ID

N 97 II/2013 (juillet)
ISSN 0998-8289

20,00

ISBN 978-2-909872-73-5 - 20,00

9 782909 872735

Sawsan Awada-Jalu ! Christian Bigaut ! Jean-Luc Buf ! Jacques Caillosse ! Didier Deschamps ! Olivier Dubosc ! Renaud Epstein ! Thierry Germain ! Frdric Gilli ! Fati Ibrahim ! Arnaud Lafont ! Philippe Laurent ! Frdric Lefret ! Pierre Mansat ! Jean-Pierre Orfeuil ! Jrmie Peltier ! Damien Robert ! Michal Silly ! Philippe Simay ! Christophe Soullez ! Aurlia Troupel ! Stphane Troussel ! Batrice Wattel ! Marc Wiel

Politiques urbaines

LES CAHIERS DE LA DCENTRALISATION

Gouverner par les honneurs

Trimestriel N 97 II/2013 (juillet)

!

Ville-monde

Quel horizon mtropolitain ?

Paris

La fabrique de la diffrenciation

Droit et administration territoriale

Couverture : alphaspirit-Fotolia.com

P O U V O I R

L O C A L

Les trophes de la gouvernance urbaine

Une trs grande varit de prix, rcompenses et autres labels sont rgulirement dcerns aux villes, Utiliss depuis plus dun demi-sicle pour distinguer les qualits esthtiques de certains territoires (le concours des villes et villages euris a t cr en 1959), ces instruments mritocratiques sont rests cantonns aux domaines du tourisme et du patrimoine jusquaux annes 1990. On a depuis assist la multiplication de rcompenses qui ne visent plus distinguer les caractristiques du territoire mais la qualit de la gestion territoriale. Les prix et labels sont alors devenus des instruments de management public, utiliss pour inciter les villes innover et pour diffuser ces innovations, transfrant ainsi dans la sphre publique des pratiques et des techniques de management de la qualit dveloppes dans le monde de lentreprise. Ces distinctions semblent prises au srieux par les villes qui y apparaissent aussi sensibles que les gnraux leurs mdailles. Il en va autrement du ct des chercheurs franais, qui nont pas accord jusqu prsent ces instruments daction publique lattention quils mritent. Leurs homologues anglo-saxons ont t plus prompts sy intresser, considrant leur essor sous le double angle de la no-libralisation et de la no-managrialisation des politiques urbaines.

Les instruments du gouvernement par les honneurs

Le 21 octobre 2010, la Commission europenne a annonc que Nantes serait la Capitale verte de lEurope pour lanne 20131. Tout autant que les politiques de dveloppement durable de la mtropole ligrienne, cette distinction accorde une ville engage de manire exemplaire dans un dveloppement urbain respectueux de lenvironnement est venue rcompenser le savoirfaire des responsables politiques et administratifs nantais, qui ont fait la preuve cette occasion de redoutables qualits de comptiteur dans un processus de slection concurrentiel : alors que leur dossier ntait quen cinquime position au terme de linstruction technique par un panel dexperts, loin derrire ceux de Barcelone et Malm, loral devant un jury leur a permis demporter le titre de Capitale verte de lEurope. Ce prestigieux trophe est venu couronner une ville qui accumule, depuis quelques annes, les prix et labels environnementaux. Elle a reu en 2009 le prix europen Civitas pour sa gestion efcace et durable de la mobilit. La mme anne, la mtropole nantaise tait sortie victorieuse des appels projets lancs par ltat dans le cadre du plan Ville durable, gagnant la fois le label coCit et, pour trois de ses projets, le label coQuartier. cela sajoutent le prix Global green city, le label CitEnergie et de multiples rcompenses pour ses parcs et jardins (Award of Garden Excellence pour sa roseraie, Prix Eurocits pour un de ses parcs potagers, Grand prix national de larbre). Lenvironnement nest pas le seul domaine dans lequel Nantes collectionne les trophes. Ainsi, sa politique en direction des personnes handicapes lui a
par

RENAUD EPSTEIN, Matre de confrences en science politique |, Universit de Nantes ; dernire publication : La rnovation urbaine. Dmolition-reconstruction de ltat, Presses de Sciences Po, Paris, 2013

Pouvoirs Locaux N 97 II2013 !

