Les ONG et la diplomatie

Michel Doucin *
Novembre 2004

O nn aj a m a i s a u t a n t p a r l d e s o r g a n i s a t i o n s n o ng o u v e r n e m e n t a l e s ( O N G ) , n i c r i t l e u r sujet. Les mdia cultivent ce sujet plbiscit par leurs clients, en particulier ces jeunes qui s i d e n t i f i e n t f a c i l e m e n t a u xn o b l e sc a u s e sp o r t e sp a r c e sh r o sa ug r a n dc u r d et e m p s moderne placs sous le signe du cynisme froid de la mondialisation conomique. Les temps contemporains, en qute de sens, semblent avoir trouv, avec les ONG, leurs repres thiques. Ma i s l a t t e n t i o n e x t r m e d o n t b n f i c i e n t l e s O N Gp r o c d e d e l i d e e r r o n e q u e l l e s s e r a i e n t des acteurs nouveaux, inattendus, parfois malvenus des sortes de squatters , sur une scne diplomatique jusque l lgitimement monopolise par les Etats. Rien n e s t p l u s f a u x . C e s t a u m o i n s d s l a f i n d u Mo y e n A g e q u a p p a r a i s s e n t d e s o r g a n i s a t i o n s p r i v e s e t s a n s o b j e t l u c r a t i f ayant une dimension internationale qui psent sur les autres acteurs diplomatiques. Les ordres hospitaliers (qui ngocient avec la Rpublique de Venise et les Empires le droit d e x e r c e rl e u r sa c t i v i t sc a r i t a t i v e st o u te ns i m p o s a n tc o m m ed e sp u i s s a n c e se n Mditerrane), les Encyclopdistes et les loges maonniques (qui insufflent dans les cours et s a l o n s e u r o p e n s l e s i d e s d q u i l i b r e d e s p o u v o i r s p o l i t i q u e s , d a b o l i t i o n d e l e s c l a v a g e e t d e r e s p e c t d e s d r o i t s d el h o m m e ) , l e s c a i s s e s d es e c o u r s d e s m i n e u r s ( q u i i n v e n t e n t l e s d r o i t s sociaux), les mdecins et enseignants des missions vangliques (qui assoient les bases du d v e l o p p e m e n t d a n sl e sc o l o n i e s ) s o n t l e sp r d c e s s e u r s , r e s p e c t i v e m e n t , d e sm d e c i n s sans frontiristes, des ligues de droits, des syndicats et des ONG de dveloppement. Et, aprs q u a uX V I es i c l ed e s p h i l o s o p h e s a n g l a i s e u r e n t s u g g r q u es e u l el as a g e s s ed e s p e u ples p a r v i e n d r a i t c o n t e n i r l e s a r d e u r s b e l l i c i s t e s d e s s o u v e r a i n s q u i r u i n a i e n t l e s p a y s , c e s t p a r l a constitution progressive de groupes de citoyens dsireux de promouvoir la paix que celle-ci s e s t , p e up e u , n o ns a n st r b u c h e m e n t s , i m p o s e au moins en Europe occidentale et en Amrique: les ides de confdrations europenne et amricaine auront t portes par des socits savantes, associations pacifistes puis coalitions de juristes et intellectuels pendant t r o i s s i c l e s a v a n t d a b o u t i r l U n i o ne u r o p e n n e , a uMe r c o s u r e t l A l e n a . O na p p e l l e r a i t a u j o u r d h u id et e l sc e r c l e s ,q u a n i m e r a i e n t ,c t f r a n a i s ,p a re x e m p l eB H L ,A t t a l ie t Glcksman, des ONG. Ac e t t ea m n s i eh i s t o r i q u es a j o u t eu n em y o p i ei n s t i t u t i o n n e l l e : l e retour des ONG , spectaculaire et parfois violent (les manifestations de rues de Seattle puis de Gnes ont marqu les esprits) dans la dernire dcennie du XXe sicle, aprs un relatif effacement de q u e l q u e sl u s t r e s ,n e s tp a si s s ud u n ef l i b u s t e r i ed o n ta u r a i t t v i c t i m el af l o tte des i n s t i t u t i o n s i n t e r n a t i o n a l e s . C e s t l e p r o d u i t d e s t r a t g i e s d e c o n s t r u c t i o nd e r a p p o r t s d e f o r c e
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Mi c h e l D o u c i n e s t d i p l o m a t e f r a n a i s e t s e s t s p c i a l i s , a u t r a v e r s d e p o s t e s s u c c e s s i f s , d a n s l e s r e l a t i o n s a v e c les ONG : en 1987, en tant que sous-directeur de la coopration internationale, en 1989 comme responsable du lancement du programme des Volontaires Rocard , en 1996, en tant que chef de la mission de liaison avec les O N G , e n1 9 9 9c o m m e s e c r t a i r e g n r a l d uH a u t C o n s e i l , d e l a C o o p r a t i o nI n t e r n a t i o n a l e . I l e s t l a u t e u r d u n Guide de la libert associative dans le monde p a r u e n 2 0 0 0 l a D o c u m e n t a t i o n F r a n a i s e , e t l u n d e s a u t e u r s de Les diplomates, ngocier dans un monde chaotique paru chez Autrement en 2001 sous la direction de Samy Cohen. Il a achev en 2004 une thse de doctorat en sciences politiques sur le sujet. Depuis dcembre 2004, Michel Doucin est ambassadeur pour les droits de l'homme. I l s e x p r i m e i c i t i t r e p r i v .

