vertu de la loi n 69-00 promulgue par le dahir n 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre 2003) Quatre types de contrle :
Le contrle pralable: exerc par le contrleur d'Etat avec un pouvoir de visa et le trsorier payeur en tant que comptable public; Le contrle daccompagnement: exerc sur les tablissements publics justifiant de la mise en uvre effective des outils de gestion (CI, manuel procdures, statut personnel); Le contrle conventionnel: exerc par le commissaire du gouvernement sur les filiales publiques travers une convention de contrle conclure avec l'Etat. Le contrle contractuel: exerc sur les entreprises publiques par un commissaire du gouvernement qui suit lexcution du contrat instituant le contrle).

Les missions dvaluation internes lEtat

Plusieurs missions dvaluation internes lEtat ou externalises sont effectus pour valuer les politiques , projets, programmes ou de simples marchs publics: Evaluations effectues par le Conseil Economique et Social, Conseil Suprieur de lEnseignement, BAM, HCP; Audit des marchs dpassant 05 millions de DH (dcret des marchs publics); Evaluation des rsultats des oprations co-financs par plusieurs organismes publics (Etat CT , EEP) et qui est gnralement prvue par la convention de financement; Apprciation des rsultats atteints par les projets lancs par les agences de dveloppement;

Contrles exercs par les instances en charge de la bonne gouvernance Selon les dispositions de larticle 154 de la Constitution, les services publics sont soumis aux normes de qualit, de transparence, de reddition des comptes et de responsabilit... Plusieurs instances ont t cres par la Constitution, charges de la protection de la bonne gouvernance, du dveloppement humain et durable et de la dmocratie participative : Conseil national des droits de l'Homme; Mdiateur; Conseil de la communaut marocaine l'tranger; L'autorit charge de la parit et de la lutte contre toutes formes de discrimination; Haute autorit de la communication audiovisuelle; Conseil de la concurrence; L'Instance nationale de probit et de lutte contre la corruption; Conseil Suprieur de l'ducation, de la formation et de la recherche scientifique; Conseil consultatif de la famille et de l'enfance; Conseil de la jeunesse et de l'action associative.

- Le Contrle Parlementaire et les autres organes dlibrants

Evaluation des politiques publiques


Nouvelle mission introduite par la Constitution de 2011 (Art. 70); Une sance annuelle est rserve par le Parlement la discussion et l'valuation des politiques publiques (Art. 101).

Bilan d'tape de l'action gouvernementale


Prsent au parlement par le chef du Gouvernement, son initiative ou la demande du tiers des membres de la Chambre des Reprsentants ou de la majorit des membres de la Chambre des Conseillers (Art. 101);

Commissions denqute: Les commissions d'enqutes constituent un outil de contrle important aux mains du pouvoir lgislatif. Prvues par la Constitution de 1996 (art42) et reprises par celle de 2011 (article 67) peuvent tre cres linitiative du Roi ou la demande du 1/3 des
membres de la Chambre des Reprsentants, ou du 1/3 des membres de la Chambre des Conseillers, au sein de chacune des deux Chambres, des commissions denqute formes pour recueillir les lments dinformation sur des faits dtermins ou sur la gestion des services, entreprises et tablissements publics, et soumettre leurs conclusions la Chambre concerne .

Le Parlement a institu plusieurs commissions denqute (CIH, CNSS, OCE) Au niveau du budget : Discussion et vote des lois de finances et des lois rectificatives des finances Discussion et vote des lois de rglements qui reflte lexcution des lois de finances votes par le parlement

Contrle par les organes dlibrants:

EEP: Conseil dadministration et conseil de surveillance pour les SA publiques; Comits daudit des EEP; Comits daudit, de suivi et dvaluation prvus par les contrats de partenariat public priv; CT: Conseils de communes, de rgions ou de prfectures

- Le Contrle social
Ce contrle est peu formalis dans notre pays. Il porte gnralement sur lutilisation des deniers publics, la dnonciation des pratiques irrgulires et propositions damlioration de certaines conditions sociales et autres propositions de nature amliorer la vie des citoyens. Il est le fait de la socit civile (ONG, partis politiques, etc.) et les mass mdia (presse, radio, tlvision)