13

Pouvoir local
valu dtre sacre ville la plus accessible trois annes de suite par lAssociation des paralyss de France, puis dtre classe au deuxime rang europen sur ce plan par la Commission europenne en 2013 et de recevoir ce titre un Access city award. Les services fonctionnels de Nantes Mtropole ne sont pas en reste, qui peuvent eux aussi exhiber rement leurs rcompenses : prix de lInnovation en nance-gestion, prix Territoria catgorie gouvernance Nantes nest pas, loin sen faut, un cas exceptionnel. Pratiquement toutes les villes franaises peuvent afcher une longue liste de rcompenses et distinctions. Ainsi Nancy consacre une page de son site Internet aux 70 prix, labels et distinctions quelle a obtenus2, ce chiffre agrgeant des labels internationaux (patrimoine mondial de lUNESCO), des prix europens (mdaille dor au concours de lEntente orale) et nationaux (prix national de larbre, prix Territoria, prix Voies navigables de France) ou rgionaux (prix Lorraine qualit environnement). Les villes moyennes peuvent elles aussi exhiber leurs mrites, limage de Soisson qui met en avant 6 prix et labels certiant sa qualit patrimoniale (ville dart et dhistoire) et son inscription dans la modernit (ville Internet), ses actions en faveur du cadre de vie (ville eurie) et de la qualit de vie (ville conviviale, ville solidaire) dont bncient la fois les plus jeunes (ville amie des enfants) et ceux qui ne le sont plus (ple dexcellence les ans au cur de nos villes et de nos territoires ). Cest moins que Dinard et sa douzaine de trophes et labels, dont la liste ressemble un inventaire la Prvert : ville eurie, ville dart et dhistoire, prix national de larbre, prix Territoria dor, Marianne dor, Oxygen award, ruban dhonneur de la fondation 30 millions dAmis, prix de lappropriation sociale des sciences de la rgion Bretagne transfrant ainsi dans la sphre publique des pratiques et des techniques de management de la qualit dveloppes dans le monde de lentreprise. Le terreau public sest avr fertile, qui a vu eurir un nombre incalculable de rcompenses diverses. De la scurit routire la culture en passant par la rnovation urbaine, la gestion des dchets, lanimation commerciale ou la prvention de la dlinquance, il ny a plus aujourdhui un domaine daction des villes qui ne soit couvert par des prix et labels europens, nationaux et rgionaux. Si toutes les politiques publiques sont concernes, certaines le sont plus que dautres. Cest notamment le cas du dveloppement durable, qui constitue un des domaines privilgis de lessor de cette instrumentation de gouvernement distance sur laquelle lUnion europenne puis les tats se sont appuys pour inciter les villes se convertir ce nouveau mot dordre, inventer de nouvelles rponses pour loprationnaliser et assurer la dissmination des expriences juges exemplaires. Le nombre de prix et labels en la matire est tel que leur recensement est difcile. Le rapport fondateur du prix Capitale verte de lEurope, fond sur un benchmark de onze prix environnementaux, estimait quil en existait plusieurs centaines lchelle mondiale. Ce dcompte imprcis demeure partiel, puisque limit aux seuls prix internationaux, laissant de ct les centaines dautres dcerns par les tats et des organisations nationales. Pour sen tenir au cas franais, on peut citer, outre les labels tatiques issus du Grenelle de lenvironnement (coCit, coQuartier), ceux dagences nationales comme lADEME (Citergie), dassociations regroupant institutions publiques et entreprises prives (Rubans du dveloppement durable, Prix Territoria/co-Maires), ou rsultant dinitiatives prives (Marianne dOr du dveloppement durable) La liste est loin dtre close et on attend avec impatience linvention dun trophe des trophes du dveloppement durable distinguant le plus performant dentre eux. Les distinctions honoriques dcernes aux collectivits sont, on le voit, nombreuses et de natures diverses. Pour rendre lisible cette faune bigarre de rcompenses, on peut tenter den tablir une taxonomie sommaire, en considrant lobjet honor, lautorit dispensatrice et la nature de la rcompense. On peut tout dabord diffrencier les distinctions en fonction de lobjet (ou du sujet) honor. Les prix et honneurs peuvent tre attribus un territoire et ainsi rcompenser indistinctement lensemble des acteurs, des institutions et des politiques qui le structurent. lautre extrme du spectre, on trouve des rcompenses individuelles. Bien que relevant a priori dune autre logique que celles dont il est ici question, certains titres et honneurs attribus des individus sen rap-