e t d i n f l u e n c e m i s e s e n u v r e p a r l e s E t a t s e t l e s o r g a n i s a t i o n s i n t e r n a t i o n a l e s e u x -mmes ds le lendemain de la Seconde guerre mondiale : l a c t e d e b a p t m e d e s O N Ge s t l a r t i c l e 7 1 d e l a C h a r t e d e s N a t i o n s U n i e s , s i g n e p a r u n e q u a r a n t a i n e d E t a t s , q u i l e u r e n j o i n t d e p a r t i c i p e r a u fonctionnement du nouvel ordre mondial fond par les vainqueurs du nazisme ; d a u t r e s invitations leur ont t adresses depuis, en particulier, rcemment, dans le cadre des grandes confrences onusiennes et de la croisade lance contre la pauvret par la Banque mondiale. Elles ont largement rempli le contrat, imposant des thmes de ngociation devenus traits internationaux portant sur le dveloppement durable, la lutte contre la prolifration des armes, l a d i m e n s i o ni n t e r n a t i o n a l e d e l a j u s t i c e , l a i d e a ud v e l o p p e m e n t E t , d e p u i s c e t t e p o q u e , les rapports des Etats et des institutions internationales avec les ONG ont t plus souvent de l o r d r e d e l i n t i m i t q u e d e l a f f r o n t e m e n t . Pourquoi ? Parce que les dmocraties se rclament de valeurs que la pratique de la realpolitik m e t a u q u o t i d i e n e n d a n g e r e t q u e l l e s o n t s a g e m e n t c o m p r i s q u e l l e s o n t b e s o i n d e gardiens du temple qui les interpellent sur la distance prise par rapport aux constitutions, de cordes qui les attachent au mat des principes dans la traverse de la mer des s i r n e s . L a f a s c i n a t i o nc o n t r a d i c t o i r e q u e l l e s e x e r c e n t s u r l a p r e s s e a j o u t e c e t t e p roximit a v e c d e s p o u v o i r s p u b l i c s t r s a t t e n t i f s a u x o r i e n t a t i o n s d e l o p i n i o n p u b l i q u e . D o l i n t r t d o b s e r v e r l af a o nd o n t e l l e s o n t , c e s t o u t e s d e r n i r e s a n n e s , c o n s t r u i t d e s s t r a t g i e sd ec o m m u n i c a t i o n ,d a p p u i l an a i s s a n c ed ep a r t e n a i r e sd a n sl e sp a y se n d v e l o p p e m e n t ,d a l l i a n c e sd u r a b l e s( c o n f d r a t i o n s ,p l a t e s -f o r m e s ) e tp o n c t u e l l e s ( c a m p a g n e s , c o a l i t i o n s ) , d o n t l ev a i s s e a ua m i r a le s t l o r g a n i s a t i o nd eF o r u m ss o c i a u x m o n d i a u x . E nm a r c h ee s t l ac o n s t i t u t i o nd u n em u l t i n a t i o n a l ed el t h i q u e s i d i f f r e n t e s menaces qui psent sur ce projet ne viennent pas le compromettre. Deux questions taraudent le dbat sur la diplomatie non-gouvernementale : celle de la l g i t i m i t e t c e l l e d e l a d f i n i t i o n d u c o n c e p t d O N G . E l l e s s o n t t r s l i e s . Les reconnaissances diffrencies, sinon divergentes, que leur accordent les institutions m u l t i l a t r a l e se t l e sE t a t s , l es o u t i e nq u et m o i g n el o p i n i o np u b l i q u ea u xO N G dont a t t e s t e n t l e n o m b r e d e s a d h s i o n s e t l i m p o r t a n c e d ub n v o l a t -,l i n t r t q u e l eur prte la presse - en rponse au plbiscite de ses lecteurs et tlspectateurs- s o n ta u t a n t d a d o u b e m e n t s ,m a i sa u s s id em a n i r e sd el e sd f i n i r .A u s s if a u t -i ls i n t r e s s e ru n e typologie qui associe les deux approches : J u r i d i q u e m e n t , l e u r d f i n i t i o np r o c d e d e