- Contrle effectu par les cabinets indpendants

Un contrle priv exerc par des auditeurs indpendants seffectuant sur les entits publiques. Ce contrle revt la forme de missions de diffrentes natures : audit de projets ou de programmes, audit dun service public dtermin. Il peut tre soit : Lgal (Commissariat aux comptes selon les dispositions de la Loi 17/96 relative la Socit anonyme); Contractuel (contrat constituant les termes de rfrence dune mission daudit).

Contrles des juridictions financires (Cour des comptes et Cours rgionales des comptes)
Constitution du 01 juillet 2011 - TITRE X - Art. 147, 147 et 148 Institution suprieure de contrle des finances publiques du Royaume, dont lindpendance est garantie par la Constitution; Protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l'Etat et des organismes publics. Contrle suprieur de l'excution des lois de finances; Sanctionne, le cas chant, les manquements aux rgles qui rgissent lesdites oprations; Contrle et suivi des dclarations du patrimoine; Audite les comptes des partis politiques; Vrification de la rgularit des dpenses des oprations lectorales; Assistance au Parlement (rponse aux questions et consultations dans le domaine lgislation, de contrle et dvaluation); Assistance aux instances judiciaires; Assistance au Gouvernement; Publication de l'ensemble des travaux des juridictions financires; Communication du rapport annuel au Roi, au Chef du Gouvernement et aux Prsidents des deux Chambres du Parlement (publication au BO et expos des activits de la Cour devant le Parlement);

Lenvironnement institutionnel des juridictions financires


Cour de Cassation
Assujettis des Juridictions Financires
Rapport annuel

Partenaires des Juridictions Financires


Pourvoi en Cassation

Services de lEtat (Dpartements


ministriels, SEGMA, CST) tablissements Publics; Socits dtat; Filiales Publiques; Socits mixtes; Socits concessionnaires.

Parlement Gouvernement

Niveau National Niveau Local

Cour des Comptes

Le chef du gouvernement;
Le ministre de la Justice; Le ministre charg des finances; Les ministres.

Entreprise, association ou tout autre organisme bnficiant dune participation au capital ou dun concours de lEtat. Partis politiques Associations faisant appel la gnrosit publique
Appel

rapport annuel

Budget Inspection Coordination

Corps dinspection et de contrle (IGF, IGAT, IGM)

tablissements publics locaux

Collectivits locales et leurs groupements

Ministre de lintrieur, Wali, Gouverneur, reprsentant lgal (Actes budgtaires)

Entreprise, association ou tout autre organisme bnficiant dune participation au capital ou dun concours de la part dune collectivit locale ou dun groupement.

9 CRC
Ministre des finances, Trsorier Gnral, ministriel, prfectoral, CP

Missions des JF
Attributions juridictionnelles Jugement des comptes; Gestion de fait; Discipline budgtaire et financire.

Attributions non juridictionnelles: Contrle de la Gestion des organismes publics; Evaluation des projets publics et assistance du parlement en matire dvaluation des politiques publiques; Contrle de lemploi des fonds publics; Contrle de lemploi des fonds collects par appel la gnrosit publique; Contrle des comptes des partis politiques et des dpenses lectorales; Contrle des dclarations obligatoires du patrimoine; Dclaration gnrale de conformit et rapport sur lexcution de la loi de finances (Loi de rglement).

