LES VALEURS EUROPENNES (1992/2012 DEUX DCENNIES DUNE UNION DE VALEURS)

Simon Labayle*
LUnion europenne portait ds son origine un projet politique qui dpassait la construction du seul march unique. Ce projet fut certes long se dessiner dans le droit primaire des Communauts, mais la pression exerce par les valeurs sur la construction du systme juridique de lUnion europenne fut en revanche constante. Sans rupture apparente, et au gr des stratifications successives qui en ont peu peu dfini les contours, lUnion fonde dailleurs aujourdhui son identit mme sur des valeurs communes aux tats qui la composent 1. Sinterroger sur les valeurs de lUnion europenne, cest ainsi poser la question de ses fondations, selon le terme consacr par le Trait de Lisbonne luimme2. Il sagit donc dune rflexion ayant trait au sens profond du projet europen. Son ambition rside-t-elle dans la mise en place dun simple march conomique, dune vaste zone de libre-change? Ou le projet communautaire vise-t-il galement ltablissement, au renforcement, voire mme la mise en lumire de liens plus troits, forgs autour des traits identitaires communs que partagent les tats membres qui composent lUnion? Le concept de valeur entretient justement un lien troit et naturel avec celui d identit . Ce constat trouve dailleurs doublement sillustrer dans le contexte de lUnion europenne. Les valeurs structurent le volet interne de son identit. Elles jouent le rle dun catalyseur mme dassurer lharmonie et la collaboration tatiques qui sous tendent ce projet dintgration. Le pouvoir transcendantal des valeurs vise dans cette optique au surpassement de lidentit particulire des tats membres de lUnion, et leur rassemblement dans le giron de lUnion europenne. Il en va de mme pour le volet externe de cette identit. Les valeurs y psent

Doctorant en droit public aux Universits dAix-Marseille III et de Sherbrooke; LLM (Universit dOttawa); Matrise en thorie du droit (Universit Aix-Marseille III); Matrise en droit de lUnion et des Communauts europennes (Universit Aix-Marseille III). Le professeur Constantinesco note ce sujet qu [a]insi sest progressivement constitue lidentit de lUnion europenne, essentiellement axiologique et reposant sur des textes de droit originaires exprimant la volont des gouvernements des tats membres, et ratifis par leurs peuples respectifs directement, par la voie du rfrendum ou indirectement, mais tout aussi lgitimement, par la voie parlementaire . Vlad Constantinesco, La confrontation entre identit constitutionnelle europenne et identits constitutionnelles nationales : convergences ou contradiction? Contrepoint ou hirarchie? dans Chahira Boutayeb et al, dir, Mlanges en lhonneur de Philippe Manin, Paris, A Pedone, 2010 la p 81. Trait de Lisbonne modifiant le trait sur lUnion europenne et le trait instituant la communaut europenne, 13 dcembre 2007, JO, C 306/23 [Trait de Lisbonne].

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de tout leur poids sur limage que lUnion donne ou veut donner voir au monde 3. Ainsi, pour Jean Louis Quermonne,
plutt que de chercher dans son histoire ou sa gographie des racines qui marqueraient son identit ou demprunter par mimtisme dautres ensembles un statut prexistant qui la dfinirait, lUnion europenne tend elle regarder vers lavenir en fondant sa singularit sur des valeurs. Cest l sa pice didentit, mme si elle ne doit pas faciliter lavenir les conditions de nouvelles adhsions, ni assouplir la nature des relations quelle sera appele entretenir avec lensemble des tats de la plante! Mais ce sera sa vocation et sa spcificit.4

Plus largement, les valeurs ont vocation assurer, mais aussi rassurer quant la cohrence du projet communautaire. LUnion clarifie en effet son ambition mesure quelle respecte ses propres valeurs, tant en ce qui concerne sa propre structuration que ses modes de fonctionnement. Cette clarification renforce son assise et sa lgitimit, mesure que le projet gagne en intelligibilit aux yeux de tous. On notera ainsi, propos de laction extrieure de lUnion europenne que
la cohrence entre les politiques et les valeurs sert laffirmation de lUnion en tant quacteur global, non seulement par loctroi dune crdibilit laction de lUnion, mais aussi par loctroi dune voix politique. Lexercice dune influence politique de lUnion passe par la conditionnalit de son action extrieure.5

Lenjeu est donc rel et, la place qui est accorde aux valeurs, majeure. Considrer cette facette axiologique de la construction europenne nest pas anodin. Elle constitue un lment cl de la prennit de lentreprise communautaire. LUnion et ses fondements rcemment branls 6 gagneraient sans aucun doute lclosion plus nette dun demos europen, passant ncessairement par la promotion de valeurs communes aux peuples qui la composent. Il sagit l dune condition incontournable une lutte efficace contre leuroscepticisme. Ce demos ne senvisageant en effet qu laune dune rflexion approfondie sur les valeurs qui le sous-tendent. Le constituant europen est incontestablement au fait de ces enjeux. Les
3

L'action de l'Union sur la scne internationale repose sur les principes qui ont prsid sa cration, son dveloppement et son largissement et qu'elle vise promouvoir dans le reste du monde: la dmocratie, l'tat de droit, l'universalit et l'indivisibilit des droits de l'homme et des liberts fondamentales, le respect de la dignit humaine, les principes d'galit et de solidarit et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international . Ibid, art 10(A). Jean-Louis Quermonne, LUnion europenne dans le temps long, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2008 la p 113. Eleftheria Neframi, Laction extrieure de lUnion europenne. Fondements, moyens, principes , Paris, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 2010 la p 147. Les signes dune crise profonde se sont dernirement multiplis. Des non aux rfrendums franais et hollandais sur le Trait constitutionnel, en passant par la crise grecque et plus largement la crise conomique majeure que traverse aujourdhui lUnion europenne, ou encore, par les scores levs dun certain nombre de partis politiques europhobes lors de la dernire lection prsidentielle franaise, les signaux dalarme sont nombreux et tmoignent de la profondeur de cette crise.

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textes du droit primaire de lUnion europenne tmoignent de sa prise de conscience. Le maintien, dans le Trait de Lisbonne, des articles qui numraient les valeurs de lUnion dans le Trait constitutionnel ne constitue pas un artifice. Il tmoigne au contraire, par la nature si particulire du concept de valeur , de la prennit dune ambition dintgration et de rapprochement, voire mme dun destin constitutionnel. Le Trait de Lisbonne couronne donc nos yeux un processus en voie dacclration depuis les premiers jalons concrets poss par le Trait de Maastricht7. Lorientation politique et juridique de lUnion a progressivement offert un statut majeur ses valeurs, affleurantes, lors de sa fondation, incontournables, de nos jours. Il est mme lgitime, en reprenant les termes de la Cour de justice de lUnion europenne dans le fameux arrt Parti cologiste Les Verts c Parlement europen de 19868, de se demander si nous ne sommes pas dsormais confronts non seulement une communaut de droit 9, mais galement une union (communaut) de valeurs .

I.

La mise en lumire des valeurs

Lide qui prside la structuration de lUnion europenne comme union de valeurs est donc celle dune progression lente, mais rgulire. Laffirmation de ces valeurs sest ralise par le biais des traits constitutifs, et se veut explicitement assume et proclame depuis le Trait de Maastricht. Les racines de ce processus demeurent cependant antrieures 1992. Des textes priphriques revendiquaient linspiration axiologique du projet communautaire. LActe unique europen comportait dailleurs lui-mme des traces de cette inspiration, sans rellement concrtiser celles-ci de manire claire et explicite10. Si lUnion europenne ne se prsente donc concrtement comme une union de valeurs que tardivement, cette revendication rsulte en fait dun processus linaire entam avec les premiers pas des Communauts conomiques europennes. Le Trait de Lisbonne sinscrit dans une forme de continuit, dcelable la lecture dun vaste ensemble de textes sur lesquels repose lassise du projet europen dintgration. Ceux-ci favorisrent peu peu lmergence de lunion de valeurs identifiable dans les traits fondateurs depuis le Trait de Maastricht.

A.