l a r t i c l e 7 1d e l a C h a r t e d e s N a t i o n s U n i e s , q u i l e u r r e c o n n a t u nd r o i t d t r ec o n s u l t e s p a r l eC o n s e i l E c o n o m i q u ee t S o c i a l ; c e s t l a b a s ed u n ej u r i s p r u d e n c ep r o g r e s s i v e m e n t t a b l i e ,yc o m p r i sh o r sd el af a m i l l ed e s Nations Unies grce auC o n s e i l d e l E u r o p e , q u i a b o u t i t l n o n c s u i v a n t : l e n s e m b l e des organisations prives cres sans intervention publique, buts non lucratifs et qui ont une activit internationale, c'est--dire dans plusieurs pays la fois. Le Conseil de l E u r o p e a a f f i n l a n o t i o ne na j o u t a n t u n I pour international, et, dans le cadre de sa convention 124 de 1986 sur la reconnaissance rciproque du statut juridique des organisations internationales non gouvernementales leur a donn, pour la premire fois un ep o r t ed ed r o i t p o s i t i f . S e l o nc e t t ed f i n i t i o n , q u e l q u e sm i l l i e r sd O N Go uO I N G existent dans le monde. Chacune est, en principe, numriquement assez importante car elle est suppose tre reprsentative de communauts humaines nombreuses issues des

diffrentes civilisations ; cette dfinition recouvre aussi bien les organisations p h i l a n t h r o p i q u e s q u e l e s o r g a n i s m e s r e p r s e n t a t i f s d i n t r t s c o n o m i q u e s p a r t i c u l i e r s , e t mme ce qui est considr en France comme des sectes religieuses. La lgitimit des ON G , d a n sc e t t ed f i n i t i o n , p r o c d ed a b o r dd el i d ed er e p r s e n t a t i v i t d e n s e m b l e s humains nombreux et de celle que projette sur elles le systme international issu de la Charte de San Francisco. Ma i sl aB a n q u eMo n d i a l e , p a r t i rd e sa n n e s1 9 9 5 , d a n ss ap r a t i q u ed i n t r o d u c t i o n d a c t e u r s d e s s o c i t s c i v i l e s l o c a l e s d a n s l e s p r o c e s s u s d e c o n c e r t a t i o n a u t o u r d e l a i d e a u d v e l o p p e m e n t , a b t i u nc o n c e p t d O N Gr a d i c a l e m e n t d i l a t : e l l e a t e n d ul a p p e l l a t i o n toute organisation sociale, y compris la plus locale, quelle que soit sa forme juridique (y c o m p r i si n f o r m e l l e ) . D sl o r s , s o n t c o n c e r n e sd e sm i l l i o n sd o r g a n i s a t i o n s , d o n t u n e grande partie correspond un autre concept de la Banque mondiale, les organisations communautaires de base . La lgitimit, dans cette acception, est celle qui rsulte du service que les ONG rendent, en tant que suppltives des institutions publiques, dans la dmocratisation et la lutte contre la pauvret et les ingalits sociales. Ma i s , l o p i n i o np u b l i q u e , s a p p u y a n t s u r la presse, identifie gnralement les ONG aux seules internationalement clbres, hros des temps modernes souvent incarns dans une p e r s o n n a l i t c h a r i s m a t i q u e , d f e n s e u r s d e s v a l e u r s c o m m u n e s l h u m a n i t E l l e r d u i t ce faisant leur nombre quelques dizaines. La lgitimit qui est reconnue ce petit n o m b r ed l u e sau nc a r a c t r eq u a s i t r a n s c e n d a n t a l , c o n q u i sl af a v e u rd ec o m b a t s bibliques entre ces David et les Goliath (image rcurrente sous la plume de certains journalistes) que sont les Etats et les quelques organisations multilatrales qui incarnent le cynisme des relations internationales : FMI et OMC au premier chef.