PARQUET GENERAL

PRESIDENCE
Cabinet

SECRETARIAT GENERAL Les formations

Chambre1

Chambre 2

CRC Rabat
Chambre 3 Chambre 4 Chambre5 Chambre6

CRC Fs
S 1 S 2 S 1 S 2 S 1 S 2 S 1 S 2 S 1 S 2 S 1 S 2 Section 1 Section 2 Section 1 Section 2 Section 1 Section 2

CRC Casablanca CRC Settat CRC Agadir CRC Oujda

oPrimature oJustice; oIntrieur oAffaires Etrangres et Coopration oIntrieur oHabous et Affaires Islamiques oSecrtariat Gnral du Gouvernement oModernisation des Secteurs Publics oCommunication oDfense Nationale o.

oFinances et Privatisation oAgriculture et Dveloppement Rural oEquipement et Transports oIndustrie Commerce et Mise a Niveau de l'Economie oTourisme oPches Maritimes oEnergie et des Mines oCommerce Extrieur oAffaires Economiques et Gnrales .

oAmnagement du Territoire, Eau et Environnement oEmploi, Affaires Sociales et Solidarit oEducation Nationale, Enseignement Suprieur et Rrecherche Scientifique oCulture oArtisanat et de Econome Sociale oSant o..

Discipline Budgtaire et Financire

L'Appel

Dclaration obligatoire du patrimoine

CRC Tanger CRC Laayoune CRC Marrakech

Impact des interventions des JF


Renforcement de la transparence financire et de la bonne gouvernance

Gestion et optimisation des ressources; Conscration du principe de la reddition des comptes; Reporting (Rapport annuel dactivits prsent SM le Roi et publi au Bulletin Officiel, Rfrs du Premier Prsident, Rapport sur lexcution de la Loi de finances, Dclaration gnrale de conformit, Rapports particuliers, Lettres des Prsidents de Chambres)
Renforcement de la culture de gestion base sur les rsultats

Recherche de lefficacit et de lefficience au niveau des entits publiques contrles Gestion des finances publiques axe sur les rsultats et la performance

Renforcement de la dmocratie

Renforcement de la gestion de proximit ( contrle des collectivits locales); Contrle des comptes des partis politiques; Contrle des dpenses des compagnes lectorales ; Assistance au Parlement (examen des lois et des rglements, tablissement du rapport sur lexcution des lois de finances accompagn dune dclaration gnrale de conformit, rponse aux demandes de prcisions formules par les prsidents des 2 chambres du Parlement)

Les limites du dispositif de contrle des finances publiques

Fragilits du systme La multiplicit des intervenants en matire de contrle des finances publiques, couple aux carences constates au niveau de la coordination et la complmentarit ce niveau gnrent parfois des redondances et des cots importants; Prdominance du contrle de rgularit et de conformit, due en partie pour la non harmonisation du cadre juridique favorisant le contrle ax sur la performance; Diversit des procdures et des techniques dinvestigation, ce qui ncessite un effort dharmonisation de la part des organes de contrle, dinspection et dvaluation pour les mmes natures dintervention; Manque dune vision intgre au niveau de lexercice du contrle.

Conditions dfavorables Absence dun cadre global pour la programmation pluriannuelle: les stratgies sectorielles sont mises en place en marge de la planification prvue par la constitution en tant que cadre de rfrence au budget dinvestissement de ltat; Foisonnement des supports budgtaires pour lexcution des mmes programmes publics (BG, CST, SEGMA, EEP et CT) ce qui cre des situations de dispersion des comptabilits ne permettant pas de contrles efficaces; Labsence du suivi des indicateurs de performance laisse place lapprciation des ralisations sur la base dindicateurs superficielles ne refltant pas la qualit des progrs enregistrs; Les insuffisances constates au niveau du systme de reporting (comptabilit analytique, SI, rapports de performance) limitent la qualit des contrles effectus;

Vers un nouveau modle de contrle des finances publiques: Lvaluation des politiques publiques

Un dveloppement ingal de lvaluation de performance dans les diffrents pays du monde: plus le pays est dvelopp, plus lvaluation de performance est ancre dans le systme de contrle; Le passage lvaluation est un long processus: contrle de rgularit; audit de performance; lvaluation Lvolution dans le monde du contrle ax sur la performance a t marque par plusieurs vitesses : de tradition anglo-saxonne puis gnralis progressivement dans les autres systmes

Lvaluation des politiques publiques et contrle de performance

2
Annes 90

Annes 2000

Pays mergents et en voie de dveloppement (en gestation)

1
Annes 80

Le contexte de lintroduction de lvaluation est li plusieurs facteurs:


Dynamique de rformes politiques et conomiques (rle du parlement); Influence des nouvelles approches de gestion publique; Renforcement de la comptitivit conomique de lEtat; Rle des institutions financires internationales; Exigences en matire de dveloppement.