Diffusion, profusion et diffrenciation

Ces quelques exemples tmoignent du nombre et de la varit des prix, rcompenses et autres labels dcerns aux villes, dont lessor est aussi rcent que spectaculaire. Utiliss depuis plus dun demi-sicle pour distinguer les qualits esthtiques de certains territoires (le concours des villes et villages euris a t cr en 1959), ces instruments mritocratiques sont rests cantonns aux domaines du tourisme et du patrimoine jusquaux annes 1990. On a depuis assist la multiplication de rcompenses qui ne visent plus distinguer les caractristiques du territoire mais la qualit de la gestion territoriale. Les prix et labels sont alors devenus des instruments de management public, utiliss pour inciter les villes innover et pour diffuser ces innovations,

14 ! Pouvoirs Locaux N 97 II/2013

Pouvoir local

Ces rcompenses honoriques sont de natures diverses et il convient de distinguer en leur sein les labels qui relvent dune logique de certication dun ct, les prix qui relvent dune logique de comptition de lautre. Le label vient certier que le bnciaire respecte un certain nombre de normes (de qualit, de scurit, de consommation). Il est donc attribu en fonction de critres prcis, dont le respect doit tre vriable.

prochent lorsquils viennent clbrer leur rle dans la conduite de projets territoriaux ou plus largement leur leadership territorial, limage du Grand prix de lurbanisme ou du World mayor award. Entre les rcompenses individuelles et territoriales, on trouve un continuum de prix et labels qui peuvent tre attribus un service administratif, un projet, une politique ou une collectivit locale. La varit est tout aussi forte du ct des dispensateurs que des rcipiendaires. Le march des rcompenses honoriques est structur de multiples chelles, auxquelles sorganise une offre publique et prive diversie. Si lon retourne sur le site internet de la ville de Nancy, la liste des distinctions mentionnes fait apparatre quatre niveaux de rcompenses : international, europen, national et rgional. Ceci tmoigne de la banalisation et du caractre tout terrain de cet instrument daction publique, puisquil est mobilisable tous les niveaux de gouvernement et de gouvernance. Il peut mme se dployer de faon embote plusieurs

niveaux, comme on peut lobserver Nantes : prenant appui sur le titre de Capitale verte qui lui a t attribu par la Commission europenne, la mtropole a mis en place un dispositif de labellisation des entreprises de son territoire engages dans le dveloppement durable, lesquelles peuvent bncier du label Nantes 2013, European Green Capital . Les rcompenses ainsi attribues diffrents niveaux peuvent ltre par des institutions publiques ou des structures prives et le sont le plus souvent dans le cadre de partenariats entre les deux qui peuvent prendre des formes diverses : consortiums, parrainages publics de rcompenses rsultant dinitiatives prives, rcompenses publiques dont ladministration est sous-traite des organismes de certication ou qui bncient du sponsoring dentreprises prives Enn et surtout, ces rcompenses honoriques sont de natures diverses et il convient de distinguer en leur sein les labels qui relvent dune logique de certication dun ct, les prix qui relvent dune logique de