C e s t r o i s d f i n i t i o n s c o m p l e x e s s o n t r i c h e s d e c o n t r a d i c t i o n s . C e s t u nd e s l m e n t s q u i f o n t q u el a p p o r t d e s O N Ga u xr e l a t i o n s i n t e r n a t i o n a l e s e s t s i d i f f i c i l er s u m e r , t o u t e n t a n t reconnu comme important. Aprs cela, nous rencontrons le dilemme de la bouteille moiti vide ou moiti pleine, selon q u el o nr e t i e n t u n ea p p r o c h e stato-centre ou plus ouverte. Je penche personnellement pour la seconde, qui permet notamment de prendre en compte un lment que je crois majeur : le rle trs important que jouent les ONG (dans les trois dfinitions) pour rintroduire dans le j e u d e s r g u l a t i o n s i n t e r n a t i o n a l e s u n a c t e u r q u i s e n t a i t d i s c r t e m e n t c h a p p c e s d e r n i r e s annes : les firmes multinationales. Celles-ci taient devenues des producteurs essentiels la fois de droits nouveaux et des dconstructeurs puissants de droits acquis, en particulier dans le domaine social et environnemental. D e p u i sl e sa n n e s1 9 9 5 , l e sc a m p a g n e sd a s s o c i a t i o n sd ec o n s o m m a t e u r s , d t u d i a n t sd e s u n i v e r s i t sa m r i c a i n e s , d O N Ge n v i r o n n e m e n t a l i s t e se td um o u v e m e n ta l t e r -mondialiste convergent pour obliger les FMN se soumettre une activit normative publique internationale et nationale qui ose se constituer leur endroit (alors que les organisations intergouvernementales et les Etats avaient plus ou moins renonc, tant que les opinions p u b l i q u e s n a v a i e n t p a s t s e n s i b i l i s e s p a r l e s O N G , p r e n d r e c o r p s c e s u j e t ) . L o f f e n s i v e , b i e nc o n n u e , q u e m n e n t l e s O N Gc o n t r e l O MCn e s t q u e l u nd e s a s p e c t s d u n e e n t r e p r i s e v i s a n t a ud v e l o p p e m e n t d en o r m e s i n t e r n a t i o n a l e s a s s i s e s s u r l e n s e m b l ed e s p r i n c i p e s d u d r o i t i n t e r n a t i o n a l , q u i s a i t m e t t r e e n u v r e u n e l a r g e p a n o p l i e d e m o y e n s : du harclement l a c o o p r a t i o n . L a d c l a r a t i o n d e l O I Td e 1 9 9 8 s u r l e s 8 d r o i t s f o n d a m e n t a u x d e l h o m m e a u

t r a v a i l , l a c o n v e n t i o n d e l O C D Ed e 2 0 0 3 s u r l a c o r r u p t i o n d e s a g e n t s p u b l i c s s o n t i s s u s , a u moins pour partie, de ces initiatives. T o u t c e c i e s t p o r t e u r d e s p o i r a l o r s q u e d e s b o u l e v e r s e m e n t s i m p o r t a n t s s e p r o d u i s e n t : d u n e p a r t l a f f i r m a t i o n d u n e h y p e r p u i s s a n c e h g m o n i q u e ( e t n e r v e u s e ) d a n s l e d o m a i n e m i l i t a i r e , d a u t r ep a r t l e st r a n s f o r m a t i o n sd a n sl e sr a p p o r t sd ef o r c e c o n o m i q u e sq u ep r o v o q u e n t l e n t r ed el aC h i n ed a n sl O MC e t l ar a r f a c t i o nc o n s c u t i v ed e sr e s s o u r c e s n e r g t i q u e s f o s s i l e s , e tp l u s g n r a l e m e n t m i n i r e s , e n f i nl ap r i s e d ec o n s c i e n c e p a r l o p i n i o np u b l i q u e (o les ONG ont leur large part) de la fragilit de notre cosystme. Une dernire incertitude, c h a r g ee l l ea u s s id e s p o i r ,e s tl aq u e s t i o nc l d el v o l u t i o nd e sO N G d um o n d e i s l a m i q u e F a c i l i t e r o n t -elles la scularisation de ce dernier ?
* Mi c h e l D o u c i n e s t d i p l o m a t e f r a n a i s e t s e s t s p c i a l i s , a u t r a v e r s d e p o s t e s s u c c e s s i f s , d a n s l e s r e l a t i o n s a v e c les ONG : en 1987, en tant que sous-directeur de la coopration internationale, en 1989 comme responsable du lancement du programme des Volontaires Rocard , en 1996, en tant que chef de la mission de liaison avec les O N G , e n 1 9 9 9 c o m m e s e c r t a i r e g n r a l d u H a u t C o n s e i l , d e l a C o o p r a t i o n I n t e r n a t i o n a l e . I l e s t l a u t e u r d u n Guide de la libert associative dans le monde p a r u e n 2 0 0 0 l a D o c u m e n t a t i o n F r a n a i s e , e t l u n d e s a u t e u r s de Les diplomates, ngocier dans un monde chaotique paru chez Autrement en 2001 sous la direction de Samy Cohen. Il a achev en 2004 une thse de doctorat en sciences politiques sur le sujet. Depuis dcembre 2004, Michel Doucin est ambassadeur pour les droits de l'homme. I l s e x p r i m e i c i t i t r e p r i v .