Les signes avant-coureurs Les valeurs consacres par le Trait de Lisbonne constituent donc la

7 8 9

10

Trait sur lUnion europenne, 7 fvrier 1992, JO, C 191/1 la p 1 [Trait de Maastricht]. CJE, Parti cologiste Les Verts c Parlement europen, C-294/83 [1986] ECR I-1357. La Communaut conomique europenne est une communaut de droit en ce que ni ses tats membres ni ses institutions n'chappent au contrle de la conformit de leurs actes la charte constitutionnelle de base qu'est le trait , ibid au para 23. Acte unique europen, 17 et 28 fvrier 1986, JO, L 169/1 [Acte Unique].

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rsultante dun processus de maturation lente. mesure que le systme juridique de lUnion europenne stendait et se complexifiait, la mise en avant de ces valeurs devenait pressante. Leur conscration ne doit cependant rien au hasard. Elle trouve au contraire sa logique dans le parachvement dun processus daffirmation , expressment enclench en 1973 par la Dclaration sur lidentit europenne (en ralit intitule Dclaration de principes entre les tats-Unis et la Communaut europenne et ses tats membres11), et logiquement poursuivi par la Dclaration solennelle sur lUnion europenne de 198312, puis mme par un trait : lActe unique en 1986.

1.

LA DCLARATION SUR LIDENTIT (1973)

La Dclaration sur lidentit europenne adopte Copenhague en 1973, portait expressment les germes de laffirmation axiologique laquelle procdera le Trait de Lisbonne trente ans plus tard. Elle fondait en effet clairement cette identit sur un certain nombre de valeurs partages par les tats membres des Communauts, distinguant la dimension interne et externe du concept didentit que nous soulignions au dbut de ce texte. Certains passages loquents de cette dclaration placent les valeurs au centre de la construction communautaire. Son prambule affirme ainsi propos des chefs dtats ou de gouvernements des tats membres que
[d]sireux d'assurer le respect des valeurs d'ordre juridique, politique et moral auxquelles ils sont attachs, soucieux de prserver la riche varit de leurs cultures nationales, partageant une mme conception de la vie, fonde sur la volont de btir une socit conue et ralise au service des hommes, ils entendent sauvegarder les principes de la dmocratie reprsentative, du rgne de la loi, de la justice sociale finalit du progrs conomique et du respect des droits de l'homme, qui constituent des lments fondamentaux de l'identit europenne.13

La formulation utilise ne laisse aucune place lambigit. Le terme de valeur figure au premier rang des proccupations des chefs de gouvernements. Ces mmes valeurs doivent, de plus, tre prserves par le respect dun certain nombre de principes plus prcis. Plus clairant encore, un deuxime passage de cette dclaration lie explicitement lidentit europenne un certain nombre de valeurs. Il est ainsi affirm que
[c]ette varit des cultures dans le cadre d'une mme civilisation
11

12

13

CE, Lidentit europenne (1973) 12 Bulletin des Communauts europennes 127 [Dclaration sur lidentit europenne]. CE, Dclaration solennelle sur lUnion europenne (1983) 6 Bulletin des Communauts europennes 26 [Dclaration solennelle sur lUnion europenne]. Dclaration sur lidentit europenne, supra note 11.

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europenne, cet attachement des valeurs et des principes communs, ce rapprochement des conceptions de la vie, cette conscience de possder en commun des intrts spcifiques et cette dtermination de participer la construction europenne donnent l'identit europenne son caractre original et son dynamisme propre.14

Les valeurs dont il est ici question fondent donc lidentit europenne. Elles nunissent dailleurs mme plus les seuls tats membres ( travers les chefs de leurs gouvernements) mais, travers leur dimension transcendantale, la civilisation europenne dans son ensemble. La perspective dlargissements futurs, justement conditionns par ladhsion aux valeurs dont il est ici question, point e dailleurs entre ces lignes.

2.

LA DCLARATION SOLENNELLE SUR LUNION EUROPENNE (1983)

Dix ans aprs La Dclaration sur lidentit europenne, la Dclaration solennelle sur l'Union europenne du 19 juin 198315, comporte elle aussi une charge axiologique forte, bien que le terme de valeur en soit paradoxalement absent. La toile de fond de ce nouveau texte demeure en effet fidle au chemin trac par la Dclaration sur lidentit. galement base sur laffirmation des valeurs de la dmocratie librale qui faonnent lidentit europenne, elle promeut en effet la dmocratie en se fondant sur les droits fondamentaux [] notamment la libert, l'galit et la justice sociale 16. Elle affirme mme nouveau se fonder sur la conscience d'une communaut de destin et sur la volont d'affirmer l'identit europenne 17. Un parallle vident mrite donc dtre trac entre les deux textes et constitue, sans doute volontairement, le signe tangible de leur filiation idologique. Si la Dclaration sur lidentit signait, comme nous venons de le constater, une avance notoire en termes de rfrence au concept de valeur dans la vulgate communautaire, la Dclaration solennelle sur lUnion europenne drive quant elle dun patrimoine gntique et dune ambition communs, compltant ainsi fort opportunment la Dclaration sur lidentit.

3.

LACTE UNIQUE EUROPEN (1986)

LActe unique europen18, sil ne joue pas un rle majeur dans laffirmation de lUnion europenne comme une union de valeurs, ne dment pas la filiation axiologique entrevue avec les deux dclarations prcdemment mentionnes.

14 15 16 17 18

Ibid. Dclaration solennelle sur lUnion europenne, supra note 12. Ibid la p 26. Ibid. Acte unique, supra note 10.

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Les valeurs qui fondent lidentit de lUnion europenne y sont en effet rappeles, puisque ce trait affirme que
[d]cids promouvoir ensemble la dmocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des tats membres, dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales et la Charte sociale europenne, notamment la libert, l'galit et la justice sociale.19

Le texte rfre mme directement un certain nombre de principes, tout en adoptant une dmarche protectrice leur gard. Ainsi, les chefs de gouvernement des tats membres rappellent, dans le prambule de ce trait, que la responsabilit pour lEurope
de s'efforcer de parler toujours davantage d'une seule voix et d'agir avec cohsion et solidarit afin de dfendre plus efficacement ses intrts communs et son indpendance, ainsi que de faire tout particulirement valoir les principes de la dmocratie et le respect du droit et des droits de l'homme20,

constitue lun des piliers du projet communautaire. Bien que de nature diffrente, les trois textes auxquels nous venons brivement de nous intresser symbolisent donc une ambition commune. Ils marquent limpulsion dun processus daffirmation identitaire. Celui -ci, essentiellement axiologique, sest finalement concrtis travers lavnement du Trait de Maastricht et du Trait de lUnion europenne.

B.

Linsertion progressive dans les textes fondateurs

Le terme de valeur apparat donc de manire diffuse dans la vulgate communautaire. Si, comme nous le verrons, les traits fondateurs nont explicitement consacr le concept dont il est issu qu travers le plus rcent dentre eux (et pour en faire une vritable cl de lordre juridique de lUnion), les traits prcdents rfrent pourtant bien, eux aussi, des valeurs. Ils procdent pour cela de manire dtourne (en prfrant notamment lexpression de principes ), mais leurs rdacteurs ont su faire preuve dune habilet ainsi que dun esprit de continuit bienvenus. Ils suivirent en effet un fil directeur cohrent, qui prsida la conscration progressive dune union de valeurs travers les traits de Maastricht, dAmsterdam, de Nice puis de Lisbonne.

1.

LE TRAIT DE MAASTRICHT (1992), LES PRMICES DUNE UNION DE VALEURS Le Trait de Maastricht, suivant en cela le mouvement impuls par les textes

19 20

Ibid la p 2. Ibid.