Lvaluation de la performance est un processus qui vient dtre engag au Maroc


Ncessit de capitalisation de lexprience pour en tirer les enseignements; Utilit de louverture sur dautres expriences difiantes.

Les perspectives de lvaluation de performance sont trs prometteuses: de nombreux chantiers se profilent:
Rforme budgtaire (LOLF); Modernisation des organes de contrle; Leffectivit de lvaluation des politiques publiques.

-La rforme budgtaire (Loi organique relative la loi de finances)


La rforme de la loi organique des finances vise introduire une nouvelle gouvernance financire destine renforcer la performance de la gestion publique et impulser la nouvelle dynamique de rgionalisation; La rforme permettra galement de renforcer le rle du Budget en tant que levier dacclration du rythme de la croissance conomique et de renforcement de la cohsion sociale; La rforme propose un nouveau systme des finances publiques rpondant aux attentes affrentes :

la programmation base sur les rsultats; lintroduction de la pluriannualit dans la prvision budgtaire; lintroduction de la certification des comptes de lEtat; le renforcement du rle du parlement dans le contrle et lvaluation; lamlioration de la transparence; la sincrit et la fiabilit du budget de lEtat; la gnralisation du principe de reddition des comptes; de laudit de la performance et de lvaluation.

-Amlioration du dispositif du contrle

Adaptation du cadre juridique rgissant les organes de contrle, dinspection et dvaluation pour prendre en charge les attributions lies au contrle de la performance; Renforcement des rles des organes dinspection, dvaluation et de contrle administratifs dans le sens de lapprciation de la qualit du contrle interne en vigueur dans les diffrentes entits publiques selon une approche base sur lidentification des risques; Mise en concordance des procdures et des fonctions des organes administratifs de contrle avec les attributions de linstitution suprieure de contrle, pour une meilleure optimisation de ces fonctions lchelle nationale dans le sens de la complmentarit et de lconomie ; La promotion de la culture de performance au niveau des organes de contrle. Ainsi, ils se verront orienter vers lapprciation de la performance selon les exigences du dispositif juridique (LOLF).

- Renforcement des capacits professionnelles des organes de contrle

Le constat: complexit de lvaluation de performance en tant que mtier nouveau ( pluridisciplinarit, technicit, sensibilit) Il faut quelle soit exerce par une main duvre de contrle qualifie. Ncessit de renforcement des capacits professionnelles des organes de contrle: formation continue, utilisation des NTIC, change constant avec les expriences difiantes

- Lvaluation des politiques publiques

Des expriences difiantes: attribution de cette mission la Cour des comptes pour le compte du parlement. Bonne pratique consacre par la nouvelle Constitution du Royaume; Lvaluation des politiques publiques est en mesure de moderniser les mthodes de contrle en axant les missions dvaluation sur un aspect global et multidimensionnel; Elle est le prlude de ce quon appelle communment laudit stratgique.

Conclusion
Aucun modle unique de rforme des systmes de contrle ne se dgage des expriences internationales. Toutefois, ces expriences partagent des caractristiques communes quil faudrait imprativement assembler:
Avoir des objectifs clairs et partags en matire de contrle de performance (finalits, clarification et redistribution des rles, optimisation des circuits); Runir les conditions de succs (une forte impulsion et implication des acteurs politiques dans la rforme, refonte des textes juridiques, rorganisation administrative pour dfinir les chanes de responsabilit et asseoir le pilotage par la performance, systmes budgtaire et comptables intgrs et fiables, systme de reporting orient vers la performance); Mettre en place des mesures daccompagnement (Institution de dispositif spcifique de concertation et de communication, ralisation dactions de formation des acteurs concerns par le contrle de la performance).

Merci pour votre aimable attention