Pouvoirs Locaux N 97 II/2013

! 15

Crdit photo : Unclesam-Fotolia.com

Pouvoir local
comptition de lautre. Le label vient certier que le bnciaire respecte un certain nombre de normes (de qualit, de scurit, de consommation). Il est donc attribu en fonction de critres prcis, dont le respect doit tre vriable. Cest pourquoi les labels sont attribus pour une priode limite, les bnciaires faisant lobjet de rexamens ou daudits rguliers. Tous les labels ne correspondent cependant pas ce cas de gure. Certains sont dcerns par des jurys dont lapprciation sopre suivant des critres plus ous voire sans critre prcis. Dans ce cas, le label ne vient plus certier le respect de normes mais rcompenser les efforts des bnciaires, indpendamment des rsultats obtenus. Les prix qui peuvent prendre la forme dun titre, dun trophe, dune mdaille relvent dune tout autre logique. Ils ne viennent pas certier le respect de standards mais distinguer lexceptionnalit. Lobtention dun label sapparente au passage dun examen, quand le prix vient sanctionner la russite dans un concours, dont seuls les meilleurs voire le meilleur sortent gagnants. Mais ces prix ne doivent pas bncier quaux laurats. Tel est du moins le pari qui anime ces instruments incitatifs appuys sur des mcanismes comptitifs. En amont de lattribution, les prix doivent pousser les villes se dpasser et innover pour faire mieux que leurs concurrentes. En aval, ils ont vocation fournir aux villes perdantes des modles et des rpertoires de bonnes pratiques dont elles peuvent sinspirer pour samliorer. part, des labels qui fournissent aux marchs des informations sur la qualit de loffre urbaine dautre part. En cela, la no-libralisation correspond moins la capitulation de ltat et de lUnion europenne face aux marchs qu leur repositionnement sur une fonction de rgulation, qui leur permet paradoxalement de retrouver une capacit dorientation des politiques menes aux chelons infranationaux : moins le dveloppement des territoires est peru comme dpendant des budgets distribus par des institutions politiques supra-locales, plus les rcompenses honoriques quelles dcernent sont recherches par les acteurs de la gouvernance urbaine dans une perspective de valorisation dans la concurrence territoriale. Tout autant que sous langle de la no-libralisation des politiques urbaines, les prix et labels peuvent sanalyser sous celui de leur no-managralisation. Leur essor sinscrit dans un contexte de profond renouvellement de la gestion publique, qui voit les instruments classiques de la gestion bureaucratique (de type command and control) remplacs par une nouvelle instrumentation performantielle fonde sur lincitation et lmulation. Dans la bote outils du New Public Management, les rcompenses honoriques, qui correspondent ce que les conomistes nomment des sanctions positives , sarticulent avec les indicateurs de performance, les systmes daudit et dautres formes de benchmarking pour inciter des units administratives autonomes mais responsables de leurs rsultats se dpasser. Sils contribuent ainsi la diffusion dune logique concurrentielle dans laction publique locale, les prix et labels ont aussi pour fonction dorganiser la diffusion inter-territoriale des innovations, en promouvant les bonnes pratiques dveloppes dans les territoires modles. Cest du moins sous cet angle, articulant comptition et coopration, que ces rcompenses honoriques sont prsentes par leurs promoteurs et analyses dans la plupart des travaux des politiques publiques qui les ont pris pour objet. Cette logique de cooptition produit-elle les effets attendus, en termes dinnovation et dapprentissage ? Les valuations ralises aboutissent des conclusions mitiges3. Sur le plan de lmulation, lefcacit de ces instruments apparat conditionne lengagement dans la comptition dun grand nombre de participants, qui se heurte la multiplication des prix permettant aux villes darbitrer entre concours sur la base dun calcul cot/bnce, pour ne participer qu ceux quelles estiment leur porte. Les effets en termes dapprentissage et de diffusion sen trouvent ds lors rduits. Mais ils apparaissent surtout difciles valuer : les canaux par lesquels sorganisent les circulations dexpriences entre villes tant nombreux, comment distinguer les effets propres des rcompenses honorant les bonnes pratiques ?