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que nous venons dtudier, pose les premiers jalons dune affirmation concrte et explicite des valeurs dans le droit primaire de lUnion europenne. Le terme de principe est pourtant prfr celui de valeur , mais tous deux furent longtemps employs dans un sens sensiblement identique dans les traits 21. Lattachement de lUnion un certain nombre de valeurs est donc dsormais explicitement admis et mme revendiqu dans des textes fondamentaux. Le Trait de Maastricht confirme en effet l attachement aux principes de la libert, de la dmocratie et du respect des droits de l'homme et des liberts fondamentales et de l'tat de droit 22 des gouvernements et des citoyens des tats membres de lUnion. Puis, dans un souci de clarification, il prcise ensuite que [l]'Union respecte l'identit nationale de ses tats membres, dont les systmes de gouvernement sont fonds sur les principes dmocratiques 23, et quelle
respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, [] et tels qu'ils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux tats membres, en tant que principes gnraux du droit communautaire.24

Cette reconnaissance revt donc, partir de 1992, un caractre non seulement officiel, mais surtout rvlateur de lorientation politique dsormais donne lensemble du systme juridique de lUnion europenne. Le Trait de Maastricht se place en effet dans une perspective comparable celle indique par la Dclaration sur lidentit de 1973. Il poursuit une dmarche de structuration de lUnion autour dun certain nombre de valeurs. Le professeur Jol Molinier soulignait cette dmarche en affirmant par exemple en 2005 que
[l]es ngociations qui ont marqu la dernire dcennie ont permis de reformuler les valeurs sous-tendant lentreprise commune dintgration europenne et den complter la protection. Une tude comparative des traits les plus rcents met en vidence, ce qui dsormais, constitue explicitement le socle , de la construction europenne.25 [Nos italiques]

Cest donc ce socle dsormais constitutionnalis, qui, partir de 1992, autorise envisager lUnion europenne comme une union de valeurs.
21

22 23 24 25

La Commission ne prend dailleurs elle-mme pas la peine de les distinguer. Elle emploie ainsi indiffremment les deux termes : Cette numration de principes communs ou pour utiliser la terminologie du projet de constitution, de valeurs communes ; ou encore En ce qui concerne le rsultat de la violation, il pourra concerner un ou plusieurs principes voqus larticle 6. Mme sil suffit que lune des valeurs communes soit viole, ou risque de ltre, pour actionner larticle 7, une violation concomitante de plusieurs valeurs pourrait tre la marque de la gravit de la violation dans CE, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen sur larticle 7 du Trait sur lUnion europenne. Respect et promotion des valeurs sur lesquelles lUnion est fonde , [2003] COM(2003) 606 final aux pp 1, 8 [CE, Communication sur larticle 7]. Trait de Maastricht, supra note 7. Ibid, art F(1). Ibid, art F(2). Jol Molinier, dir, Les principes fondateurs de lUnion europenne, Paris, Presses Universitaires de France, 2005 la p 9.

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2.

LE TRAIT DAMSTERDAM (1997), LA STRUCTURATION DUNE UNION DE

VALEURS

Le Trait dAmsterdam26 marque lui aussi un jalon important sur la route conduisant une union de valeurs mieux affirme. Les valeurs de lUnion sy trouvent en effet non seulement clarifies, mais galement compltes et renforces. Dune part, le Trait dAmsterdam prcise concrtement les principes qui fondent lUnion europenne. Il opre de manire frontale , puisque ces principes ne sont plus considrs sous langle de ceux qui structurent les tats membres, mais bien directement sous langle communautaire. Ils sont, de plus, noncs dans le corps mme du Trait dAmsterdam. Larticle F, refond en profondeur, affirme dsormais que [l]Union est fonde sur les principes de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales, ainsi que de ltat de droit 27, tout en prenant soin de rappeler que ces principes sont communs aux tats membres 28. Ceux-ci occupent donc une place aussi centrale que fondamentale dans le systme juridique de lUnion europenne, et cette clarificat ion contribue pour partie au renforcement de leur statut. Dautre part, le Trait dAmsterdam confre aux principes sur lesquels lUnion est donc fonde, une toute autre porte. Larticle F leur offre en effet une protection concrte, travers linsertion de larticle F(1) :
Article F(1) 1.- Le Conseil [] peut constater l'existence d'une violation grave et persistante par un tat membre de principes noncs l'article F, paragraphe 1, aprs avoir invit le gouvernement de cet tat membre prsenter toute observation en la matire. 2.- Lorsqu'une telle constatation a t faite, le Conseil [] peut dcider de suspendre certains des droits dcoulant de l'application du prsent trait l'tat membre en question, y compris les droits de vote du reprsentant du gouvernement de cet tat membre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des consquences ventuelles d'une telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales. Les obligations qui incombent l'tat membre en question au titre du prsent trait restent en tout tat de cause contraignantes pour cet tat.29

Le mcanisme de larticle F(1) symbolise le statut par ticulier dont jouissent dsormais les valeurs (encore dsignes par le terme principes ) de lUnion. Celle26

27 28 29

Trait dAmsterdam modifiant le trait sur lUnion europenne, les traits instituant les Communauts europennes et certains actes connexes, 2 octobre 1997, JO, C 340/1 [Trait dAmsterdam]. Ibid, art 1(8). Ibid. Ibid, art 1(9).

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ci est dsormais cense disposer dun moyen daction mme de contrler le respect par ses tats membres des valeurs qui la fondent. Si lefficac it de ce mcanisme peut prter discussion, comme nous le verrons par la suite la lumire dexemples concrets, il ne doit cependant pas tre relgu au rang de simple symbole. Il requiert en effet un suivi rgulier du respect des valeurs communes dan s lUnion 30 et les place au centre dune attention qui en favorise la visibilit.

3.

LE TRAIT DE NICE (2001), LA CLARIFICATION DUNE UNION DE VALEURS

Le Trait de Nice modifiant le trait sur lUnion europenne, les traits instituant les Communauts europennes et certains actes connexes31 ne rvolutionne pas le processus daffirmation institutionnelle dune union de valeurs. Une de ses innovations contribue cependant renforcer cette union et doit donc tre ici voque. La rcriture de larticle 7 complte en effet lopportunit de sanctionner une violation grave des valeurs de lUnion par celle de sanctionner un risque de violation grave 32 :
Article 7 1. le Conseil [] peut constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un tat membre de principes noncs l'article 6, paragraphe 1, et lui adresser des recommandations appropries. Avant de procder cette constatation, le Conseil entend l'tat membre en question et peut, statuant selon la mme procdure, demander des personnalits indpendantes de prsenter dans un dlai raisonnable un rapport sur la situation dans l'tat membre en question. Le Conseil vrifie rgulirement si les motifs qui ont conduit une telle constatation restent valables.33 [Nos italiques]

Si nous ne nous tendrons pas ici sur les causes de cette rcriture (nous le ferons plus loin travers une tude de cas concrte, celle de la crise autrichienne de 2000), il convient cependant de souligner limportance et loriginalit de lintroduction de la notion de risque dans larticle 7 modifi par le Trait de Nice. La Commission relve en effet ce sujet que
la notion de risque, introduite par le Trait de Nice, en vue de permettre une intervention prventive de lUnion, semble tre propre au systme juridique de lUnion.34

et surtout que cette potentialit

force les institutions lobligation de surveillance co nstante, car le risque
30 31

32 33 34

CE, Communication sur larticle 7, supra note 21 la p 9. Trait de Nice modifiant le trait sur lUnion europenne, les traits instituant les Communauts europennes et certains actes connexes, 26 fvrier 2001, JO, C 80/1 [Trait de Nice]. Ibid, art 1(1). Ibid. CE, Communication sur larticle 7, supra note 21 la p 7.

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clair se dveloppe lui-mme sur un terreau politique, conomique et social connu et au terme dune priode plus ou moins longue au cours de laquelle les premiers signes prcurseurs [] ont pu tre perceptibles.35

Comme le laisse penser la Commission, le simple fait denvisager adresser des recommandations un tat membre pour une violation non encore avre, indique clairement lintensit avec laquelle lUnion entend dsormais protger ses valeurs.

4.

LE TRAIT DE LISBONNE (2007), LA CONSCRATION DUNE UNION DE

VALEURS

En respectant la logique de la dmarche adopte en 1992, le Trait de Lisbonne parachve le processus daffirmation dune union politique et par essence axiologique. Il complte dabord lnumration laquelle procdait le Trait dAmsterdam. Mais, davantage encore que cet enrichissement, cest le glissement smantique consacr par le Trait de Lisbonne qui dnote dun tournant majeur. Le terme mme de valeur y remplace dsormais celui de principe , ce qui traduit un virage constitutionnel assum. Il sagit l en effet de lune des innovations proposes par feu le Trait tablissant une Constitution pour lEurope et conserve au mot prs dans le Trait sur lUnion europenne modifi par le Trait de Lisbonne. De plus, le projet axiologique auquel renvoient les valeurs dpasse, dans limaginaire, la vocation essentiellement structurelle qui sattache aux principes. En adoptant les valeurs, le Trait de Lisbonne sattache clairement dfinir les fondations mmes du projet europen, le doter dune me et dune personnalit. Concrtement, le texte du Trait rfre aux valeurs de lUnion de nombreuses reprises. Leur influence historique est par exemple souligne ds le prambule :
Sinspirant des hritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, partir desquels se sont dveloppes les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inalinables de la personne humaine, ainsi que la libert, la dmocratie, l'galit et l'tat de droit.36

Au-del du prambule, la dimension supplmentaire que le Trait confre aux valeurs ressort essentiellement de la rcriture de lancien article 6 du Trait sur lUnion europenne. Il constitue dsormais larticle 2, mais connat une volution marquante. Smantique dabord, puisque lon affirme dsormais sur la base d e cet article que lUnion est fonde sur un ensemble de valeurs :

35 36

Ibid la p 8. Trait de Lisbonne, supra note 2, art 1(1)(a).

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Article 2 LUnion est fonde sur les valeurs de respect de la dignit humaine, de libert, de dmocratie, dgalit, de ltat de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant des minorits.37

Technique et quantitative ensuite. Des valeurs nouvelles apparaissent dans le corpus de celles qui fondent lUnion europenne. Sont ainsi consacres au rang de valeurs de lUnion, le respect de la dignit humaine, lgalit, ainsi que le respect des droits des personnes appartenant des minorits. Dans un souci de clarification, une seconde phrase visant prciser les caractristiques dune socit europenne idale est par ailleurs intgre cet article :
Ces valeurs sont communes aux tats membres dans une socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination, la tolrance, la justice, la solidarit et l'galit entre les femmes et les hommes.38

Le Trait de Lisbonne renforce donc le poids et le statut des valeurs dans le systme juridique et politique de lUnion. Sans rupture apparente, celle -ci a considrablement volu. Les traits ont peu peu transform une structure voluant dans le respect dun certain nombre de valeurs, en un objet juridique faonn autour de ces valeurs, puis en une union de valeurs.

C.

La mise en cohrence

Le processus daffirmation institutionnelle dune union de valeurs dnote dune cohsion bienvenue au regard dautres textes europens fond amentaux qui rgissent la vie juridique et politique de lUnion. Le Trait de Lisbonne, dernire tape chronologique et peut-tre philosophique de ce processus, assure en effet une forme dhomognit qui manquait cruellement jusqualors. Il suffit, pour sen convaincre, de prendre lexemple de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne39. Une analyse comparable concernant la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (Convention europenne des droits de lhomme )40 conduirait dailleurs un constat comparable, bien que les similarits soient moins accentues du fait de lcart chronologique entre les deux textes41.

37 38 39

40

41

Ibid lart 1(3). Ibid. CE, Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne , [2010] JO, C 83/389 [Charte des droits fondamentaux]. Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, 4 novembre 1950, 213 RTNU 221, STE 5 (entre en vigueur : 3 septembre 1953) [CEDH]. Ccile Rapoport note ce sujet que [l]a principale source dun patrimoine juridique commun aux tats membres de lUnion et aux tats tiers europens que lon peut mentionner est lappartenance au Conseil de lEurope. Organisation paneuropenne vocation universelle, le Conseil de lEurope constitue par essence mme le cadre dexpression des valeurs communes lensemble des tats

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1.

TRAIT DE LISBONNE ET CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX, LES

CORRESPONDANCES

Le manque de clart du Trait de Lisbonne est souvent stigmatis, le professeur Denys Simon doutant par exemple son propos dy trouver jamais un moment historique et une uvre littraire 42. Ce reproche ne concerne cependant pas les dispositions relatives aux valeurs. Bien au contraire, un fil directeur bienvenu semble avoir guid la main des rdacteurs en ce domaine. Dabord, parce que la progression manifeste et rgulire de leur affirmation a suivi, comme nous lavons dj vu, un cours tranquille et garant dune certaine logique au fil des diffrents traits. Ensuite, parce que lnumration prcise laquelle procde larticle 2 , ne laisse pas planer le doute. Si le contenu des valeurs nonces pose peut-tre question, limprcision est alors imputable lidentit mme des valeurs choisies, et non la qualit de leur nonciation. Cette imprcision mrite dailleurs dtre nuance, car le choix de valeurs communes une multiplicit dtats -nations ne peut porter que sur des valeurs caractre gnral et relativement abstrait. De mme, cet article sinscrit dans une dmarche large et cohrente de mise en lumire dun patrimoine de valeurs communes aux tats europens. Si lUnion est bien fonde sur les valeurs nonces par le Trait de Lisbonne, elle repose sur un socle encore plus profond et principalement constitu du Trait de Lisbonne, de la Charte des droits fondamentaux, et de la Convention europenne des droits de lhomme. Lincorporation de la Charte des droits fondamentaux dans lordre juridique communautaire, tmoigne dailleurs dune indniable volont dhomognisation de ces sources par lUnion, tout comme son adhsion prvue la Convention europenne des droits de lhomme. Suivant cette volont, il tait indispensable que le texte du Trait de Lisbonne prserve une cohrence mme dassurer la cohabitation entre ces trois textes majeurs. La Charte des droits fondamentaux, tout comme la Convention europenne des droits de lhomme, font dailleurs lobjet de nombreuses citations au fil du Trait de Lisbonne. Mais, plus encore que ces citations, ce sont les correspondances entre les textes eux-mmes qui attirent lattention. Indniables, elles rassurent quant la cohrence du projet global. Il suffit pour sen convaincre dtudier paralllement certains passages des deux textes, loquents en la matire. La gmellit dun passage des prambules est par exemple incontestable :
europens. [] La vrification du respect [de ces] conditions pralablement ladhsion et lappartenance cette organisation de la quasi -totalit des tats europens garantissent, en principe, lexistence en Europe dun socle minimal de valeurs communes . Dans Ccile Rapoport, Le partenariat entre lUnion europenne et les tats tiers europens : tude de la contribution de lUnion europenne la structure juridique de lespace europen , Bruxelles, Bruylant, 2011 la p 23. Denys Simon, Les fondations : lEurope modeste? Symboles, valeurs et objectifs , (2008) 18 :7 Europe 32 au para 1.

42

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- Prambule de la Charte des droits fondamentaux :

Consciente de son patrimoine spirituel et moral, l'Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignit humaine, de libert, d'galit et de solidarit; elle repose sur le principe de la dmocratie et le principe de l'tat de droit.43 [Nos italiques]

- Prambule du Trait de Lisbonne :

Sinspirant des hritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, partir desquels se sont dveloppes les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inalinables de la personne humaine, ainsi que la libert, la dmocratie, l'galit et l'tat de droit.44 [Nos italiques]

La proximit et la cohrence qui runissent les deux passages sont videntes. Outre lutilisation partage de lexpression valeurs universelles , ils consacrent en effet quatre valeurs en commun sur les six nonces par le prambule de la Charte des droits fondamentaux (contre cinq par celui du Trait de Lisbonne) : la libert, lgalit, la dmocratie, et ltat de droit. De plus, la dignit humaine mentionne par le prambule de la Charte des droits fondamentaux, doit tre entendue dans un sens trs largement comparable celui quil convient de confrer aux droits inalinables de la personne humaine, mentionns par le prambule du Trait de Lisbonne. Le terme de gmellit ne semble donc pas exagr pour qualifier la relation qui les unit. Un raisonnement similaire peut-tre tenu en ce qui concerne le corps mme des deux textes. Les diffrents chapitres qui composent la Charte des droits fondamentaux sintitulent en effet Dignit , Liberts , galit , Solidarit , Citoyennet , et Justice . Or, la lecture de larticle 2 du Trait de Lisbonne, que nous rappelons ici, nous apprend en effet que :
Article 2 LUnion est fonde sur les valeurs de respect de la dignit humaine, de libert, de dmocratie, dgalit, de ltat de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant des minorits. Ces valeurs sont communes aux tats membres dans une socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination, la tolrance, la justice, la solidarit et l'galit entre les femmes et les hommes.45 [Nos italiques]

On constate donc que, l encore, le Trait de Lisbonne consacre trois des six chapitres de la Charte des droits fondamentaux comme des valeurs fondatrices de lUnion europenne. Lordre chronologique dans lequel elles sont nonces reprend, de plus, exactement celui de la Charte des droits fondamentaux. Plus frappant encore, les valeurs de solidarit et de justice qui constituent elles aussi deux chapitres de la
43 44 45

Charte des droits fondamentaux, supra note 39 au prambule. Trait de Lisbonne, supra note 2, prambule lart 1(1)(a). Ibid, art 1(3).