Gouverner par les honneurs

Ces distinctions semblent prises au srieux par les villes qui y apparaissent aussi sensibles que les gnraux leurs mdailles. Il en va autrement du ct des chercheurs franais, qui nont pas accord jusqu prsent ces instruments daction publique lattention quils mritent. Leurs homologues anglo-saxons ont t plus prompts sy intresser, considrant leur essor sous le double angle de la no-libralisation et de la nomanagrialisation des politiques urbaines. Dans le vaste champ des urban studies, la multiplication et lapptence des villes pour ces distinctions ont t analyses comme des signes et des leviers du basculement dans un rgime de concurrence inter-urbaine. Dans cette perspective, les prix et labels participent dun mouvement plus large de no-libralisation des politiques urbaines, auquel les villes contribuent en dveloppant des stratgies entrepreneuriales de diffrenciation et de valorisation de loffre territoriale pour attirer des ressources mobiles. Loin de sopposer cette no-libralisation, lUnion europenne et les tats lalimenteraient par le biais des prix qui instituent et lgitiment la mise en concurrence des territoires dune

16 ! Pouvoirs Locaux N 97 II/2013

Pouvoir local

Cette approche plus politique que managriale des distinctions honoriques semble pourtant fertile, comme lont montr les travaux de socio-histoire du politique consacrs aux dcorations rpublicaines qui incitent considrer, par analogie, les distinctions dcernes aux villes comme des instruments de gouvernement par les honneurs , suivant lexpression dOlivier Ihl. Dans Le Mrite et la Rpublique, celui-ci a montr que la Lgion dhonneur (suivie de diverses mdailles et dcorations rpublicaines) stait impose, partir du Consulat, comme une technique de gouvernement au sens foucaldien de ce terme.

Si elles permettent de comprendre le foisonnement des prix et des labels attribus aux villes, lintrt que leur portent ces dernires et leur mode de fonctionnement, les tudes portant sur ces objets demeurent parcellaires et laissent dans lombre dimportantes questions. Cest notamment le cas de leurs effets sur la structuration des relations de pouvoir entre acteurs de la gouvernance urbaine qui constituent ce jour un point aveugle de la recherche. Cette approche plus politique que managriale des distinctions honoriques semble pourtant fertile, comme lont montr les travaux de socio-histoire du politique consacrs aux dcorations rpublicaines qui incitent considrer, par analogie, les distinctions dcernes aux villes comme des instruments de gouvernement par les honneurs , suivant lexpression dOlivier Ihl. Dans Le Mrite et la Rpublique, celui-ci a montr que la Lgion dhonneur (suivie de diverses mdailles et dcorations rpublicaines) stait impose, partir du Consulat, comme une

technique de gouvernement au sens foucaldien de ce terme. Pour les rgimes rpublicains du XIXe sicle, ces distinctions honoriques constituaient des instruments efcaces et peu coteux de conduite des conduites, dont lattribution permettait tout la fois de casser la hirarchie des ordres de lAncien rgime et doprer une distinction parmi des citoyens gaux, en rigeant en modles ceux qui avaient fait la preuve de leurs mrites. La Lgion dhonneur et les autres distinctions rpublicaines instituant une comptition pour laccs la reconnaissance publique sadressaient des individus et non des collectivits. On ne peut donc transposer directement ces analyses, du gouvernement des hommes au XIXe sicle la gouvernance des villes deux sicles plus tard. Mais on peut sen inspirer pour questionner les usages et les effets des prix et labels urbains. Aborder ces instruments en termes de gouvernement par les honneurs ouvre en effet de stimulantes perspectives de recherche, au croisement dinterrogations