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Charte des droits fondamentaux, sont galement reprises dans la deuxime phrase de larticle 2. Le seul chapitre de la Charte des droits fondamentaux cart des valeurs consacres par le Trait de Lisbonne serait donc celui de la citoyennet. Il apparat cependant fond de considrer que celle-ci a vocation constituer lune des composantes majeures de ltat de droit, qui figure en revanche bien au rang des valeurs consacres par le Trait de Lisbonne. Les valeurs fondamentales de lUnion europenne correspondent donc chacun des chapitres de la Charte des droits fondamentaux. Une homognit indniable entre les textes fondamentaux de lUnion europe nne transparat de ce constat. Ils constituent ce titre un socle axiologique clair pour lUnion. Cette cohrence en matire daffirmation de ses valeurs par lUnion europenne est particulirement bienvenue, compte tenu de la sensibilit de la matire aborde. La proclamation des valeurs de lUnion ne sest ainsi pas ralise au gr de vents difficilement comprhensibles, mais bien dans le respect dun acquis , peu peu et patiemment enrichi. Ces lments mis bout bout tmoignent dune Union non seuleme nt juridique et politique, mais galement axiologique et revendique comme telle.

II.

La mise en uvre des valeurs

LUnion europenne se caractrise donc notamment par un processus daffirmation dune union de valeurs depuis deux dcennies. Il reste cependant dterminer si ce processus figure de la seule dclaration dintentions, ou sil se concrtise travers laction communautaire. Deux volets retiendront notre attention cet gard. Ils tmoignent, nos yeux, de la porte pratique des valeurs de lUnion. Dautres champs dtudes, tels lorientation de laction extrieure de lUnion par ses valeurs ou les considrations axiologiques qui prsident ladhsion de nouveaux tats membres, auraient galement pu appuyer notre dmonstration. Nous ne pourrons cependant leur consacrer ici lanalyse quils mriteraient46, du fait du temps imparti cette courte intervention. Nous nous contenterons donc de mettre en avant deux aspects majeurs de la concrtisation des valeurs dans le fonctionnement de lUnion europen ne. Nous tudierons ainsi dabord laction du juge de Luxembourg pour la mise en uvre des valeurs en droit de lUnion; puis nous nous intresserons au mcanisme destin sanctionner la violation, ou le risque de violation, des valeurs de lUnion. Tous deux tmoignent en effet nos yeux, de manire clatante, de la concrtisation pratique de
46

On pourra ce sujet se reporter utilement la thse dIsabelle Bosse-Platire, L'article 3 du trait UE: Recherche sur une exigence de cohrence de laction extrieure de lUnion europenne , Bruxelles, Bruylant, 2009.

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ces valeurs par nature abstraites.

A.

Laction du juge

Trois mouvements distincts caractrisent la dmarche prtorienne de protection des valeurs de lUnion. Le premier, bien connu, se dessine travers la protection peu peu offerte aux droits fondamentaux dans le systme juridique de lUnion europenne. loignant ainsi le spectre du grand march, elle soulignait par ce dtour la tangibilit dun certain nombre de valeurs identifiables travers ces droits. Le deuxime est issu de la mobilisation croissante, par les avocats gnraux, du concept de valeurs de lUnion dans les conclusions quils soumettent la Cour de justice de lUnion europenne. Ce phnomne, suffisamment significatif pour ne pas tre assimil au seul hasard, tmoigne de lincontestable orientation axiologique de lUnion, et accompagne fort opportunment son affirmation institutionnelle. Enfin, la Cour a rcemment opr une conscration du concept de valeurs de lUnion dans sa jurisprudence. Celui-ci trouve ainsi un prolongement tangible son inscription dans les traits et principaux textes fondateurs de lUnion europenne.

1.

LE PASSAGE PAR LES DROITS FONDAMENTAUX

Oubli volontaire ou fruit de lentre tardive du concept dans le vocabulaire communautaire, la Cour na en tout cas consacr le concept de valeurs de lUnion que tardivement dans sa jurisprudence. Ce constat ne doit cependant pas masquer les considrations axiologiques qui imprgnent ses arrts depuis de nombreuses annes. La Cour sest en effet pose en gardienne des valeurs du systme juridique de lUnion, travers son souci constant de protection des droits fondamentaux et donc des valeurs qui les inspirent. Il semble toutefois, au regard de sa jurisprudence, que ces considrations axiologiques proprement dites se soient finalement greffes de manire autonome aux droits fondamentaux dfendus. Il suffit, pour sen convaincre, de mentionner rapidement quelques arrts clbres parmi les plus rcents en la matire.

a)

Dans la structure interne de lUnion europenne

Concernant les droits fondamentaux, deux arrts fameux tmoignent de la pertinence dvoquer lexistence dune union de valeurs au regard de la jurisprudence de la Cour de justice. Ils dnotent en effet de limportance confre aux valeurs dans le systme juridique de lUnion europenne. Dans larrt Schmidberger, le principe de la libert de circulation des

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marchandises tait mis en balance avec ceux de la libert de runion et de lintrt public, et la Cour estimait cette occasion que
[l]e respect des droits fondamentaux s'imposant ainsi tant la Communaut qu' ses tats membres, la protection desdits droits constitue un intrt lgitime de nature justifier, en principe, une restriction aux obligations imposes par le droit communautaire, mme en vertu d'une libert fondamentale garantie par le Trait telle que la libre circulation des marchandises.47

Elle oprait donc clairement cette occasion un choix axiologique. Elle acceptait en effet la justification de lentrave un principe fondamental de la Communaut48 connotation essentiellement conomique, par la ncessit de protger des droits fondamentaux issus des valeurs propres ltat de droit :
Or, il ressort cet gard du dossier de l'affaire au principal que les autorits autrichiennes ont t inspires par des considrations lies au respect des droits fondamentaux des manifestants en matire de libert d'expression et de libert de runion, lesquels sont consacrs et garantis par la CEDH et par la Constitution autrichienne.49

Elle tint par la suite un raisonnement comparable dans la non moins clbre affaire Omega. Elle y estimait alors que :
[l]e droit communautaire ne soppose pas ce quune activit conomique consistant en lexploitation commerciale des jeux de simulation dactes dhomicide fasse lobjet dune mesure nationale dinterdiction adopte pour des motifs de protection de lordre public en raison du fait que cette activit porte atteinte la dignit humaine.50

Elle y acceptait donc nouveau quune valeur, la dignit humaine en loccurrence, prime sur des principes connotation conomiques.

b)

Dans la dimension externe de lUnion europenne

Les proccupations axiologiques de la Cour ne sarrtent pas aux strictes frontires de lUnion. Le respect des droits fondamentaux apparat dans laffaire Kadi comme une valeur si essentielle, quelle dtermine mme les relations que lUnion entretient avec le reste de la communaut internationale. Ainsi :
selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie

47

48 49 50

Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzge c Rpublique dAutriche, C-112/00, [2003] ECR I-5694 la p I-5718 au para 74 [Schmidberger]. Ibid au para 54. Ibid la p I-5717 au para 69. Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH c Maire de la ville de Bonn , C-36/02, [2004] ECR I-9641 la p I-9655 au para 41.

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intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour assure le respect.51

Et il en dcoule donc que :

Les obligations quimpose un accord international ne sauraient avoir pour effet de porter atteinte aux principes constitutionnels du Trait CE, au nombre desquels figure le principe selon lequel tous les actes communautaires doivent respecter les droits fondamentaux.52

Elle suivait cette occasion les recommandations, trs explicites, prononces par lavocat gnral Maduro dans ses conclusions, selon lesquelles
la Cour ne saurait, contrairement aux opinions exprimes par ces institutions, faire fi des valeurs fondamentales sur lesquelles repose lordre juridique communautaire et quelle se doit de protger. Le respect des autres institutions na de sens que sil repose sur une comprhension partage de ces valeurs et sur un engagement mutuel les protger. Par consquent, dans des situations dans lesquelles des valeurs fondamentales de la Communaut sont en jeu, la Cour peut tre appele apprcier, et ventuellement annuler, des mesures adoptes par les institutions communautaires, mme lorsque ces mesures refltent les souhaits du Conseil de scurit.53

Le plaidoyer en faveur dune union de valeurs tait donc clair. Il fut surtout suivi deffets. Cependant, que cela fut conscient ou pas, la Cour a omis, contrairement son avocat gnral, de rfrer au terme mme de valeur dans cet arrt. Il constitue donc une sorte de conscration pratique, sans tre explicitement assume, du fameux concept d union de valeurs . Lessentiel demeure pourtant que la jurisprudence de la Cour de justice confirme lmergence de cette union au tournant du 21e sicle.

2.

LA MOBILISATION DU CONCEPT PAR LES AVOCATS GNRAUX

Comme lindiquent les conclusions rendues par lavocat gnral Maduro dans laffaire Kadi que nous mentionnions prcdemment, les avocats gnraux se sont empars du concept de valeurs de lUnion de manire plus explicite que le juge de Luxembourg. Le tournant politique de 1992 semble ainsi avoir t remarquablement peru par lavocat gnral Jacobs. Il rclamait, le 9 dcembre de cette mme anne, quun ressortissant communautaire qui se rendait dans un autre tat membre en qualit de
51

52 53

Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation c Conseil et Commission , Affaires jointes, C-402/05 P et C-415/05 P, [2008] ECR I-06351 au para 283 [Kadi]. Ibid au para 285. Yassin Abdullah Kadi c Conseil et Commission, Conclusion de lavocat gnral M Poiares Maduro , C-402/05 P, [2008] ECR I-06351 au para 44.

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travailleur salari ou non salari ait lassurance dtre

trait selon un code commun de valeurs fondamentales, en particulier celles inscrites dans la Convention europenne des droits de l'homme. En d'autres termes, il a le droit d'affirmer civis europeus sum et d'invoquer ce statut pour s'opposer toute violation de ses droits fondamentaux.54

Comme nous lavons expliqu au cours de la premire partie de cette intervention, larticle 2 de lactuel Trait sur lUnion europenne correspond parfaitement cette vision avant-gardiste dun code commun de valeurs fondamentales. son tour, lavocat gnral Maduro mit en avant la nature de cette union de valeurs, ainsi que les exigences structurelles et fonctionnelles quelle induisait , dans les conclusions quil pronona loccasion de laffaire Arcelor en 200855. ses yeux, [l]Union europenne et les ordres juridiques nationaux sont fonds sur les mmes valeurs juridiques fondamentales 56 et,
[t]andis quil est du devoir des juges nationaux de garantir le respect de ces valeurs dans le champ dapplication de leurs constitutions, il est de la responsabilit de la Cour den faire de mme dans le cadre de lordre juridique communautaire.57

Il rsulte, selon lavocat gnral, de

la nature mme des valeurs constitutionnelles de lUnion en tant que valeurs constitutionnelles communes aux tats membres quelles doivent tre prcises et dveloppes par la Cour en dialogue constant avec les juges nationaux.58

Plus rcemment, lavocat gnral Bot plaait au premier rang de ses proccupations lunion de valeurs que les textes fondateurs de lUnion europenne ont peu peu institue nos yeux. Il nhsitait ainsi pas affirmer , dans laffaire Brstle, quil convient dviter que le fonctionnement conomique du march ne donne lieu une concurrence se faisant au prix du sacrifice des valeurs fondatrices de lUnion 59, et il prcisait ensuite surtout que lUnion nest pas quun march rguler, mais quelle a aussi des valeurs exprimer 60. Les conclusions des avocats gnraux sont ainsi parsemes de rfrences explicites aux valeurs de lUnion depuis deux dcennies. Elles accompagnent la
54

55

56 57 58 59

60

Christos Konstantinidis c Stadt Altensteig - Standesamt et Landratsamt Calw - Ordnungsamt, Conclusions de lavocat gnral M F G Jacobs , C-168/91, [1993] ECR I-01191 au para 46. Socit Arcelor Atlantique et Lorraine et autres c Premier ministre, Ministre de lcologie et du Dveloppement durable et Ministre de l'conomie, des Finances et de l'Industrie , Conclusions de lavocat gnral M Poiares Maduro , C-127/07, [2008] ECR I-09895. Ibid au para 15. Ibid. Ibid au para 17. Oliver Brstle c Greenpeace eV, C-34/10, [2011] ECR au para 44, en ligne : EurLex <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62010CJ0034:FR:HTML> [ Brstle]. Ibid au para 46.

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jurisprudence de la Cour, plus timide en la matire, mais qui, sous leur influence peuttre, franchit finalement le Rubicon en 2008.

3.

LA CONSCRATION PAR LA COUR

La Cour de justice de lUnion europenne a donc rcemment, son tour, mobilis le concept de valeurs fondamentales de lUnion . Elle le fit dans un premier temps par lintermdiaire du Tribunal de la fonction publique de lUnion europenne, dans laffaire Cathy Sapara. Celui-ci relevait que la pratique, par un fonctionnaire, de plaisanteries ayant trait la couleur de la peau dune collaboratrice, sopposait aux valeurs fondamentales sur lesquelles repose lordre juridique communautaire 61. Il introduisait ainsi le concept mme de valeurs de lUnion , par une expression dtourne, dans le vocabulaire de la Cour. La Cour de justice, en grande chambre, se pliera finalement cette volution en 2010. Dans laffaire Aydin Salahadin Abdulla, elle estime propos de lpineuse question de lexamen dune demande visant loctroi du statut de rfugi (ou de celle visant son maintien), et du risque encouru par la personne renvoye dans son tat dorigine, que lapprciation
de limportance du risque doit, dans tous les cas, tre effectue avec vigilance et prudence, ds lors que sont en cause des questions dintgrit de la personne humaine et de liberts individuelles, questions qui relvent des valeurs fondamentales de lUnion.62

B.

Laction du Politique

Un autre exemple de la concrtisation de cette union de valeurs rside dans le mcanisme de prvention, ou de sanction, de la violation des valeurs consacres par le Trait. Celui-ci, dcoulant de larticle 7 du Trait sur lUnion europenne et dont nous avons voqu les modalits au cours de la premire partie de cette intervention, tmoigne dune volont relle de protection de ces valeurs. Celle -ci dpasse leur seule nonciation, ou mme leur seule mise en avant dans les relations entretenues avec les autres composantes de la communaut internationale.

1.

LE PRINCIPE

La logique mme du projet communautaire dunion de valeurs impose leur effectivit dans lordre juridique et politique de lUnion. Sans c ela, ce projet
61

62

Cathy Sapara c Eurojust, F-61/06, [2008] au para 107, en ligne : InfoCuria <http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67588&pageIndex=0&doclang=fr& mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1149465> [ Cathy Sapara]. Aydin Salahadin Abdulla et autres c Rpublique fdrale dAllemagne, Affaires jointes, C-175/08, C176/08, C-178/08 et C-179/08, [2010] ECR I-01493 au para 90 [Aydin Salahadin Abdulla].