Pouvoirs Locaux N 97 II/2013

! 17

Crdit photo : OlegDoroshin-Fotolia.com

Pouvoir local
classiques de la science politique, relatives la lgitimation du politique, et dautres plus rcentes sur le gouvernement multi-niveaux, la gouvernance urbaine et les instruments daction publique. Ces rcompenses honoriques, qui fournissent une lgitimation externe aux politiques conduites par les villes, participent-elles la dpolitisation de la gouvernance urbaine ou peuventelles au contraire tre vectrices de repolitisation ? Quels sont leurs effets sur la structuration des relations de pouvoir horizontales (entre les parties prenantes de la gouvernance dune ville) et verticales (entre niveaux de gouvernement) ? Plus substantiellement, quels sont leurs effets sur le contenu des politiques menes dans les territoires ? Comment ces instruments relevant du registre symbolique sarticulent-ils avec dautres instruments daction publique plus classiques ? Autant de questions qui, si elles npuisent pas le sujet, permettent douvrir un vaste chantier pour les sciences sociales du politique. R. E.
1. Lobtention de ce titre nous a conduits organiser un sminaire de recherche sur lusage des prix, labels, titres et honneurs dans la gouvernance urbaine, dont le prsent article expose la problmatique et les premiers enseignements. On remercie ici les intervenants (Olivier Ihl, Charlotte Halpern, Vincent Bal, Rmi Lefebvre, Nicolas Maisetti) et les participants ce sminaire en cours la MSH de Nantes. 2. Lien Internet : http://www1.nancy.fr/decouverte/les-distinctions.html 3. Ces travaux portent, pour lessentiel, sur les Beacon awards mis en place en 1998 par le gouvernement de Tony Blair dans le cadre de sa politique de rforme du secteur public. Ces rcompenses destines aux autorits locales et aux services publics locaux les plus performants avaient vocation stimuler linnovation par lmulation et la fourniture de rpertoires de meilleures pratiques.

T Bibliographie
BAL, VINCENT, (2011), Les politiques du dveloppement durable. Gouverner lenvironnement dans les villes franaises et britanniques (1970-2010), Thse de science politique, Universit de Saint-tienne. BAL, VINCENT et PINSON, GILLES, (2009), Du petit chose au 5th best mayor in the world. Un maire urbain entre stratgies de lgitimation et recherche de ressources pour laction, Ple Sud, 30 (1). BORINS, SANDFORD, (2000), Public service awards programs : an exploratory analysis, Canadian Public Administration, 43(3). BOUCKAERT, GEERT, (2001), Pride and performance in public service : Some patterns of analysis, International Review of Administrative Sciences, 67(1). BRENNER, NEIL et THEODORE, NIK, (dir.), (2002), Spaces of neoliberalism. Urban restructuring in North America and Western Europe, Oxford, Blackwell. BRUNO, ISABELLE et DIDIER, EMMANUEL, (2013), Benchmarking : ltat sous pression statistique, Paris, Zones. DELPEUCH, THIERRY, (2009), Comprendre la circulation internationale des solutions daction publique : panorama des policy transfer studies, Critique internationale, 43(2). EPSTEIN, RENAUD, (2005), Gouverner distance. Quand ltat se retire des territoires, Esprit, 319. GIROUD, MATTHIEU et GRSILLON, BORIS, (2012), Devenir capitale europenne de la culture : principes, enjeux et nouvelle donne concurrentielle , Cahiers de gographie du Qubec, 55(155). HALACHMI, ARIE, (1995), The pros and cons of participating in a quality award program, National Productivity Review, 15(1). HARTLEY, JEAN et DOWNE, JAMES, (2007), The shining lights ? Public service awards as an approach to service improvement, Public Administration, 85(2). HARVEY, DAVID, (1989), From managerialism to entrepreneurialism : the transformation in urban governance in late capitalism, Geographiska Annaler B, 71(1). IHL, OLIVIER, (2007), Le Mrite et la Rpublique : essai sur la socit des mules, Paris, Gallimard. LFFLER, ELKE, (2001), Quality awards as a public sector benchmarking concept in OECD member countries : some guidelines for quality award organizers, Public Administration and Development, 21(1). RADNOR, ZOE, (2009), Understanding the relationship between a national award scheme and performance , International Review of Administrative Sciences, 75(3). RASHMAN, LYNDSAY et HARTLEY, JEAN, (2002), Leading and learning ? Knowledge transfer in the Beacon Council Scheme, Public Administration, 80(3).

18 ! Pouvoirs Locaux N 97 II/2013