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demeurerait cantonn au rang de simple dclaration de bonnes intentions, dune profession de foi aussi incantatoire quillusoire. La Commission en souligne dailleurs le caractre capital, en faisant remarquer que
des violations par un tat membre des valeurs fondamentales qui atteignent la gravit requise pour larticle 7 TUE risquent de miner les fondements mme de lUnion et de la confiance entre ses membres, quel que soit le domaine dans lequel ces violations surviennent.63

Larticle F(1) du Trait dAmsterdam comblait cette lacune ds 1997, sinscrivant donc parfaitement dans le processus daffirmation progressive de lunion de valeurs que nous dcrivions au cours de la premire partie de cette intervention. Il soulignait ds lors limportance quil convenait daccorder aux valeurs, encore nonces en tant que principes lpoque, qui fondent lUnion, puisquil donne aux institutions de lUnion les moyens permettant de garantir que tout tat membre respecte les valeurs communes 64. Ces dispositions et le mcanisme quelles instituent furent, comme nous lexpliquions auparavant, renforcs par le Trait de Nice qui ajoutait le risque clair de violation grave des valeurs communes 65 [nos italiques], aux actions passibles dune sanction. Le mcanisme originel se voyait donc complt par un mcanisme de prvention. Toutefois, si travers larticle 7 du Trait de Lisbonne, lUnion sest dote dun vritable moyen daction pour veiller au respect des valeurs sur lesquelles elle est fonde par ses propres tats membres, il reste cependant en valuer la porte ainsi que lefficacit pratique. Il na en effet vocation tre actionn que dans des cas particuliers puisque, selon la Commission
la clart du risque grave de violation grave, tout comme la persistance et la gravit de la violation, dterminent un seuil d'application de l'article 7 TUE. Ce seuil est beaucoup plus lev que dans le cas des violations individuelles des droits fondamentaux telles que constates par les juridictions nationales, la Cour europenne des droits de l'homme ou, dans le domaine du droit communautaire, par la Cour de justice.66

Seule une situation de problme systmatique peut donc ventuellement donner lieu la mise en route dun tel mcanisme. Fort heureusement, ce type de situation na a priori que peu de raisons de se produire dans lUnion europenne. Larticle 7 du Trait de Lisbonne symbolise donc davantage le statut particulier dont les valeurs communes jouissent dsormais dans le systme juridique et politique de lUnion, quil ne constitue une protection rellement dissuasive.

63 64 65 66

Communication sur larticle 7, supra note 21 la p 5. Ibid la p 3. Trait de Nice, supra note 31 lart 1(1). Communication sur larticle 7, supra note 21 la p 7.

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Cependant, deux cas particuliers dans lhistoire rcente de lUnion europenne mritent dtre analyss au travers des perspectives offertes par cet article, car tous deux reprsentrent (et reprsente toujours lheure o sont crites ces lignes pour lun dentre eux), des risques de violation systmatique de ces valeurs.

2.

L AFFAIRE AUTRICHIENNE (2000)

La crise autrichienne de 2000 constitue le premier cas, fort intressant, de crispation et de mobilisation politique autour des valeurs communes de lUnion 67. Cette crise dcoulait des lections lgislatives autrichiennes du 3 octobre 1999. la faveur dune alliance avec le Parti populaire (VP), le parti libral dextrme droite (FP) et son leader controvers Jrg Haider , participaient dsormais la coalition gouvernementale68. Cette accession au premier plan de la vie politique autrichienne provoqua donc des tensions majeures au sein du systme juridique de lUnion europenne, principalement centres sur la conformit axiologique dune telle participation lidal communautaire. Les quatorze autres tats membres de lUnion, malgr une dclaration de la majorit soulignant lattachement de lAutriche aux valeurs e uropennes, sanctionnrent en effet ltat autrichien par le biais de trois restrictions politicodiplomatiques : suspension des contacts bilatraux , absence de soutien des Quatorze lgard des candidats autrichiens briguant des postes dans les organisations internationales et rception au seul niveau technique des ambassadeurs autrichiens dans les capitales des tats membres 69. Une telle mise au ban dun tat membre minait lide mme du projet communautaire, compte tenu de ses fondements profondment axiologiques, et de son impratif dunit. Les sanctions furent cependant leves suite au rapport de trois experts (Martti Ahtisaari, Jochen Frowein et Marcelino Oreja) dpchs par les quatorze tats membres et nomms par le prsident de la Cour europenne des droits de lhomme, qui concluaient finalement que le gouvernement autrichien est respectueux des valeurs communes europennes 70, et que
[c]ontrairement au comportement pass du FP et aux dclarations prononces par dautres reprsentants du FP, les ministres FP ont, dune faon gnrale, poursuivit leurs activits gouvernementales, jusqu
67

68 69 70

Pour une exposition dtaille des faits, on se reportera utilement aux articles de Vlad Constantinesco, Les sanctions politiques contre les tats membres dans Isabelle Pingel, dir, Les sanctions contre les tats en droit communautaire, Paris, A Pedone, aux pp 44-46 [Constantinesco, Les sanctions politiques ] et larticle de Jean Luc Sauron, Lappartenance lUnion europenne (articles 7, 49, et 50 du Trait sur lUnion europenne) (2008) 171 La Gazette du palais 15 la p 59 [Sauron]. Constantinesco, Les sanctions politiques , supra note 67 la p 45. Sauron supra note 67 aux pp 59-60. France, Ministre des affaires trangres, Rapport de Martti Ahtisaari, Jochen Frowein, Marcelino Oreja adopt le 8 septembre 2000 Paris, au para 108, en ligne : MPIL <http://www.mpil.de/shared/data/pdf/rapport.pdf> [Rapport de Martti Ahtisaari, Jochen Frowein, Marcelino Oreja].

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aujourdhui, dans le respect des engagements gouvernementaux.71

Cette conclusion rassurante ne doit cependant pas masquer les carences mises jour par cette crise autrichienne, qui soulevait finalement davantage de questions quelle ne se voyait apporter de rponses. La raction des tats membres ntait en effet pas de nature rellement communautaire, puisque les quatorze ministres concerns nont pas agi en tant que Conseil de lUE, mais comme une confrence diplomatique ad hoc 72. Sans doute dailleurs ny avait -il mme pas matire une raction communautaire fonde sur larticle 7 du Trait sur lUnion europenne, puisquaucune violation avre des principes fondateurs de lUnion europenne ne stait produite73. En revanche, les lacunes intrinsques au mcanisme de sanctions prvu par larticle 7 du Trait sur lUnion europenne, et labsence de volont des quatorze dagir dans un cadre communautaire, se voyaient mises en lumire de faon proccupante. Le professeur Vlad Constantinesco pointe ainsi le fait que
les pressions bilatrales, mme enveloppes dans un emballage ltiquette de lUnion, rvlent, en ralit, la faiblesse et les limites du dispositif de lart.7 TUE : conu pour une situation extrme, il se rvle mal adapt des situations moins intenses, ou qui pourraient constituer des tapes vers des violations par cet article.74

La crise autrichienne dmontrait donc lincapacit du mcanisme de sanction rsoudre une situation prjudiciable, non seulement au fonctionnement de lUnion, mais surtout son ide et son idal mmes. Elle eut cependant un impact concret sur le mode de protection politique des valeurs dans lUnion, dans la mesure o elle se trouve directement lorigine de lvolution de cet article, ainsi que de son ouverture au mcanisme de prvention que nous dcrivions prcdemment.

3.

L AFFAIRE HONGROISE (2012)

Aujourdhui, lUnion europenne traverse nouveau une zone de turbulences en matire de respect des valeurs communes par un de ses tats membres. La rponse qui y sera apporte dterminera leffectivit relle de lunion de val eurs appele par la Charte des droits fondamentaux et les traits. Il en va en effet dune partie de la crdibilit de ce projet deffacer la cacophonie intergouvernementale de la crise autrichienne. Cette affaire hongroise, puisque cest bien de la Hongrie quil sagit, constituera cet gard un rvlateur quant la vritable concrtisation des valeurs de lUnion au sein de son ordre juridique.

71 72 73

74

Ibid au para 113. Sauron supra note 67 la p 60. On pourra, pour des explications plus dtailles, se reporter au Rapport de Martti Ahtisaari, Jochen Frowein et Marcelino Oreja, supra note 70. Constantinesco, Les sanctions politiques , supra note 67 la p 47.

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a)

Les faits

Il convient, avant dtudier la raction de lUnion face une menace potentielle contre ses valeurs, de rappeler les faits en quelques mots. Ceux-ci se droulent donc en Hongrie, suite la victoire du Fidesz, parti de Viktor Orban, aux dernires lections lgislatives. Elles lui ont offert la majorit absolue au Parlement hongrois. De vritables bouleversements lgislatifs furent alors dcids puis vots dans un laps de temps trs court. Les changements furent mmes de nature constitutionnelle, puisquune nouvelle constitution est entre en vigueur en Hongrie le 1er janvier 2012. Parmi cette multitude de modifications, un certain nombre dentre elles inquitent les institutions de lUnion europenne, entranant une raction conjointe de la Commission et du Parlement.

b)

La raction de la Commission

Il convient dapprhender la raction de la Commission sous un angle plus juridique que politique. Le 17 janvier 2012, elle dcide en effet douvrir une procdure dinfraction acclre contre la Hongrie 75. Celle-ci portait sur trois points distincts : lindpendance de la Banque centrale nationale, lge du dpart la retraite des juges et des magistrats, et lindpendance des instances nationales de protection des donnes. Par ailleurs, la Commission demandait galement un complment dinformation q uant lindpendance du systme judiciaire hongrois. Un dlai de rponse dun mois fut offert au gouvernement pour clairer la Commission quant ces diffrentes requtes et, surtout, pour dmontrer la conformit des rformes adoptes dans ces domaines avec les valeurs de lUnion. Suite la rponse apporte par le gouvernement hongrois, la Commission estima que la Hongrie ne respectait pas le droit de lUnion europenne dans deux domaines distincts (lindpendance de la Banque centrale et lindpendance d u systme judiciaire), et elle rendit de nouveau deux avis motivs, pour obtenir des claircissements supplmentaires76. Ces deux derniers avis constituaient la dernire tape avant une possible saisine de la Cour de justice.
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CE, La Commission europenne ouvre une procdure d'infraction acclre contre la Hongrie concernant l'indpendance de sa banque centrale et de ses instances de protection des donnes et concernant certaines mesures relatives son systme judiciaire , [2012] IP/12/24, en ligne : Europa Press Releases <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/24&format=HTML&a ged=0&language=FR&guiLanguage=en>. CE, Hongrie infractions: la Commission passe l'tape suivante dans les procdures concernant le systme judiciaire et l'indpendance de l'autorit de protection des donnes, note certains progrs concernant l'indpendance de la banque centrale mais demande des claircissements et des preuves supplmentaires, [2012] MEMO/12/165, en ligne : Europa Press Releases <http://europa.eu/rapid/press ReleasesAction.do?reference=MEMO/12/165&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage =fr>.

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Hors-srie (dcembre 2012) Revue qubcoise de droit international

L encore, les rponses apportes par le gouvernement hongrois ont t juges insuffisantes pour carter le spectre dune violation du droit de lUnion europenne par les nouvelles constitutions et lgislations hongroises. Si lindpendance de la Banque centrale semblait assure, ce n tait pas le cas en ce qui concerne celle de lautorit de protection des donnes et celle du pouvoir judiciaire, et la Commission saisit donc, en vue dune sanction ventuelle, la Cour de justice de lUnion europenne le 25 avril 201277.

c)

La raction du Parlement

Fonde sur des griefs comparables, la raction du Parlement prit cependant une tournure plus politique que juridique, et se situe donc sur un terrain naturellement plus propice aux controverses axiologiques78. Le 9 fvrier 2012, la Commission Liberts civiles, justice et affaires intrieures (LIBE) tenait ainsi une audition avec le vice-premier ministre hongrois, afin dvoquer la libert des mdias. Un ventuel recours larticle 7 fut voqu cette occasion. Le 16 fvrier, suite cette auditio n qui symbolisait dj linquitude du Parlement, celui-ci adoptait une rsolution importante en ce qui concerne le respect d aux valeurs fondamentales de lUnion europenne. Cette rsolution pointe en effet, non seulement la proccupation des dputs europens quant au respect des valeurs communes en Hongrie, mais elle souligne surtout lincompatibilit dun ventuel irrespect du projet politique de lUnion, et leur dtermination viter un tel cas de figure. Les eurodputs demandent ainsi
au gouvernement de Hongrie [] de se conformer aux recommandations, objections et demandes de la Commission, du Conseil de l'Europe et de la Commission de Venise [] dans le respect des valeurs fondamentales et des normes de l'Union europenne.79

et invitent
la Confrence des prsidents [], dcider ou non de mettre en place les mesures ncessaires, y compris les mesures prvues [] l'article 7, paragraphe 1, du Trait sur l'Union europenne.80

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CE, Hongrie infractions : la Commission europenne est satisfaite des modifications apportes aux statuts de la banque centrale, mais assigne le pays devant la Cour de justice au sujet de lindpendance de lautorit de protection des donnes et du pouvoir judiciaire , [2012] IP/12/395, en ligne : Europa Press Releases <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/395& format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage=fr>. Parlement europen/Actualit, Hongrie : M Viktor Orbn face aux dputs europens lors d'un dbat houleux en sance plnire (18 janvier 2012), en ligne : Parlement europen <http://www.europarl.europa.eu/news/fr/headlines/content/20120113STO35298/html/Orb%C3%A1nfaces-political-group-leaders-in-heated-debate-on-Hungary>. CE, Rsolution du Parlement europen du 16 fvrier 2012 sur les rcents vnements politiques en Hongrie, [2012] 2012/2511(RSP) au para 2. Ibid au para 7.

Les valeurs europennes (1992/2012 - Deux dcennies dune union de valeurs) 63

La raction conjointe de la Commission et du Parlement dans cette affaire prsente un intrt majeur et ce, bien que lon ne puisse juger de son impact dfinitif puisque la crise nest pas encore dsamorce lheure o ces lignes sont crites. Cest en effet la premire fois que lappareil de lUnion europenne se mobilise concrtement autour du concept de valeur . Ces valeurs, sous-jacentes dans les motivations de la Commission, au premier rang dans celles du Parlement, sont ainsi places au centre dun dbat capital puisquil concerne le statut mme dun tat membre de lUnion. Cette concrtisation dun concept par nature abstrait et donc difficile invoquer, constitue en elle-mme dj une russite, et le signe dune union de valeurs en voie daffirmation. *** Comme nous lavons soulign dans les premiers temps de cette intervention, les valeurs constituent le cur mme de lidentit de lUnion europenne. Tant parce quelles contribuent asseoir en profondeur le projet dintgration europenne, que dans la mesure o elles faonnent limage que lUnion souhaite ren voyer au monde. Elles se sont cependant affirmes et prcises mesure que ce projet gagnait en consistance. En effet, les enjeux colossaux qui prsidrent la cration de la Communaut europenne, ncessitaient peut-tre moins leur mise au premier plan, la garantie dune paix durable sur le continent europen constituant videmment leur objectif premier. Mais, une fois celle-ci durablement assure et considre comme un acquis, dautres objectifs plus prcis se sont imposs. cet gard, les valeurs par tages par les tats membres font donc figure, la fois de racines et dobjectifs premiers du projet europen, mais font galement lobjet dune ncessaire protection. Ce sont toutes ces dimensions quil convient de garder lesprit lorsque lon analyse la place qui est la leur au sein de lUnion europenne. Cest galement cette facette multidimensionnelle qui peut contribuer en rendre lapprhension dlicate. Il semble pourtant nos yeux que les enjeux qui sattachent la place dvolue aux valeurs dans le projet dintgration europenne, constituent aujourdhui sa problmatique majeure. Sans doute lUnion se situe-t-elle en effet aujourdhui un carrefour de son histoire pour les raisons que nous exposions prcdemment. Sans doute lorientation qui lui sera donne, axiologique ou non, dterminera la prennit de luvre entreprise par ses pres fondateurs.